Fitness-Check der GAP (1) – Hintergrund und einige sozio-ökonomische Ergebnisse

11. Dezember 2017

Seit Januar 2017 habe ich mich gemeinsam mit anderen Wissenschaftlern von verschiedenen Standorten und aus unterschiedlichen Disziplinen unter der Leitung von Dr. Guy Pe’er (iDiv, Leipzig) mit der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) beschäftigt. Gemeinsam haben wir einen sog. „Fitness-Check“ für die GAP durchgeführt, der am 21.November 2017 in Brüssel veröffentlicht wurde. Einige Ergebnisse möchte ich hier vorstellen. Vorab gilt mein Dank allen Kolleg*innen, die sich an dieser Studie beteiligt haben und ihr Wissen eingebracht haben. Die Namen aller Beteiligten sind unten, beim Link zum Volltext der Studie erwähnt.

Hintergrund

Seit einigen Jahren führt die EU Kommission Fitness-Checks für verschiedene Politikbereiche durch, mit denen überprüft wird, ob eine Politik noch ihren Zweck erfüllt und mit anderen Politikbereichen gut zusammenpasst. Im Rahmen dieser Methode (siehe EU Kommission 2014) wird untersucht, ob eine Politik a) effektiv und b) effizient ist, c) ob die Instrumente innerhalb eines Politikbereiches kohärent sind (interne Kohärenz) und d) ob die Politik kohärent mit anderen Politikbereichen (externe Kohärenz) ist, e) ob sie aus Sicht der Bürger in ihrer Zielsetzung noch relevant ist und f) ob sie einen europäischen Mehrwert schafft.

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Bodenbearbeitung nach der Ernte im Juli 2015, Landkreis Göttingen

So wurde beispielsweise ab Februar 2014 die EU Naturschutzpolitik (Natura 2000) mit dieser Methode überprüft. Die EU führte eine umfassende Studie durch, in der die wissenschaftlichen Erkenntnisse zum Thema zusammengetragen wurde. Eine ganze Weile sah es so aus, als wolle die EU ihre Naturschutzpolitik abschaffen. Im Mai 2016 wurde jedoch in der entscheidenden Abstimmung beschlossen, die EU Naturschutzpolitik fortzusetzen, auch weil Deutschland sich für die Fortsetzung der Politik aussprach. Diese Entscheidung basierte auf dem Verfahren des Fitness-Checks.

Interessanterweise haben es die EU Kommission und die Mitgliedsstaaten bisher abgelehnt, ihre finanziell wichtigste Politik, die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) einem Fitness Check zu unterziehen. Mit einem jährlichen Budget von 43,12 Mrd. EUR hat die GAP einen Anteil von fast 40% des EU-Haushalts. Jeder EU-Bürger*in zahlt im Durchschnitt ca. 110 EUR für die GAP aus. Und die GAP ist eine der wenigen vollständig vergemeinschaftete Politik, d.h. seit 1957 werden alle agrarpolitischen Fragen grundsätzlich zunächst in Brüssel getroffen und die Mitgliedsstaaten wirken nur im von Brüssel vorgegeben Rahmen mit. Seit 1992 wurde diese Politik mehrfach reformiert, allerdings ist der Reformeifer bei der letzten Reform 2013 etwas erlahmt. Trotzdem lehnt die EU Kommission und die Mitgliedsstaaten einen solchen Fitness-Check bisher ab.

Vor diesem Hintergrund haben Birdlife, das European Environmental Bureau (EEB) und der NABU e.V. (sowie die sozialdemokratische und die grüne Fraktion im Europaparlament) eine breit angelegte Studie finanziert, in der genau die Methode eines Fitness-Checks für die GAP angewendet wird um zu untersuchen, ob die GAP immer noch ihren Zielen gerecht wird. Ein weiteres Ziel der Studie war es, auch zu untersuchen ob die GAP die sog. Nachhaltigkeitsziele (SDGs) der Vereinten Nationen (UN) erfüllt, die die Anforderung an nachhaltige Entwicklung definieren.

Vorgehensweise

Wir haben seit Januar 2017 nach einem einheitlichen Verfahren 791 Publikationen gesammelt. 350 dieser Publikationen wurden vollständig ausgewertet, 306 Publikationen waren am Ende relevant zur Bewertung der GAP. Die ersten Zwischenergebnisse wurden am 11.Mai 2017 in Brüssel bei dem Event von Birdlife und dem EEB „Who will fix the broken CAP – A receipe for a Living Land“ vorgestellt. Am 21.November 2017 wurden in Brüssel die abschließenden Ergebnisse und die vollständige Studie vorgestellt, auch die Datenbank für das Projekt wurde inzwischen veröffentlicht (https://idata.idiv.de/DDM/Data/ShowData/248). Die Publikationen wurden den verschiedenen Kriterien des Fitness Checks zugeordnet (Abbildung 1):

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Anzahl der Ausgewereteten Publikationen zu den Fitness-Check-Kriterien (eigene Darstellung)

In dem folgenden Text werden ich einige ausgewählte Erkenntnisse darstellen und mich auf die unsere Bewertung der ersten Säule (Markt- und Einkommenspolitik) sowie der internen Kohärenz konzentrieren.

Marktreformen waren erfolgreich, aber was jetzt?

Die Marktordnungen der GAP wurden seit 1992 mehrfach reformiert, so dass man zunächst zeigen kann, dass die Märkte sehr viel besser funktionieren als vor Beginn des langen Reformprozesses, der 1992 mit der MacSharry-Reform und dem Abschluss der GATT Uruguay-Runde 1994 begann. Auch die Agenda 2000 vor der EU-Osterweiterung und die Fischler-Reform 2003 waren wichtige Reformschritte. Der Reformprozess trug dazu bei, dass der EU-Agrarhandel weitgehend über die internationalen Agrarmärkte stattfindet und es in vielen Produktbereichen nur noch wenig Außenschutz gibt, Ausnahmen bestehen vor allem im Rindfleisch und im Zuckermarkt. Diese Marktintegration trägt zunächst dazu bei, dass die internationalen Märkte insgesamt stabiler sind. Allerdings bedeutet dies auch, dass die Preisschwankungen direkt auf den EU-Markt übertragen werden, so dass Landwirte heute sehr viel stärker mit Preis-Risiken umgehen müssen. Und ganz aktuelle Zahlen der OECD zeigen, dass der Reformprozess seit der letzten GAP-Reform 2013 ins Stocken geraten ist und wichtige Schritte nicht mehr fortgesetzt wurden (OECD 2017).

Weizenpreise

Abb.1: Entwicklung der Weizenpreise 1976-2014 (von Cramon-Taubadel & Ihle 2015)

Es gibt weiterhin kleinere Probleme: Inzwischen steckt die WTO Doha-Runde fest und multilaterale Handelsabkommen sind durch bilaterale Abkommen ersetzt worden. Diese stehen allerdings immer wieder in der Diskussion. Hier spielt die GAP nur noch eine Nebenrolle. Eine weitere Diskussion besteht in der Rolle von Standards im Lebensmittelbereich. Diese sind zunächst aus Sicht der Verbraucher in der EU höchst sinnvoll. Ihre Wirkung auf Importeure aus Entwicklungsländern sind jedoch unterschiedlich. Es kann im Einzelfall gezeigt werden, dass solche Standards eine Chance für Produzenten von Entwicklungsländern sind, andererseits können solche Standards auch als Handelshemmnisse wirken.

Direktzahlungen: effektiv, aber wenig effizient

Die Einkommensstützung durch die Direktzahlungen können zunächst als effektiv bezeichnet werden. Im Durchschnitt der Jahre 2007-2014 haben die Direktzahlungen zu 25.7% der Betriebseinkommen beigetragen. Allerdings gibt es deutliche Unterschiede zwischen den Mitgliedsländern. Allerdings zeigt die Literatur auch deutlich, dass die Direktzahlungen immer noch einen gewissen Einfluss auf die Produktionsentscheidungen von Betriebsleiter*innen ausüben und damit die Produktivität und die technische Effizienz beeinflussen. Dieser Effekt wurde durch die Entkopplung etwas verbessert, so dass die Produktivität nach der Fischler-Reform etwas angestiegen ist. Allerdings zeigen neueste Studien, dass Direktzahlungen immer noch einen reduzierenden Einfluss auf die technische Effizienz von Betrieben ausübt. Insofern kann die Effektivität allenfalls als „gemischt“ bewertet werden.

Die Effizienz dieses Instrumentes ist dagegen niedrig. Der größte Teil der Direktzahlungen ist entkoppelt und wird je Hektar gezahlt. Die Zahlungen wurden ursprünglich eingeführt, um die Preissenkungen der MacSharry-Reform von 1992 (beim Getreide ca. 30%) als Einkommensbeihilfe zu ersetzen. Allerdings besteht dieses Argument 25 nach dieser Reform immer noch fort und ist inzwischen als Begründung absurd.

Keine Ziele, keine haushaltsbezogenen Indikatoren

Die EU-Kommission hat es seit 1992 versäumt, genau zu definieren, welches Einkommensziel sie genau verfolgt und wie Sie eine etwaige Bedürftigkeit des Sektors Landwirtschaft herleitet. Wenn man sich allgemeinen Einkommenspolitiken ansieht, dann wird eine Bedürftigkeit grundsätzlich auf einen Haushalt bezogen, in dem Menschen zusammenleben (– etwa bei der Bedürftigkeitsprüfung der Hartz-IV-Gesetzgebung, ob man sie nun richtig findet oder nicht.)

Die Einkommensstatistik der EU-Kommission zielt nur auf den Betriebsgewinn ab, der allerdings wichtige Informationen nicht enthält. Ein Betriebsleiter*in kann auch außerhalb der Landwirtschaft Einkünfte erzielen, der/die Partner*in hat ebenfalls Einkünfte. Über solche Zuverdienste stellt die EU Kommission keine Statistiken auf. Landwirtschaftliche Betriebe haben in der Regel Vermögenswerte, die einem landwirtschaftlichen Haushalt (im Gegensatz etwa zu bedürftigen Haushalten in einem städtischen Umfeld) selbst bei niedrigen Einkünften Handlungsspielräume eröffnen. Auch die möglichen Vermögenswerte von landwirtschaftlichen Betrieben tauchen in keiner Debatte über die Bedürftigkeit der Landwirtschaft auf.

Es fehlen somit belastbare statistische Indikatoren, über die Zuverdienste von landwirtschaftlichen Haushalten und deren Vermögenssituation, die für eine vollständige sozialpolitische Bewertung der Direktzahlungen notwendig wären. Dies ist vom EU-Rechnungshof wiederholt kritisiert worden, insofern ist diese Art der Mittelverwendung vermutlich auch aus juristischer Sicht kritikwürdig. Des Weiteren stellt sich die Frage, ob es eine gesonderte landwirtschaftliche Einkommenspolitik geben muss. Es ist genauso denkbar, die allgemeinen Einkommenspolitiken für den Sektor Landwirtschaft anzuwenden. Das Steuerrecht kennt viele Ausgleichsfunktionen, mit Hilfe derer sehr viel besser bedürftigen Betrieben geholfen werden kann.

Ist eine ungleiche Verteilung geeignet?

Unsere Studie zeigt auch, dass die Direktzahlungen ungleich verteilt sind. Die folgende Abbildung zeigt die GINI-Koeffizienten der Direktzahlungen in verschiedenen Regionen der EU.

Gini_Development 2004-2015 _2.jpgÄnderung GINI-Koeffizienten_DE_2.jpg

Die GINI-Koeffizienten liegen zwischen null und eins, höhere Werte zeigen eine größere Ungleichheit an. Die Abbildung zeigt, dass die Direktzahlungen aufgrun der Agrarstruktur konzentriert sind und die Ungleich in Osteuropa (vor allem Litauen, Lettland, Rumänien, Polen und Slowakei) angestiegen sind. In der EU-28 von 2015 gehen 32.6% aller Direktzahlungen an 1.8% der Zahlungsempfänger, die mehr als 20.000 EUR pro Jahre bekommen. Umgekehrt, bekommen 78.8% der Zahlungsempfänger 5.000 EUR oder weniger (EU Kommission 2015).

Dieses Missverhältnis ist seit vielen Jahren von NGOs als „unfair“ kritisiert worden. Für eine wissenschaftliche Beurteilung fehlt jedoch zunächst eine Zieldefinition, die von Seiten der EU-Kommission nicht vorliegt. Aus wissenschaftlicher Sicht stellt sich weiterhin die Frage, ob diese Verteilung der Direktzahlungen geeignet und sachgerecht ist, um die Einkommensziele zu erreichen, wie auch immer diese in der Vorstellung der EU-Kommission aussehen. Selbst wenn die Direktzahlungen die Ungleichheit reduziert, so ist diese Verteilung vermutlich sehr ein sehr ineffizientes Instrument.

Schließlich ist problematisch, dass die Direktzahlungen sich direkt auf den Bodenmärkte auswirken. Die Literatur zeigt, dass sich Pachten (je nach Studie) um bis zu 40% erhöhen können. Auch dieser Nebeneffekt reduziert die Effizienz dieses Politikinstruments, da durch diesen Effekt auch die Einkommen von Landeigentümern mit unterstützt werden, selbst wenn diese nicht unbedingt bedürftig sind. Insgesamt sind die Direktzahlungen ineffizient und eines der Hauptprobleme dieses Politikbereichs, der innerhalb des EU-Budget immer noch 68.9% (2017)

Weniger interne Kohärenz durch gekoppelte Zahlungen

Im Rahmen der internen Kohärenz wird geprüft, inwieweit die Politikinstrumente innerhalb eines Politikbereich sinnvoll zusammen wirken oder sich eher widersprechen. Eine solche Analyse ist sehr viel schwieriger, da wir weniger Publikationen (29!) zu möglichen Zielkonflikten von Politikinstrumenten innerhalb der GAP gefunden haben.

Ein Beispiel für eine geringe interne Kohärenz sind die gekoppelten Direktzahlungen. Eigentlich waren diese Zahlungen, die sich immer noch einzelne Produktionsverfahren beziehen und daher immer noch eine marktverzerrende Wirkung haben, bis 2013 ein Auslaufmodell. Matthews (2017) beschreibt in einem Blogpost von April 2015, dass der Anteil der gekoppelten Direktzahlungen nach Umsetzung des Health-Checks 2014 auf einem niedrigen Stand von 6.8% der gesamten Direktzahlungen reduziert waren.

Mit der GAP-Reform 2013 wurde für die Mitgliedsstaaten die Option eingeführt, im Regelfall 15% der ersten Säule als „gekoppelte Zahlungen“ für bestimmte Sektoren anzubieten. Deutschland war das einzige EU-Mitglied, dass diese Option richtigerweise nicht genutzt hat, so dass nach der Umsetzung der GAP-Reform 2013 der Anteil der gekoppelten Zahlungen wieder auf 10% der Direktzahlungen angewachsen sind. Die OECD (2017) spricht davon, das der Reformprozess beim Abbau der gekoppelten Stützung nicht fortgesetzt wurde.

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Die geringe Kohärenz lässt sich am Beispiel des Milchmarktes zeigen: 20% der gekoppelten Zahlungen werden im Milchsektor ausgegeben. Die Milchpreise sind seit Mitte 2014 als Folge einer gesunkenen Nachfrage aus China, dem Russland-Embargos gesunken und vor allem dem Ende der Milchquote im März 2015 gesunken. Viele Betriebe stehen durch diese Entwicklung vor erheblichen Problemen, manche mussten aufgeben. Diese Entwicklung führte dazu, dass die EU-Kommission die Intervention für Magermilchpulver seit 2015 wieder eingeführt hat, um den Milchpreis zu stabilisieren. Im November 2016 wurde von der EU mit einem Milch-Paket reagiert, in dem der Zusammenschluss von Produzenten erlaubt wurde. Die Ursache der niedrigen Preise waren zu hohe Produktionsmengen am Markt. Allerdings stellt sich die Frage, inwieweit die gekoppelten Direktzahlungen dazu beigetragen haben, dass ineffiziente Milchviehhalter im Geschäft geblieben sind und somit zu dieser Überproduktion beigetragen haben. Es geht nicht darum, die eine oder die andere Maßnahme zu bewerten, sondern darum, dass die Instrumente der GAP an dieser Stelle gegensätzliche Entwicklungen verursachen und somit inkohärent sind.

Weitere Beispiele für inkohärente Instrumente sind Maßnahmen die einerseits beschleunigend für den Strukturwandel wirken (Prämie für Junglandwirte) und diesen andererseits verlangsamen (Zahlung für benachteiligte Gebiete). Auch im Verhältnis zwischen den Säulen gibt es inkohärente Maßnahmen wie z.B. das komplexe und noch nicht ausreichend erforschte Verhältnis von Greening zu den Agrarumweltprogrammen. Insgesamt wird die interne Kohärenz als negativ bewertet.

Fazit: Die Marktreformen seit 1992 zu mehr Marktstabilität geführt haben und haben die Effektivität der GAP verbessert. Die Direktzahlungen erzielen zwar Effekte, sind jedoch als Politikinstrument hochgradig ineffizient. Und die interne Kohärenz wurde ebenfalls kritisch beurteilt.

Ich werde andere Teile Studie ebenfalls vorstellen. Wer trotzdem schon einen Blick in die Studie werfen möchte:

1) Volltext der Studie: Guy Pe’er, Sebastian Lakner, Robert Müller, Gioele Passoni, Vasileios Bontzorlos, Dagmar Clough, Francisco Moreira, Clémentine Azam, Jurij Berger, Peter Bezak, Aletta Bonn, Bernd Hansjürgens, Lars Hartmann, Janina Kleemann, Angela Lomba, Amanda Sahrbacher, Stefan Schindler, Christian Schleyer, Jenny Schmidt, Stefan Schüler, Clélia Sirami, Marie von Meyer-Höfer, Yves Zinngrebe (2017): Is the CAP fit for Purpose – An evidence based fitness-check assessment, Leipzig

2) Englische Zusammenfassung der Studie: Guy Pe’er et al. (2017): CAP Fitness Check: Executive Summary, Leipzig

3) Deutsche Zusammenfassung der Studie: ist noch in Arbeit…

 

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Jamaika-Koalitionsverhandlungen zum Thema Landwirtschaft: Das Gute, das Schlechte und die Unklarheiten

6. November 2017

CSU/CSU, FDP und Grüne haben zwei Wochen lang eine Koalition sondiert und haben im Bereich Agrarpolitik ein erstes kurzes Papier ausgehandelt. Der folgende Beitrag geht der Frage nach, wie dieses Ergebnis politisch zu bewerten ist. Die vorläufige Analyse zeigt, dass an einigen Punkten schon eine mögliche Linie erkennbar ist, dass es jedoch viele kleine Details gibt, die enttäuschend oder unklar sind. Alle Partner müssen in den nächsten zwei Wochen noch nachlegen, damit aus diesem Papier ein Programm wird, das für vier Jahre Regierungsarbeit durchträgt.

Ausgangslage

Das Ergebnis der Bundestagswahl vom 24.September 2017 brachte eine Zusammensetzung des Bundestages mit sieben Parteien, das in der bundesdeutschen Geschichte in vielfältiger Hinsicht außergewöhnlich ist. Mit der AfD ist erstmals eine in Teilen rechtsextreme Partei in den Bundestag eingezogen, was in den nächsten vier Jahren eine Herausforderung für die Parteien des demokratischen Spektrums darstellt.

Warum sollten vier Parteien miteinander eine Koalition eingehen, die so verschieden sind? Die Große Koalition hat dramatisch verloren (-13,8%) (vgl. Tagesschau.de). Die SPD musste einen Verlust von 5,2% verkraften und hat daher eine Fortsetzung des Bündnisses abgelehnt. Auch die CDU hat 8.5% verloren, so dass einfache Zweierbündnisse nicht mehr möglich sind. Mit der rechtsextremen AfD will zu Recht keiner koalieren. Die einfachen Zweikonstellationen  (GroKo ausgenommen) fehlen, auch ein linkes Bündnis oder ein einfaches schwarzgrünes Bündnis sind anders als 2013 nicht mehr möglich. Die sog. Jamaika-Koalition von CDU/CSU, Grünen und FDP bleibt als einzige mögliche Option, die einigermaßen realisierbar erscheint.

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Jamaika-Verhandlungen in Berlin: Eine neue Politik für den Ländlichen Raum?

