Auf Agrarpolitik-blog: Chancen und Herausforderungen der Paralandwirtschaft in der Alpen-Region

13. August 2018

Heute erschienen auf Agrarpolitik-blog.com: Chancen und Herausforderungen der Paralandwirtschaft in der Alpen-Region

Landwirtschaftliche Betriebe suchen in zunehmenden Maße ihre Chancen in neuen landwirtschaftsnahen Betriebszweigen wie z.B. der Direktvermarktung, der Gastronomie, dem ländlichen Tourismus, der Forstwirtschaft, der Landschaftspflege oder der Vermietung/Verpachtung von Gebäuden und Maschinen. In der Schweiz ist dieser Bereich unter dem Begriff Paralandwirtschaft gut bekannt. Mit den Kollegen Stefan Kirchweger und Jochen Kantelhardt (Universität für Bodenkultur in Wien), Daniel Hoop (Agroscope Tänikon, Schweiz) und Bernhard Brümmer (Universität Göttingen) habe ich in den letzten Jahren an einer Studie zum Thema Auswirkungen der Diversifizierung auf Ökobetrieben in der Schweiz, Österreich, Baden-Württemberg und Bayern gearbeitet, die im April im Journal Sustainability erschienen ist*. Der Beitrag auf https://agrarpolitik-blog.com beschreibt die Kernergebnisse unserer Studie und diskutiert mögliche Schlussfolgerungen für die Landwirtschaft.

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Diversifizierter Bio-Betrieb mit Käserei, Bäckerei, Hofladen und Gastronomie

Die Originalstudie in Journal Sustainability kann man hier nachlesen:

*Lakner, S., S. Kirchweger, D. Hoop, B. Brümmer, und J. Kantelhardt (2018): The Effects of Diversification Activities on the Technical Efficiency of Organic Farms in Switzerland, Austria, and Southern Germany, Sustainability 2018, 10, 1304; doi:10.3390/su10041304. Frei zugänglich verfügbar: http://www.mdpi.com/2071-1050/10/4/1304

Sind Beihilfen für die Landwirtschaft gerechtfertigt? Ein Überblick

6. August 2018

Seit Mitte Juli fordert der Deutsche Bauernverband eine Milliarde Nothilfe für die Landwirtschaft, die aufgrund der Hitzeperiode und der geringen Niederschlagsmenge seit Mai mit deutlichen Ertragseinbrüchen rechnen muss. Einige Betriebe sind vermutlich in ihrer Existenz gefährdet, insofern erscheint es naheliegend, dass der Staat schnell und großzügig Beihilfen gewährt. Aber wieviel wissen wir schon und welche Betriebe sind betroffen? Ich werde einige Argumente nennen, weshalb das Ministerium gut beraten ist, zunächst abzuwarten und zu überlegen, mit welchen Instrumenten man eine Beihilfe gewährt. Kurzfristige Hilfen lassen sich politisch vermutlich nicht vermeiden, allerdings sollte die Politik bereits jetzt die Weichen für zukünftige Extremwetterlagen stellen. Es gibt genügend Optionen, keine ist optimal, allerdings läuft die aktuelle Debatte nach dem Chaosprinzip, was zunächst dem Bauernverband nutzt, aber nur bedingt den Mitgliedern und schon gar nicht dem Steuerzahler.

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Trockenes Grünland in Schleswig-Holstein führt zu Futterknappheit (Foto: Kirsten Wosnitza)

Wie außergewöhnlich ist diese Hitzeperiode?

Insgesamt zeigt sich ein langfristiger Temperatur-Trend nach oben, wie Stefan Rahmsdorf in seinem Block belegt. Der Klimawandel ist seit dem Sommer 2018 eindeutig in Mitteleuropa angekommen und mir macht das nicht nur aus landwirtschaftlicher Perspektive Sorgen.

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Die Hochdruckwetterlage über Nordeuropa ist besonders stabil und lange anhaltend, insofern kann man mit Recht sagen, dass dieser Sommer vermutlich einer der wärmsten Sommer in den letzten Jahrzehnten war, übertroffen bisher nur vom Rekordsommer 2003 (siehe Vergleich in der FAZ vom 29.07.2018). Dieser Teil der Argumentation ist durchaus richtig, zumal die Wetterdienste auch im August mit einer Fortsetzung dieser Wetterlage rechnen (siehe deutscher Wetterdienst, oder Agrarheute.com). Seit Mai sind die Niederschläge gering ausgefallen und gerade im normalerweisen regenreichsten Monat Juli hat es kaum geregnet. Insofern ist das Hauptproblem für die Landwirtschaft zunächst der fehlende Niederschlag, der allerdings im Juli auf besonders hohe Temperaturen trifft.

In den letzten Jahren gab es immer wieder Extremwetterlagen, die auch zu Schäden in der Landwirtschaft geführt haben. Eine Studie von Heidecke, Offermann und Hauschild vom Thünen-Institut in Braunschweig hat die für die Landwirtschaft durch Extremwetterereignisse in den letzten Jahren geschätzt und kommt zu folgenden Ereignissen:

  • Hochwasserereignisse waren in den letzten Jahren vermutlich das Extremwetterereignis, das zu den größten Schäden in der Landwirtschaft geführt haben. Besonders dramatisch war das Hochwasser von 2002, das hauptsächlich in Ostdeutschland stattfand. Lt. BMEL hat dieses Hochwasser geschätzte Kosten von 394 Mio. EUR verursacht. Auch 2013 gab es an der Elbe und in Bayern ein Hochwasser. Bei diesem Hochwasserereignis wurden für die Landwirtschaft Beihilfen in Höhe von 18.6 Mio. EUR (bis 2016) über die Allgemeine Rahmenrichtlinie der EU erstattet. In beiden Fällen war der Gesamtschaden deutlicher unter einer Milliarde Euro.
  • Frostereignisse haben z.B. im April 2017 zu deutlichen Ertragsausfällen v.a. bei Getreide, aber auch im Wein– und Obstbau geführt. Auch hier haben einige Bundesländer Beihilfen angeboten, z.B. Nordrhein-Westfalen, Hessen oder Baden-Württemberg. Hier schätzen Heidecke et al. Die Schäden auf eine Summe von etwa 30 Mio. EUR/Jahr.
  • Regen: Im Sommer 2017 (Juli-August) führte eine längere Regenphase, nachdem es im Frühjahr zu trocken war, zu Missernten, die allerdings in dem Bericht des Thünen-Instituts nicht berücksichtigt sind.
  • Trockenheit und Dürre haben in der Vergangenheit immer wieder eine Rolle gespielt. Vor allem im Jahr 2003 führte eine längere Trockenperiode zu deutlichen Ernteeinbußen. Lt. BMEL waren damals 12.000 Betriebe betroffen, die Schäden beliefen sich 2003 auf 138 Mio. EUR (BMEL 2017). Auch 2015 gab es neben sehr wechselhaften Bedingungen auch eine längere Trockenperiode. Für die letzten 10 Jahren schätzen Heidecke et al. (2017) die Schadenssumme auf ca. 40 Mio. €/Jahr.
  • Stürme haben in den letzten Jahren immer wieder und häufigereine größere Rolle gespielt und Schäden angerichtet, die jedoch eher die Forstwirtschaft sowie Hauseigentümer betrafen. Exemplarisch kann man den Orkan „Kyrill“ im Januar 2007 nennen, der allein in der Forstwirtschaft Schäden in Höhe von ca. 1.9 Mrd. EUR erzeugte, die Versicherungswirtschaft schätz die Gesamtschäden auf ca. 2.4 Mrd. EUR (BMEL 2017).

Was sagen die vorläufigen Schätzungen des deutschen Bauernverbands?

Im Moment liegen nur vorläufige Ernteschätzungen des deutschen Bauernverbandes vor, die offiziellen Zahlen werden erst im Herbst veröffentlicht. Der Deutsche Bauernverband verfügt über recht gute Informationen aus der Praxis und es wurden regional mit Sicherheit schon erste Ertragsschätzungen gemacht. Die Ernte von Gerste ist abgeschlossen, die von Weizen und Roggen ebenfalls weitgehend. Demnächst folgen Mais und Kartoffeln. Abschließende Erntedaten liegen allerdings in keinem Fall vor. Insofern wäre es wohl sinnvoll, zunächst abzuwarten, wie deutlich die Verluste sind, es könnte ja sein, dass aufgrund der Trockenheit im August sogar noch höhere Verluste bei Mais oder Kartoffeln zu Stande kommen.

Ich haben die Zahlen des Bauernverbands mit der bisherigen Ertragsentwicklung seit 2004 verglichen:

Erträge 2018a

Sieht man sich die Zahlen an, die der DBV schätzt (siehe Pressemeldung vom 01.08.2018), so wird deutlich, dass für das Jahr 2018 mit Verlusten zu rechnen ist, die über das übliche Maß der Abweichungen (siehe geschätzte Standardfehler) hinaus geht. Es zeigt sich bei einer längeren Perspektive, dass auch in anderen Jahren (bei Gerste z.B. 2007 und 2011) deutlich niedrigere Erträge erreicht wurden, in diesen Jahren wurden dann keine Beihilfen gezahlt.

Basierend auf dieser Ernteschätzung geht der Bauernverband von Verlusten von 1 Mrd. EUR (Bauernverband vom 18.07.2018). Aber mit Verlaub, woher weiß der Bauernverband schon jetzt so genau, wie die Erntesituation ist und wie die Verluste ausfallen? Wie kommt eine Milliarde zustande? Der DBV schreibt dazu in seiner Pressemitteilung: „Der 1. Erntebericht des DBV basiert auf Umfragen unter den 18 Landesbauernverbänden über die tatsächlich geernteten Mengen. Über den weiteren Verlauf der Getreide- und Rapsernte wird der DBV im vierzehntägigen Turnus berichten.“

Harald Grethe von der Humboldt Universität weist in der Taz vom 01.08.2018 mit Recht darauf hin, dass es hier um eine Schätzung geht und man für die Entscheidung über einen Politikeingriff abwarten sollte: „Es ist zu früh für Entscheidungen über pauschale Subventionen oder Kompensationszahlungen. Wir müssen erst einmal die Erntebilanz abwarten.“ Die Gefahr besteht tatsächlich, dass man basierend auf einer ersten schnellen Schätzung eine Politik gestaltet. Die Zahlen oben zeigen, dass Schäden aus den bisherigen Unwetterereignisse der letzten 15 Jahre deutlich niedriger liegen, lediglich bei Sturm Kyrill lagen die Schäden über 1 Mrd.

Der Bauerverband nutzt das Sommerloch für seine Zwecke?

Die Forderungen zeigen für mich, dass man versucht, das Sommerloch für diese Forderungen zu nutzen, denn aktuell ist das Thema Hitze offensichtlich und die Argumentation in diese Richtung einfach. Die Zahlen über die Ernteschätzungen liegen frühestens im Herbst vor. Wenn erst die Herbststürme einsetzen, erinnert sich niemand an die Hitzeperiode im Sommer, Beihilfen kriegt man dann nicht mehr so leicht. Trotzdem ist es rational, abzuwarten, in welcher Höhe Ernteeinbußen vorliegen und wie hoch der Schaden für den Sektor tatsächlich ist. Des Weiteren fallen regionale Ernteeinbußen unterschiedlich aus, da Norddeutschland (v.a. Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Niedersachsen) stärker betroffen ist.

Die Dürre trifft auf einen Sektor, der unterschiedlich gut aufgestellt ist für ein schlechtes Erntejahr: Die Gewinnsituation ist zwischen den Betriebstypen sehr unterschiedlich:

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Während die Ackerbaubetriebe (rot) zumindest bis zum WJ 2016/17 in vielen Jahren eine recht gute Gewinnsituation hatten, sind viele Verbund-, Milchvieh- und Futterbaubetriebe aufgrund des niedrigen Milchpreises seit 2014/15 in einer extrem angespannten Lage. Ackerbaubetriebe hätten insofern Liquiditätsreserven in den guten Jahren anlegen können, bei den Milchviehbetrieben liegen solche Jahre bereits etwas zurück, viele Betriebe kämpfen seit 2015 in einem extrem schwierigen Marktumfeld um Überleben.

Bauer Willi merkt als Praktiker zu Recht kritisch an, dass viele Ackerbaubetriebe in den guten Jahren bis 2016/17 besser nicht in neue Schlepper investiert hätten, sondern besser Liquiditätsrücklagen gebildet hätten (Bauer Willi, Das ist erst der Anfang vom 22.07.2018). Die Grafik oben belegt das Investitionsverhalten, das bei den Ackerbetrieben deutlich ausgeprägter war, während Milchviehbetriebe teilweise seit 2014 vermutlich nur noch in geringem Umfang investiert haben.

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Dies zeigt sich auch bei den Nettoinvestitionen, bei denen die Ackerbaubetriebe mit beträchtlichem Abstand vorne liegen: Während ein durchschnittlicher Ackerbaubetrieb ca. 18.000 EUR/Jahr investierte, lagen die Nettoinvestitionen je Betrieb bei Verbund- und Milchviehbetrieben bei durchschnittlich 10.000 EUR/Jahr, sonstige Futterbaubetriebe haben mit ca. 6.000 EUR/Jahr noch weniger investiert.

Während sich der DBV dieses Jahr für Soforthilfen ins Zeug legt, war das Engagement in anderen Jahren, als vor allem die Milchvieh- und Verbundbetriebe betroffen waren, doch sehr viel zurückhaltender. Es stellt sich die Frage, ob dies ein Beleg für die Orientierung des DBV auf Ackerbaubetriebe ist, die vermutlich trotz der Dürre sehr viel seltener in ihrer Existenz bedroht sind als Milchviehbetriebe. Für wen will der Bauernverband Hilfen?

Wenn es um die Außendarstellung des Bauernverbands geht, dann möchte der Bauernverband sich als Vertreter einer „unternehmerischen Landwirtschaft“ verstehen. Es wird reklamiert, dass Betriebsleiter die Agrarmanager von kleinen und mittelständischen Unternehmen sind – was ja durchaus eine richtige Zuschreibung ist, gerade wenn so ein Betrieb einen oder mehrere Angestellte beschäftigt. Wenn es allerdings um die Förderung geht, dann wird bereits während der Ernte der Gerste eine Missernte beziffert und der Staat sollte in Höhe von einer Milliarde EUR helfen. So funktioniert die freie Wirtschaft nicht.

Es gibt auch andere Branchen, die wetterabhängig sind: So wäre es analog denkbar, in verregneten Sommern die Tourismus-Industrie zu unterstützen? Es gibt in Mittelgebirgslagen viele Orte, die sich in den 70er Jahren auf Ski-Tourismus eingerichtet haben und seit Jahren kaum Umsätze machen. Die Politik ist gut beraten, mit einem ausgefeilten Konzept an den Start zu gehen, ansonsten dürfte der Eindruck entstehen, dass die Landwirtschaft bei jedem Wetter nach Subventionen schreit, und das, obwohl wir über die Direktzahlungen pro Betrieb im Durchschnitt 25.000 EUR pro Jahr und Betrieb zahlen. (Ein Argument, das im übrigen auch auf Großunternehmen wie Opel anzuwenden ist.) Angesichts dieser Ausgangssituation ist eine sachliche Diskussion dringend notwendig.

Wurden bisher Beihilfen in ähnlichen Fällen gewährt?

Ja. Es gibt grundsätzlich das Instrument der staatlichen Beihilfen für „widrigen Witterungsverhältnissen und Naturkatastrophen“, bei denen Landwirte im Fall von substanziellen Schäden Beihilfen zwischen 80% und 100% der Schadenssumme erstattet bekommen (je nachdem ob es „nur“ eine widrige Witterungsverhältnisse waren oder eine Naturkatastrophe). Die Grundlage ist die sog. „Nationale Rahmenrichtlinie für Staatliche Beihilfe, um Schäden in Landwirtschaft und Forstwirtschaft zu entschädigen, die durch Naturkatastrophen und widrige Wetterverhältnisse verursacht wurden“. Insofern existiert ein Instrumentarium, das zuletzt bei den Hochwassern von 2013 an der Elbe und in Bayern angewandt wurde, damals wurden Schäden in Höhe von 18.6 Mio. EUR erstattet, allerdings waren die Schäden damals sehr viel punktueller an Elbe und in Bayern lokalisiert. 2014-2016 wurde dieses Instrument nicht angewandt, 2017 nur in geringfügigem Umfang. Für Frostereignisse wurden 2017 Beihilfen gewährt, des Weiteren wurden in anderen Sektoren Beihilfen für Sturm und Hochwasserschäden gewährt.

Ist eine staatliche Beihilfe grundsätzlich sinnvoll?

Nicht unbedingt: Grundsätzlich sollte man zwischen 1) ad-hoc Beihilfen und 2) einer langfristig angelegten, vorsorgenden Strategie für das nächste Jahrzehnt unterscheiden. Die Frage, die man sich mittelfristig stellen sollte, geht dahin, inwieweit Risikovorsorge durch die Betriebe zu leisten ist, oder ob der Staat diese Funktion übernimmt. Diese Frage lässt sich nicht eindeutig mit “Ja“ und “Nein“ beantworten.

Tendenziell gehört Risikovorsorge zunächst zu den betrieblichen Aufgaben und dies wäre zunächst mein wichtigster Kritikpunkt an der Debatte. Selbst wenn die Forderungen des DBV recht unseriös sind und aktuell nicht durch Zahlen gestützt werden, wird die politische Dynamik darauf hinauslaufen, dass man 2018 den Betrieben ad-hoc Beihilfen zahlt. Gerade für den Milchsektor erscheint das aus sozialpolitischen Gründen sinnvoll – selbst wenn man hier eigentlich die genaue Bedürftigkeit prüfen sollte. Aber gerade deshalb sollte der Bereich Risikovorsorge sehr viel klarer geregelt werden, damit wir nicht jeder Jahr wieder über ad hoc Beihilfen diskutieren müssen.

Die politische Diskussion sollte sich damit beschäftigen, was mittel- und langfristig getan werden kann, um die Vorsorge von landwirtschaftlichen Betrieben zu fördern: In eine ähnliche Richtung argumentiert die Wissenschaft. Oliver Mußhoff von der Universität Göttingen weist im ZDF Heute Journal am 30.07.2018 (ab Min. 1.55) zu Recht darauf hin, dass es weitere Möglichkeiten der Risikovorsorge gibt. Betriebe sollten zunächst selbst gegen Risiken versichern, allerdings bietet die Versicherungswirtschaft nicht alles an. Des Weiteren können Landwirte Lagerkapazitäten ausbauen oder eine Investition in Technologien zur Steuerung von Risiko (z.B. Bewässerung). Des weiteren gibt es die Möglichkeit, zumindest Preise über die Warenterminbörse abzusichern, bzw. auch beim Futterzukauf langfristige Lieferbeziehungen einzugehen. Dies sind allerdings Instrumente, die eher auf das Preisrisiko ausgerichtet sind, und weniger auf das Ertragsrisiko.

Kurzfristig könnten dieses Jahr die Brachflächen als stille Reserve genutzt werden. Auf Brachflächen den Anbau von Zwischenfrüchten ausnahmsweise zu genehmigen, was aus ökologischer Sicht vermutlich nur wenige Probleme erzeugt, da man Blühmischungen im nächsten Frühjahr wieder einsähen kann. Es könnte zwar sein, dass man hiermit zunächst Arten vertreibt, die sich auf Brachen angesiedelt haben, allerdings dürfte das ggf. weniger der Fall sein, da Brachen rotieren können. Allerdings sollte die Politik dies allenfalls für ein dreiviertel Jahr aussetzen, damit im nächsten Frühjahr wieder Blühmischungen eingesät werden können. Die Maßnahme als solche erscheint aus Gesichtspunkten der Schadensminimierung sinnvoll.

Welche Optionen hat die Politik für die Zukunft?

Eine sehr gute Studie zu den möglichen Politikoptionen hat Frank Offermann und Kollegen vom Thünen-Institut in Braunschweig vorgelegt, die die gesamte Debatte vor strukturiert. Zunächst muss zwischen marktfähigen Risiken und Risiken aufgrund von unvorhergesehenen Katastrophen unterschieden werden, für die es in der Privatwirtschaft keine Versicherer gibt. Des weiteren gibt es für Preisrisiken einige Instrumente die bereits in Deutschland genutzt werden. Bei Ertragsversicherungen liegen ebenfalls einige Modell vor, allerdings fehlen hier die Angebote der Versicherungswirtschaft. Es erscheint vor allem sinnvoll, dass der Staat in Katastrophenlange eingreift, bei marktfähigen Risiken wäre es dagegen gut, wenn hier die Betriebe selbst vorsorgen.

Abschließend einige grundsätzliche Punkte zum Thema Vorsorgen, die gerne ergänzt werden können und die zeigen, dass es nicht die eine optimale Politik gibt, sondern diese Entscheidung durchaus nicht einfach ist.