Es gibt viele Konfliktfelder zwischen den vier Parteien, eines davon ist das Thema Landwirtschaft. Der Agrar-Blogger, Bernhard Barkmann hatte bereits einen Tag nach der Wahl, am 25.09.2017 unter der krachenden Überschrift „Droht uns ein Bauernopfer“ aus Sicht des Berufsstandes vor einem solchen Bündnis gewarnt. Sein Argument war, dass landwirtschaftliche Interessen von CDU/CSU und FDP zu Gunsten von Kompromissen mit den Grünen auf anderen Feldern geopfert werden könnten und man den Grünen das Feld der Agrarpolitik überlässt. Diese pessimistische Sichtweise auf ein Jamaika-Bündnis basiert jedoch auch auf der Sichtweise, dass die Grünen per se gegen landwirtschaftliche Interessen Politik machen. Dies ist jedoch nicht von vorne herein zutreffend, sondern drückt hauptsächlich die Vorbehalte konventioneller Landwirte gegenüber Grünen und Umweltverbänden aus. Es besteht ein tiefer Graben zwischen Teilen der Landwirtschaft und Umwelt und Verbraucherschützern und genau diesen Konflikt könnte eine Jamaika Koalition im besten Fall befrieden.

Die Aufgabe

Die Aufgabe besteht darin, dass am Ende der Verhandlungen mehr herauskommt als nur eine Reihe von Formelkompromissen. Der Schleswig-Holsteiner Grüne Robert Habeck hatte am 02.Oktober 2017 bei Anne Will davon gesprochen, dass die neue Koalition eine gemeinsame Idee formulieren müsse, mit der die neuen Regierung ihre Politik erklärt kann. Die neue Koalition muss neben den Inhalten auch ein gemeinsames Narrativ finden, mit dem sie positiv für ihre eigene Politik wirbt. Gerade dies scheint jedoch besonders schwierig, da die einzelnen Parteien im Wahlkampf mit sehr unterschiedlichen Erzählungen für sich geworben hatten.

Das Potenzial

CDU/CSU sind im Bereich Agrarpolitik hauptsächlich Besitzstandswahrer und haben einen engen Draht zum Deutschen Bauernverband. Den Christdemokraten geht es um die Förderung einer „bäuerlich-unternehmerischen Landwirtschaft“, was ein verquerer Begriff für eine Förderung von Familienbetrieben ist. Häufig bestehen die Positionen der Union allerdings in einem „Weiter-so“ für den Sektor, was angesichts der Kritik von Verbrauchern und Umweltschützern an bestimmten landwirtschaftlichen Praktiken kaum hinreichend erscheint.

Die liberale FDP vertritt in ihrem agrarpolitischen Programm eher konservative Positionen. Es geht lt. FDP darum, landwirtschaftliche Einkommen zu sichern. Die FDP ist allerdings Technologie-affin und spricht sich z.B. für die grüne Gentechnik aus, bei der CDU/CSU eher zurückhaltend sind.

Die Grünen wollen die Agrarpolitik reformieren. Hierbei werden die Förderpolitik und die Ordnungspolitik den Ziele im Bereich Umwelt und Tierwohl untergeordnet, was viele Landwirte allerdings fachlich kritisieren. Die politischen Schwerpunkte der Flügel sind jedoch etwas unterschiedlich: Der pragmatische Flügel spricht sich z.B. für eine deutliche Reformen der EU Agrarpolitik aus und fordert z.B. eine Abschaffung der Direktzahlungen (Siehe Habeck / Häusling-Papier). Die Landesminister des pragmatischen Flügels treten auch verbal eher moderat auf. Der linke Flügel möchte dagegen die EU-Direktzahlungen beibehalten und stellt eher die Umverteilung dieser Einkommensbeihilfen in das Zentrum. Beim linken Flügel stehen ordnungspolitische Überlegungen stark im Vordergrund.

Wenn es gut läuft, kann der Landwirtschaft nichts Besseres passieren als ein Jamaika-Bündnis:

  • Die Grünen bringen ihre Reformideen im Agrarbereich in eine Koalition ein und sorgen dafür, dass die Landwirtschaft wieder mehr Anerkennung bei kritischen Verbrauchern bekommen.
  • Die FDP achtet darauf, dass die Politikmaßnahmen auch marktkonform sind und dass ordnungspolitisch keine Fehlsteuerungen vorgenommen werden.
  • Die CDU/CSU achten darauf, dass Reformen als moderate Übergänge gestaltet werden und man dem Berufsstand auf dem Reformpfad mitnimmt.

Am Ende kommt ein Kompromiss heraus, der dem Sektor bei seiner Erneuerung hilft: Eine Versöhnung von Ökologie und Markt, bei der der Berufsstand mitgenommen wird. Das ist zugegeben eine optimistische Sichtweise, es ist klar, dass auch über Agrarpolitik gestritten wird. Aber zumindest gäbe es dieses Potenzial.

Das Gute

Das Papier zeigt zunächst, dass die neuen Bündnispartner sich auf einige sinnvolle Reformideen einigen konnten. Der Berliner Agrarökonom Harald Grethe hat den Handlungsbedarf der Agrarpolitik kürzlich bei einem Vortrag am 26.10.2017 in Göttingen auf den einfachen Nenner gebracht: Agrarpolitik sollte sich hauptsächlich an öffentlichen Gütern orientieren. Diese Haltung habe ich mehrfach auch auf diesem Blog vertreten. Und wer das Papier wohlwollend liest, sieht an verschiedenen Stellen Elemente einer solchen Politik:

  • Zum Thema Tierwohl schreiben die Bündnis-Partner: „Wir wollen einen gesellschaftlichen Konsens für die Nutztierhaltung herstellen, den Tierschutz voran bringen und den Tierhaltern dabei einen verlässlichen, planungssicheren und wirtschaftlichen Weg ermöglichen, u. a. durch finanzielle Anreize.“ Es werden eine Reihe möglicher Maßnahmen aufgelistet wie eine „staatliches (verpflichtendes/ freiwilliges) Tierwohllabel“, ein Investitionsprogramme in tierwohlgerechte Ställe, die Überprüfung des Baurechtes, die Überarbeitung der Nutzierhaltungs-VO und eine Nutztierhaltungsstrategie.
  • Prüfung eines Bundesprogrammes für Gemeinwohlleistungen: Ein solches Programm könnte die Möglichkeiten der Förderung von Gemeinwohlleistungen untersuchen. In beiden Punkten greifen die Bündnispartner u.a. auch die Forderungen des Wissenschaftlichen Beirats des Bundesministeriums für Landwirtschaft auf, der eine solche Orientierung gefordert hatte.
  • Öffentliche Güter und Umwelt: Das Papier nennt eine Reihe von Technologien, mit denen Umweltverbesserungen erreicht werden können. Hier steht Verfahren wie „Precision Farming“, Digitalisierung, biologische Mittel in einer Reihe mit dem Ökolandbau. Es gibt unterschiedliche Wege zur Nachhaltigkeit, insofern ist das sinnvoll. Es werden als Themen die Überprüfung von besonders toxischen Präparaten und die Lenkungswirkung von Steuern/Abgaben als Themen gelistet. Selbst FDP-Generalsekretärin Nicola Beer sprach sich vor der Presse für das Ziel aus, den Einsatz von Antibiotika „überflüssig zu machen“ und den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln erheblich zu reduzieren (vgl. Tagesschau vom 01.11.2017).
  • Verbraucherschutz: Auch beim Verbraucherschutz gibt es einige sinnvolle Punkte. Allerdings stand der Verbraucherschutz unter Justizminister Heiko Maass (SPD) eher auf der Habenseite der bisherigen großen Koalition. Aber gut, wenn auch hier Gemeinsamkeiten und neue Prioritäten abzusehen sind.

Alle drei Partner singnalisieren Reformwillen bei Umwelt und Tierwohl, lediglich über die finanziellen Mittel und bei den Instrumenten besteht Uneinigkeit und dies ist zunächst vielversprechend. Man kann erkennen, dass bei den Punkten das oben skizzierte Potenzial erfüllt werden könnte, denn hier kommen Verlässlichkeit, Reformwillen und Wirtschaftlichkeit zusammen.

Das Schlechte

Es gibt Bereiche, die in dem Papier schwach sind: Hier sticht vor allem das Thema EU-Agrarpolitik ins Auge. Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) ist das entscheidende Steuerungsinstrument für die Agrarpolitik bis 2021. Die nächste GAP-Reform 2020/21 fällt auch in die Legislatur eines Jamaika-Bündnis. Ich habe auf diesem Blog in den letzten Jahren den Reformbedarf in vielen Bereichen aufgezeigt. Die GAP erfüllt nicht ihre eigenen Ansprüche und verschwendet Steuergelder ohne hinreichende Lenkungswirkung zu erzielen. In diesem Bereich ist das Papier bisher völlig ambitionslos und setzt falsche Schwerpunkte.

Es wird eine „Neuausrichtung der europäischen Agrarpolitik“ gefordert. Allerdings sind die aufgeschriebenen Spiegelstriche, die „geprüft“ werden sollen, merkwürdig unsortiert, da z.B. ein Bundesprogramm für Gemeinwohlleistungen keine Politikmaßnahme aus dem EU-Bereich wäre. Hier zeigt sich offensichtlich die Hektik, mit der teilweise verhandelt wurde. Der einzige konkrete Punkt in der Prüfliste von Maßnahmen ist die „Deckelung“ der Zahlung der ersten Säule. Hier hat sich offensichtlich eher der linke Flügel der Grünen durchgesetzt und fordert etwas, das hochgradig kritikwürdig ist, da hiermit im Grunde die Einkommenspolitik der GAP in anderer Form fortgesetzt würde.

Einer der wichtigsten Kritikpunkte an der GAP ist aus wissenschaftlicher Sicht die Tatsache, dass die EU-Kommission im den letzten 15 Jahren nie formuliert hat, aus welchen Gründen die Landwirte Einkommensunterstützung erhalten sollen. Die Fortsetzung der Zahlungen der ersten Säule ist gesellschafts- und sozialpolitische kaum zu begründen. Umweltpolitisch ist die 1.Säule ein Desaster und daher abzulehnen.

Die EU-Kommission sagt nicht, an welchen Indikatoren sich eine solche Einkommenspolitik orientieren soll. Der einzige dargestellte Indikator, der landwirtschaftliche Betriebsgewinn ist sozialpolitisch nicht hinreichend. Sozialpolitisch ist das Familieneinkommen von landwirtschaftlichen Familien und deren Vermögenssituation, da dies auch in der sonstigen Sozialpolitik entscheidend ist. Des Weiteren muss die EU-Kommission beantworten, warum es hierfür ein Sondersystem geben soll und warum man nicht die normalen sozialpolitischen Instrumente auf nationaler Ebene wie z.B. die Einkommenssteuer nutzt.

Die Direktzahlungen orientieren sich nach Fläche, so dass große Betriebe hohe Zahlungen erhalten, während kleine Betriebe wenig erhalten. Es ist kaum anzunehmen, dass die aktuelle Ungleichverteilung geeignet ist, die einkommenspolitischen Ziele der EU Kommission zu erfüllen. Aktuell wird zwar Geld zu Gunsten kleiner Betriebe umverteilt: In Deutschland bekommen die ersten Hektare höhere Zahlungen, was allerdings an der Ungleichverteilung kaum etwas ändert. Auch eine „Deckelung“ der Direktzahlungen muss sich der Vorwurf gefallen lassen, dass hierfür eine sinnvolle Rechtfertigung fehlt. Hinzu kommt die Gefahr des Umgehungstatbestands, da große Betriebe in Ostdeutschland juristisch geteilt werden können.

Meine Erwartung an eine neue Regierung ist, dass sie eine klare Reformperspektive für die GAP entwickelt. Das hier noch angedeutete Weiter-so bringt nichts und wird auch bei den Verhandlungen zur nächsten GAP-Reform überhaupt nicht durchtragen. Die EU-Kommission muss endlich erklären, warum die Landwirtschaft immer noch Einkommensunterstützung für eine Preissenkung erhält, die bereits 25 Jahre zurückliegt.

Deutschland könnte bei der nächsten Reform innerhalb der EU die liberalen Reformkräfte unterstützen, aber dafür braucht es politisch mehr Mut. Dies erscheint auch deshalb dringend geboten, da die Briten, die traditionell die Reformkräfte vertreten haben, die EU verlassen. In diese Punkt haben sich vor allem die Besitzstandswahrer durchgesetzt. Enttäuschend ist vor allem die FDP, die als liberale Kraft hier eigentlich Flagge zeigen müsste. Dies zeigt auch die Gefahr eines Jamaika-Bündnisses: Als Koalition der Besitzstandswahrer wird dieses Bündnis nicht funktionieren, hier war schon die bisherige große Koalition nicht überzeugend und wurde nach vier Jahren vom Wähler abgestraft.

Unklarheit 1: Exporte sind ab jetzt nur noch „fair“?

Erstaunlich sind einige Aussagen in dem Papier aber auch bei der Pressekonferenz danach. Das Papier listet im Bereich EU-Agrarpolitik einen Prüfauftrag, der sich mit „Agrarexport unter fairen Bedingungen“ beschäftigen soll. Was soll damit bitte gemeint sein?

In diesem Punkt wird die Handschrift der globalisierungskritischen Grünen sichtbar: Handel gilt manchem Grünen als Ursache des globalen Übels – meiner Ansicht nach zu Unrecht. Im Hinblick auf die GAP war dieser Vorwurf viele Jahre lang nicht ganz unberechtigt, da die EU mit Exportsubventionen Produkte billig auf den Weltmarkt exportierten. Das Problem der Exportsubventionen ist jedoch Geschichte, da die Exportsubventionen seit 2013 praktisch nicht mehr gezahlt werden (siehe Abb. 1).

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Eine der wenige Errungenschaften des GAP-Reformprozesses seit 1992 war die Beendigung dieser Exportsubventionen. Was heute exportiert wird, wird unter marktwirtschaftlichen Bedingungen exportiert. Man muss als Politiker schon sehr dicke Bretter bohren, um zu zeigen, dass Handel von Agrarprodukten im Kern „unfair“ ist. Die Frage wäre dann auch, ob unsere Auto-Exporte auch fair sind für die Autoproduzenten in Frankreich, Japan und den USA?

Wie sollte so ein Punkt umgesetzt werden? Viele Entwicklungsländer sind abhängig von Nahrungsmittel-Importen. Der Agrarblogger Bauer Willi, der an den Grünen üblicherweise kein gutes Haar lässt, hat in einem aktuellen Blogbeitrag vom 5.November darauf hingewiesen, dass z.B. kaum noch Hühnerfleisch nach Afrika exportiert wird. Und wenn ein afrikanisches Land (z.B. die Länder Kamerun, Nigeria und Senegal) Importe verbietet, um den heimischen Sektor zu stärken, dann entsteht Knappheit, sodass Lebensmittel teilweise zum Schmuggelgut werden. Die eigene Produktion ist in diesen Ländern allerdings kaum gestärkt worden.

Das Narrativ der „bösen Agrarexporte“ stimmt meiner Ansicht nach nicht. Die Grünen machen es ihren Kritikern mit solchen fragwürdigen Aussagen sehr leicht. Die beschriebene Wirkung von Handelsverboten kann man zwar vielleicht nicht verallgemeinern, aber es müsste schon genau belegt werden, dass es wirklich Probleme mit Agrarexporten gibt. Insofern sehe ich hier sehr viele Fragen.

Es wird deutlich, dass einige Narrative der Grünen veraltet sind. Ich habe in den letzten Jahren (im gegensatz zu den 2000er Jahren) kaum aktuelle Argumente gehört, die wirklich dafür sprechen, dass man Handel beschränkt. Auch die höheren Handelskosten durch den bevorstehenden Brexit zeigen, dass eigentlich alle liberalen Kräfte ein Interesse am Freihandel haben sollten. Auch die Haltung der Grünen zu CETA ist fragwürdig, da viele Kritikpunkte von NGOs und der Zivilgesellschaft in den Verhandlungen mit Kanada in den Verträgen aufgenommen wurden und die Kritik überhaupt nicht mehr zutrifft. Die Haltung der Grünen zum Thema Handel wird aus Sicht der Wissenschaft zu Recht kritisiert: So hat Bettina Rudloff von der Stiftung Politik und Wissenschaft in Berlin in einem Aufsatz die Haltung der Gegner von CETA kritisiert und Teile der Grünen zählen zu den Gegnern von CETA. Hier wäre eine Neuorientierung wohl sinnvoll.

Das Gleiche gilt auch für die Aussage, dass landwirtschaftliche Exporte eine der maßgeblichen Fluchtursachen in der Flüchtlingskrise seien. Die wichtigsten Fluchtursachen sind Bürgerkrieg, fehlende Governance-Strukturen und fehlende ökonomische Perspektiven. Dies hat jedoch kaum etwas mit Handel zu tun. Der Zusammenhang zwischen Handel und Flucht ist in meinen Augen bisher nie vernünftig nachgewiesen worden. (Und falls jemand doch eine Studie dazu kennt: Ich lerne gerne dazu!).

Es zeigt sich, dass die Grünen ihre Vorstellung von Handel dringend hinterfragen müssen. Das Jamaika-Bündnis kann allerdings eine gute Gelegenheit sein, sich von überkommenen Vorstellungen zu verabschieden und pragmatische Reformpolitik umzusetzen, die ohne solche Phrasen auskommt.

Unklarheit 2: Die Grünen haben den Strukturwandel nicht verstanden?

In der Pressekonferenz der Generalsekretäre am 2.11.2017 nach einem langen Verhandlungstag, sagte der Bundesgeschäftsführer Michael Kellner: „Wir wollen dieses Prinzip Wachse oder Weiche, also immer größer werden oder kaputt gehen, durchbrechen.“ (Siehe Tagesschau vom 02.11., Min 4:26).

Diese Aussage ist hochgradig fragwürdig, denn wie soll die Politik die Abwanderung von Arbeitskräften aus der Landwirtschaft aufhalten? Es war m.E. daher auch kaum erstaunlich, dass der CSU-Generalsekretär, Andreas Scheuer auf diese Aussage reagierte und dies als Ziel der neuen Koalition zurückwies. Auch hier kann man sagen: Der Grüne Kellner, der kein Agrarexperte ist, macht es seinen Gegnern und Kritikern sehr einfach.

Es lässt sich sehr einfach zeigen, dass Strukturwandel ein ökonomischer Prozess ist, der unabhängig von politischem Einfluss stattfindet und politisch auch kaum, und nur unter extrem hohen Folgekosten beeinflussbar ist. Die Ursache für Strukturwandel ist (vereinfacht gesprochen) der technische Fortschritt, der Arbeitskräfte in der Landwirtschaft ersetzt. Technischen Fortschritt kann man unter marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht verbieten und er findet übrigens im Ökolandbau statt. Und auch Ökobetriebe wachsen. Ist der technische Fortschritt größer als in den sonstigen Sektoren, so wandern Arbeitskräfte aus den primären Sektoren (Landwirtschaft, Bergbau) in die den Industriesektor und den Dienstleistungssektor ab. Dieser Prozess findet international statt und lässt sich auch in hochsubventionierten Agrarsektoren (Norwegen, Schweiz) beobachten. Und auch in der Ukraine, wo es kaum agrarpolitische Eingriffe gibt, findet er statt (selbst wenn die Datengrundlage hier etwas wackelig ist…). Die folgende Abbildung 2 zeigt die Entwicklung der Arbeitskräfte in Deutschland, Italien, Spanien, Norwegen, der Schweiz und der Ukraine.

Arbeitskräfte2

Es wird deutlich, dass der Anteil der Arbeitskräfte in den dargestellten Ländern über einen langen Zeitraum rückläufig ist, und zwar unabhängig davon, welche Art der Politik angewendet wird. Es ist ein Irrtum, zu glauben, man könne den Prozess von Wachsen und Weichen durchbrechen. Was man schon tun kann, ist Maßnahmen auf den Prüfstand zu stellen, die Strukturwandel beschleunigen. Der Strukturwandel wird auch unter Jamaika weiter gehen. Aber wenn die Inhalte oben Regierungspolitik werden, dann werden Betriebe, die öffentliche Güter produzieren, in diesem Prozess vielleicht nicht mehr ganz so stark benachteiligt.

Fazit

Es bleibt noch einiges zu tun für die möglichen Bündnispartner, um in den nächsten zwei Wochen ein neues Narrativ zu entwickeln, das die Reformpolitik eines Jamaika-Bündnisses erklärt und mehrheitsfähig umsetzt. Inhaltlich ist die Bilanz aus meiner Sicht gemischt. Manches in dem Papier ist vielversprechend, anderes ist dagegen arm an Ambitionen. Viele Details sind noch klärungsbedürftig, was aber auch dem Zwischenstand geschuldet ist. In den nächsten zwei Wochen werden die Verhandlungsteams noch viel arbeiten müssen. Die Grünen sollten ihre Vorbehalte gegen marktwirschaftliche Prozesse etwas in Frage stellen, und CDU/CSU und FDP noch mehr Mut zu Reformen finden.

Trotzdem deuten die Partner an, dass es auch im Bereich Landwirtschaft zusammen gehen könnte. Ich finde diese Konstellation sehr vielversprechend. Im Moment sehe ich deutlich mehr Chancen als Nachteile aus so einem Bündnis, sowohl für Bürger als auch für Landwirte: Wenn es gut läuft, bekommt die Landwirtschaft moderate Reformen, bei denen auch auf Wirtschaftlichkeit und Maß geachtet wird und die Bürger bekommen mehr gesellschaftliche Leitungen, also mehr Umwelt und mehr Tierwohl.

Entwicklung des Ökolandbaus 2016: Eine Geschichte über Fakten und Narrative

28. August 2017

Wie hat sich der Ökolandbau entwickelt? Normalerweise ziehe ich im Frühjahr Bilanz, allerdings wurden die Zahlen dieses Jahr ausführlich in der Presse diskutiert, insofern bestand kein Anlass, dieses Jahr einen solchen Text zu schreiben. – Das dachte ich bis vor drei Wochen, als neue Berichte aufkamen, die eine sehr eigenwilligen Umgang mit den Fakten zeigten. Daher beschäftigt sich dieser Blogbeitrag etwas verspätet mit der Frage, wie sich der Ökolandbau in den Jahren 2015/16 entwickelt hat. Im Anschluss werde ich auf die fragwürdigen Presseberichte eingehen.

Flächenentwicklung 2016

Im Juli 2017 gab es neue Zahlen zur Flächenentwicklung des Ökolandbaus. Der Ökolandbau konnte 2016 außergewöhnlich hohe Umstellungsrate verzeichnen. Die folgende Tabelle zeigt die ökologisch bewirtschaftete Fläche 2010, 2015 und 2016, sowie die Zuwachsrate in verschiedenen Bundesländern im Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2015 und von 2015 auf 2016 (jeweils in Prozent):

Tabelle 1: Flächenwachstum des Ökolandbaus in verschiedenen Bundesländern 2010-2016

Fläche Ökolandbau

Es zeigt sich, dass der Ökolandbau in allen Bundesländern außer Rheinland-Pfalz von 2015 auf 2016 deutlich stärker gewachsen ist. In vielen Bundesländern wächst der Ökolandbau zweistellig, in Sachsen sogar bis zu 28,7%. Noch am 17.07.2017 hatte das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft daher in einer Pressemitteilung über „Rekordumstellung“ berichtet, was auch gebracht wurde.

Organic grain production in East Germany (Photo Sebastian Lakner, 2011)

Ökologische Getreideproduktion in Brandenburg 2011

Andererseits hat das Bundesamt für Statistik im August die Pressemitteilung Nr. 286 vom 18.08.2017 veröffentlicht, die vermeldet, dass nur 4% der Ackerfläche ökologisch bewirtschaftet werden. Experten wissen, dass der gesamte Flächenanteil des Ökolandbaus (inklusive Grünland) insgesamt mit ca. 8% deutlich höher liegt. Der größte Teil der Ökofläche ist somit Grünland, während ein geringerer Anteil Ackerland ökologisch bewirtschaftet wird. In der Pressemeldung wird auch auf vergleichsweise niedrige Marktanteile im Bereich Tierhaltung hingewiesen. Interessant ist dabei, dass in der Pressemitteilung davon gesprochen wird, dass der Ökolandbau in der Tierhaltung eine „untergeordnete Rolle“ spiele. (Ob die Statistiker auch definieren können, ab wann etwas keine untergeordnete Rolle mehr spielt?). Diese teilweise etwas wertende Pressemitteilung wurde im August von einigen Zeitungen aufgegriffen und zugespitzt. Leider wurde diese Bewertung durch das Bundesamt nicht hinterfragt. Aber zunächst die Frage, ob diese Sicht durch Fakten gedeckt ist.

Lt. AMI Marktbilanz Ökolandbau 2017 (S.25) macht das Ackerland 2015 an der gesamten Ökofläche einen Anteil von 41% aus. Sieht man sich die Erntemengen an, dann werden z.B. bei Weizen nur ein Anteil von 1,8% der gesamten Erntemenge erzielt. Ackerbau im Ökolandbau bleibt ein schwieriges Geschäft, was allerdings keine sonderlich neue Erkenntnis ist. Osteuropäische Ökobetriebe sind teilweise wettbewerbsfähiger, weshalb lt. AMI-Statistik (Grafik vom 14.03.2017 jedes Jahr Getreide importiert wird. Der Importanteil schwankt etwas, so lagen die Getreideimporte 2017 z.B. 25%, in 2016 waren es dagegen 24%. Das ist allerdings schon seit Jahren bekannt und den Importen stehen auch Exporte der verarbeitenden Unternehmen gegenüber. Der Ackeranteil ist vielleicht ausbaufähig, aber auch das Ackerfläche wächst kontinuierlich.

Der Marktanteil bei Getreide und Fleisch sind ebenfalls unterdurchschnittlich – beides wird vom Statistischen Bundesamt berichtet. Der Marktanteil der Ökoprodukte am Lebensmittelmarkt insgesamt ist 2017 gegenüber dem Vorjahr um ca. 10% gewachsen und liegt bei ca. 4% des gesamten Lebensmittelmarktes. Es gibt allerdings Produkte mit recht hohen Marktanteilen wie z.B. Gemüse (9,5%), Eier (8,9%) und Schaffleisch (12%). Einzelne Gemüsesorten wie Möhren oder Rote Beete halten mit 14,7% und 26% vergleichsweise hohe Marktanteile, vermutlich auch, da diese in der Babybrei-Herstellung eine nicht unerhebliche Rolle spielen. Auch Äpfel (14%) und Birnen (16%) haben überdurchschnittliche Marktanteile.

Die Preisentwicklung verlieft unterschiedlich: Der Milchmarkt war 2016 geprägt von dem Preisverfall auf dem konventionellen Milchmarkt einerseits und einem erstaunlich stabilem Preis für ökologische Milch andererseits. Die hohen Preise für Ökomilch dürften auch den einen oder anderen Betrieb zur Umstellung bewogen haben. Nach einem leichten Preisrückgang für Biomilch Mitte 2016, bewegen sich die Preise wieder in Richtung 48 cent und bis Mai 2017 ist kein Rückgang zu verzeichnen. Interessant wird es, ob sich die Umstellungsrate noch auf den Preis auswirkt.

 

Entwicklung für ökologischem und konventionellem Milchpreis 2007-16

Abb.1: Entwicklung für ökologischem und konventionellem Milchpreis 2007-16

Auf dem Getreidemarkt war 2016 eine stabile bis leicht steigende Tendenz für ökologisches Backgetreide zu beobachten. Allerdings könnte durch die Ernteausfälle im Sommer 2017 weitere Preisanstiege zu beobachten sein. Hierzu liegen noch keine Informationen vor. Für die Betriebe muss dies nicht ein Vorteil sein, da höhere Preise mit niedrigeren Erntemengen einhergehen. Insofern bleibt zu hoffen, dass der Rest der Ernst 2017 ohne weitere Komplikationen verläuft.

Preise für ökologischem und konventionellem Backgetreide 2009-17

Abb.2: Preise für ökologischem und konventionellem Backgetreide 2009-17

Gewinnsituation der Ökobetriebe:

Die Gewinnermittlung basiert seit vielen Jahren auf den Auswertungen aus dem BMEL-Testbetriebsnetz, die vom Thünen-Institut (Dr. Jürn Sanders und Kollegen) vorgenommen werden. Hierzu lagen bereits in der BÖLW-Broschüre erste Zahlen vor, die Jürn Sanders mir freundlicherweise zur Verfügung gestellt hat, die jedoch vorläufig, und daher noch nicht veröffentlicht sind. An Hand dieser Daten zeigt sich, dass die Ökobetriebe im Wirtschaftsjahr 2015/16 im Durchschnitt deutlich höhere Gewinne erzielten als konventionelle Vergleichsbetriebe Abb.3:

Gewinnvergleich 2016

Diese Durchschnittsbetrachtung darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Erfolgskennzahlen im Ökolandbau immer streuen. Insgesamt zeigt die Gewinnauswertung eine sehr gute Situation von Ökobetrieben in Deutschland. Interessant ist hierbei auch, dass die Gewinnsituation zwischen Ackerbau und Tierhaltenden Betrieben durchaus sehr unterschiedlich ist.

Tabelle 2: Einkommen (Gewinn und Personalaufwand) auf ökologischen und konventionellen Vergleichsbetrieben 2015/16 in EUR /AK

Screenshot 2017-08-28 08.50.15

Es zeigt sich, dass der Ökolandbau vor allem im Ackerbau nicht so wettbewerbsfähig ist, wie bei den Milchviehhaltern und den Verbundbetrieben. Der durchschnittliche Gewinnvorteil im Ökolandbau bei dürfte vermutlich mit den enormen Preisunterschieden (ca. +300%) und damit auch mit den deutlichen Gewinnunterschieden (+172%) zwischen ökologischer und konventioneller Milch zusammenhängen. Trotzdem zeigen die Daten, dass der Ökolandbau wirtschaftlich auf vielen Betrieben ein Erfolgsmodell ist.

Fazit: Der Ökolandbau wächst auch 2016 kontinuierlich. Richtig ist auch, dass die Bäume gerade im Ackerbau nicht in den Himmel wachsen. Ökolandwirte müssen sich (wie in allen Branchen) jedes Jahr dem Wettbewerb stellen und können sich hier im Durchschnitt gut behaupten.

Interpretation in den Medien: Fragwürdige Narrative

Es muss wohl am Sommerloch liegen, dass einige Redaktionen die eher pessimistische Darstellung des Bundesamtes für Statistik aufgriffen, sich andererseits aber nicht die Mühe machten, die tatsächlichen Kenndaten zu recherchieren. Meinungsführer ist der Spiegel, der am 18.08.2017 seinen kurzen Bericht mit „Ess O Ess – Anteil der Biolandwirtschaft bleibt gering“ überschreibt. Und es ist scheinbar wie so häufig: Wenn man in Hamburg in der Spiegel-Redaktion eine Branche nicht mag, dann wird sie nicht fair behandelt. Wichtig ist das Narrativ, ob die Fakten stimmen ist zweitrangig. Bereits 2014 hatte der Spiegel von einer massiven Krise berichtet mit einem Artikel, der zahlreiche Fehler und Ungenauigkeiten enthielt. So schreiben die Spiegel-Autoren weiter, dass der Ökolandbau weiterhin in Deutschland eine „untergeordnete Rolle“ spielt – die Wortwahl des Statistischen Bundesamtes wird übernommen und ausgebaut. Die Produktion sei so gering, dass die deutsche Biobranche „die steigende Nachfrage mit heimischen Waren kaum bedienen“ kann – angesichts gut gefüllter Regale in den Bio-Supermärkten eine gewagte These. Dass ein Teil von Agrarprodukten nach Deutschland importiert wird, ist sowohl für den Ökosektor als auch für die konventionelle Lebensmittelverarbeitung bekannt und nicht ungewöhnlich. Trotzdem suggeriert der Spiegel, hier sei ein Markt aus dem Gleichgewicht.

Ein Teil der Hersteller, so der Spiegel weiter, betrüge angeblich – eine Story, die der Spiegel im Mai 2017 berichtet hatte, die jedoch nur einzelne Betrugsfälle aufführt. Der Spiegel legt allerdings mit seiner ungenauen Formulierung nahe, dies sei ein Branchenphänomen, was vielen anderen Herstellern schadet. Aber solche Erwägungen spielen beim Spiegel offenbar keine besondere Rolle. Die Zahlen des Certcost-Projektes der Uni-Hohenheim (vgl. Gambelli et al. 2012) zeigen jedoch, dass die Anzahl der Kontrollen mit deutlichen Verstößen in Deutschland meist unter 5% liegt (aktuellere Zahlen kenne ich leider nicht. Trotzdem suggeriert der Spiegel basierend auf Einzelfällen regelmäßig, dass Betrug im Ökolandbau an der Tagesordnung sei. Empirisch lässt sich das nicht belegen.

Wenn die Redaktion des Spiegels glaubt, das Ende des Ökolandbaus sei nahe, dann ist das vielleicht die sehr exklusive Meinung der zuständigen Redakteure. Allerdings findet man einen ähnlichen Kommentar in der Neuen Osnabrücker Zeitung (NOZ) vom 18.08.2017, und hier wird nun völlig frei argumentiert: Der Autor behauptet, „die politischen Ziele zur Ausweitung der Öko-Produktion in Deutschland sind bislang weitgehend verpufft“. (Ich weiß jetzt zwar nicht, wie ein Ziel „verpuffen“ kann, aber vielleicht gibt es das in Osnabrück. Wobei ich mich mit Spott zurückhalten muss, da meine Blogbeiträge mit Sicherheit auch zahlreiche Formulierungsfehler enthalten.) Vermutlich sind hier die Fördermaßnahmen für den Ökolandbau gemeint und den Punkt könnte man diskutieren, wenn die Fakten stimmen würden. Aber wie ich oben dargestellt habe, geht das Argument völlig an der Realität vorbei.

Des weiteren stellt der NOZ-Autor Dirk Fisser heraus, dass Ökolandbau genauso von Skandalen betroffen sei. So sei Fipronil angeblich in Öko-Eiern gefunden worden und der Ökolandbau folglich vom Fipronil-Skandal betroffen: „Und das Insektizid Fipronil wurde auch in Bio-Eiern nachgewiesen.“ Sprich, Bio-Ware sei genauso Massenware und für Skandale im gleichen Maße anfällig für Skandale. Eine steile These, die nur funktioniert, wenn man alle Ökobetriebe über einen Kamm schert.

*** Nachtrag: In der ersten Version des Artikels gab es einen sachlichen Fehler. Lt. Website der Verbraucherzentrale sind tatsächlich Biobetriebe betroffen, die Kennzeichnung dort weist eine „0“ aus. Das niedersächsische Landwirtschaftsministerium hat in einer PM am 03.08.2017 darüber ebenfalls informiert. Der Streit zwischen Christian Meyer und der CDU ging darum, ob der erste Betrieb ein Ökobetrieb war, was falsch ist. Die sachliche Berichterstattung war in diesem Punkt richtig und mein ursprünglicher Vorwurf der Fehlinformation ist damit gegenstandslos. Trotzdem wird dies aus dem Artikel der NOZ nicht deutlich und es stellt sich auch die Frage, ob der Vorwurf von Fisser, dies Skandale passierten im Ökolandbau genauso, berechtigt ist. Immerhin handelt es sich um ein Insektizid, das im Ökolandbau verboten ist. Dies dem Ökolandbau vorzuhalten, erscheint für mich weiterhin fragwürdig. ***

Auch die Taz vom 18.08.2017 greift das Thema auf und auch hier wird die ökologische Tierhaltung als ein „Randphänomen“ beschrieben. Auch hier basiert die Faktenrecherche hauptsächlich auf der Pressemitteilung des Statistischen Bundesamtes und einem Statement von Friedhelm Mehring vom Bund Ökologische Lebensmittelwirtschaft (BÖLW). Seine Äußerung, man brauche eine noch höhere Öko-Prämie, steht allerdings etwas in der Luft, da in den meisten Bundesländern die Prämien gerade seit 2013 erhöht wurden.

Die Berichterstattung der drei genannten Zeitungen ist insgesamt recht dünn und gibt kein korrektes Bild zur Lage im Ökolandbau. Offenbar ist man in den Redaktionen nicht in der Lage, eine Meldung zu Strukturdaten im Ökolandbau vernünftig einzuordnen und zusätzliche Daten zu recherchieren. Wie ist ansonsten zu erklären, dass die Neue Osnabrücker Zeitung noch am 16.07.2017 ein Rekordhoch bei der Umstellung auf Ökolandbau meldet, um dann im 18.08.2017 zu kommentieren, dass im Ökolandbau die Produktion die Nachfrage nicht decke und die Förderung eigentlich „verpufft“ sei. Die Berichterstattung ist sehr meinungsstark, die Kommentare sind jedoch nicht ausreichend durch Fakten gedeckt.

Fazit: Der Ökolandbau als Objekt von Meinungsmachern

Diese Art der fehlerhaften Berichterstattung geht zum Schaden des gesamten Ökolandbaus. Spiegel, Taz und NOZ schreiben eine umweltfreundliche Anbaumethode kaputt, statt sich differenziert mit Vor- und Nachteilen auseinanderzusetzen und alle Fakten zu recherchieren. Und den Verbrauchern und Lesern wird ein falsches Bild des Ökolandbaus vermittelt – wobei die meisten Zeitungsleser vermutlich ohnehin im August im Urlaub sind (zumindest die meisten Spiegel- und Taz-Leser). Die Berichterstattung im Sommerloch macht offenbar auch vor den Agrarthemen nicht halt.

Leider passen diese Artikel insgesamt auch zu einer Agrarberichterstattung in den großen Redaktionen, die qualitativ teilweise sehr heterogen ist. Es gibt viele Journalisten, die nachfragen und die sich in kurzer Zeit einen guten Einblick in Agrarthemen verschaffen. Aber das ersetzt auf lange Sicht nicht die Expertise. Die Zusammenhänge in der Agrarwirtschaft sind nicht ganz einfach und Redakteure müssen Aufwand betreiben. Allerdings ist es eine gute Recherche wichtig, da ansonsten kritische Artikel zu Agrarthemen von den Praktikern nicht mehr ernst genommen werden und Landwirte sich aus den gesellschaftlichen Debatten ausklinken – dieses Phänomen trifft gerade auch auf landwirtschaftskritische Artikel zu. Und Top Agrar und andere Agrar-Portale, die die Akzeptanz der Landwirte haben, werden die gesellschaftlichen Debatten um die Landwirtschaft nicht ausreichend führen können, da hier häufig eine branchendominierte Sichtweise vorherrscht und somit keine Vermittlung von Sichtweisen an eine breite Leserschaft möglich ist.

Der Ökolandbau schneidet in diesem Einzelfall bei den genannten Artikeln schlecht ab und die Kommentierung ist kaum durch die Fakten gedeckt. Bei Taz und NOZ kann man dies zur Not mit mangelnder Recherche entschuldigen. Beim Spiegel passt dieser Bericht jedoch in eine lange Reihe von systematischer Negativ-Berichterstattung, die ich bereits vor 2 Jahren auf meinem Blog kritisiert habe. Insgesamt ist das sehr schade und diese Berichterstattung wird der täglichen Arbeit der Landwirte nicht gerecht.

 

Sanfte Agrarwende (II): Wie fällt die Zwischenbilanz nach vier Jahren aus?

11. August 2017

Wie ist die Agrarpolitik von Christian Meyer (Bündnis 90/Die Grünen) und seiner „sanften Agrarwende“ am Ende der viereinhalbjährigen Amtszeit zu bewerten? Im März 2013 übernahm mit Christian Meyer das Amt des Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz in Hannover, ein Politiker der im Landtagswahlkampf teilweise durch harte Kritik an der konventionellen Landwirtschaft aufgefallen war. Daher waren auch die Vorbehalte auf Seiten des niedersächsischen Landvolks, dem Landesverband des Deutschen Bauernverbands (DBV), groß. Noch eineinhalb Jahre nach Regierungsübernahme kritisierte der Präsident des Landvolks, Werner Hilse, Meyer fehle der „Stallgeruch“, sprich, Meyer habe keine Ahnung von Landwirtschaft. Viele Landwirte haben immer wieder ihren Unmut gegen Meyer deutlich gemacht, allerdings bekam Meyer von Seiten der Umweltverbände immer wieder Unterstützung. Ich habe an dieser Stelle im Oktober 2014 argumentiert, warum ich eine Neuorientierung der Agrarpolitik in Niedersachsen grundsätzliche für sinnvoll halte, selbst wenn sich eine solche Politik in der Praxis bewähren muss und von bestimmten ordnungspolitischen Grundsätzen ausgehen sollte. Daher werde ich vor der Wahl in Niedersachsen am 15.Oktober 2017 eine Bilanz ziehen und vorab, die Bilanz fällt meiner Meinung nach recht positiv aus – wer mir widersprechen möchte, kann dies gerne tun.