  • Bei Zahlungen von Beihilfen sollte die Bedürftigkeit geprüft werden

Aktuell werden im Beihilferecht die Erlösrückgänge der Betriebe geprüft. Dies mag zwar einfach sein, allerdings weicht man hier von den sonstigen Grundsätzen der Sozialpolitik ab, in denen die Bedürftigkeit einer Familie oder eines Haushalts geprüft wird. Daher erscheint es naheliegend, andere Einkommensarten eines Haushalts zu berücksichtigen und ggf. auch die Vermögenssituation zu prüfen. Gerade die Grafik oben zeigt, dass hier ggf. Betriebe Unterstützung bekommen könnten, die in den letzten zehn Jahren in der Summe 180.000 EUR investiert haben. In diesem Zusammenhang wäre zu überlegen, inwieweit zumindest in Zukunft die Steuererklärung bei der Gewährung von Beihilfen Grundlage sein sollte.

  • Förderung von Ertragsversicherungen

Das Thema Ertragsversicherungen sollte etwas genauer geprüft werden, denn bisher wurde dieses Instrument kaum genutzt in Deutschland, während es z.B. in Spanien eine viel wichtigere Rolle spielt, außerhalb Europas ohnehin. Robert Finger von der ETH Zürich forscht zum Thema Risiko und hat in einem Blogbeitrag darauf hingewiesen, dass es weiterentwickelte Versicherungsmodelle gibt, mit denen recht einfach Schäden identifiziert werden können: So ist es möglich mit einer Indexversicherung die Schäden regional zu identifizieren und damit die Schadenssummen recht genau zu treffen. Es bleibt für die Betriebe lediglich ein Restrisiko. Es wäre hierbei möglich (wie die FDP es fordert), über Steuernachlässe den Abschluss von Versicherungen zu fördern.

  • Umwandlung der Direktzahlungen in einen Risikofonds

Es wäre möglich, z.B. 20% der ersten Säule teilweise für einen Risikofonds zu nutzen, der bei deutlichen Ertragsausfällen aufgrund von Naturkatastrophen Zahlungen gewährt. Allerdings sollte dies nur erfolgen, wenn Betriebe nachweisen können, dass sie selbst Vorsorge getroffen haben. Es wäre denkbar, z.B. die Greening-Kriterien in Richtung Klimarelevanz weiter zu entwickeln:

  • Einhalten von einer Fruchtfolge (über die bisherige Anbaudiversität hinaus)
  • Aufbau von Humus im Boden
  • Schutz von Landschaftselementen
  • Verpflichtende Zwischenfrüchte im Winter

Allerdings wäre ein solcher Risikofonds nur sinnvoll, wenn tatsächlich Umweltkriterien daran gebunden sind, weil jeder pauschale Risikoausgleich dazu führen könnte, dass Landwirte selbst nicht mehr vorsorgen. Daher erscheint eine solche Lösung dann sinnvoll, wenn entsprechend auch einzelbetriebliche Vorsorge eingefordert wird. Des weiteren sollten andere Teile der ersten Säule für andere Zwecke verwendet werden, wie Ausbau der Agrarumweltmaßnahmen oder auch Investition in tierwohlgerechte Ställe.

Kommentare und Ergänzungen? Gerne!

Literatur:

Frank Offermann, Josef Efken, Raphaela Ellßel, Heiko Hansen, Rainer Klepper, Sascha Weber (2017): Ausgewählte Instrumente zum Risikomanagement in der Landwirtschaft: Systematische Zusammenstellung und Bewertung, Thünen Working Paper Nr. 72, 2017; Braunschweig.

Claudia Heidecke, Frank Offermann, Marlen Hauschild (2017): Abschätzung des Schadpotentials von Hochwasser- und Extremwetterereignissen für landwirtschaft-liche Kulturen, Thünen Working Paper Nr. 76, 2017; Braunschweig.

Robert Finger: Risikomanagement mittels Wetter-Indexversicherung, Blogbeitrag auf www.agrarpolitik-blog.com vom 09.08.2016

Greening 2017: A lighter shade of green

23. April 2018

Neue Zahlen der Bundesregierung zur Umsetzung des Greenings 2017, veröffentlicht am 05.März 2018, zeigen, dass dieses umweltpolitische Instrument weiterhin nur geringe Umwelteffekte erzielt. Ich werde im folgenden Text über einige interessante Details der Anfrage berichten. Insgesamt erfüllt das Greening nicht die umweltpolitischen Erwartungen.

Die Abgeordnete der Linken, Dr. Kirsten Tackmann hat (wie bereits in den Vorjahren) die Bundesregierung nach der Umsetzung des Greenings 2017 gefragt und die Zahlen sind zunächst ein wichtiges Ergebnis der Anfrage – eigentlich sollte deren Publikation eine Selbstverständlichkeit sein, aber offenbar muss das Parlament erst fragen, damit das BMEL informiert. Die Anfrage von Frau Tackmann hat zusätzlich einige interessante Details hervorgebracht, die ein vollständigeren Überblick über die Wirkungsweise des Greenings verschafft. Das Gesamtbild ändert sich hierdurch nicht: Greening und die ökologische Vorrangfläche (ÖVF) sind eine teure umweltpolitische Maßnahme, die nur geringe Effekte auf die Umwelt und kaum Effekte für die Biodiversität erzielt. Und hierfür werden in substanziellem Umfang Mittel der Steuerzahler eingesetzt.

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Brache im Juni 2017 bei Bad Düben im Landkreis Nordachsen

Fehlender Wille zur Transparenz

Der erste Punkt, den man hier machen muss, geht leider in Richtung fehlender Transparenz. Die Vorgehensweise, dass eine Bundestagsabgeordnete regelmäßig die Bundesregierung fragt, zeigt zunächst mal grundsätzlich, dass die Bundesregierung die Zahlen nicht von alleine veröffentlicht kann und will. Das ist natürlich eine schöne Aufgabe für das Abgeordnetenbüro und Frau Tackmann und ihre MitarbeiterInnen haben sich immer wieder neue Detailfragen ausgedacht, die für die Analyse interessant sind. Allerdings wäre es an der Zeit, dass das Ministerium hierüber selbständig, ohne Nachfrage berichtet.

Das Argument, das die Greening-Daten Länderdaten sind, ist an der Stelle nur das Vorschieben einer pseudo-juristischen Argumentation, denn gefördert wird dies mit Steuermitteln aus dem EU-Haushalt und Deutschland und die Bundesländer haben gegenüber der EU eine Berichtspflicht. Gleichzeitig publizieren nur wenige Länder ihre Zahlen, dazu gehörte bisher sehr vorbildlich Niedersachsen. Auch die EU hält die detaillierten Zahlen aus den Mitgliedsstaaten mit diesem Argument unter Verschluss, obwohl dafür EU-weit lt. EU-Haushalt 2017 11,696 Mrd. EUR für Greening gezahlt werden (EU Haushalt 2017: S.648). In Deutschland wurden im Jahr 2016 lt. BMEL 4,835 Mrd. EUR an Direktzahlungen (inkl. Basisprämie, Junglandwirte-Prämie) gezahlt, davon 1,428 Mrd. EUR Greening Prämie (BMEL 2017: Direktzahlungen). Dies sind Umweltinformationen von öffentlichem Interesse und hierfür werden in signifikantem Maße Steuergelder eingesetzt. Ich würde eigentlich erwarten, dass hierzu automatisch durch das BMEL berichtet würde.

Wenig Änderungen bei der Ökologischen Vorrangfläche 2017

Im dritten Jahr der Implementierung der Ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) zeigen sich insgesamt nur wenig Änderungen. Gerade wenn man die beiden Jahre 2015 und 2016 berücksichtigt, zeigt sich bei den Änderungen ein wenig hin und her, was auf Suchprozesse der Landwirte hindeutet. Aber es gibt keine Änderungen, die über 1.5% der Fläche hinausgehen. Insgesamt ist die Ökologische Vorrangfläche (ungewichtet) von 1.367.525 ha (2015) auf 1.365.099 ha (2017) um 0.2% leicht zurückgegangen.

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Die Zahlen (vor Anwendung der Gewichtungsfaktoren) zeigen, dass die Struktur der ÖVF-Optionen auch 2017 die gleiche bleibt: Zwischenfrüchte, Leguminosen und Brachflächen dominieren. Berücksichtigt man, dass lediglich die Brachen, Streifenelemente und Landschaftselemente einen signifikanten Beitrag zum Erhalt der Biodiversität (Ziel der ÖVF!) leisten, so zeigt sich, dass weiterhin nur 19% der ÖVF wirklich effektiv sind. Der Anteil der effektiven ÖVF-Optionen liegt sehr konstant bei 2,2% der Ackerfläche insgesamt. Ökologen geben immer wieder an, dass eine Biotop-Verbundfläche von 5-10% an der Gesamtfläche sinnvoll seien. Gemessen diesem angestrebten Anteil ist das unzureichend. Allerdings kommt es hierbei auf die Effektivität einer Maßnahme an. D.h. ein geringer, aber gezielter Effekt wäre weitaus sinnvoller, als wie beim Greening in großen Stil Flächen still zu legen, die am Ende kaum Effekte erzielen.

Zwischenfrüchte und Leguminosen dominieren mit 80% der ÖVF. Diese Optionen mögen für andere Umweltleistungen wie Erosionsvermeidung oder Bodenfruchtbarkeit einen gewissen Beitrag leisten, bei der Biodiversität sind sie nicht das Mittel der Wahl und auch für andere Umweltziele ist diese Maßnahme zu teuer.

Die Vornutzung der Brache: weitgehend unproduktiv

In der Bundestagsanfrage wurde auch gefragt, wie die Vornutzung der ökologischen Vorrangflächen jeweils waren. Hierbei zeigt sich, dass der zusätzliche Effekt durch die Einführung des Greenings in engen Grenzen hält. Diese Frage wurde vom Thünen Institut für Ländliche Räume in einem Projekt (verantwortlich Dr. Norbert Röder) mit Hilfe von Invekos-Daten in fünf Bundesländern (Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Brandenburg) untersucht. Es liegen nur Ergebnisse für die Brachen vor, weil hier die Vornutzung erfasst wurde.

Es zeigt sich zunächst, dass auf 46% der ÖVF-Brachen vorher keine produktive Nutzung stattfand. Auf weiteren 15% der ÖVF-Brachen war vorher eine Feldgras- (12%) oder Leguminosen-Nutzung (3%). Bei 18% der Brachen gab es Getreide als Vornutzung, bei Mais, Hack und Ölfrüchte waren als Vornutzung eher selten. Insgesamt kann man davon ausgehen, dass die Hälfte der ÖVF-Brachen bereits vorher nicht in Nutzung war. Dies entkräftet erneut das Argument des Deutschen Bauernverbandes, dass Greening ein Problem aus Sicht der Welternährung ist: 68% der ÖVF ist mit Zwischenfrüchten weiterhin über den Sommer produktiv nutzbar. Und auf über der Hälfte der Brachen war vorher keine produktive Nutzung da. Diese Auswertung zeigt, dass durch das Greening kaum zusätzliche Effekte erzielt wurden.

Eine gemeinsame Analyse mit Norbert Röder vom Thünen Institut basierend auf dem gleichen Datensatz zeigt, dass Zuwächse bei Brache und Streifenelementen in den Ackerbauregionen zu beobachten waren, in denen Agrarumweltprogramme bisher kaum eine Rolle gespielt hat (Lakner et al. 2017, siehe unten). Dieser zusätzliche Effekt ist strategisch interessant, weil er komplementär zu den Agrarumweltprogrammen ist. Allerdings geht es um geringe Zuwächse und diese Zuwächse sind teuer erkauft.

Es ist für die Agrarpolitik eine strategische Frage, ob man nach der nächsten GAP-Reform weiter einen Schwerpunkt in intensiven Ackerbauregionen setzen möchte oder ob die Politik versuchen sollte, eher das Geld in marginalen Regionen einzusetzen, in denen die Umsetzung von Streifenelementen und Brachen einfacher und unter geringeren Kosten möglich ist.

Vereinfachung des Greenings?

Es wurde von Frau Tackmann auch gefragt, welche Erleichterungen es für das Greening gibt, um mögliche Anlastungsrisiken zu minimieren. Das Risiko, durch falsche Angaben oder Kontrollen Kürzungen zu erleiden, wird von vielen Landwirten als Hauptgrund gegen effektive ÖVF-Maßnahmen ins Feld geführt. Der bürokratische Aufwand und das Risiko ist teilweise erheblich, insofern eine interessante Frage.

Die EU Rat und Parlament haben im Dezember 2017 die sog. Ominbus-Verordnung (eine zusammenfassende Verordnung, die Änderungen in einer Reihe von Verordnungen zusammenfasst) erlassen, die eine Reihe Änderung für die GAP-Reform 2013 eingeführt hat. Hierzu gehören die mögliche Maximalbreite von Streifenelemente etwas flexibler gestaltet, so dass die 20 m überschritten werden dürfen. Das ist zunächst zu begrüßen, löst allerdings nicht das bekannte Problem, dass nicht nur die Breite der Streifenelemente, sondern auch andere Details der Streifenelemente kompliziert sind und auch nicht mit den Vorgaben der Agrarumweltprogramme der Länder zusammen passen.

Es wurden 2016 in Deutschland 6 Mio. EUR an Kürzungen durch Verwaltungskontrollen und 0,7 Mio. EUR durch Vor-Ort-Kontrollen durch geführt. Der Kürzungsbetrag macht 0,47% der Greening-Prämie aus. Sanktionen wurden gemäß der Verordnungen (noch) nicht verhängt.

Grünland: Mehr Masse, weniger Klasse

Es wurde auch gefragt, inwieweit sich die zwei anderen Greening-Kriterien, der Anbaudiversifizierung und dem Grünlanderhalt ausgewirkt haben.

Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung des Dauergrünlands in Deutschland 2010-2017 nach Einführung des Grünlanderhalts:

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Es wird deutlich, dass das Dauergrünland seit 2014 deutlich (+1,4%) zugenommen hat, während der langfristige Trend seit 2010 insgesamt konstant, bzw. in einigen Bundesländern eher rückläufig war. Der Anteil von High-Nature-Value (HNV)-Grünland hat im gleichen Zeitraum um 0,1% abgenommen. Der rückläufige Trend seit 2009 ist damit etwas abgeschwächt, aber nicht beendet. Ich habe Zweifel, ob diese Änderung wirklich durch das Greening zu Stande kam, denn bereits vor 2014 war viel Grünland umgebrochen, so dass es vermutlich kaum noch ackerfähige Grünland-Standorte gab. Die Zunahme im Dauergrünland ist allerdings für die Biodiversität kaum ein Fortschritt, da das HNV-Grünland abgenommen hat und auch lt. Antwort der Bundesregierung auch die Rote-Liste der Biotoptypen weiterhin eine Gefährdung von über 80% der Grünlandbiotope nennt. In der Antwort der Bundesregierung wird darauf hingewiesen, dass dies keineswegs eine „Trendwende“ sei.

Die Bundesregierung erwartet, dass von der Anbaudiversifizierung eine gewisse Wirkung ausgeht: Die Untersuchung des Thünen-Instituts basierend auf den Invekos-Daten von fünf Bundesländern zeigt, dass die zusätzlichen Änderungen durch die Anbaudiversifizierung vor allem in Regionen mit „intensivem Marktfruchtbau“ sowie in den Trockengebieten in Ostdeutschland stattfinden. Allerdings bewirkt die Anbaudiversifizierung kein signifikanten Änderungen im Anbauprogramm in diesen Regionen.

Auswirkung auf Leguminosen

Es wird weiterhin dargestellt, wie sich die Leguminosen entwickelt haben. Bei den Leguminosen hat eine deutliche Zunahme durch die ökologische Vorrangfläche festzustellen.

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Dieser Zuwachs lässt sich (anders als noch 2015) auch deutlich als produzierte Menge feststellen. Allerdings ist der Anbauumfang von Erbsen 2017 etwas zurückgegangen, während vor allem Ackerbohnen, Lupinen und Sojabohnen Zuwächse verzeichneten. Auf die Preise für Leguminosen hat sich das allerdings bisher nicht ausgewirkt, wie die folgende Abbildung zeigt:

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Fazit: Greening ist nur ein blasser Schatten

Greening ist in der Praxis bereits angekommen, aber in der Wirkung ist das Greening lediglich ein blasser Schatten grün, der zum Erhalt der Biodiversität und andere Umweltmedien nicht in ausreichendem Maß beiträgt. Dieser Politikbereich braucht dringend die Reform 2020. Leider deuten die Signale aus der Kommission bisher nicht auf einen großen Wurf hin. Der Legislativ-Vorschlag für die GAP-Reform 2020 wird für Ende Mai 2018 erwartet.

Die Daten belegen, dass sich an der ursprünglichen Entscheidung der Landwirte eigentlich in den Folgejahren kaum etwas geändert hat. Das 2015 häufig geäußerte Argument, dass die Wahl von für die Biodiversität effektive Optionen mit mehr Beratung und Information verbessert werden kann, zeigt sich als nicht zutreffend. Es gibt inzwischen Informationen und die effektiven Optionen Brache, Streifenelemente und Landschaftselemente nehmen tendenziell sogar noch leicht ab und machen weiterhin nur einen Anteil von 19.1% aus.

Es sind mit der Omnibus-Verordnung einige neue Optionen wie Miscanthus oder die „Brache für Honigpflanzen“ dazu gekommen. Auf Leguminosen können keine Pflanzenschutzmittel mehr eingesetzt werden, was Praktiker vermutlich eher als Hindernis sehen, was für das Förderziel, der Erhalt der Biodiversität sinnvoll erscheint. Aufgrund dieser Schwierigkeit wurde der Gewichtungsfaktor für Leguminosen auf 1,0 angehoben worden, was bei der ungewichteten Fläche ein Rückgang der Leguminosen und einer Abnahme der Vorrangfläche bewirken dürfte. Aber ob die Leguminosen an Attraktivität gewinnen, ist mir nicht klar. Des Weiteren ist unklar, ob und wie sehr die zwei neuen Optionen angenommen werden. Und: Frau Tackmann wird auch im Herbst 2018 wieder fragen müssen, denn von selbst will die Bundesregierung dieser Zahlen nicht veröffentlicht, es sei denn Frau Klöckner führt einen neuen Stil ein.

Quellen:

BMEL (2018): Antwort der Bundesregierung auf die kleine Anfrage von Dr. K. Tackmann (LINKE); Bundestagsdrucksache 19/1265, Berlin.

Lakner, S., N. Röder, S. Baum & A. Ackermann (2017): What we can learn from the German implementation of the Greening – Effectiveness, Participation and Policy Integration with the Agri-environmental Programs, Conference paper at the 57th Annual Conferenc

 

ZDF Weizen-Doku und die Agrarpolitik: Die Story bestimmt die Fakten?

21. März 2018

Ende Februar 2018 lief auf ZDF Zoom eine Dokumentation mit dem Titel „Der Wahnsinn mit dem Weizen –  Die Folgen unserer Agrarpolitik“. Das Thema des Films war der Import von europäischen Agrarprodukten in den Senegal. Die Autorin des Films, Katarina Schickling vertritt hierin die These, dass durch die agrarpolitische Förderung der EU die Märkte in Afrika mit Weizen „überschwemmt“ und damit in Unordnung gebracht werden. Der Film zeigt, dass die Importe aus der EU die heimischen Produkte wie Hirse, Sorghum oder Maniok verdrängt, aber wie hängt das mit der EU Agrarpolitik zusammen? Meiner Ansicht nach stellt Frau Schickling zwar einige interessante Fragen und zeigt Entwicklungsprobleme im Senegal auf, insofern ist der Film interessant. Allerdings ist die Analyse dieses Problems völlig falsch.

1) Ist die Agrarpolitik an Exporten in Entwicklungsländer Schuld?

Betriebsprämien: Die sogenannte Betriebsprämie wird pro Hektar bezahlt und zusätzlich gibt es Geld für Umweltschutz“ (Min.2). Das ist zwar richtig, allerdings stellt sich die Frage, inwieweit die Betriebsprämie zu Exporten nach Afrika führt und inwieweit diese Prämie den Preis für Agrarprodukte beeinflusst. Der Stand der Wissenschaft zeigt, dass die Betriebsprämie die Produktion und das Exportpotenzial von Weizen in Entwicklungsländer nicht (mehr) beeinflusst. Die EU Direktzahlungen wurden 2005 „entkoppelt“ und werden seither unabhängig von den Produktionsverfahren eines Betriebes gezahlt. Eine Landwirtin oder ein Landwirt kann frei entscheiden, was auf dem Boden produziert wird, da diese Prämie ohnehin gezahlt wird.

Weizen_Sonnenaufgang

Getreide kurz vor der Ernte im Leinetal, August 2016

Die Prämie wird als Einkommensstützung eingeordnet und landwirtschaftliche Haushalte könnten die Prämien einerseits für Investitionen in neue Technik auf dem Betrieb oder zur Überbrückung eines Liquiditätsengpasses nutzen (- beides wäre eine betriebliche Nutzung und würde die Produktion geringfügig beeinflussen). Man kann die Prämie privat nutzen, also etwa für einen Urlaub, für die Finanzierung des Studiums von Sohn oder Tochter oder für die Sanierung des Privathauses. Auch das wären legitime Verwendungen, die mit der Produktion gar nichts zu tun haben. Für welche Zwecke die Prämie genutzt wird, ist empirisch nicht geklärt und hängt von Präferenzen der Betriebsleiter ab. Des Weiteren wird ein Teil der Prämie über Pachtverträge an Landeigentümer weitergereicht, so dass die Prämie den landwirtschaftlichen Haushalten nicht vollständig zur Verfügung steht.