Christian Meyer auf einer Diskussionsveranstaltung am 09.08.2017 in Göttingen, Foto: von Georg Kreuzer

Meyer auf einer Diskussionsveranstaltung im August 2017 in Göttingen (Foto: Greogor Kreuzer)

Wie fällt nun die Bilanz von Christian Meyer aus? Ich beziehe mich hierbei nicht auf andere Bewertung z.B. durch Bauernverband oder NGOs. Es ist zu erwarten, dass wir vom niedersächsischen Landvolk demnächst einen krachenden Verriss geliefert bekommen inklusive einer Aufforderung, doch bitte CDU oder FDP zu wählen. Das ist erwartbar, ich werde auch darstellen, warum das niedersächsische Landvolk seinen Mitgliedern damit mittelfristig Bärendienst erweist. Ich habe mir angesehen, was Christian Meyer als Minister gemacht hat und versucht, diese Arbeit basierend auf den unten genannten Grundsätzen zu bewerten:

  1. Politik für das Tierwohl: Der „Tierschutzplan Niedersachsen“

Ein wichtiges Thema von Christian Meyer war ein Politikwechsel in der Förderung der Tierhaltung. Schon wenige Monate nach Amtsantritt begann er, die Maßnahmen, die sein Vorgänger, Gerd Lindemann (CDU) in einem Tierwohlplan aufgeschrieben hatte, tatsächlich umzusetzen. Daraus ist inzwischen ein umfassendes Konzept der Förderung von Tiergesundheit und Tierwohl geworden, der „Tierschutzplan Niedersachsen“.

Ein wichtiges Symbolprojekt war die Einführung einer Ringelschwanzprämie in der Schweinehaltung: Das Schwanzbeißen in der Schweinehaltung kann bei großen Tierzahlen auftreten, so dass die meisten konventionellen Landwirte ihren Schweinen die Schwänze kupieren. Die vom 2015 eingeführte Ringelschwanzprämie soll Landwirten einen Anreiz geben, diese den Ausstieg aus dem Kupieren der Schwänze bei Schweinen vorbereitet. Wenn Schwänzen nicht kupiert werden, muss ein/e Landwirt/in mehr Aufmerksamkeit auf das Verhalten lenken und auch mehr Platz je Schwein vorhalten. Dies wird mit 16 Euro pro Tier gefördert. Christian Meyer hat bereits angekündigt, diese Politik fortsetzen zu wollen. Die erste Bilanz bei der Ringelschwanzprämie nach einem Jahr von Dezember 2015 bis November 2016 zeigt, dass im ersten Förderjahr haben insgesamt 86 Betriebe mit einer Gesamtzahl von 80.857 Mastschweinen erfolgreich an der Ringelschwanzprämie teilgenommenen. Viele Betriebe haben nach ersten Bedenken mitgemacht und das Programm ist inzwischen angenommen. Zur Beurteilung dieses Erfolge gehört jedoch auch, dass 86 Betriebe nur ein geringer Anteil sind, insofern wird es interessant zu sehen, wie sich die Zahlen 2017 entwickelt haben. Insgesamt hat diese Maßnahme einen hohen Symbolcharakter, der Verzicht auf das Kupieren der Schwänze nicht alle Haltungsprobleme in der Schweinemast löst. Allerdings wird das Kupieren von Schwänzen aus Tierwohlgesichtspunkten zu Recht kritisiert, da es schmerzvoll ist und durch gute Haltungsbedingungen vermieden werden kann. Der Versuch, dies anders zu lösen ist somit richtig und es ist gut, dass Landwirte hier etwas Neues probieren. Lt. Pressmitteilung des Ministeriums vom Dezember 2016 wurden bei dem Programm die Interessengemeinschaft der Schweinehalter Deutschlands (ISN) mit eingebunden, die teilnehmende Landwirte mit ihrem Beraternetzwerk unterstützt.

1. Politik für das Tierwohl: Der „Tierschutzplan Niedersachsen“

Ein wichtiges Thema von Christian Meyer war ein Politikwechsel in der Förderung der Tierhaltung. Schon wenige Monate nach Amtsantritt begann er, die Maßnahmen, die sein Vorgänger, Gerd Lindemann (CDU) in einem Tierwohlplan aufgeschrieben hatte, tatsächlich umzusetzen. Daraus ist inzwischen ein umfassendes Konzept der Förderung von Tiergesundheit und Tierwohl geworden, der „Tierschutzplan Niedersachsen“.

Ein wichtiges Symbolprojekt war die Einführung einer Ringelschwanzprämie in der Schweinehaltung: Das Schwanzbeißen in der Schweinehaltung kann bei großen Tierzahlen auftreten, so dass die meisten konventionellen Landwirte ihren Schweinen die Schwänze kupieren. Die vom 2015 eingeführte Ringelschwanzprämie soll Landwirten einen Anreiz geben, diese den Ausstieg aus dem Kupieren der Schwänze bei Schweinen vorbereitet. Wenn Schwänzen nicht kupiert werden, muss ein/e Landwirt/in mehr Aufmerksamkeit auf das Verhalten lenken und auch mehr Platz je Schwein vorhalten. Dies wird mit 16 EUR/Tier gefördert. Christian Meyer hat bereits angekündigt, diese Politik fortsetzen zu wollen. Die erste Bilanz bei der Ringelschwanzprämie nach einem Jahr von Dezember 2015 bis November 2016 zeigt, dass im ersten Förderjahr haben insgesamt 86 Betriebe mit einer Gesamtzahl von 80.857 Mastschweinen erfolgreich an der Ringelschwanzprämie teilgenommenen. Viele Betriebe haben nach ersten Bedenken mitgemacht und das Programm ist inzwischen angenommen. Zur Beurteilung dieses Erfolge gehört jedoch auch, dass 86 Betriebe nur ein geringer Anteil sind, insofern wird es interessant zu sehen, wie sich die Zahlen 2017 entwickelt haben. Insgesamt hat diese Maßnahme einen hohen Symbolcharakter, da der Verzicht auf das Kupieren der Schwänze nicht alle Haltungsprobleme in der Schweinemast löst. Allerdings wird das Kupieren von Schwänzen aus Tierwohlgesichtspunkten zu Recht kritisiert, da es schmerzvoll ist und durch gute Haltungsbedingungen vermieden werden kann. Der Versuch, dies anders zu lösen ist somit ein sinnvoller Versuch und es ist gut, dass Landwirte hier etwas Neues probieren. LT. Pressmitteilung des Ministeriums vom Dezember 2016 wurden bei dem Programm die Interessengemeinschaft der Schweinehalter Deutschlands (ISN) mit eingebunden, die teilnehmende Landwirte mit ihrem Beraternetzwerk unterstützt.

Weidehaltung von Jungtieren im Landkreis Northeim (leider ohne Schatten)

Weidehaltung von Jungtieren im Landkreis Northeim (leider ohne Schatten)

Die ELER-Förderung wurde insgesamt auf das Thema Tierwohl fokussiert, so dass auch bei der Förderung von Stallumbau Tierwohlkriterien die wesentliche Fördervoraussetzung sind. Zu dieser Ausrichtung gehört auch das Weidemilchprogramm „Pro Weideland“, das Meyer 2017 vorgestellt hat. In Niedersachsen macht bereits eine Molkerei mit, andere haben Interesse signalisiert.  Das Label Weideland Pro ist ein interessantes Modell, um einerseits die Milchkrise einzudämmen. Die Jahre 2014 bis 2016 waren von niedrigen Milchpreisen geprägt, ausgelöst durch das Ende der Milchquote, dem Russland-Embargo und der rückläufigen Nachfrage aus China gezeichnet. Mit der Erschließung eines neuen Marktsegmentes zwischen der hochpreisigen ökologischen Milch und der konventionellen Milch könnte dies im Erfolgsfall Marktchancen sichern, und durch die Weidehaltung wird der Erhalt von Grünland und das Tierwohl gefördert. Es muss auch angemerkt werden, dass Weidehaltung nicht automatisch zu einem höheren Tierwohl führt und dass man auch mit einer gut geführte Stallhaltung, z.B. mit Offenställen höhere Tierwohlpunkte erzielen kann als mit einer schlecht gemanagten Weidehaltung. Insofern ist das Label eher eine multifunktionale Maßnahme, in dem auch die Förderung der Grünlandwirtschaft ein wichtiges Argument ist.

Insgesamt kann der Politikwechsel hin zu einer Förderung von Tierwohl in der Tierhaltung mit öffentlichen Gütern begründen werden. Das Gutachten des wissenschaftlichen Beirats des Bundeslandwirtschaftsministeriums „Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung“ von 2015 kommt zu einer ähnlichen Einschätzung. Mittelfristig ist es wichtig, dass die Supermarktketten mehr tun müssen um den Markt zu entwickeln. Im Moment sind die Marktanteile in diesem Segment verschwindend bis nicht existent, insofern bleibt hier viel zu tun. Das einzige Label im Bereich Tierwohl, das funktioniert und Marktanteile hat, ist das Bio-Label. Daher fordert Christian Meyer auch, ein verpflichtendes Tierwohllabel auf Bundesebene einzuführen. Betrachtet man die Marktanteile der Tierwohllabel, dann können die bisherigen Bemühungen eigentlich als gescheitert angesehen werden. Insofern erscheint auch hier eine Debatte sinnvoll.

Zur Marktentwicklung in Richtung eines nachhaltigen Konsums gehört auch die Förderung von Bio- und Weidemilch im neuen EU-Schulprogramm. Des weiteren werden Schulmensen verstärkt mit Bio-Essen beliefert, so dass z.B. in den Schulpaketen inzwischen 75% Bio-Äpfel verteilt werden. Insofern ist Tierwohl und nachhaltiger Konsum ein Ziel der neuen Regierung. Allerdings sind solchen Markteingriffen auch Grenzen gesetzt, d.h. es ist wichtig, dass der Staat nicht als Unternehmer agiert und die normale Marktfunktion durch planwirtschaftliche Elemente ersetzt. Wichtig ist, dass sich solche Marktsegmente irgendwann ohne staatliche Eingriffe tragen.

2. Agrarumweltpolitik und Ökolandbau

Das Agrarumweltprogramm wurde für die neue Periode 2014-2020 konnte in vielen Details deutlich verbessert. Es wurden neue Programmlinien hinzugefügt, z.B. für die Einführung von Landschaftselementen. Hier hat Christian Meyer und sein Ministerium 2014/15 bei der Programmierung vieles richtig gemacht. Einen Dämpfer erhielten die Bemühungen von Meyer zunächst, als eine Programmlinie „AL1 Anbau vielfältige Kulturen“ im August 2014, kurz nach der Vorstellung wieder kassiert wurde, da es mit 16.000 Interessenten zu viele Anmeldungen bei der Landwirtschaftskammer gab. Die Maßnahme wurde ersatzlos gestrichen, was für viele interessierte Landwirte teilweise ein Problem war, da vorab bereits Saatgut erworben worden war. Hier wurde offenbar das Interesse unterschätzt und zu wenig Geld bereit gestellt. Die Leguminosen im wurde Rahmen des Greenings aufgewertet wurden (der Wirkungsfaktor wurde von 0,3 auf 0,7 erhöhet), weshalb es für eine Förderung über die II. Säule kaum noch Argumente gab. Vielleicht hat auch dieses Argument in der Bewertung durch das Ministerium eine Rolle gespielt.

Blühbrache im Landkreis Nordsachsen

Blühbrache im Landkreis Nordsachsen

Bei den Blühstreifen und Brachen gibt es dagegen eine positive Entwicklung. So konnte die Fläche von 10 tsd. ha In 2013 auf 13 tsd. ha, d.h. um 30% gesteigert werden. Wichtig ist auch, dass die Agrarumweltprogramme sind eng mit Greening abgestimmt, teilweise deutlich besser als in anderen Bundesländern. Die Förderung der Blühstreifen ist auf 10 ha je Betrieb beschränkt, was vermutlich finanzielle Gründe hat. Diese Beschränkungen auf Hektarzahlen gibt es zwar auch in anderen Bundesländern, aber dies macht teilweise wenig Sinn, da dies de facto eine Besserstellung von kleinen Betrieben bedeutet. Anders herum können prozentuale Beschränkungen zumindest auf Schlagebene kontraproduktive Effekte darstellen. Gegen eine prozentuale Beschränkung auf Betriebseben spricht dagegen weniger.

3. Priorität auf dem Ökolandbau

Auch im Bereich Ökolandbau wurde unter Christian Meyer ein deutlicher Schwerpunkt gesetzt. Die Prämien für den Ökolandbau wurden direkt nach der Regierungsübernahme 2013 von 137 EUR/ha auf 200 EUR/ha erhöht. Eine weitere Erhöhung erfolgte 2015 auf 234 EUR/ha. Es ist lt. Top Agrar geplant, die Prämie auf 273 EUR/ha zu erhöhen. Ähnliche Erhöhungsschritte wurden bei der Umstellungsprämie vollzogen. Dies kann auch als Aufholprozess beim Ökolandbau betrachtet werden. Die vorherigen Regierungen von Christian Wulff und David McAllister (beide CDU) haben den Ökolandbau stiefmütterlich behandelt, entsprechend war Niedersachsen 2013 Schlusslicht in Deutschland. Nur in Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt sind ähnlich niedrige Flächenanteile zu verzeichnen. Als Folge der neuen Programmperiode aber auch der inzwischen höheren Prämien haben deutlich mehr Betriebe auf Ökolandbau umgestellt. Bei den Betrieben sind die Zahlen schon 2014 deutlich angestiegen, bei den Flächenzahlen erfolgte der große Sprung erst 2016.

Screenshot 2017-08-11 12.18.32.pngEin Teil dieses Effektes geht auch auf den Wechsel der Förderperioden zurück, was man an der Grafik auch sehen kann. Auch die Milchkrise dürfte bei den Umstellungsraten eine Rolle gespielt haben. Trotzdem steigen mit dem neuen Agrarumweltprogramm besonders viele Betriebe um. Christian Meyer kann sich das hohe Wachstum 2015/16 wirklich auf die Fahnen schreiben, weil das tatsächlich durch eine veränderte Förderpolitik zu Stande gekommen ist. Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung der Ökofläche in den Bundesländern mit einem Index, d.h. die Fläche von 1996 wurde 100% gesetzt und die weiteren Indexwerte zeigen den Wachstumspfad unabhängig von der Größe des Bundeslandes.

Wachstumspfad Ökolandbau.pngAbbildung 1: Entwicklung der ökologisch bewirtschafteten Flächen in ausgewählten Bundesländern 1996-2016 (Quelle: eigen Berechnung und Darstellung nach Daten der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung und der AMI)

Der Wachstumspfad von Niedersachsen (in rot) verläuft nach einem dynamischen Beginn in den 90er Jahren seit 2002 recht flach, so dass es nur geringe Zuwächse gab und es um 2012-2014 sogar leichte Rückgänge gab, die allerdings noch der alten Förderpolitik geschuldet waren. Der große Sprung in 2015/16 gibt es auch in einigen anderen Bundesländern, allerdings in Ländern wie z.B. Mecklenburg-Vorpommern, Hessen und Baden-Württemberg, wo der Ökolandbau bereits Flächenanteile von mehr als 10% hat. Niedersachsen ist (mit SH, ST und TH) immer noch Schlusslicht mit 3,4% Ökofläche. Große Sprünge sind von einem niedrigen Niveau einfacher, sinfoern bleibt einiges zu tun. Trotzdem kann sich Christian Meyer diesen Erfolg auf die Fahnen schreiben.

4. Die große Perspektive der GAP-Reform

In Deutschland sind die Bundesländer hauptsächlich für die Umsetzung der GAP-Reform zuständig. Zur Agrarumweltpolitik von Christian Meyer gehört auch, dass er mit den anderen grünen Landesminister 2014 bei der Umsetzung der letzten Reform eine stärkere Umschichtung von Geldern in die zweite Säule gegen den Widerstand der CDU-Länder durchgesetzt hat. Die zweite Säule ist in der Umsetzung ihrer Ziele transparenter, es gibt Kontrollen und viele Programme sind effektiv und erfüllen das Ziel der Förderung öffentlicher Güter. Insofern gehört dieses Detail zur positiven Bilanz der Agrarumweltpolitik von C. Meyer.

Perspektivisch wird es für die nächste Reform 2021 wichtig sein, dass dieser Prozess fortgesetzt wird. Der Brexit wird zu einer Reduzierung des EU-Haushaltes kommen, so dass auch über die Zukunft der EU Agrarpolitik diskutiert werden wird. Es wird also in der nächsten Reform auch um die „Verteidigung der Agrargelder“ gehen (so die gerne verwendete Terminologie mancher Agrarpolitiker). Aus Sicht von Bürgern und Steuerzahlern ist vor allem eine Förderung öffentlicher Güter sinnvoll, während die pauschale Einkommenspolitik der I. Säule eigentlich nicht mehr zu vermitteln ist. Hier würde ich mir von C.Meyer ein Bekenntnis zum Ausstieg aus der I.Säule wünschen. Auch aus Sicht der Landwirte könnte es sinnvoll sein, wenn die Politik von C.Meyer der Förderung öffentlicher Güter fortgesetzt wird. Gerade dieser Gedankengang ist noch nicht bis zu den Strategen des Bauernverbandes durchgedrungen.

5. Kontrollen und Ordnungsrecht

Ein weiteres wichtiges Ziel von Meyer ist eine striktere Durchsetzung des Ordnungsrechtes. Hierbei ging es einerseits um eine strengere Überwachung der Gülleausbringung und ein Güllekataster, mit dem transparent wird, wo Gülle ausgebracht wird und welche Stoffströme sich hierdurch ergeben. Da Nährstoffüberschüsse (und damit auch hohe Nitratbelastungen im Grundwasser) gerade in den Regionen mit hoher Viehbesatzdichte durchaus ein Problem sind, erscheint diese Maßnahme sinnvoll. Es ist teilweise vom Bauernverband und der der Landwirtschaft nahestehenden Blogger-Szene angezweifelt worden, dass es in der Weser-Ems-Region ein Problem mit Nitrat im Grundwasser gibt. Es wird eine erbitterte Debatte darüber geführt, ob die Brunnen richtig platziert sind, die Datengrundlage für den Nitrat-Bericht an die EU sind. 2016 wurde das Netz der Brunnen auf ca. 700 erhöht und dies führte nicht zu einer Änderung der Ergebnisse. Gleichzeitig machen Wasserexperten darauf aufmerksam, dass die Pufferfunktion im Boden auf den sandigen Böden im Westen Niedersachsens irgendwann aufgebraucht sein könnte, was zu höheren Stickstofffrachten und zu höheren Trinkwasserpreisen führen könnte.

Mir erscheint die Debatte darüber komisch, denn selbst wenn die Eintrittswahrscheinlichkeit für dieses Risiko unklar ist, so sollte die Landespolitik hier die Risiken reduzieren. In der Kombination mit mehr Platz in den Ställen haben die Kontrollen in der Regionen Weser Ems zu einem niedrigeren Stickstoffsaldo geführt (vgl. Nährstoffbericht d. Landwirtschaftskammer, S. 32). Auch hier bleibt viel zu tun, da die Pufferfunktion im Boden endlich ist und Stickstoffüberschüsse in der Region Weser-Ems langfristig reduziert werden müssen.

Auch bei der Kontrolle des Antibiotika-Einsatzes hat Christian Meyer die Kontrollen erhöht. Landwirte müssen jeden Einsatz von Antibiotika dokumentieren. Dies ist für die Betriebe sehr aufwändig und nervig und gerade deshalb sollte hier der Einsatz der Landwirtinnen und Landwirte gelobt werden. Durch das Antibiotika-Verzeichnis in Niedersachsen Konnte ein Rückgang des Antibiotika-Einsatzes um 50% erzielt werden.

Reserve-Antibiotika ist ein gefährliches Thema, da es weltweit nur noch wenige Reserve-Antibiotika gibt. Sowohl die Humanmedizin als auch die Landwirtschaft müssen beim Thema Antibiotika Einsatz ihren Teil dazu beitragen, dass die Gefahr und das Risiko von Multiresistenzen in Grenzen gehalten wird. Die Landwirtschaft und die Landwirte haben unter Rotgrün einen wichtigen Beitrag geleistet und die strengen Kontrollen (auch wenn sie für Betriebe aufwändig sind) haben dazu beigetragen. Auch wenn viele Leser aus der Landwirtschaft sich vielleicht über die Kontrollen ärgern oder sie als zu aufwändig empfinden: Die Kontrollen sind für das Image einer verlässlichen und gesetzestreuen Landwirtschaft wichtig. Insofern habe ich auch die wütenden Reaktion auf die Forderung von Prof. Achim Spiller nach strengeren Kontrollen Anfang des Jahres nicht verstanden: Kontrollen helfen der Landwirtschaft. Auch dieses Thema wird weiterhin wichtig bleiben und Christian Meyer hat auch hier die richtigen Entwicklungen eingeleitet.

6. Strukturpolitik: Förderung der „bäuerliche Landwirtschaft“

Christian Meyer ist ein Minister, der auch klare strukturpolitische Vorstellungen hat und diese im Regierungshandeln umgesetzt hat. Im Landtagswahlkampf im Winter 2012/13 wurde hier viel mit dem Begriff der bäuerlichen Landwirtschaft argumentiert.

Das Leitbild der bäuerlichen Landwirtschaft umfasst eine ganze Reihe von Eigenschaften, die häufig von den politischen Akteuren sehr individuell ausgelegt werden. Eine verbindliche Definition zu dem Begriff gibt es nicht, allerdings werden hier sowohl die Betriebsgröße als bäuerlich bezeichnet, wie auch eine Reihe von Eigenschaften wie tierfreundlich, umweltfreundlich, nicht industriell, regional und von Familien geführt. Es ist äußerst fraglich, ob es möglich ist eine einheitliche Gruppe von Betrieben zu finden, auf die dieses Bündel von Werten zutrifft. In diesem Punkt sehe ich die Arbeit von Christian Meyer kritisch. Ich habe bereits 2015 erläutert, warum klein in der Agrarpolitik nicht immer vorteilhaft und deshalb förderwürdig ist (Small is beautiful – in der Agrarpolitik leider ein Irrtum). Diese Kritik hat Christian Meyer zwar zur Kenntnis genommen, trotzdem wäre es wichtig, dass deutlich wird, dass Strukturpolitik in der Landwirtschaft nur sehr begrenzt sinnvoll ist.

Die strukturpolitischen Elemente werden an der Prämie für die ersten Hektare sichtbar. So wurden (auf Vorschlag aus Niedersachsen hin) die Direktzahlungen auf den ersten 30 Hektaren um 50 EUR/ha und von 30 bis 46 Hektar um 30 EUR/ha erhöht. Für die Betriebe bedeutet dies allerdings keine große Veränderung, denn die Summe, die dabei maximal herauskommt, bewegt sich in der Größenordnung eines Weihnachtsgeldes von ca. 1.000 EUR. Kappung und Degression wären bei den großen Betrieben sehr viel wirksamer gewesen. Es ist aber auch richtig, dass dieses Modell der Umverteilung für sehr kleine Betriebe besonders deutlich spürbar ist. In der Gesamtbetrachtung hat sich die Ungleichverteilung der Direktzahlung 2015 leicht reduziert, der entsprechende Gini-Koeffizient ist um 0,01 Punkte gesunken – was in der langfristigen Betrachtung nichts ist. Allerdings ist der Kern des Problems, nämlich die Verteilung der Direktzahlungen nicht von Christian Meyer zu verantworten. Die EU Kommission hat es seit 25 Jahren versäumt die Einkommensbeihilfen für die Landwirtschaft auf ein nachvollziehbares Fundament zu stellen. Es ist kaum vermittelbar, wie eine die Ungleichverteilung der Direktzahlungen zu Stande kommt und warum die Landwirtschaft in Deutschland weiterhin Direktzahlungen bekommen soll.

Auch bei den Investitionsbeihilfen im Stallumbau wurde eine Obergrenze eingeführt. Jede Art der Obergrenze kann wissenschaftlich sehr schwer begründet werden, da der Nachweis erbracht werden müsste, dass ab einer bestimmten Stallgröße nicht mehr förderwürdig sind. Christian Meyer begründet diese Grenzen teilweise, aber dies ist wissenschaftlich nicht nachvollziehbar. Andererseits wäre es auch nicht vermittelbar, dass man den Stallumbau von Konzernen wie Wiesenhof finanziert, da ein kleiner tierhaltender Betrieb tatsächlich Probleme beim Umbau hat, während Wiesenhof als gewerblicher Tierhalter den Umbau seiner Anlage durchaus finanzieren kann. Die Strukturpolitischen Ziele gehen auch auf die Förderung kleiner Schlachtbetriebe. In vielen Regionen haben kleine Schlachtunternehmen bzw. Betriebe mit Hausschlachtung aufgrund der hohen bürokratischen Auflagen aufgegeben. Dies ist vor allem für die Erzeugung von regionalen Fleischprodukten ein Problem und es könnte sein, dass hier wiederum die Förderung von kleinen Strukturen sinnvoll ist, selbst wenn man aus ordnungspolitischen Gründen die Förderung von kleinen Unternehmen kritisch sieht.

7. Fazit

Grundsätzlich hat Christian Meyer viele seiner Wahlversprechen von 2013 umgesetzt und viele der getroffene Maßnahmen sind in Anbetracht der Probleme im Sektor Landwirtschaft sinnvoll. Manche Maßnahmen waren für die landwirtschaftlichen Betriebe eine große Herausforderung und zumindest einige Betriebe sind den Vorschlägen und Angeboten der sanften Agrarwende gefolgt. Gerade im Bereich Tierwohl wurde ein neuer Schwerpunkt gesetzt und selbst wenn einige Maßnahmen noch verbessert werden müssen und sich in der Praxis Schwierigkeiten ergeben, so orientiert sich die grundsätzliche Ausrichtung der Politik hier an den Wünschen und Erwartungen der Bürger und Verbraucher. Die Landwirte, die sich auf den Weg machen, brauchen weiterhin Unterstützung. Die Politik von Christian Meyer bietet der Landwirtschaft vielleicht auch die Chance neue Märkte und Absatzmöglichkeiten zu entwickeln, die eher dem Geschmack der Verbraucher entspricht. Das ist nicht trivial, aber besser als ein Verharren auf dem Standpunkt, dass es keine Probleme in der Landwirtschaft gibt und man alles richtig macht. Meyers Politik bietet insofern auch Chancen für die Landwirtschaft.

Es ist auch wichtig, von den Verbrauchern ein angepasstes Nachfrageverhalten einzufordern. Bei den Agrarumweltprogrammen sind sinnvolle Schwerpunktsetzungen erfolgt und der Ökolandbau hat sich in den letzten Jahren gut entwickelt. Die strukturpolitischen Vorstellungen in der Agrarpolitik sehe ich eher kritisch. Die Bewertung dieser Politiken ist aus wissenschaftlicher Sicht schwierig bis unmöglich. Es wäre hier anzuraten, den Schwerpunkt eher bei Politiken zu legen, die strukturunabhängig sich an Indikatoren von öffentlichen Gütern messen und das ist wiederum eine Forderung, die auf viele Politikmaßnahmen von Christian Meyer zutrifft.

=== Nachtrag am 06.09.2017 ===

Ich bin für diesen Text von einem geschätzten Kollegen aus der Wissenschaft kritisiert worden. Dies betrifft einerseits den Inhalt des Textes oben. Hier kann man immer in die Details der Analyse gehen und kleine Schwachpunkte finden, aber grundsätzlich habe ich meinem Text oben nichts hinzuzufügen. In den Bereichen Agrarumwelt und Tierwohl hat Christian Meyer sehr viel richtig gemacht.

Es gibt allerdings einen grundsätzlichen Kritikpunkt meines Kollegen, den ich für richtig halte: Der besteht in der Auswahl der Themen. Der Kollege kritisiert, dass ich nichts zur Position Meyers zum Milchmarkt und auch nichts zur Bodenmarktpolitik gesagt habe. Es gab zwar zunächst einige Gründe, warum ich dazu nichts geschrieben habe, ging es mir doch um die Handlungen in der Amtszeit 2013-2017. In der Amtszeit von Meyer ist zu den Punkten nichts entscheiden worden. Trotzdem könnte diese Themen in der nächsten Legislaturperiode eine Rolle spielen, daher einige Anmerkungen zu dem Thema.

Christian Meyer hat an verschiedenen Stellen gesagt, der Milchmarkt müsse reguliert und die produzierte Menge begrenzt werden. Dies halte ich grundsätzlich für den falschen Weg, da eine weitere Mengenbegrenzung in der Vergangenheit die Probleme des Sektors nicht gelöst hat, im Gegenteil: Die niedrigen Preise betrachte ich (und viele andere Agrarökonomen) als Spätfolge des Ausstiegs aus der Quote. Die niedrigen Preise sind aus sozialer Sicht eine Katastrophe für viele Produzenten. Allerdings sollte man an der Stelle ergänzen, dass es einige weitere Faktoren gegeben hat, die zu den niedrigen Preisen geführt haben, wie der Rückgang der Importnachfrage aus China und das Russland-Embargo. Auch die landwirtschaftliche Beratung hat in meinen Augen die Landwirte nicht immer richtig beraten, da in den Jahren 2014/15 viele Betriebe in größere Kapazitäten investiert habe, ohne aber niedrigere Preise ausreichend in Erwägung zu ziehen. Auch dies hat zu höheren Angebotsmengen und folglich zum Preisverfall geführt geführt. Und alle diese Probleme werden nicht durch eine neue Mengenbegrenzung gelöst. Insofern ist ein staatlicher Eingriff aus meiner Sicht nicht sinnvoll.

Christian Meyer ist als Landesministern zunächst nicht direkt für die Milchpolitik verantwortlich, insofern sind seine Statements nur Meinungsäußerungen zum Thema und er steht über die Parteigrenzen hinweg nicht alleine mit dieser Haltung. Allerdings könnte es über den Bundesrat schon zu einer gesonderten Milchmarktpolitik Deutschlands kommen, insofern ist seine Haltung nicht völlig irrelevant. Und seine Haltung zur Mengenbegrenzung halte ich wie ausgeführt nicht für richtig. Ich wäre dafür, eher die Molkereien aufzufordern, durch Preis- und Mengenpolitiken ggf. zu regulieren. Es ist durchaus denkbar (wie Sebastian Hess, Professor für Milchwirtschaft an der Universität Kiel und Uwe Latacz-Lohmann, Professor für Betriebswirtschaft, ebenfalls Kiel vorschlagen), dass die Molkereien für die sicher absetzbaren Mengen höhere Preise zahlen und für die Mengen, die am Sportmarkt abgesetzt werden müssen, eher niedrige Preise zahlen. Landwirte können dann überlegen, ob sie die Risiken einer hohen Produktion tragen wollen oder ob sie nur die für die sicher absetzbare Menge zu höheren Preisen produzieren wollen. Es gibt insofern Möglichkeiten, die Überproduktion am Markt durch marktkonforme Lösungen zur regeln. Eine Rückkehr zur Quote wäre dagegen eine schwerer ordnungspolitischer Fehler.

Auch den geplanten Eingriff für den Verkauf von Boden halte ich für problematisch. Hierzu fehlen mir im Moment noch die Details der Regeln und das Gesetz ist durch den Fraktionswechsel von Frau Twesten zur CDU nicht beschlossen worden. Allerdings wäre auch hier zu prüfen, inwieweit eine Einschränkung von Bodenverkäufen überhaupt ein sinnvolles Mittel ist, um den Anstieg von Bodenpreisen zu bremsen.

Des weiteren ist auch anzumerken, dass nicht jede Investition in Boden per se böse ist. Hier wird im Moment sehr vom Einzelfall (KTG Agrar) auf das Prinzip „Investition in die Landwirtschaft“ geschlossen, was falsch ist. Die Landwirtschaft kann durchaus von Investitionen profitieren, wenn sie in einer vernünftigen Form stattfinden. Gerade hier haben sich in den letzten Jahren viele neue Investitionsmodelle für kleine Betriebe entwickelt. Warum sollte nicht ein Stück Land im Rahmen einer solidarischen Finanzierung gekauft werden? Vielleicht ist das auch für Kleininvestoren eine Möglichkeit, Geld wertsteigernd und andererseits im Sinne einer nachhaltigen Landwirtschaft anzulegen?

Der Anstieg von Bodenpreisen ist aus sozialer Sicht ein Problem, da z.B. Betriebe in Grenzertragslagen oder auch Ökobetriebe auf dem Markt für Pacht teilweise das Nachsehen haben. Aber eine Einschränkung des Verkaufs von Boden schränkt die Eigentumsrechte der Bodenbesitzer ein, was verfassungsrechtlich ebenfalls nicht ganz unproblematisch ist. Und eine Einschränkung von Käufern ist ein stückweit arbiträr und wird nur zu juristischen Ausweichmanövern von Seiten der Großinvestoren führen. Der Anstieg der Bodenpreise geht insgesamt mit einer höheren Produktivität und einem mittelfristig gestiegenen Preisniveau auf internationalen Märkten einher. Es ist ein stückweit auch normal, dass höhere Gewinne sich auch in höheren Bodenpreisen widerspiegeln. Insofern ist von einem Eingriff auf dem Bodenmarkt abzuraten, da dieser die Problem nicht löst. Es wäre diesbezüglich eher zu überlegen, inwieweit wir aus den Direktzahlungen aussteigen sollten, da die Direktzahlungen auch zu höheren Bodenpreisen beitragen. Dies könnte ggf. ein sinnvollerer Beitrag zur Bodenmarktentwicklung sein.

Sanfte Agrarwende (I): Maßstäbe für die Bewertung der Agrarpolitik von Christian Meyer

11. August 2017

Christian Meyer kündigte im März 2013 nach Übernahme der Regierungsverantwortung in Hannover an, eine „sanfte Agrarwende“ einleiten zu wollen mit einem Bündel von Maßnahmen. Im Oktober 2014 habe ich begründet, warum ich diese Neuorientierung der Agrarpolitik, und damit die Sanfte Agrarwende richtig finde, selbst wenn es in Details auch Kritik gibt. Ich werde im folgenden zwei Posts darstellen, wie ich die Maßnahmen in den Jahren 2013-2017 bewerte. Zunächst ist die Frage, an welchen Maßstäben ich die Arbeit von Christian Meyer messen möchte:

  • Markt und rechtliche Rahmenbedingungen: Ausgangspunkt für eine rationale Agrarpolitik in einer sozialen Marktwirtschaft sollten zunächst mal ein funktionierender Markt und klar definierte rechtliche Rahmenbedingungen für das marktliche Handeln sein. Diese Rahmenbedingungen sollten auch kontrolliert werden. Gerade was die Kontrollen der rechtlichen Rahmenbedingungen angeht gab es in Niedersachsen vor 2013 einen dramatische Schieflage, da für viele Felder der Agrarproduktion (gerade in der Tierhaltung) Details nicht ausreichend geregelt waren. Des Weiteren gab es Kontrolldefizite.
  • Der Markt funktioniert nicht immer und so kann man teilweise von einem Marktversagen auf dem Fleischmarkt ausgehen. Die Bürger geben in Umfragen an, dass Tiere artgerecht gehalten werden sollen und die gleichen Bürger verhalten sich als Käufer nicht dementsprechend. So gaben lt. Prof. Spiller 85% der Bürger an, Tiere sollten vor der Schlachtung ein gutes Leben haben und andererseits ist der Markt für Fleisch, das nach Tierwohl- oder Ökozertifizierung verkauft wird, unter 10% und der größte Anteil hier betrifft tatsächlich Fleisch aus ökologischer Produktion. Dieses Phämomen wird mit dem Begriff Consumer-Citizen-Gap benannt, also dem Abweichen von den Erwartungen der Bürger und dem tatächlichen Konsumentenverhalten. Andererseits fehlen angebotsseitig Produkte, die qualitätsmäßig zwischen den sehr teuren und tierfreundlichen Ökoprodukten liegen (die Preisdifferenz kann lt. Prof. Spiller bei Fleischprodukten bis zu 300% groß sein) und den konventionellen Produkten. Insofern ist die Frage, ob nur das Verbrauchverhalten das Problem ist, oder ob auch die Agrarindustrie den Markt schlicht nicht bedient.
Weidehaltung von Mutterkühen in der Lüneburger Heide

Weidehaltung von Mutterkühen in der Lüneburger Heide

  • Öffentliche Güter: Die Förderpolitik sollte sich an öffentlichen Gütern und Marktversagen orientieren, d.h. für öffentliche Gelder sollten öffentliche Leistungen erbracht werden. Dieser Grundsatz bedeutet, dass mit Fördergeldern Güter und Leistungen auf den Agrarbetrieben gefördert, für die es keinen richtigen Markt und es daher für die Betrieben keine ausreichenden Anreize gibt, diese zu produzieren. Dies trifft vor allem auf die Agrarumweltpolitik zu: Es gibt keine Anreize, Biodiversität auf den Betrieben zu fördern und mit den natürlichen Ressourcen nachhaltig umzugehen.
  • Tierwohl als öffentliches Gut: Der oben genannte Grundsatz trifft auch auf den Bereich Tierwohl zu: Die konventionelle Tierhaltung hat aufgrund von Wettbewerbsdruck und einer Ausrichtung auf Kostenersparnis zu Problemen geführt, die teilweise von der Gesellschaft kritisch gesehen werden. Es gibt somit von Seiten der Bürger die Erwartung, dass bestimmte Phänomene der Tierhaltung wie z.B. das Kupieren von Schwänzen bei Schweinen oder das Kürzen von Schnäbeln in der Geflügelhaltung nicht angewendet werden. Insofern kann man auch die Förderung von Tierwohlmaßnahmen als die Förderung von öffentlichen Gütern bezeichnen, gerade weil Investitionen in tierfreundliche Stallsysteme von den Betrieben finanziell viel verlangt. Allerdings muss hierbei auch darauf geachtet werden, dass es gleichzeitig erforderlich ist, dass die Bürger, die tierfreundliche Produkte erwarten, diese als Konsumenten auch kaufen. Insofern muss eine solche Förderung mittelfristig auch mit einer Marktentwicklung einhergehen und hier sollten die Verbraucher sich fragen, ob sie auch entsprechend ihrer Erwartungen an die Landwirtschaft einkaufen.
  • Strukturneutralität der Förderung: Der Strukturwandel ist in der Landwirtschaft ein grundlegender Faktor. Technischer Fortschritt führt unter bestimmten globalen Bedingungen dazu, dass sich Arbeitskräfte von den primären Sektoren (Landwirtschaft, Bergbau) in die Industrie und den Dienstleistungssektor bewegen. Mit technischem Fortschritt ist es zunächst möglich, immer größere Einheiten zu bewirtschaften und somit immer mehr Menschen von einem Betrieb zu ernähren. Und hierbei spielt es erstmal keine Rolle, welche Art des technischen Fortschritts gemeint ist, denn technischer Fortschritt gibt es auch im Ökolandbau und auch in sehr extensiven Formen der Landwirtschaft. Und selbst wenn der technische Fortschritt nur außerhalb von Europe stattfindet, so führt er auch in Europa zu Strukturwandel. Entscheidend ist (vereinfacht gesagt), dass der technische Fortschritt in der Landwirtschaft höher ist als in der Industrie und im Dienstleistungssektor und sich die Zuwächse bei der Nachfrage nach Lebensmitteln global gesehen in Grenzen halten. Solange diese Bedingungen zutreffen, wird Strukturwandel stattfinden. Es wird teilweise beklagt, dass Agrarbetriebe sehr große werden und es in vielen Dörfern nur noch 1-2 Landwirte gibt, die alle Felder einer Gemarkung bewirtschaften.
  • Kritik an der Industriellen Landwirtschaft: Diese skizzierte Kritik am Strukturwandel und an den konventionellen Verfahren in der Landwirtschaft mündet häufig schnell in der Verwendung des Begriffs „industrielle Landwirtschaft“, in der große Erntemaschinen die Arbeit übernehmen und den handwerklichen Prozess ersetzen. Der Landwirt wird von dem Produktionsprozess entfremdet und kennt z.B. nicht mehr die Namen seiner Tier.Der Begriff „industrielle Landwirtschaft“ ist allerdings allenfalls soziologisch, aber nicht statistisch zu definieren und ist ebenfalls zur Politikgestaltung ungeeignet, denn welchen Verfahren sind industrieähnlich und welche nicht. Diese Kritik an konventionellen Verfahren in der Landwirtschaft mag zwar im Einzelfall zutreffend sein, wird hier auch häufig ideologisch argumentiert und die Frage, ob ein Betrieb „agrarindustriell“ ist oder nicht, lässt sie sich nicht mit der Größe eines Betriebes verknüpfen: Es gibt auch Landwirte, die jede Kuh in einer sehr großen Herden kennen, während es Kleinbetriebe gibt, die die Kühe in engen, schlecht belüfteten und hygienisch bedenklichen Ställen halten. Das ethologisch bedenkliche Verfahren der Anbindehaltung kam und kommt vor allem in kleinen Betrieben vor. Des weiteren können großen und moderne Ställe auch zahlreiche Details umsetzen, die zu einem höheren Tierwohl führen. Insofern ist mit der Förderung kleiner Betriebe keineswegs ein Vorteil zu erreichen. Die handwerklich gute Praxis, tier- und umweltfreundliche Verfahren und die regional verwurzelte Produktion lässt sich auch in mittleren Betriebsgrößen realisieren, es kommt wie so häufig auf die einzelne Landwirtin und das Management auf dem Betrieb an. Der Prozess des Strukturwandels lässt sich nicht durch eine Förderung aufhalten oder zurückdrehen, man kann nur verlangsamen, was aber auch Nachteile hat. Die langjährige Erfahrung mit der Milchquote hat gezeigt, dass man auch mit Produktionsbegrenzungen den Strukturwandel nicht aufhält.