Die Behauptung, dass die Betriebsprämie die Produktion beeinflusst, ist somit wissenschaftlich nicht haltbar und hierin liegt der erste drastische Fehler der Dokumentation, der zu falschen Schlussfolgerungen führt. Die EU-Agrarpolitik ist nicht Ursache für Exporte nach Afrika.

2) Welche Rolle spielen die Subventionen der EU (noch)?

Eine wichtige Kennzahl für die Höhe der Subventionierung ist der sog. „Producer Support Estimate (PSE)“, der seit 1986 von der Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) v.a. für Industriestaaten berechnet wird. Der Indikator drückt den Anteil der Subventionen und Marktstützungen am Betriebseinkommen aus (%PSE). Eine weiterer interessanter Indikator ist der %-Anteil der an Input oder Output gekoppelten Subventionen, da dies den Grad des Einflusses von Subventionen auf die Produktion zeigt, wohlgemerkt für die gesamte Landwirtschaft und EU-weit. Beide Indikatoren sind in der folgenden Abbildung dargestellt:

OECD_PSE

Die Abbildung zeigt deutlich, dass sowohl das %PSE insgesamt, als auch der %-Anteil an Produktion gekoppelter Subventionen zurückgegangen ist. Der Film klammert völlig aus, dass die EU mit ihrer Agrarpolitik zumindest in diesem Bereich in die richtige Richtung geht und die Landwirtschaft inzwischen überwiegend unabhängig von der Produktion subventioniert. Es sind andere Sektoren wie Milch oder Rindfleisch, in denen der Außenschutz noch hoch ist und in denen teilweise gekoppelte Zahlungen gezahlt werden. Aber in dem Film geht es um Weizen: Der Film stellt die Wirklichkeit falsch dar.

Ein wichtiger Einflussfaktor waren vor 10-15 Jahren die Exportsubventionen, die allerdings bis 2014 zurückgefahren wurden und inzwischen in der EU abgeschafft wurden. Diese Subventionen waren ein weiter wichtiger Treiber von Exporten, den es inzwischen nicht mehr gibt.

Exportsubventionen

Auch hier zeigt sich, dass die EU die schädliche Wirkung von Subventionen auf Entwicklungsländer reduziert hat. Bis 2013 hat die EU die Exportsubventionen zurückgefahren, 2016 hat EU Kommissar Phil Hogan angekündigt, das Instrument der Exportsubventionen nicht mehr zu nutzen. Auch über dieses Thema schweigt der Film.

3) Sind die Weizenpreise wirklich niedriger als die Kosten?

Es gibt einen weiteren Punkt, den der Film ignoriert: Es ist ökonomisch nicht rational, die eigene Weizenproduktion mit Hilfe der Prämie zu finanzieren, sprich den Weizen zu preiswert zu verkaufen und die Verluste durch die Direktzahlung zu decken. Die entkoppelten Direktzahlungen haben den Effekt, dass Landwirtinnen und Landwirte am Markt entscheiden können, was sie Anbau, da die Prämie unabhängig von dieser Entscheidung gezahlt wird.

Es mag sein, dass es (wie in dem Film am Beispiel des Landwirts Willi Kremer-Schillings dargestellt wird), dass in einzelnen Jahren wie 2016 die Preise kurzfristig niedriger als die Kosten sind. Der Preis liegt lt. Film bei 166 €/t, fiel in dem Jahr jedoch noch weiter. Die im Film genannten Kosten von 266 €/t sind meines Erachtens etwas fragwürdig, da sie vermutlich sehr hohe Pachten enthalten – auch hier stimmen die Fakten m.E. nicht ganz. Üblicherweise werden nur variable und Direktkosten berücksichtigt, nicht jedoch Pachten. Lt. KTBL Online Tool für Kosten-Leistungsrechnung liegen die jedoch (soweit ich das nachvollziehen konnte) eher bei 138 €/t, d.h. unter dem Weizenpreis.

Aber selbst wenn im ersten Jahr so eine Situation entsteht, und der Preis zu niedrig für die eigene Kostenstruktur ist, so ist es im zweiten Jahr ökonomisch sinnvoll, zu prüfen, ob man bei einer solchen Marktlage nicht etwas anderes anbaut. (Das ist in der Praxis auch durchaus so üblich…) Eine solche Entscheidung z.B. gegen Weizen würde den Empfang von Direktzahlungen nicht betreffen, da diese unabhängig gezahlt werden. Auch diese zentrale Anbauentscheidung wird im Film ausgeklammert.

Der Film hätten vielleicht auch den Weizenpreise im Zeitablauf zeigen sollen. Die Abbildung zeigt, dass es seit 2015 einen Preisrückgang gegeben hat, weshalb der Anteil der Subventionen am Betriebsgewinn recht hoch ist. Es gab aber zwischendurch zwischen 2010 und 2013 deutlich höhere Preise, siehe Abbildung. Gerade in den Jahren vorher wurde im Ackerbau auch gutes Geld verdient.

Weizenpreis

Die Preise am Weltmarkt sind in den letzten Jahren gesunken, da sich die Ertragslage in vielen Hauptanbaugebieten wie Russland, Kasachstan, die Ukraine, Kanada und die USA stabil war und mehr produziert wurde, so dass sich die Lagerbestände erholt haben. Niedrige Preise signalisieren eine entspannte Versorgungslage, was zunächst für Konsumenten und potenziell hungergefährdete Regionen Vorteile hat.

Globale Produktion für Getreide

Man hätte z.B. auch fragen können, wie sich z.B. hohe Weizenpreise der Jahre 2010 und 2013 auf die städtische Bevölkerung Afrikas ausgewirkt haben. In Mexiko haben hohe Maispreise zu Protesten geführt, in Ägypten haben hohe Brotpreise die Demonstrationen um den arabischen Frühling mit beeinflusst, auch in anderen Regionen lässt sich dieser Zusammenhang belegen, wie eine Studie von Lagi et al. 2011 zeigt. Auf eine solche Idee kommt Frau Schickling nicht, es wird nur über das Problem zu niedriger Preise geredet.

4) Sind Weizen- und Lebensmittelimporte in Afrika wirklich „Wahnsinn“?

Der Filmbeitrag liefert zumindest zu diesem Thema eine interessante Feldstudie, in der deutlich wird, mit welchen Probleme und Herausforderungen afrikanische Landwirte umgehen. Es geht bei der Versorgung mit Grundnahrungsmitteln um die sog. Ernährungssicherheit. Hierzu leisten die Importe von Lebensmitteln einen wichtigen Beitrag, was in dem Filme auch wieder ausgeklammert wird. Wenn europäische Nahrungsmittel in Dakar im Senegal günstig angeboten werden, so ist das für die städtische Bevölkerung zunächst eine wichtige Versorgungsquelle. Dies ist vor allem dann kein Problem, wenn man von der Prämisse ausgeht, dass die Produktion von Weizen (oder anderen exportierten Nahrungsmitteln) nicht durch Subventionen beeinflusst ist.

Es gibt dann auch so etwas wie Ernährungssouveränität, die besagt, dass Menschen selbst entscheiden dürfen, wie und mit welchen Lebensmitteln sie sich ernähren. In diesem Kontext zeigt der Film ein Problem auf, das eigentlich nicht lösbar ist. Es gibt die traditionellen Ackerfrüchte wie Sorghum oder Hirse, die offenbar nicht konkurrenzfähig sind. Ökonomische Anreize sprechen somit gegen die Nutzung dieser Feldfrüchte.

Aber was bedeutet Ernährungssouveränität? Ich kann und will nicht beurteilen, ob es für die Einwohner Dakars ein Problem ist, sich mit Hilfe importierter Ware zu ernähren. Am Ende entscheiden die Konsumenten dort, welche Produkte gekauft werden.

Ein ehemaliger Kollege aus Ghana schilderte mir einmal, dass viele städtische Bewohner in Ghana die Tomaten-Konserven aus der EU gegenüber den Tomaten aus Ghana am Markt bevorzugen, weil sie vermuten, dass diese mit einem höheren Hygienestandard hergestellt sind und besser schmecken. Ob dies immer und überall so ist, will ich damit nicht sagen. Ich würde unter Ernährungssouveränität auch verstehen, dass die Konsumenten in afrikanischen Ländern bitte selbst entscheiden sollen, was sie konsumieren. Und es ist häufig eine Frage des Einkommens, ob man sich teure traditionelle Produkte leisten kann.

Man könnte hier diskutieren, ob dies z.B. einen Zollschutz rechtfertigt, wie es in dem Film anklingt. Das wird in der ökonomischen Theorie als „Infant Industry-Argument“ diskutiert. Ob ein solcher Zollschutz Erfolg hat, ist eher eine empirische Frage, einige wenige Studien bejahen das für Einzelfälle, andere Studien gehen eher davon aus, dass ein solcher Schutz mittelfristig keine Verbesserung der Wettbewerbssituation für die geschützte Industrie bringt.

Ein solcher Schutz muss nicht unbedingt für eine bessere Situation der Produzenten führen, da ein solcher Zollschutz häufig dazu führt, dass die Eliten den Nutzen eines solchen Schutzes abgreifen – sei es über zu versteigende Importquoten, die der Korruption Vorschub leisten, oder durch marktbeherrschende Stellungen wie z.B. in der Geflügelproduktion in Nigeria, die vom Präsidentenclan betrieben wird. Es gibt zu diesem Thema jede Menge Literatur mit den Vor- und Nachteilen, nichts davon findet den Weg in die Weizen-Doku.

Es mag sinnvoll sein, aus entwicklungspolitischen Gründen, den Anbau von Sorghum oder Hirse zu fördern, damit die Produzenten in ländlichen Gebieten im Senegal eine Perspektive haben. Dieses Problem zeigt der Film auf. Aber das Gegenüberstellen von der „guten traditionellen Hirse“ und den „bösen EU-Weizenimporten“ ignoriert die Marktentscheidungen der Menschen in Dakar.