Fazit: Eine rationale Agrarpolitik ist gut beraten, nicht Begriff wie bäuerlich oder industriell in den Vordergrund zu rücken, sondern im Einzelfall zu argumentieren und sich an Kriterien wie Marktversagen und öffentlichen Gütern zu orientieren, da dies besser zu begründen ist. Eine ideologische und strukturpolitisch motivierte Agrarpolitik macht sich eher angreifbar. Es gibt aus meiner Sicht kaum vernünftige Argumente für eine Förderung bestimmter Betriebsgrößen und es ist nicht sinnvoll, den Strukturwandel aufhalten zu wollen, hier kann in anderen Bereichen mehr erreicht werden. Die konkreten Politikmaßnahmen von Christian Meyer werde ich im folgenden Blogbeitrag oben bewerten.

Entscheidungen bei der Ökologischen Vorrangfläche: Eine Experten-Befragung

1. Juni 2017

Seit der Einführung des Greenings und der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) wurde vielfach gefragt, was die Entscheidung der Landwirte beeinflusst. Um diese Frage haben wir Experten-Interviews durchgeführt, in denen wir die Experten zu den Entscheidungsgründen bei der ÖVF befragt haben. Das Ziel der Studie ist es, ein abstraktes Bild von den Entscheidungsgründen zu bekommen und konkrete Handlungsempfehlungen für die Weiterentwicklung der ÖVF speziell und der Naturschutzpolitik im allgemeinen zu bekommen.

 

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In qualitative, semi-strukturiertes Telefoninterviews haben wir Experten gebeten, die statistische Auswertung der Greening-Entscheidungen in ihrem Bundesland zu erklären. Hierbei bekamen die Experten die regionalen Ergebnisse in einer Tabelle vorgelegt. Wir haben dabei nicht basierend auf spezifischen Hypothesen oder Kategorien gefragt, sondern nutzten eine offene Frageform, um aus den Äußerungen mittel qualitativer Inhaltsanalyse Motive zu entwickeln. Darüber hinaus haben wir die Experten gebeten, Empfehlungen für die Weiterentwicklung des Naturschutzes in der Agrarpolitik zu geben

Zu den Experten gehörten (1) Mitarbeiter der Landesministerien für Landwirtschaft, die für die Umsetzung von Greening zuständig sind, (2) Vertreter der Bauernverbände in den Bundesländern und (3) Mitarbeiter von Beratungsinstitutionen in den verschiedenen Bundesländern, die jeweils zum Thema Greening beraten. Insgesamt wurden 35 Experten in den 13 Flächenbundesländern interviewt. Es wurden insgesamt 317 unterschiedliche Nennungen ausgewertet, die wir mit Hilfe von MAXQDA-Software kodiert und in zwei Reduktionsschritten zu Kategorien gruppiert haben.

Die Ergebnisse zeigen folgende Bestimmungsgründe für die Entscheidung bei der ökologischen Vorrangfläche:

Farmers Decision

Abb. 1.: Bestimmungsgründe für die Entscheidung bei der Ökologischen Vorrangfläche basierend auf qualitativen Experten-Interviews

(*Die Nennungen sind unterscheidbare Äußerungen der Interviewten. D.h. in einem Interview kann es zu Mehrfach-Nennungen zu verschiedenen oder auch zur gleichen Kategorie.)

Die Abbildung zeigt, dass rechtliche Rahmenbedingungen und Verwaltung (mit 147 Nennungen) der wichtigste Bestimmungsgrund für die Entscheidung von Landwirten sind. Eine der Hauptprobleme in dieser Kategorie sind die technischen Bestimmungen für die verschiedenen ÖVF-Optionen und dies betrifft vor allem die komplexeren ÖVF-Optionen wie Pufferstreifen und Landschaftselemente. Ein von den Experten (jedoch auch von praktischen Landwirten) genanntes Problem betrifft die Flächenmaße von ÖVF: Wenn Flächenmaße mehr als 20% von den Angaben im Antrag abweichen, dann riskieren Landwirte nicht nur eine Kürzung der Greening Prämie (d.h. – 37,5% der Gesamtzahlung), sondern sie riskieren in speziellen Fällen sogar den Verlust des Prämienanspruchs für die Fläche.

Über die Studie hinaus, ist aus der Praxis auch folgendes Mess-Problem bekannt: Wenn gleichzeitig ein Agrarumweltprogramm in Anspruch genommen wird (was in 8 von 13 Flächenstaaten möglich ist), dann darf ein Gewässerrandstreifen als Ökologische Vorrangfläche lediglich 10 m breit sein. Als Agrarumweltprogramm muss dieser Streifen allerdings mindestens 6 m breit sein. D.h. ein Landwirt bewegt sich mit seinen möglichen Messfehlern in einem Korridor von 4 m, was in der freien Natur geradezu absurd ist, da ein Acker selten quadratisch und geraden Ränder ist. Man kann es Landwirten nicht verdenken, dass sie diese Option selten nutzen.

Diese Probleme erklären die seltene Wahl von komplexen Maßnahmen wie Streifenelemente (1,5% der ÖVF) oder Landschaftselemente (2,2% der ÖVF): Landwirte wollen das mögliche Risiko dieser Optionen vermeiden und wählen daher die einfachen ÖVF, nämlich Zwischenfrüchte (68%), Brache (15%) und Leguminosen (13%). Allerdings werden Zwischenfrüchte und Leguminosen als für die Biodiversität eher wirkungslos eingestuft. Allerdings sehen Ökologen bei der Brache eine positive Wirkung auf die Biodiversität, so dass die Brache nicht nur ökonomisch, sondern auch aus administrativen Gründen eine interessante „Win-win-Option“ sein könnte.

Insgesamt sind die rechtlichen und verwaltungstechnischen Probleme als Kombination von unklaren Regeln auf EU-Ebene und die komplizierte Umsetzung auf nationaler Ebene. Die Interviews wurden im Dezember 2015 und Januar 2016 durchgeführt, d.h. es könnte sein, dass die Bedeutung der rechtlichen Rahmenbedingungen im Zeitablauf etwas abnimmt. Allerdings zeigt die Wahl der ÖVF-Optionen in 2016 in Deutschland, dass sich eigentlich so gut wie gar nichts verändert. D.h. selbst wenn die Anforderungen besser bekannt sind, bleiben die Probleme bestehen. Und die Frage, wie Landwirte zu der Wahl von effektiven Maßnahmen motiviert werden können, ist keine Frage der Information, sondern eher der viel zu komplizierten Regeln.

Die ökonomischen Bestimmungsgründe (71) sind gemäß unseren Erwartungen auch sehr wichtig: Landwirte vergleichen Kosten und wählen die ÖVF-Optionen, die weniger Kosten verursachen. Allerdings spielt nicht nur der reine Kostenunterschied eine Rolle, sondern auch mögliche wirtschaftliche Risiken von Erträgen oder Preisen. Ein weiterer ökonomischer Faktor ist die Frage, inwieweit eine ÖVF-Option in das Betriebskonzept passt. Beispielsweise bieten sich Zwischenfrüchte als eine kosten-effiziente Option an, wenn sich diese gut in bestehende Fruchtfolgen integrieren lassen.

Standortfaktoren (49) üben als dritte Kategorie einen wichtigen Einfluss auf die ÖVF-Entscheidung aus. Landwirte versuchen die ÖVF-Option zu wählen, die zu den Betriebsbedingungen wie Bodenqualität, Topografie oder Niederschlägen passen. Landwirte nutzen bereits existierende Landschaftselemente oder etablierte Anbaupraxis für die Umsetzung der ÖVF. So findet man einen hohen Anteil von Leguminosen in Süddeutschland, wo es eine längere Erntephase gibt oder in Ostdeutschland, wo es aufgrund der Betriebsgröße und der Anbautradition z.B. die entsprechende Erntetechnik vorhanden ist. Zwischenfrüchte werden dagegen in Ostdeutschland mitunter gemieden, da diese dem Boden Feuchtigkeit entziehen und Niederschlag ein limitierender Faktor in Ostdeutschland ist. Ein weiteres Beispiel ist die Nutzung von traditionellen Hecken („Knicks“) sowie von Gräben in Schleswig-Holstein, die dort Landschaft gehören. Eigentumsverhältnisse sind klar geregelt, so dass viele Landwirte Landschaftselemente nutzen konnten, um die ÖVF nachzuweisen. In Schleswig-Holstein beträgt der Anteil der Landschaftselemente an der ÖVF 48%, während diese in anderen Bundesländern 1-3% ausmachen.

Gegen die ersten drei Kategorien fallen die verbleibenden Kategorien ab: Ökologische Faktoren (26) spielen eine Rolle bei der Wahl der ÖVF-Optionen. Landwirte überlegen hierbei, welche möglichen positiven Ökosystemleistungen durch die ÖVF für den Betrieb entstehen. Auch Biodiversitätsüberlegungen sowie der mögliche kulturelle Wert von Landschaft werden genannt. Aus den Nennungen der Experten wird deutlich, dass diese Themen in den Gesprächen mit Landwirten kaum eine Rolle spielen. Die Umweltziele sind Landwirten nicht klar. Es gibt auf Seiten der Landwirte viele Ideen, die jedoch nicht ausreichend genutzt werden. Die ÖVF ist hierfür nicht das richtige Instrument.

Schließlich spielen mögliche Politik-Anreize (24) eine Rolle bei der Wahl der ÖVF-Option: Mögliche Kombinationen mit Agrarumweltprogrammen werden reflektiert wie auch Überschneidungen oder Konflikte z.B. bei Kontrollen von Cross Compliance.

Am Ende wurden die Experten gebeten Empfehlungen zu geben für die Weiterentwicklung des Naturschutz im Rahmen der Agrarpolitik zu geben sowie zur Verbesserung der ÖVF. Unter den Experten wurde am häufigsten die Stärkung der II. Säule (33) allgemein, sowie im speziellen der Ausbau der Agrarumweltprogramme genannt. Allerdings gab es auch eine Reihe von Nennungen über mögliche Verbesserungen des Greenings (13) sowie allgemeine Empfehlungen (32). Insgesamt geht die Tendenz der der Äußerungen in Richtung einer Stärkung der II. Säule, allerdings gab es auch Hinweise, wie man Bereich im System des Greenings Verbesserungen erreichen kann.

Unsere Ergebnisse zeigen, dass man das Entscheidungsverhalten im Rahmen des Greenings nicht vollständig mit sozio-ökonomischer Theorie erklären kann. Rechtliche Rahmenbedingungen und Verwaltung spielen eine entscheidende Rolle. Es könnte zwar sein, dass diese Motive etwas an Bedeutung verlieren, allerdings zeigen die Zahlen von 2016 keine Änderung bei der Wahl der ÖVF, so dass man die Wahl der ÖVF insgesamt nicht mit Informationsdefiziten begründen kann, wie dies mitunter geäußert wurde. Die Bedeutung der rechtlichen Rahmenbedingungen wird auch in zwei Befragungen von Landwirten in Mecklenburg-Vorpommern und Südniedersachsen bestätigt.

Unsere Studie zeigt zahlreiche Empfehlungen für die Verbesserung der ÖVF und der Naturschutzpolitik im allgemeinen. Eine wichtige Empfehlung ist die Vereinfachung der Verwaltung und der technischen Vorgaben. Beratung, Information und Kommunikation sind entscheidend für eine Verbesserung der Wirkungen der ÖVF und für mehr Bewusstsein in der Landwirtschaft. Die Empfehlungen gehen auch dahin, den Anteil der effektiven ÖVF-Optionen zu erhöhen und die Abstimmung zwischen der ÖVF und den Agrarumweltmaßnahmen (AUM) zu verbessern. Die Experten empfehlen auch die Eigenmotivation der Landwirte zu verbessern. Die Agrarumweltmaßnahmen sind aufgrund der Freiwilligkeit eher in der Lage, die Motivation der Landwirte aufzugreifen.

Es gibt einen Policy Brief, in dem wichtige Empfehlungen zusammengefasst werden. Unser Artikel im Journal Land Use Policy ist in open access, d.h. gebührenfrei lesbar, dort sind die Bestimmungsgründe genauer und ausführlicher beschreiben. Ich freue mich über Rückmeldungen.

Quelle:

Zinngrebe, Y., G. Pe’er, S. Schüler, J. Schmitt, J. Schmidt & S. Lakner (2017): The EU’s Ecological Focus Areas – explaining farmers‘ choices in Germany (Open Access!), Land Use Policy, Vol. 65 (June 2017): 93-108, doi: 10.1016/j.landusepol.2017.03.027.

Zinngrebe et al. 2017 Implementing EFAs policy brief

 

 

Kann das Greening grüner werden? Neue Studie in Conservation Letters gibt Antworten

21. Februar 2017

Eine neue Studie in „Conservation Letters“ zeigt, dass von der sog. ökologischen Vorrangfläche bisher eher geringe Wirkungen auf die Biodiversität ausgehen. Die letzte Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) 2013 hat als einen wichtigen Kernpunkt das Greening eingeführt, für das die EU jährlich 12 Mrd. EUR europaweit aufwendet. Hierbei hatten Experten vor allem auf die Wirkung der sog. Ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) auf den Landwirtschaftsbetrieben gehofft, die helfen sollte, den Rückgang der Artenvielfalt in der Landwirtschaft zu stoppen. Das Ziel der ÖVF ist in Erwägungsgrund 44 der EU Richtlinie 1307/2013 beschrieben: „Es sollten im Umweltinteresse genutzte Flächen bestimmt werden, um insbesondere die biologische Vielfalt in Betrieben zu schützen und zu verbessern.“ Insofern muss sich die Wirksamkeit der Richtlinie an diesem selbst gesteckten Ziel der EU-Kommission, nämlich dem Schutz der biologischen Vielfalt messen lassen.

Hecken als ökologische Vorrangfläche im Eichsfeld: Biotopvernetzung für Fauna und Flora; Foto: Thomas Hesse 2016

Hecken als ökologische Vorrangfläche im Eichsfeld: Biotopvernetzung für Fauna und Flora; Foto: Thomas Hesse 2016

Seit 2015 müssen die Landwirte 5% ihrer Ackerfläche auf dem Betrieb für ökologische Vorrangflächen vorsehen und die Ergebnisse der ersten zwei Jahre der Umsetzung in Deutschland sind eher ernüchternd. Gemeinsam mit Dr. Guy Pe’er vom Umweltforschungszentrum Leipzig (UFZ) und Dr. Yves Zinngrebe  (Uni Göttingen) habe ich an einer große interdisziplinäre Studie mitgearbeitet, die die Umsetzung in Deutschland und anderen europäischen Staaten untersucht. Diese Studie wurde nun im Journal „Conservation Letter“ publiziert. An der Studie waren außerdem Wissenschaftler der Universitäten Wien, Bern, Klagenfurt und Toulouse sowie vom Institut für Agrarökologie und Biodiversität (IFAB) Mannheim beteiligt.

Studien-Design: Die Untersuchung beschäftigt sich mit zwei wichtigen Kernfragen: Kann die ökologische Vorrangfläche tatsächlich einen Beitrag zum Erhalt der landwirtschaftlichen Biodiversität leisten und was beeinflusst die Entscheidung von Landwirten beim Greening. Hierzu wurde zunächst eine Befragung von 90 Agrarökologen europaweit durchgeführt. Es zeigt sich, dass die Experten nur von drei von neun Typen der ökologischen Vorrangflächen überhaupt einen positiven Einfluss auf das Überleben gefährdeter Arten erwarten. Die folgende Abbildung zeigt die Einschätzung der Agrarökologen zu den einzelnen Maßnahmen:

Effekte der verschiedenen Typen der ökologischen Vorrangfläche (Quelle: Pe'er et al. 2017)

Effekte der verschiedenen Typen der ökologischen Vorrangfläche (Quelle: Pe’er et al. 2017)

Hier fällt zunächst auf, dass bei vielen Maßnahmen die Beurteilungen eher heterogen sind. Wenn man den Median als Maßstab nimmt, dann sind drei Maßnahmen (Brache und Pufferstreifen mit jeweils +3 und Landschaftselemente mit +2) wirksam, während die meisten anderen Maßnahmen mit einem Median von null bewertet werden und somit unwirksam sind Aufforstungsflächen werden sogar negativ bewertet. Bei den Mittelwerten liegen die Bewertungen dagegen etwas näher beieinander. Es zeigt sich, dass Brache und Pufferstreifen insgesamt je Flächeneinheit eine höhere Wirksamkeit durch die Ökologen zugemessen wird.

Implementierung in den EU-Mitgliedsstaaten: Die Landwirte haben sich insgesamt sehr häufig für Zwischenfrüchte und Leguminosen entscheiden. Die effektiven Maßnahmen Brache, Streifenelemente und Landschaftselemente machen EU-weit nur ein Viertel der gesamten Vorrangflächen aus, so dass drei Viertel der Maßnahme kaum Verbesserung für die gefährden Arten bringen. Allerdings hängt viel von der nationalen Umsetzung der Vorrangflächen ab. Die folgende Tabelle zeigt die unterschiedliche Nutzung der Vorrangflächen in verschiedenen EU-Staaten:Implementierung in der EU.png

Es zeigt sich, dass die effektiven Optionen auf EU-Ebene etwa ein Viertel der ÖVF belegen, während drei Viertel der ÖVF mit eher ineffektiven Optionen belegt ist. Teilweise ist der Anteil dieser Optionen in den dargestellten Mitgliedsstaaten noch sehr viel geringer ist.

Ein weiterer Teil der Studie beschäftigt sich auch mit der ökonomischen Anreizwirkungen des Greenings und auch hier zeigen die neuesten Daten und die bisherige Literatur, dass das Politikinstrument deutlich hinter den Erwartungen zurückbleibt. Sieht man sich die Hauptgründe für die Entscheidung bei der ökologischen Vorrangfläche an, dann zeigt sich, dass drei wichtige Einflussfaktoren eine Rolle spielen:

Bestimmungsgründe ÖVF.png

Auf den ersten Blick sind Greening und speziell das Instrument der ÖVF fehlkonstruiert, weil es eigentlich von allen Seiten viel Kritik gibt und keine Seite bisher zufrieden ist:

  • Für den Naturschutz bringen die Maßnahmen nur begrenzten Zusatznutzen, da Leguminosen, Zwischenfrüchte teilweise und die Landschaftselemente bereits vollständig vor der Einführung der ÖVF vorhanden waren. D.h. der Netto-Effekt ist gering und die gewählten Optionen sind eher als nicht effektiv zu beurteilen.
  • Aus Sicht der landwirtschaftlichen Praxis ist das Instrument sehr kompliziert und aufwändig. Die Landwirte ärgern teilweise sich zu Recht, weil Greening in der Praxis sehr kompliziert. Kontrollen sind teilweise Quadratmeter-genau, statt den gröberen Maßstab zu verwenden, der teilweise in der II. Säule gilt. Die Verwaltungsvorschriften führen des Weiteren dazu, dass Landwirte (zu Recht) für die einfachen Maßnahmen entscheiden, die für den Naturschutz weniger bringen. Pufferstreifen haben sehr enge Vorgaben und die Gefahr bei Kontrollen Einbußen bei der Greening-Prämie zu erleiden. Wenn allerdings die Flächenangabe für eine ÖVF mehr als 20% von den Angaben der Landwirtin abweicht, dann droht sogar der Verlust des Zahlungsanspruchs. Auch dieses Risiko hat Einfluss auf die Entscheidung von Landwirten.
  • Schließlich ist das Instrument Greening aus Sicht der Steuerzahler zu teuer. Erste Untersuchungen zeigen, dass etwa 60%-90% der Greening-Prämie in Mitnahme-Effekten besteht. D.h. die Steuerzahler zahlen einen viel zu hohen Preis und die Biodiversität bleibt trotz des Aufwandes weiterhin gefährdet.

Der Artikel gibt einige Empfehlungen zur ÖVF, die auf der Expertenbefragung 2015/16 sowie auf drei Fokusgruppen-Diskussionen basieren.