5) Fazit: Wissenschaft ist wichtig für solche politischen Debatten

Auf all diese Details wäre von Seiten der Wissenschaft mit Sicherheit hingewiesen worden. Es gibt viele Kollegen, die im Bereich Agrarentwicklungspolitik eine große Expertise aufweisen. Es wäre bei weiteren Recherchen für einen solchen Filme immer grundsätzlich anzuraten, unabhängige Wissenschaftler mit einzubeziehen. Das ist zwar ein wenig ein Argument pro domo, aber es hilft nichts, solche Fehler passieren nicht, wenn man vorher unabhängige Wissenschaftler fragt.

Frau Schickling hat zwar mit Willi Kremer-Schillings einen Experten miteinbezogen, dessen Aussagen allerdings nur teilweise im Film auftauchen (Vgl. Blogbeitrag auf Bauer Willi vom 14.03.2018). Und Herr Kremer-Schillings vertritt logischerweise die Sicht der produzierenden Landwirte.

Es kommen auch verschiedene Getreidehändler zu Wort, die wiederum die Sichtweise des Handels vertreten.

Francisco Mari von Brot für die Welt ist ein Entwicklungsexperte, der sich im Senegal gut auskennt, aber der die EU-Agrarpolitik nicht ausreichend kennt und daher im Film Aussagen trifft, die inhaltlich nicht nachvollziehbar oder fragwürdig sind.

Auch Staatssekretär im BMEL Hermann Onko Aeikens sagt im Film sinnvolle Dinge zum Thema Handelsvorteile, die dann allerdings nicht weiter vertieft werden. Dabei wären seine Aussagen wichtig, um das Thema Handel mit Afrika richtig einzuordnen – er ist promovierter Agrarökonom und Wissenschaftler würden vermutlich ähnliche Dinge sagen. Aber im Film spricht er als Vertreter der aktuellen Agrarpolitik, weshalb seine inhaltlich richtigen Anmerkungen vermutlich nicht ausreichend vertieft werden.

Die Wissenschaft hätte an der Stelle den Vorteil, grundsätzlich unparteiisch zu sein. Frau Schickling hätte die Einbeziehung von Experten den Vorteil, dass vermutlich keine solchen Fehler im Beitrag auftauchen.

Der Film thematisiert wichtige Problem, zeigt aber falsche Ursachen auf und schiebt die Schuld der EU-Agrarpolitik in die Schuhe. Ich vertrete auf meinem Blog immer wieder eine kritische Haltung gegenüber der EU-Agrarpolitik: Es gibt viele Gründe, eine Reduktion oder ein Auslaufen der Direktzahlungen zu diskutieren. Aber entwicklungspolitische Probleme gehören eben nicht dazu! Es ist vermutlich fair zu sagen, dass die EU-Kommission diese Probleme durch die Reformen seit 1992 weitgehend gelöst hat und in diesem Punkt liegt Frau Schickling deutlich daneben.

 

GAP-Reform 2020: Warum das Kommissionspapier Future of Food and Farming nicht ausreicht!

19. Februar 2018

Im folgenden Text werde ich darstellen, warum ich das Kommissionspapier „Future of Food and Farming“ für unzureichend für eine substanzielle GAP-Reform 2020 halte und wo ich Probleme und Schwächen in diesem Papier sehe. Seit 1992 wird die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) recht regelmäßig in etwa siebenjährigem Abstand reformiert, jeweils parallel zu dem siebenjährigen EU-Finanzrahmen. Die letzte GAP-Reform wurde im Dezember 2013 von Rat und EU-Parlament entschieden, insofern laufen aktuell bereits die Vorbereitungen für die nächste Reform: Am 29. November 2017 hat die EU Kommission (unter Federführung von Phil Hogan) ihr Kommunikations-Papier „Landwirtschaft und Ernährung der Zukunft“ („The Future of Food and Farming“) veröffentlicht. Aktuell finden bereits (unterhalb der öffentlichen Wahrnehmung) die ersten Diskussionen mit den Vertretern der Mitgliedsstaaten und des EU Parlamentes über die Zukunft der GAP statt, der GAP-Legislativvorschlag, der im Sommer erscheinen soll, wird vorbereitet und am 19.02.2018 werden Mitgliedsstaaten im Rat über die Zukunft der GAP und der Direktzahlungen diskutieren.

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Ich war Ende letzten Jahres zusammen mit 22 Wissenschaftlern verschiedener Disziplinen am sogenannten „Fitness-Check der GAP“ beteiligt, der basierend auf etwa 500 Publikationen analysiert, ob die GAP ihre eigenen Ziele erfüllt und ob sie die Ziele der Nachhaltigen Entwicklung (SDGs) berücksichtigt. Die Studie wurde von Guy Pe’er (iDiv Leipzig/Halle) und mir geleitet. Wir haben aus der Perspektive verschiedener Disziplinen (Ökologie, Ökonomie und Sozialwissenschaften) gefragt, ob die GAP effektiv, effizient, ob die GAP-Maßnahmen intern kohärent sind und ob sie kohärent mit anderen Politiken (wie z.H. der EU Handels- oder Biodiversitätspolitik). Es wurde außerdem untersucht, ob die GAP einen europäischen Mehrwert schafft und ob sie aus Sicht von Bürgern und Landwirten relevant ist. Die Ergebnisse fallen insgesamt überwiegend kritisch aus, allerdings enthält der Fitness-Check auch einige positive Aspekte und zeigt Chancen und Potenziale auf. Mit den gleichen Wissenschaftlern haben wir in den letzten Wochen die Mitteilung der Kommission mit den Erkenntnissen unseres Fitness-Checks verglichen und kommen zu dem Ergebnis, dass die Mitteilung der EU Kommission als Vorlage für eine substanzielle GAP-Reform 2020 im Sinne von Bürgern und Steuerzahlern völlig unzureichend und keinen Willen für eine ehrgeizige Reform erkennen lässt.

Wir halten zusammengefasst folgenden vier Punkte für interessant und belegen Sie mit unserer kurzen Analyse der Mitteilung der Kommissions, die wir unten als Download zur Verfügung stellen:

1) Die Leistungen der GAP sind nicht korrekt dargestellt

Die Kommission spricht an verschiedenen Stellen zunächst einige wichtige Herausforderungen an. Sie sieht z.B. die Themen „Nachhaltigkeit“ und den Schutz von den „natürlichen Ressourcen Boden, Wasser, Luft und biologische Vielfalt“ oder den „Klimawandel“ als wichtige Herausforderungen für die GAP, was zunächst aus wissenschaftlicher Sicht zu begrüßen ist. Allerdings reklamiert sie in ihrem Papier auch, dass die GAP in diesem Bereichen bereits erfolgreich sei, was angesichts der wissenschaftlichen Literatur nicht ansatzweise nachvollziehbar ist. Dies trifft gerade für die kritischen Bereiche Umwelt und Biodiversität zu, in denen die GAP wenig effektiv und ineffizient ist. (Hierzu haben wir in unserem Fitness-Check Literatur und Daten zusammengestellt.)

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Die Kommission nimmt insofern für sich Erfolge in Anspruch, die überhaupt nicht erzielt wurden. Dies zeigt auch, dass kritische Erkenntnisse der Wissenschaft von der EU Kommission nicht ausreichend für das Politikdesign in Brüssel berücksichtigt werden. Lediglich im Bereich Umwelt wird eingeräumt, dass Bürokratie die Effizienz der Umweltpolitik reduziere. Dies ist jedoch an kritischer Reflektion zu wenig. Die Kommission zieht dann aus den angeblichen Erfolgen der GAP bei Umwelt und Nachhaltigkeit den Schluss, dass die Direktzahlungen weiterhin gebraucht würden, was angesichts der wissenschaftlichen Erkenntnisse und der Kritik aus der Wissenschaft nicht nachvollziehbar ist. Es ist hinreichend belegt worden, dass die Direktzahlungen nicht mit öffentlichen Leistungen verknüpft sind und dass selbst im Rahmen des Greenings dieser Zusammenhang sehr dünn und teilweise nur zufällig ausgeprägt ist. Insofern stellt die EU Kommission die Realität falsch dar und zieht Schlüsse, die nicht sinnvoll sind.

2) Die Kommission eröffnet keine Ausstiegsperspektive aus den Direktzahlungen

Der größte Teil der GAP mit ca.68% des Agrarbudgets sind die Direktzahlungen, die die Landwirte als an die Fläche gebundener Einkommenstransfer erhalten. Dieser pauschale Einkommenstransfer wird aus wissenschaftlicher Sicht seit Jahrzehnten kritisiert: Es fehlt eine klare Zielbestimmung für diese Subvention: Es werden keine Argumente vorgetragen, warum wir neben den allgemeinen (nationalen) Sozialpolitiken und der Umverteilung (z.B. durch die nationale Einkommensbesteuerung) eine gesonderte landwirtschaftliche Einkommenspolitik brauchen.

Die Kommission verwendet weiterhin nicht die richtigen Indikatoren für eine mögliche „Bedürftigkeit von Landwirten“, die eigentlich dieser Politik zu Grunde liegen müsste. So wird in dem Thesenpapier der Kommission eine Statistik präsentiert, die den Einkommensabstand der landwirtschaftlichen Betriebe zu den anderen Sektoren, und damit die angebliche Bedürftigkeit des Sektors belegen soll. Allerdings richten sich Sozial- und Einkommenspolitiken in anderen Bereichen üblicherweise nach dem Einkommen eines Haushaltes, was hier nicht ansatzweise reflektiert ist: Die Kommission ignoriert Einkommen der Landwirte aus anderen Berufstätigkeiten, sie ignoriert auch die Einkommenssituation von Partnern. Die betrieblichen und privaten Vermögen sind nicht berücksichtigt, die niedrigeren Lebenshaltungskosten im ländlichen Raum fehlen ebenfalls. Das sind alles komplexe Indikatoren. Weniger komplex ist dagegen die Tatsache, dass Direktzahlungen über Pachtverträge an die Landeigentümer weitergereicht werden – in manchen Pachtverträgen wird dieser Sachverhalt sogar explizit erwähnt.

Diese Kritikpunkte alles andere als neu, sie wurden schon in der Vergangenheit vielfach geäußert, trotzdem geht die Kommission mit keiner Silbe auf diese Probleme ein. Selbst ein erster möglicher Schritt, nämlich eine schrittweise Reduktion der Direktzahlungen in Westeuropa wird nicht angegangen. Die Direktzahlungen sind nicht gerechtfertigt und dienen auch nicht ihrem Ziel. Es ist daher kaum überraschend, dass auch andere Kollegen, wie z.B. Alfons Balmann (IAMO, Halle) oder Bernhard Brümmer (Universität Göttingen) eine Abschaffung der Direktzahlungen fordern.