A. Eine Auswahl von kurzfristigen Empfehlungen bis 2020:

  1. Fokus auf wirksamen Maßnahmen: Nicht alle effektiven Maßnahmen werden in allen Mitgliedsstaaten angeboten: z.B. die effektiven Pufferstreifen werden nur in 17 von 28 EU-Mitgliedsländern angeboten (EU-Kommission 2015). Eine Ausweitung könnte hier Möglichkeiten eröffnen. Anderseits bieten die Forst-Optionen im Hinblick auf Biodiversität kaum Perspektiven, eine Streichung dieser Maßnahme würde unter Umständen sogar eine Vereinfachung bringen.
  2. Ausweitung der Äquivalenz-Maßnahmen: Mitgliedsstaaten können Betriebe von den Greening-Verpflichtungen ausnehmen, wenn diese Betriebe an einem äquivalenten Umweltzertifizierungssystem, wie z.B. mit einem Mindestumfang an einem Agrarumweltprogramm teilnehmen. Dies würde eine stärkere regionale Anpassung ermöglichen, da solche Äquivalenzsystem regional den Defiziten angepasst werden könnten. Österreich hat diesen Weg mit seinem Agrarumweltprogramm ÖPUL beschritten, so dass im Jahr 2015 aufgrund der Größenstruktur und der Teilnahme an ÖPUL nur 28,9% (!) der Ackerfläche den Greening-Verpflichtungen unterlag (Lebensministerium Österreich, 2016). Sieht man sich jedoch ÖPUL im Detail an, dann wird deutlich, dass z.B. die meisten Landschaftselemente bereits über ÖPUL gefördert, kontrolliert und auch digital erfasst werden, so dass diese Ausnahme eine sinnvolle regionale Anpassung des Greenings ist.
  3. Die Anpassung der nationalen Gewichtungsfaktoren für die ÖVF könnte ein einfaches Instrument sein, die geringere Wirksamkeit je Flächeneinheit ausgeglichen werden.
  4. Eine Vereinfachung des rechtlichen Rahmens der ÖVF: Eine Vereinfachung der Flächenmaße und der Kontrollen könnte Landwirte motivieren, sich stärker auf effektiven Maßnahmen einzulassen.
  5. Ausbau von Beratungskapazitäten: Fehlende Motivation und Mangelnde Transparenz und Erfahrungen wirken sich ebenso schädlich aus wie die Tatsache, dass Landwirte sich die Vorrangflächen für ihren Betrieb wenig zu eigen machen. Hieraus ergibt sich auch die langfristige Forderung eines Ausbaus der Agrarumweltprogramme.
  6. Eine längere Dauer bestimmter Maßnahmen könnte einen langfristigeren Effekt von Maßnahmen auf die Biodiversität sicherstellen.
  7. Ausbau der Kombination von ÖVF mit Agrarumweltprogrammen: Es gibt bereits zahlreiche Kombinationsmöglichkeiten (siehe: Supporting Greening with Agri-Environmental Measures: Improvement or rather a waste of money? von Juni 2016). Beispielhaft sei hier auf die gute und detaillierte Seite des Niedersächsischen Ministeriums für Landwirtschaft verwiesen, auf der die Kombinationsmöglichkeiten erklärt sind. Eine Kombination mit Agrarumweltprogrammen kann inhaltlich als „Upgrade von ÖVF“ gesehen werden können, da die Anforderung von Agrarumweltprogrammen höher sind und der Biodiversitätseffekt verstärkt ist.

B. Mittelfristige Empfehlungen ab der GAP-Reform 2021

  1. Änderung der Prioritäten: Es wird vorgeschlagen, zunächst die Prioritäten und die Ziele für die ökologische Vorrangfläche genauer festzulegen und die Management-Vorschriften zu vereinfachen. Viele ÖVF zeigen eigentlich im Bereich Ökosystemleistungen eine bessere Performance (z.B. Zwischenfrüchte sind gut für Bodenfruchtbarkeit und gegen Erosion, was nichts mit Biodiversität zu tun hat – es sei denn man möchte die Biodiversität der Bodenlebewesen fördern.), d.h. es könnte eine mittelfristige Überlegung sein, die „Ökosystemleistung“ als Hauptziel der ÖVF zu definieren und die Biodiversitätsmaßnahmen eher über II. Säule-Maßnahmen abzudecken.
  2. Reduktion von Mitnahmeeffekten: Wenn man unterstellt, dass Grünlanderhalt und Anbauvielfalt keine Kosten erzeugt, stehen einem Betrieb 1.740 €/ha für die ÖVF zur Verfügung. Dies ist weit mehr als die meisten Agrarumweltprogramme und alle Berechnungen deuten darauf hin, dass hier starke Mitnahmeeffekte existieren und man Greening durchaus als Verschwendung von Steuergeldern betrachtet kann.
  3. Regionale Anpassung des Konzeptes der ökologischen Vorrangfläche: Eine stärkere regionale Anpassung wäre in der Lage, die Maßnahmen an einerseits ökologische und andererseits sozio-ökonomische Bedingungen anzupassen. Es erscheint schwer vorstellbar, dass es nur 18 Maßnahmen EU-weit gibt, mit denen die Biodiversität geschützt werden soll. Regionale Ansätze sind in der Lage sehr viel genauer auf Defizite einzugehen und Maßnahmen zu definieren, die auch den agronomischen Bedingungen einer Region entsprechen.
  4. Unterstützung von kollektiven und Landschaftsbezogenen Maßnahmen: Viele Experten unterstützen die sog. „kollektiven Ansätze“, die zwar in Polen und den Niederlanden angeboten werden. Allerdings ist die Teilnahme an solchen Angeboten bisher verschwindend gering: In Polen nahmen 33 Betriebe (bei ca. 240.000 Betriebe mit Verpflichtungen) und den Niederlanden nahmen 12 Betriebe (von 10.720 Betrieben). Aus ökologischer Sicht könnte es sinnvoll sein, die ÖVF Landschaftsbezogen zu implementieren. Allerdings unterstellt dieser Ansatz, dass alle Teilnehmer Ownership entwickeln, was als Verhaltensannahme evtl. unrealistisch ist. Aber zumindest gibt es EU-weit zu wenige Beispiel, die zeigen, wie solche Ansätze funktionieren.
  5. Förderung der Zusammenarbeit zwischen Landwirten, Verwaltung und Beratung: Im Moment bestehen teilweise Informationsdefizite. Teilweise wird die Kontrolle so restriktiv ausgeübt, dass Landwirte von komplizierten (aber eben auch effektiven) Maßnahmen absehen und sich für Zwischenfrüchte, Leguminosen und Brachen entscheiden. Die Verwaltungsvorschriften bei der ÖVF sollten vereinfacht und vor allem an die Vorschriften der Agrarumweltprogramme angepasst werden.
  6. Ausbau Agrarumweltprogramme und Förderung der Politikintegration: Insgesamt zeigt sich, dass die ÖVF kaum mit den Agrarumweltprogrammen zusammen wirkt. Die meisten Empfehlungen lassen sich effektiver und effizienter mit Hilfe der Agrarumweltprogramme in der II. Säule umsetzen. Insofern erscheint hier vor allem ab 2021 ein Umsteuern sinnvoll. Allerdings gibt es aktuell eine Bundesratsinitiative der Ministerien in Niedersachsen und Schleswig-Holstein, vertreten durch Christian Meyer und Robert Habeck 15% der nationalen Obergrenze in die II. Säule umzuschichten, statt wie bisher nur 4,5%. Auch dies könnte bei einer besseren Implementierung der ÖVF und des Biodiversitätsschutzes helfen, zumal zumindest in Niedersachsen bei einigen Agrarumweltprogrammen keine neuen Verträge gezeichnet werden. Dies könnte sich mit zusätzlichen Mitteln verbessern.

Über Fragen und Kommentare freue ich mich, zumal ich gerne dazu lerne. Der Originalartikel in Conservation Letters ist frei zugänglich (!), das unten angehängte Policy Brief (auf Englisch) fast die wichtigsten Erkenntnisse zusammen. Die Pressemitteilung beim UFZ enthält weitere ergänzende Informationen.

Schlussbemerkung: Die EU-Kommission führt aktuell eine Konsultation zur GAP-Reform 2013 durch mit dem Ziel, Anpassungen vorzunehmen und die nächste Reform vorzubereiten. Allerdings gibt es weiterhin keine Statistik zur Umsetzung der ÖVF in den einzelnen Staaten. Die oben genannten Daten sind nicht für alle Länder verfügbar und die DG Agri kann oder will diese Daten nicht herausgeben. Ich hoffe, dass unser Datensatz insofern nützlich ist und ich finde, dass die EU-Bürger eigentlich ein Recht darauf haben, was wofür die 12 Mrd. EUR für Greening in den einzelnen Staaten verwendet wird und wie die Landwirte sich entscheiden. Transparenz sieht anders aus!

Quellen:

European Commission 2015: Direct payments post 2014: Decisions taken by Member States by 1 August 2014 – State of play on 07.05.2015-, Brussels

Lakner, S., J. Schmitt, S. Schüler & Y. Zinngrebe (2016): Naturschutzpolitik in der Landwirtschaft: Erfahrungen aus der Umsetzung von Greening und der ökologischen Vorrangfläche 2015, Konferenzbeitrag auf 56. Gewisola Jahrestagung „Agrar- und Ernährungswirtschaft: Regional vernetzt und global erfolgreich“, 28.-30. September 2016, an der Rheinische Friedrich Wilhelms-Universität Bonn.

Pe’er, G., Y. Zinngrebe, J. Hauck, S. Schindler, A. Dittrich, S. Zingg, T. Tscharntke, R. Oppermann, L. Sutcliffe, C. Sirami, J. Schmidt, C. Hoyer, C. Schleyer and S. Lakner (2017): Adding some green to the greening: improving the EU’s Ecological Focus Areas for biodiversity and farmers , Conservation Letters, publiziert am 06.01.2017, DOI: 10.1111/conl.12333.

Pe’er, G., Y. Zinngrebe, J. Hauck, S. Schindler, A. Dittrich, S. Zingg, T. Tscharntke, R. Oppermann, L. Sutcliffe, C. Sirami, J. Schmidt, C. Hoyer, C. Schleyer and S. Lakner (2017): policy-brief-cap-efa-evaluation_peer2017, Policy Brief.

Adding Some Green to the Greening: Improving the EU’s Ecological Focus Areas for Biodiversity and Farmers

21. Februar 2017

Ecological Focus Areas (EFAs) are one of the three new greening measures of the European Common Agricultural Policy (CAP). We used an interdisciplinary and European‐scale approach to evaluate ecological focus area on the EU-level. The article elaborates short- and medium-term recommendations for EFAs.

Quelle: Adding Some Green to the Greening: Improving the EU’s Ecological Focus Areas for Biodiversity and Farmers

Diskussion um Kontrollen: Achim Spillers Vorstoß ist richtig!

29. Januar 2017

Viel Wirbel und Verärgerung erzeugte ein Artikel des Agrarökonomen Achim Spiller, der am 14.Januar 2017 in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung (FAZ) als „Standpunkt“ mit dem Titel „Tierhalter härter kontrollieren!“ veröffentlicht wurde. Spiller wurde postwendend in TopAgrar angegriffen und ihm wurde eine einseitige Argumentation vorgeworfen. Die Debatte ist zwischenzeitlich etwas ‚entgleist‘ und ich werde herausarbeiten, warum ich Spillers Vorstoß richtig finde und was wir unter Umständen aus dieser emotional geführten Debatte über die Probleme in der Landwirtschaft vielleicht lernen können.

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Achim Spiller: Kritiker der Kontrollpraxis in der Landwirtschaft

Der Konflikt gipfelt am 22.01.2017 einem offenen Brief der studentischen Fachschaft an der Fakultät für Agrarwissenschaften in Göttingen an Achim Spiller, der ebenfalls von TopAgrar am 24.01.2017 veröffentlicht wurde. In diesem Brief warfen die Studierendem ihrem Professor pauschale und populistische Aussagen sowie unwissenschaftliches Verhalten vor. Spillers Aussagen würden die Spannungen „zwischen Tierschutzbünden und Landwirten“ fördern.  Gleichzeitig fand am 23.01.2017 an der Fakultät für Agrarwissenschaften eine mündliche Aussprache statt, die teilweise sehr emotional geführt wurde. Wenn man sich die Diskussion ansieht, so kann man einiges über die aktuelle Diskussionskultur um das Thema Landwirtschaft lernen. Daher ein paar Anmerkungen, die hoffentlich dazu beitragen, dass einige Akteure ihren Ärger mal etwas zurückstellen und zu einer sachlichen und lösungsorientierten Diskussion zurückfinden.

  1. Die Lesart des Textes ist unterschiedlich

In einer Passage seines Textes beschäftigt sich Spiller mit der Frage, wie eine angekündigte und unangekündigte Kontrollen wirken.

Selbst bei sogenannten unangekündigten Kontrollen des QS-Systems rufen die Prüfer einen Tag vorher an, um sich anzumelden. Der Grund hierfür ist, dass die Kontrolleure nicht vor verschlossener Tür stehen wollen, was Kosten verursachen würde. Oft werden mehrere Qualitätsstandards abgeprüft, was ohne Vorbereitung durch den Landwirt mühselig wäre. Doch wer weiß, dass am nächsten Tag der Kontrolleur vorbeikommt, wird seine Unterlagen in Ordnung bringen. Tierhalter müssen etwa aufschreiben, welche Medikamente sie ihren Tieren geben. Da lässt sich in einer Nachtschicht einiges nachtragen. Nicht zulässige Antibiotika verschwinden.

Die Lesart mancher Agrarstudierender und Landwirte war die, dass Landwirten pauschal illegale Verstöße und Manipulation unterstellt würde. Spricht man jedoch mit unterschiedlichen Leuten, so ist diese Lesart nicht notwendigerweise so. Hartwig de Haen, emeritierter Professor des Departments für Agrarökonomie und Rurale Entwicklung in Göttingen äußerte in der mündlichen Diskussion Zweifel an dieser Interpretation, die ich teile. Man kann die Textstelle auch als ein Beispiel für „mögliches kriminelles Verhalten“ sehen, ohne dass daraus eine Pauschalisierung folgt. Ich habe den Text eher so verstanden: Wenn eine Kontrolle angekündigt wird, ermöglicht dies ggf. in einer Nachtschicht einiges nachzutragen und ggf. nicht zulässige Antibiotika verschwinden zu lassen. Es ist eine Möglichkeit, keine pauschale Tatsachenfeststellung. Vielleicht ist diese Formulierung zu kurz und vage, und sie lässt tatsächlich Interpretationsspielraum. Ähnlich ist dies mit der Schilderung, wie es um die Qualifikation von Kontrolleuren bei QS bestellt ist, die von manche als nicht realistisch und unangemessen zurückgewiesen wurden.

Die Schärfe der Angriffe auf Spiller zeigen zunächst, dass bei manchem Tierhalter die Nerven offenbar blank liegen und man so einen vielleicht nicht eindeutigen Text als pauschalen Angriff versteht. Viele konventionelle Landwirte fühlen sich im Moment permanent an den Pranger gestellt, obwohl sie auf ihrem Betrieb fachlich gute Arbeit und sich an Gesetze halten machen. Dies ist bedauerlich, es ist aber falsch, dieses Problem Herrn Spiller anzulasten, der in anderen Artikeln auch für Verständnis für die Tierhalter wirbt.

Es zeigt sich, dass es gerade bei einer solchen Kritik darauf ankommt, auf die Feinheiten der Formulierung zu achten. Trotzdem ist dieser Text nicht als pauschaler Angriff gegen Tierhalter gemeint, sondern er soll Schwachstellen im Kontrollsystem verdeutlichen. Viele Landwirte arbeiten gesetzeskonform und sind bei den aufwändigen Kontrollen kooperativ. Leider wissen wir jedoch auch, dass es Einzelfälle von Betrug in der Landwirtschaft gibt. Wir wissen nur nicht, wie hoch diese „Dunkelziffer“ ist. Allerdings weist Spiller auf eine Quelle hin: So zeigt eine Dissertation von Meyer-Hamme (2016: S.117), dass bei 35% der kleinen Betriebe und bei 45% der größeren Mastbetriebe ungesetzliche Überbelegungen existieren. Bei einer Stichprobengröße von 60 Betrieben ist nicht klar, wie repräsentativ dies für die gesamte Landwirtschaft ist (selbst wenn die 60 Betriebe typisch sind). Insofern ist nicht klar, wie häufig solche Verstöße anzutreffen sind, aber es ist genauso falsch, zu behaupten, es gibt überhaupt keine Verstöße. Es hätte der Diskussion vielleicht etwas die Schärfe genommen, wenn es hier ein paar einordnende Bemerkung Spillers Text gegeben hätte. Dies stellt allerdings keineswegs das Anliegen von Achim Spiller in Frage, denn mit seinem Anliegen hat er Recht!

  1. Zum Thema Wissenschaftlichkeit: Eine Dunkelziffer lässt sich nicht belegen.

Einer der Vorwürfe gegen Achim Spiller war, dass sein Meinungsartikel Fakten nicht wissenschaftlich belegt. Wer die Zeitungslandschaft ein wenig kennt, weiß, dass derartige Meinungsartikel üblicherweise pointiert vorgetragen werden. Relativierende Aussagen oder auch der Vortrag von widersprüchlichen Fakten würde einen pointierten Meinungsartikel verwässern, daher . Aber nochmal: Vielleicht hätte Spiller bei derartig kontroversen Themen vorsichtiger formulieren müssen.

In der mündlichen Diskussion wurde auch gesagt, Spiller hätte sich als Agrarwissenschaftler zuerst an die Fachöffentlichkeit wenden müssen. Er arbeite an einer Agrarfakultät und wäre daher dem Berufsstand verpflichtet. Diese Meinung mag man haben, sie zeigt aber ein merkwürdiges Verständnis von Wissenschaft. Ein Wissenschaftler sollte vor allem unabhängig und im Dienste der Wissenschaft arbeiten. Wenn es eine Verpflichtung gibt, dann die gegenüber der Gesellschaft im Sinne des sog. „Public Economist“ (Herbert Giersch), der im Interesse der Öffentlichkeit Stellung bezieht und Schwachstellen in der Politik analysiert. Genau das hat Spiller getan. Abgesehen davon ist Spiller in den letzten 20 Jahren einer der meistzitierten Autoren, der für die Fachöffentlichkeit und in den praxisnahen Zeitschriften publiziert.

Der dritte Vorwurf der Unwissenschaftlichkeit ist dann geradezu absurd: Spiller solle doch bitte zu belegen, welche Bedeutung Verstöße und illegale Machenschaften in der Landwirtschaft und in der Fleischwirtschaft haben. Achim Spiller ist kein Kriminologe. Selbst ein Kriminologe kann naturgemäß keine belegbaren Aussage über nicht aufgedeckte Verbrechen machen, da diese eben nicht aufgedeckt sind. Es wäre andererseits auch unrealistisch zu behaupten, dass Verstöße gegen die Vorschriften beim Antibiotika-Einsatz überhaupt nicht vorkommen. Es gibt in der Branche schwarze Schafe, wir wissen eben nicht wie groß das Problem tatsächlich ist. Auf diesen Gedanken kann man eigentlich auch als Studierender kommen, bevor man öffentliche Briefe schreibt, die dann unter medialem Getöse in TopAgrar veröffentlicht werden.

Den Vorwurf der Unwissenschaftlichkeit würde ich aus den genannten Gründen zurückweisen. Nicht aufgeklärte Regelverstöße lassen sich nicht statistisch belegen, allerdings kann man davon aus Praxiskontakten wissen. Spiller forscht seit vielen Jahren am Thema Qualitätssicherung in der Landwirtschaft und hat zahlreiche Praxiskontakte zu Landwirten, zu QS und anderen Verbänden und Vertretern des Agribusiness. Insofern weiß er sehr genau, wovon er schreibt!

Ich habe insgesamt gestaunt, wie schnell die ‚Expertenszene‘ dabei ist, die Legimität eines auch von Praktikern seit vielen Jahren anerkannten Wissenschaftlers zu hinterfragen. Noch häßlicher fand ich in diesem Zusammenhang die feindseligen Bemerkungen von Thomas Wengenroth (http://www.stallbesuch.de) auf TopAgrar gegen Spillers Koautorin, Theresa Bernhardt, der Wengenroth schnell mal pauschal jede Kompetenz absprach. Das ist unterstes Niveau und ein weiterer Beleg für die Härte der Auseinandersetzung!