3) Das Leitbild der GAP-Reform ist ein „Business as usual“

Die Mitteilung der Kommission ist geprägt vom erklärten Willen, die „erfolgreiche Arbeit“ fortzusetzen. Dies zeigt sich auch sprachlich: So taucht der Begriff „continue“ zwölf Mal, der Begriff „maintain“ weitere drei Mal auf. Die Kommission erzeugt das Bild, dass die GAP insgesamt gut funktioniert und daher ohne Probleme fortgesetzt werden kann. Kommissar Phil Hogan spricht folglich in einer Rede vom 31.01.2018 davon, dass die GAP-Reform keine Revolution, sondern eine Evolution sei. Und hier weicht die Kommunikation der Kommission erneut von den Fakten ab, da in unserem Fitness-Check einige Fälle von ineffizienten Instrumenten und Politiken genannt sind: Direktzahlungen sind ineffizient, das Greening ist in weiten Teilen „Green-Washing“ und im Bereich der gekoppelten Direktzahlungen war die letzte Reform ein Rückschritt. Insofern wäre mindestens eine „substanzielle Reform“ und eben keine „Evolution“ notwendig, um auf die Herausforderungen zu reagieren. Alfons Balmann fasst dies in einem Satz zusammen: „Es scheint, als hätte man nicht den Mut, sich heutigen und künftigen Entwicklungen zu stellen.“

4) Flexibilität bedeutet nicht Subsidiarität und löst nicht unbedingt die Probleme

Die Kommission schlägt eine ergebnisorientierte GAP vor, in der die Kommission und die Mitgliedsstaaten in einem Strategieplan sich auf Zielvorgaben einigen und die Mitgliedsstaaten so mehr Verantwortung übernehmen. Die Kommission spricht in diesem Zusammenhang von „mehr Subsidiarität“ und sieht allein dadurch bereits einen Erfolg der Reform.

Subsidiarität heißt, dass über Politiken auf der niedrigsten möglichen Eben entschieden wird. Will man dieses Prinzip in der EU verwirklichen, so müsste zunächst definiert werden, welche Politiken eher regional oder national wirken und bei welchen Politiken es besonders wichtig ist, dass sie EU-weit einheitlich geregelt werden. Die Theorie des Ökonomen Wallace Oates besagt, dass bei unterschiedlichen Präferenzen in den Regionen finanzpolitisch dezentrale Entscheidungen zu einer höheren Effizienz führen. Insofern ist Subsidiarität eigentlich ein wichtiges und sinnvolles Leitprinzip, dass vielleicht in der GAP viel zu wenig Beachtung bekommt.

Wenn man die Kommissionsmitteilung genau analysiert, so zeigt sich, dass mit dem Kommissions-Papier keineswegs mehr Subsidiarität eingeführt wird, sondern nur mehr Flexibilität, und das ist nicht das gleiche und führt keineswegs zu einer höheren Effizienz. Es wird überhaupt nicht definiert, welche Kompetenzen und ziele demnächst auf MS-Ebene geregelt werden sollen. Auch zu Strategieplänen und Indikatoren gibt es kaum Aussagen. Interessant ist auch, dass wir beide Elemente, nämlich Flexibilität für die Mitgliedsstaaten und Strategiepläne bereits innerhalb der GAP haben.

a) Strategiepläne: Im Rahmen der Programme für Ländliche Entwicklungen (RDP) programmieren die Mitgliedsstaaten oder Regionen einen Programm, sie legen Maßnahmen fest. Die Programme werden zwischendurch und ex-post evaluiert und wenn Ziele nicht eingehalten werden, können Finanzen gekürzt werden – was in der Praxis jedoch kaum aufgrund nicht eingehaltener Ziele, sondern eher wegen zu geringer Programmteilnahme passiert. Des Weiteren sind die Evaluationen kaum aussagekräftig, da die untersuchten Indikatoren („Fläche je Maßnahme“, „Anzahl Teilnehmer“, „% der abgerufenen Mittel“) kaum etwas über die Qualität der Programmierung aussagen. Regionen und Mitgliedsstaaten wissen insofern, wie sie programmieren müssen, um Kürzungen zu vermeiden. Komplexe und verwaltungsintensive (aber auch effektive) Maßnahmen werden daher vermieden, was jedoch die Effektivität reduziert.

b) Flexibilitäten: Bei der letzten Reform gab es eine ganze Reihe von „flexiblen Elementen“ (siehe mein Post vom 25.04.2014). Nach meinem bisherigen Kenntnisstand haben die Flexibilitäten dazu geführt, dass die Mitgliedsstaaten meist den Weg des geringsten Widerstand gewählt haben. Beim Greening wurden überwiegend Maßnahmen implementiert, die die Landwirte bereits erfüllen, bei den Maßnahmen der Umverteilung wurden gerade in Osteuropa Varianten gewählt, die große Betriebe von Umverteilungen schonen, so dass hier nur ein geringes Volumen an Umverteilung realisiert wurde. Und bei den gekoppelten Zahlungen wurde insgesamt soviel von Obergrenzen Gebrauch gemacht, dass sich der Anteil von 6.8% auf 10% in der I. Säule erhöhte. Dies zeigt, dass die Mitgliedsstaaten die Flexibilitäten keineswegs so nutzen, dass die Effektivität und Effizienz der GAP gesteigert wird.

Es fällt mir schwer zu glauben, dass ein solches Politik-Design für zwei Säulen die Effektivität, Effizienz und Zielgenauigkeit der GAP erhöht, wenn dieser Politikansatz schon innerhalb einer Säule nicht dazu beiträgt. Flexibilität bedeutet nicht automatisch Subsidiarität, sondern dies erfordert eine sehr genaue Definition von Zielen, Indikatoren und von möglichen Sanktionsmechanismen, die fiskale Anreize setzen, damit die Mitgliedsstaaten auch wirklich effektive Politik betreiben. Auf einer Konferenz im niedersächsischen Loccum zur nächsten GAP-Reform 2020 im Februar hielt sich der Vertreter des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) auf die Frage, wie man sich Indikatoren vorzustellen habe, mit Antworten zurück: Er antwortete vage und die einzige Aussage, die ihm zu entlocken war, dass es sich vermutlich um Flächenangaben handeln würde. „Fläche Zwischenfrüchte“ wäre dann bereits ein Erfolg für die Biodiversität, selbst wenn diese Maßnahme nichts bringt.

Die Kommission sollte sich gut überlegen, ob diese neuen Flexibilitäten wirklich ein kluger Ansatz sind, denn eigentlich führte dies nach der letzten Reform 2013 häufig dazu, dass Maßnahmen verwässert wurden. Ein Ergebnis einer solchen Politik könnte dann allerdings sein, dass die Kommission dann jederzeit sagen könnte, dass sie nicht mehr für die Ineffizient dieser Politik verantwortlich zu machen sein. Als ob man das nicht schon heute sagen könnte. In einem solchen Szenario stellt sich die Frage, warum wir überhaupt eine GAP auf EU-Ebene brauchen. Die Kommission ist dafür verantwortlich ihre Politik zu begründen. Mit Flexibilität wird dies nur gelingen, wenn Ziele und Umsetzung sehr viel klarer definiert werden.

Fazit: Der Kommission fehlt es Ehrgeiz für die nächste GAP-Reform

Aus den genannten Punkten folgt, dass die Kommission in ihrer Mitteilung nicht ansatzweise den Willen zu einer substanziellen GAP-Reform zeigt. Unser GAP Fitness-Check zeigt deutlich die Defizite der GAP-Reform 2013, aus denen man schließen kann, dass eine solche ehrgeizige Reform notwendig ist.

Allerdings ist die politische Gesamtwetterlage in Brüssel nicht einfach: Viele osteuropäische Regierungen verfolgen eine andere Agenda als die Kommission, Deutschland und Frankreich. Eine Erwartung der Osteuropäer könnte sein, dass man das Niveau der Direktzahlungen innerhalb der EU weiter angleicht, was vielleicht auch das Festhalten an den Direktzahlungen erklärt. Eine ehrgeizige Reform ist auch angesichts eines geringeren EU Budget durch den Brexit notwendig. Während EU Finanzkommissar Günter Oettinger in den letzten Wochen laut darüber nachgedacht hat, wie man die finanzielle Lücke schließen kann (siehe Alan Matthews Post vom Januar 2018), sieht EU Agrarkommissar Phil Hogan scheinbar nicht die Notwendigkeit für eine solche Reform.

Die EU als Projekt und die Europäischen Institution stehen insgesamt in der Kritik der Vereinfacher und Populisten von UKIP, FPÖ, den Schwedendemokraten, des Front Nationals, der AfD, den fünf Sterne bis hin zu linkspopulistischer Kritik. Die Agrarpolitik hat finanziell eine große Bedeutung in der EU und gerade hier könnte die Kommission in einem Politikfeld zeigen, dass durch Evidenz-basierte Reformen Entwicklungen in die richtige Richtung weiter möglich sind. Aber dafür müssen die Politiken besser werden und der Reformentwurf muss genauer definieren, welche Ziele erreicht werden sollen. Die Kommissionsmitteilung unter Federführung von Phil Hogan ist insofern als Startschuss für eine ehrgeizige Reform zu wenig und die Kommission sollte sich gut überlegen, ob es verhandlungstaktisch nicht günstiger ist, mit einem ambitionierten Entwurf zu beginnen. Die Bedenken der Mitgliedsstaaten und des Parlaments werden ohnehin kommen und am Ende müssen die europäischen Steuerzahler die Zeche bezahlen.

Insgesamt könnte die Kommission mit einer ehrgeizigen Reform zeigen, dass sie in der Lage ist, ihre größte gemeinschaftliche Reform kontinuierlich zu verbessern, trotz eines geringeren Budgets. Mit einer wissenschaftsbasierten Politik wäre dies möglich, aber dafür muss die Kommission mehr Reform wagen. Wichtige Game-Changer könnten die französische und die deutsche Regierung, aber auch die neue Gruppe „en marche“ im EU-Parlament sein, die ggf. nicht mehr der sozialdemokratischen Gruppe, sondern der liberalen ALDE angehört. Viel hängt weiterhin vom Legislativvorschlag der Kommission ab, der im Frühsommer erwartet wird.

Die englische Version dieses Textes auf der Seite von Arc2020 wurde unter Mitarbeit von Guy Pe’er geschrieben.

Quellen:

Analyse der Mitteilung der Kommission: The Future of food and farming in Europe: Is the EU heading towards a real improvement of the CAP?, iDiv and UFZ; Leipzig

Fitness Check: Pe’er, G., S. Lakner, et al. (2017): Is the CAP Fit for purpose? An evidence-based fitness-check assessment, Report, published by iDiv Leipzig, Birdlife Brussels and NABU Berlin.