  1. Warum ist eine Debatte über Kontrollen lange überfällig

Viele Stimmen haben in den letzten Tagen darauf hingewiesen, dass viele Landwirte sich doch an die Regeln halten und bei den Kontrollen mitmachen. Doch obwohl dies so ist, gibt es trotzdem immer wieder Fälle, in denen tote Tiere in Ställen gefunden werden. Ich verfüge über keine Statistik, die zeigt, wie häufig solche Probleme vorkommen. Allerdings kann man schon sagen, dass selbst jeder einzelne Skandal, der vielleicht nur einen einzelnen Betrieb betrifft, der ganzen Branche schadet und das über einen längeren Zeitraum. Die Demonstrationen, die jedes Jahr im Januar in Berlin unter dem Motto „Wir haben es satt“ stattfinden, kritisieren diesen Zustand. Eine solche Demonstration ist nicht auf Lügen aufgebaut, sondern kritisiert real existierende Zuständen, selbst wenn sie nicht unbedingt repräsentativ für alle Tierhalter sind. Das sollte auch den Landwirten zu denken geben, die eine gute Tierhaltung haben und sich zu Unrecht angegriffen fühlen.

Warum ist das so? Ein Beispiel: Wenn ich Fahrrad fahre, halte mich an die Straßenverkehrsordnung. Das tun nicht alle Radfahrer, was mich ärgert, da ich als Fahrradfahrer für die chaotische Fahrweise anderer in Mithaftung genommen werden. Es kann vorkommen, dass Autorfahrer mich genervt anhupen, obwohl ich mich korrekt verhalte, da ich als „einer dieser chaotischen Radfahrer“ wahrgenommen werde. Daher bin ich daran interessiert, dass Verkehrsregeln kontrolliert werden. Das ist kein existenzielles Problem wie Kontrollen in der Landwirtschaft, zeigt aber vielleicht das Dilemma auf.

Auf die Landwirtschaft übertragen bedeutet das, dass jeder regelkonforme Landwirt doch eigentlich ein großes Interesse haben müsste, dass Betrügern oder schlechten Tierhaltern das Handwerk gelegt wird. Spiller hat in zahllosen Untersuchungen nachgewiesen, dass Verbraucher die Haltungsformen der konventionellen Tierhaltung sehr kritisch sehen. Meinung der Verbraucher sind vielleicht nicht der alleinig Maßstab, aber man kann sie auch nicht ignorieren mit dem Argument, rein stallhaltungstechnisch sei ja alles in Ordnung. Um für bestimmte Tierhaltungsformen glaubwürdige Aufklärungsarbeit zu leisten und um mehr Verständnis für die eigene Arbeit zu bekommen, wäre es wichtig, dass weniger oder am besten gar keine Skandale mehr in der Tierhaltung stattfinden. Spiller stößt insofern eigentlich eine Debatte an, an der der Berufsstand ein vitales Interesse haben müsste.

Andererseits sollte sich der eine oder andere aufgebrachte Studierende und Landwirt fragen, warum die Reaktionen in TopAgrar so heftig ausfielen und warum man sofort mit harten Stellungnahmen auf Seiten von QS reagierte. Die Frage lautet: cui bono? Wer hat ein Interesse daran, dass alles so bleibt, wie es ist, dass Kontrollen nicht hinterfragt werden und unlautere Praktiken (von denen wir nicht wissen, in welchem Umfang sie stattfinden) eben nicht aufgedeckt werden? Alles soll schön so weiter gehen, so ist zumindest die Reaktion des Bauernverbandes auf Probleme – auch wenn es natürlich immer Scheinbekenntnisse des DBV gibt, aber diese Einlassungen des DBV sind in meinen Augen nicht glaubwürdig. Wenn alles so bleibt wie es ist, dann bedeutet das eben auch, dass sich das Image des Berufsstand nicht verbessert. Wenn die Verbandsvertreter in Berlin zukunftsgerichtet denken würden, dann hätte man dort Spillers Vorstoß begrüßt. Ich frage mich, wann man auch bei TopAgrar und beim Bauernverband endlich die Zeichen der Zeit erkennt?

  1. Diskurs-Analyse: Wie reagieren Landwirte und Agrarstudenten?

Die Reaktion von einigen Landwirte und Agrarstudenten lässt weiterhin wenig Problembewusstsein erkennen was die Probleme in der Tierhaltung angeht. In der mündlichen Aussprache an der Uni wurde auf die Tierschützer geschimpft, die angeblich ‚bezahlte Kampagnen’ gegen die Landwirtschaft fahren würden. Wohlgemerkt „die Tierschützer“. Ein einzelner Landwirt beschwerte sich, dass die Landwirtschaft pauschal in die Tierquäler-Ecke gestellt würde, verortete dann allerdings selbst sehr schnell alles Böse dieser Welt bei ‚den’ Tierschützern. Auf das Argument, dass dies ja auch eine Pauschalisierung sei, ging der Redner leider nicht weiter ein. Und auch der NABU und der BUND wurden im gleichen Atemzug als Gegner der Landwirtschaft identifiziert, wo dann die Diskussion vollkommen den Boden der Tatsachen verließ.

Diese Art des Abstreitens von Problemen ist vielleicht eine verständliche spontane Reaktion auf Vorwürfe, über die man sich ärgert. Aber sehr zukunftsgerichtet ist dieser Diskussionsstil nicht, da die Probleme weiterhin bestehen und hier nur der ‚Überbringer der schlechten Botschaft’ abgestraft wird, wie Alfons Balmann, Professor für Betriebs- und Strukturentwicklung am Instituts für Agrarentwicklung in Transformationsökonomien (IAMO) in Halle sehr treffend bemerkt.

Zum Glück gab es in der mündlichen Aussprache auch einige Studierende, die darauf hinwiesen, dass man als regelkonforme Landwirte eigentlich strenge Kontrollen unterstützen müssten und dass die ‚Wagenburg-Mentalität’ in der Landwirtschaft eigentlich einer konstruktiven Diskussion um Kontrollen im Wege steht.

Ein anderer Kommilitonen berichtete dann, dass er selbst solche Probleme in der Tierhaltung während seiner Lehre erlebt hat. Es erfordert sehr viel Mut, solche unbequemen Wahrheiten vor allen Kommilitonen zu sagen. Der Kommilitonen wurde in der Debatte sofort zurückgefragt, warum er das nicht angezeigt habe. Ein Auszubildender wartet natürlich nur darauf, seinen Ausbildungsbetrieb anzuzeigen, damit er dann als „Nestbeschmutzer“ überhaupt keine Arbeit mehr findet? Was für eine schräge Debatte! Und aufmerksame Leser merken vielleicht, warum auch die Idee des Whistle-Blowing vielleicht nicht so unrealistisch ist. Ich will mir diese Forderung nicht zu eigen machen, aber auch hier macht Spiller einen interessanten Vorschlag, den man diskutieren sollte. Nichts in schlechter als ein dauerhaft schlechtes Image der Landwirtschaft.

  1. Schlussfolgerung

Die Debatte und der Shitstorm, der sich im der Kommentarfunktion von TopAgrar abspielt, gleicht leider anderen Empörungsstürmen, die in den sozialen Netzwerken zu beobachten sind. Dies liefert ein betrübliches Sittenbild über die Qualität der politischen Auseinandersetzung in Deutschland 2017. Simone Peter musste Anfang des Jahres einen solchen Sturm der Entrüstung über sich ergehen lassen, obwohl sich im Nachhinein zeigte, dass die Verwendung des Begriffs Nafri durch die Kölner Polizei tatsächlich nicht angemessen und rechtsstaatlich war. Auf Facebook wurden gegen sie ordinäre Beschimpfungen auf einem nicht vorstellbaren Niveau losgelassen, Dinge, die man einem anderen Menschen in einem direkten Gespräch vielleicht niemals an den Kopf werfen würde.

Viele Wortbeiträge in der mündlichen Debatte waren bei aller Kritik konstruktiv und respektvoll. Aber in den sozialen Medien wurde viel beleidigendes geäußert. Von der Flüchtlingsdebatte kennen wir diesen Stil, er ist nicht akzeptabel, aber auch in der Agrardebatte läuft die Diskussion manchmal aus dem Ruder. Mir wäre wohler, wenn ich aus Überzeugung sagen könnte, dass die Kontrahenten in der Agrardebatte miteinander respektvoll umgehen, aber davon sind wir schon seit Jahren auf beiden Seiten weit entfernt. Und auf der ASG-Taung sagte Friedhelm Taube, Professor für ökologische Landwirtschaft aus Kiel in einer Diskussion sinngemäß: Man müsse eine „masochistische Ader“ haben, um die Kommentarspalte von TopAgrar zu lesen. Recht hat er! Der eine oder andere Landwirt sollte vielleicht mal kurz innehalten, bevor er z.B. ein Eingreifen der Unileitung und eine Entziehung des Lehrstuhls für Achim Spiller fordert. (Solche beleidigende Beiträge können im Übrigen auch von der TopAgrar-Redaktion moderiert werden.) Ich kann mich nur immer wieder wundern über die Hetze in den sozialen Medien.

Es wäre meines Erachtens jetzt wichtig, zu einer sachlichen Debatte zurückzukehren. Vielleicht sollten manche Studierenden mal darüber nachzudenken, ob sie die nächsten 40 Jahre ihres Berufslebens damit verbringen wollen, offensichtlich vorhandene Missstände in der Landwirtschaft (selbst wenn es nur Einzelfälle sind) abzustreiten und ob sie in den nächsten 40 Jahren immer die Schuld bei DEN Tierschützern suchen möchten. Vielleicht wäre das Studium die Chance, auch eine selbstkritische Auseinandersetzung mit den Problemen in der Landwirtschaft zu unternehmen. Viele Studierende nutzen diese Möglichkeit, aber manch eine Wortmeldung lies diesen kritischen Geist leider vermissen.

Aber vielleicht wind wir als Dozenten da stärker gefragt und vielleicht bewirkt Spillers Artikel genau eine solche Auseinandersetzung. Auch die Fachschaft hat auf ihrerer Facebook-Seite inzwischen weitere Gespräche mit Herrn Spiller angekündigt, was ich begrüße: Insofern geht die Debatte zumindest an der Fakultät in die richtige Richtung. Was bleibt, sind die weiterhin unmöglichen Kommentare auf Facebook und bei Top-Agrar!

Wenn man Missstände in der Landwirtschaft anspricht (und dies mag vielleicht auch manchen Zeitgenossen mit grünem Parteibuch betreffen), wäre es gut, zu differenzieren. Nicht alle Landwirte sind per se Tierquäler, selbst wenn es einzelne Ställe gibt, in denen die Haltungsformen äußerst problematisch sind. Es gibt auch Landwirte, die ihre Arbeit in vorbildlicher Weise machen und wenn in Parteitagsreden dann von Tierquälerei die Rede ist, dann fühlen sich regelkonforme Landwirt zu Unrecht angegriffen und das kann ich nachvollziehen. Respektvolle und abwägende Kritik und Differenzieren sind 2017 mehr denn je wichtig – auch wenn das zugegeben ein hoher Anspruch ist.

Es ist sinnvoll, über das Thema Wirksamkeit von Kontrollen und Ausbildung von Kontrolleuren offen zu sprechen. Als liberaler Ökonom ist niemand für ein hohes Kontrollmaß, aber nach meiner Wahrnehmung kriegen wir die Image-Probleme nur mit strengen Kontrollen und mit überzeugendem Labelling in den Griff. Kein Mensch hat die richtige Antwort zum richtigen Ausmaß von Kontrollen, weil hier immer Freiheits- und Sicherheitsrechte abgewogen werden müssen. Aber die Vorschläge, die Achim Spiller gemacht hat, sind in meinen Augen bedenkenswert, da sich langfristig helfen könnten, das Image der Landwirtschaft zu verbessern und Missstände abzustellen.

Dazu auch:

Sophie Meyer-Hamme (2016): Zusammenhang zwischen Bestands-, Gruppengröße und Indikatoren des Tierwohls in der konventionellen Schweinemast, Dissertation an der Georg-August-Universität Göttingen, url: http://hdl.handle.net/11858/00-1735-0000-0028-873B-1

Jab Grossarth, Ein Aufklärer, den sie Denunziant nennen, am 27.01.2017 in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/unternehmen/tierhaltung-ein-aufklaerer-den-sie-denunziant-nennen-14762951.html#GEPC;s6

Greening 2016 in Deutschland: Weiterhin geringe Wirkung für Biodiversität

4. Januar 2017

Eine Übersicht über die Entwicklung von Greening und der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) im Jahr 2016 wurden in der Woche vor Weihnachten von dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) als Bundestagsdrucksache Nr. 18/10569 veröffentlicht. Zu verdanken haben wir die umfangreichen Daten einer parlamentarischen Anfrage von MdB Dr. Kirsten Tackmann (Linke) und ihren Mitarbeiter*innen. Die Daten belegen, dass Landwirte weiterhin hauptsächlich produktive ÖVF-Optionen nutzen und für die Artenvielfalt kaum positive Effekte zu erwarten sind.

Ich habe letztes Jahr auf diesem Blog in verschiedenen Posts die Umsetzung von Greening und der ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) kommentiert und auch die neuesten Zahlen der Registrierungen 2016 zeigen, dass es weiterhin sehr viel zu kommentieren gibt. Das Greening der Direktzahlungen war eines der Aushängeschilder der GAP-Reform 2013, mit dem 30% der Direktzahlungen an a.) Anbaudiversifizierung, b.) dem Erhalt von umweltsensiblen Grünland und c.) der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen auf 5% der Ackerfläche geknüpft wurden. Die Wirkung der ersten beiden Kriterien geht nach derzeitigem Erkenntnisstand gegen Null. Allerdings auch die ökologische Vorrangfläche entfaltet – entgegen mancher Erwartung – bisher kaum Wirkung. Nach einem eher enttäuschenden ersten Jahr 2015 war die große Frage, ob Landwirte durch bessere Information und Beratung sich 2016 eher für die effektiven ÖVF-Optionen entscheiden würden.

Pufferstreifen im Landkreis Göttingen

Pufferstreifen im Landkreis Göttingen – Maßnahme zum Schutz von Rebhühnern

 

Wie bereits 2015 stellte MdB Dr. Kirsten Tackmann und ihr Team eine formale Anfrage an die Bundesregierung zum Stand des Greenings 2016. Die Antwort auf diese Anfrage wurde in der Woche vor Weihnachten, am 21.12.2016 (Bundestagsdrucksache Nr. 18/10569) veröffentlicht. Die wichtigsten Änderungen der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) sind in Tabelle 1 dargestellt:

Tabelle 1: Ökologische Vorrangfläche in Deutschland 2015 und 2016Tabelle1 ÖVF 2015 und 2016.pngAbbildung 1 zeigt die Anteil der ÖVF-Optionen in Deutschland 2016:Insgesamt wurden 2016 auf 1,378 Mio. Hektar ökologische Vorrangflächen registriert, was einen Anstieg der ÖVF um 10.312 ha bedeutet. Der Anteil der ÖVF am Ackerland liegt bei 11,6%. Dieser Anstieg geht hauptsächlich auf einige regionale Änderungen zurück. Den Löwenanteil dieser Änderungen macht Niedersachsen aus, wo 22.140 ha mehr Zwischenfrüchte angebaut wurden. Auch bei den anderen Optionen gab es vor allem in einzelnen Bundesländern unterschiedliche Veränderungen. Aber abgesehen von den Zwischenfrüchten in Niedersachsen, bleibt das grobe Bild bei der ökologischen Vorrangfläche das gleiche.

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Abbildung 2: Anteil der ÖVF-Optionen in Deutschland 2016 (Quelle: BMEL 2016)

Anteil der produktiven ÖVF: Erneut sind die produktiven Optionen Zwischenfrüchte und der stickstoffbindenden Pflanzen mit 81% der Vorrangfläche die wichtigsten Optionen. Stickstoffbindende Pflanzen haben weiterhin die größten Anteile in Süddeutschland (BY und BW), was an den vorteilhaften klimatischen Bedingungen liegen mag, und in Ostdeutschland (außer MVP), was vermutlich an den großen Betriebsstrukturen und der entsprechenden Erntetechnik liegt.

Der Anteil der ‚ökologisch effektiven’ Vorrangflächen: Meine Bewertung der ÖVF im letzten Jahr basiert auf der Annahme, dass lediglich Brachflächen, Streifenelementen und Landschaftselemente eine positive Wirkung auf den Erhalt der Biodiversität ausüben. Unsere EU-weite Studie zur ÖVF publiziert in Conservation Letters am 06.01.2017 wird diese Hypothese belegen (Pe’er et al. 2017 in Conservation Letters).

Änderungen: Zunächst fällt positive auf, dass 2016 die Streifenelemente zusätzlich auf 4.300 ha registriert wurden, was einem Anstieg von immerhin 26%-Punkten entspricht. Dieser Anstieg geht allerdings hauptsächlich auf Änderungen in Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern von 2.800 ha zurück. Dieser Änderung in die richtige Richtung wird leider überkompensiert durch einer Reduktion der Brachfläche um insgesamt 12.500 ha (-5,7%). Auch die Registrierung der Landschaftselemente ging mit 2.600 ha (hauptsächlich in Schleswig-Holstein) zurück.

Insgesamt ging der Anteil der effektiven ÖVF-Optionen von 19,9% auf 18,9% in 2016 zurück, oder gemessen an der gesamten Ackerfläche auf 2,2%. In Deutschland betragen die Ausgaben für Greening 1,473 Mrd. EUR. Aus Sicht der Steuerzahler steht der Mittelaufwand in keinem Verhältnis zu der geringen Wirksamkeit. Auch die ökologischen Vorrangfläche bleibt 2016 eine Enttäuschung.

Das Büro von Dr. Kirsten Tackmann hat einiges an Arbeit in diese Anfrage investiert, so dass die Antwort auf diese parlamentarische Anfrage weitere interessante Details enthält.

  • Der Anzahl der Registrierungen war besonders hoch bei Landschaftselemente. Dies deutet an, dass Landwirte (wenn vorhanden) zunächst die vorhandenen Landschaftselemente mit einer geringen Grundfläche (im Durchschnitt 0,5 ha je Antragssteller) registrieren und dann andere Optionen wählen. Andere Optionen wie Zwischenfrüchte oder Aufforstungsflächen wurde mit einem hohen Flächenumfang von 12,2 bzw. 10,3 ha je Antragsteller registriert (siehe Tabelle unten).
  • Die Antwort enthält eine Übersicht über alle vom BMEL geförderten Evaluationsberichte zu Greening, was für die weitere Bewertung von Greening insgesamt hilfreich sein könnte.
  • Etwa 250 bis 300 Verwaltungsbeamte waren 2015/16 mit Kontrollen und Implementierung von Greening und anderen Maßnahmen der GAP-Reform beschäftigt. Weitere 6-7 Mio. EUR an Sachkosten fielen im Zuge der Umsetzung der Reform an. Der größte Anteil dieser Kosten geht ebenfalls auf Greening zurück, aber ein Teil betraf auch die Junglandwirte-Prämie und die Kontrolle der aktiven Landwirte. Die zusätzlichen Kosten für INVEKOS beliefen sich auf ca. 1,6 Mio. EUR und die Kosten für die erste Implementierung in INVEKOS auf ca. 20 Mio. EUR. Auch diese Kosten gehen hauptsächlich auf Greening zurück.

Schlussfolgerungen

Das grundsätzliche Bild der ökologischen Vorrangflächen ist das gleiche wie 2015: Greening ist eine teure Maßnahme mit nur geringen positiven Auswirkungen auf die Biodiversität. Das Argument, dass Landwirte nicht ausreichend informiert und beraten wurden, ist jedoch 2016 nicht mehr hinreichend. Lediglich 18,9% der ÖVF oder 2,2% des Ackerlandes sind mit wirksamen ÖVF-Optionen belegt, der Rest ist aus Sicht der Biodiversität wenig wirksam. Das ist zu wenig für 1,4 Mrd. EUR Steuermittel.

Greening ist aus Sicht von Landwirten und Steuerzahlern unbefriedigend. Es mag positive unspezifische Umweltwirkungen geben, aber insgesamt wird hier zu viel Aufwand betrieben. Es ist notwendig, bereits jetzt eine Diskussion zu führen, ob das bisherige System nach 2020 beibehalten werden soll. Mit den Agrarumweltprogrammen steht ein Instrument zur Verfügung, das bei geringerem Mitteleinsatz häufig mehr erreicht. Ende März 2017 wird die EU-Kommission ihren Zwischenbericht zur Umsetzung von Greening veröffentlichen. Es wäre ein Leichtes, schon jetzt durch kleine Änderungen Verbesserungen beim Greening herbeizuführen. Spätestens 2021 sollten grundlegende Veränderungen herbeigeführt werden, am besten mit einer Stärkung der Agrarumweltprogramme.

Quellen:

Federal Ministry for Food and Agriculture (BMEL) (2016): Answer to the formal parliamentary request of Die Linke, Document of the German Federal Parliament No. 18/10569, url: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/107/1810746.pdf

Tabelle: Antragsteller und ökologische Vorrangflächen 2015

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