Mitteilung der Kommission: EU Commission (2017): The future of Food and Farming, Brussels

Sondierungspapier von CDU/CSU und SPD: Nichts Neues in der Agrarpolitik?

3. Februar 2018

Im folgenden Text werde ich mich mit dem Sondierungspapier zwischen CDU/CSU und SPD im Bereich Landwirtschaft beschäftigen. Sondierungspapiere haben die Eigenschaft, dass sie unvollständig sind, insofern kann man hieraus noch keine sicheren Schlüsse ziehen. Allerdings eine grobe Richtung lässt sich schon erkennen und die zeigt, dass eine große Koalition im Bereich Agrarpolitik allenfalls geringe Änderungen vornehmen wird. Das Papier des Jamaika-Bündnisses, das bis 20.11.2017 verhandelt wurde, war im Bereich Agrarpolitik detaillierter und enthielt mehr Ideen, auch wenn dieses Papier ebenfalls Inkonsistenzen enthielt. (Hier meine Analyse zum Jamaika-Papier vom 6.11.2017.) Angesichts fehlender Ideen im Agrar-Kapitel wird vermutlich viel von der personellen Besetzung des Agrarministeriums abhängen.

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Was ist das Ziel der Agrarpolitik einer GroKo?

Üblicherweise stehen Zielbestimmungen in einem Politikfeld am Anfang eines Abschnitts. Das Kapitel Landwirtschaft auf Seite 23 beginnt mit einem (!) Satz zu den Zielen einer GroKo: „Unser Ziel ist eine nachhaltige flächendeckende Landwirtschaft – sowohl ökologisch als auch konventionell“. Was soll Landwirtschaft sonst sein als „flächendeckend“? Wie dieses Ziel bewerkstelligt werden soll, ist unklar. Grundsätzlich passt dies nicht mit einer Marktorientierung zusammen. Eher schon mit öffentlichen Gütern, da offene Landschaften eine öffentliches Gut sind und extensives Grünland auf in Mittelgebirgslagen nicht aufgegeben werden soll. Aber wenn es um öffentliche Güter geht, wären diese zu fördern. Das Ziel hat ggf. auch mit der Funktion von landwirtschaftlichen Betrieben als Arbeitgeber an abgelegenen ländlichen Räumen zu tun, wobei dies schon wieder schwierig zu fördern ist. Es folgt keinerlei Konkretisierung, nur die Bemerkung dass man hierfür die EU-Agrarpolitik „weiterentwickeln“ müsse. Insofern ist diese Zielbestimmung sehr unklar.

Das Sondierungspaper der Jamaika-Verhandlungen hatte im November auch eine „flächendeckenden Landwirtschaft“ als „wichtigen Wirtschaftsfaktor“ bezeichnet, allerdings nachdem eine sehr viel umfassendere und genauere Zielbestimmung gegeben hatte. Insgesamt findet sich eigentlich nur ein Satz zur Agrarpolitik und der ist mehr als dünn und besagt nur, dass es zwischen konventionell und ökologisch keine besondere Priorisierung der einen oder anderen Art der Landwirtschaft gibt.

Wenn man fair ist, bezieht man andere Aussagen des Abschnitts mit ein, wie z.B. die folgende: „Wir wollen weniger Bürokratie und mehr Effizienz für eine marktfähige Landwirtschaft, die gesunde Lebensmittel nachhaltig produziert. Insofern sind besonders Tier-, Natur- und Klimaschutz sowie die Wahrung sozialer Standards im öffentlichen Interesse auch öffentlich zu fördern.

Dies ist als Bekenntnis zu einer marktorientierten Landwirtschaft zu verstehen, die gleichzeitig multifunktional ist. Öffentliche Güter sollen gefördert werden. Dies ist eine weitaus sinnvollere Zielbestimmung. Aber auch das hatte es in sehr viel konkretere Form im Sondierungspapier von Jamaika gegeben und auch aus der zweiten Zielbestimmung kann man alles und nichts lesen. Es ist also völlig unklar, welche Prioritäten gesetzt werden sollen und wie dies zu finanzieren ist. Das ist insgesamt wenig zur Agrarpolitik, passt aber zur bisherigen Politik von Agrarminister Christian Schmidt (CSU), die auch bei wohlwollender Betrachtung von 2013-2017 nur wenige neue Impulse gesetzt hatte.

Welche Perspektive gibt es für die EU-Agrarpolitik?

Auch hier eine Aussage: „Dafür [für eine flächendeckende Landwirtschaft, SL] bedarf es einer Weiterentwicklung der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik. Wir streben eine Haushaltsausstattung im bisherigen Volumen auf EU-Ebene an“. Dies steht im Kontrast zur zweiten Aussage in diesem Zusammenhang: „Der gesellschaftlich geforderte Wandel in der Landwirtschaft und die veränderten Erwartungen der Verbraucher brauche finanzielle Förderung, national wie Europäisch.

Im Jahr 2017 waren 68.9% des EU Agrarbudgets Direktzahlungen. Die bisherigen Analysen der EU-Agrarpolitik zeigen auch, dass die Förderung öffentlicher Güter (z.B. über Agrarumweltprogramme) auf EU-Ebene sehr durchwachsen sind und an einer schlechten Umsetzung und an einer mangelhaften finanziellen Ausstattung scheitern. Andere öffentliche Güter wie Tierwohl, die im GroKo-Papier erwähnt sind, werden unzureichend auf EU-Ebene gefördert.

Diese Zielbestimmung in dem GroKo-Papier würde eigentlich bedeuten, dass die Direktzahlungen und die Verteilung im EU-Haushalt auf dem Prüfstand gestellt werden müssen, da die Direktzahlungen ein Einkommenstransfer sind und nichts mit den genannten öffentlichen Gütern zu tun haben. Weiterhin fehlt dem EU-Haushalt signifikant Mittel, da mit Großbritannien einer der großen Nettozahler die EU verlässt. Auch in Bezug auf die Finanzierung der Agrarpolitik ist das Papier schwach und unzureichend und lässt kaum Reformwillen erkennen.

In Kontrast dazu war das Jamaika-Papier ein wenig ambitionierter, auch wenn dort keine radikalen Reformen angekündigt wurden. Immerhin war dort von einer „Neuausrichtung der EU-Agrarpolitik“ und einer „Deckelung der ersten Säule-Zahlungen“ als Prüfauftrag die Rede. Allerdings war diese Spagat auch im Jamaika-Papier angelegt, nur dass die Ziele genauer angesprochen wurden. Es gab im Jamaika-Papier auch einige wenige Hinweise auf die Prüfung von Finanzen, allerdings war das Jamaika-Papier auch bei den Finanzen unkonkret.

Was sagt die GroKo zu öffentlichen Gütern?

Die Öffentliche Güter werden angesprochen: „Insofern sind besonders Tier-, Natur- und Klimaschutz sowie die Wahrung sozialer Standards im öffentlichen Interesse auch öffentlich zu fördern. Der gesellschaftlich geforderte Wandel in der Landwirtschaft und die veränderten Erwartungen der Verbraucher bedürfen einer finanziellen Förderung – national wie europäisch.

Im weiteren Papier werden einige konkrete Maßnahmen bei Betriebsmitteln genannt, die auf die Umwelt eine Wirkung haben, wo allerdings die Frage ist, ob diese Vorgehensweise zielführend und effizient ist. Eine ist die „Reduzierung von glyphosathaltigen Pflanzenschutzmitteln“ (was nach dem Streit von Christian Schmidt und Barbara Hendricks bei der Verlängerung von Glyphosat fast erwartbar war. Allerdings ist dies unkorkret. Eine weitere Maßnahme ist der Bereich Gentechnik: „Wir halten an der Saatgutreinheit fest. Ein Gentechnikanbau-Verbot werden wir bundesweit einheitlich regeln.“ Es soll der Flächenverbrauch auf 30 ha/Tag halbiert werden. Es soll die Umsetzung der Ackerbaustrategie „gemeinsam mit der Landwirtschaft“ (also mit dem Bauernverband?) vorgenommen werden und es solle Fördermittel zur Umsetzung der Nationalen Biodiversitätsstrategie geben. Letzteres erscheint sinnvoll, allerdings stellt sich erneut die Frage, wie dies mit einer gleichbleibenden Finanzierung von Agrarumweltprogrammen zu machen ist.

Auch in dem Bereich Umwelt wirkte das Jamaika-Papier weniger stromlinienförmig und enthält einige neue Ideen, da hier „Überprüfung von besonders toxischen Präparaten“ vorgeschlagen wurde, was eine sinvollere Vorgehensweise, weil hier die Toxizität von Pflanzenschutzmitteln im Vordergrund steht und nicht ein einzelnes Pflanzenschutzmittel. Es sollte „Lenkungswirkung durch Abgaben/ Gebühren“ geprüft werden, was ökonomisch ebenfalls sinnvoll erscheint. Zum Thema Gentechnik hatte das Jamaika-Papier nichts gesagt, was ggf. den unterschiedlichen Positionen von FDP und Grünen geschuldet war. Gentechnik spielt in Deutschland eine untergeordnete Rolle, sowohl im Anbau und am Markt, insofern lässt die Groko die Muskeln an einer Stelle spielen, wo es eigentlich wenig Handlungsbedarf gibt.

Zum Thema Tierwohl sagt das GroKo-Papier einiges und dies ist wohl der Bereich, der am detailliertesten ist, sofern man überhaupt von detailliert sprechen kann. „Die Erkennbarkeit von tierischen Lebensmitteln, die über die gesetzlichen Vorgaben der Haltung hinausgehen, wollen wir verlässlich, einfach und verbraucherfreundlich gestalten.“ Es soll die bestehende „staatliche Kennzeichnung ausgebaut werden“. Dies bezieht sich auf die verschiedenen von Christian Schmidt und dem BMEL unterstützte Tierschutzlabel, das mit dem deutschen Tierschutzbund zusammen geschaffen wurde, aber auch auf das Tierwohl-Label des BMEL. Es ist bisher unklar, welche Marktanteile diese Labels haben, aber insgesamt ist hier noch viel Luft nach oben. Auch das sieht nach sehr viel „weiter so!“ aus. Es soll lt. Groko eine „nationale Nutztierhaltungsstrategie“ geben, etwas, was im Jamaika-Papier genauso hieß. Und die Groko möchte „Lücken im Tierschutzrecht“ schließen.

Insgesamt ist unklar, wie die erwähnten Ziele auf EU-Ebene gefördert werden sollen, ohne eine Kürzung von Direktzahlungen und einer Umschichtung von EU-Mitteln in die II. Säule vorgenommen wird. Allein über nationale Finanzierung (wie an einer Stelle angedeutet) wird dies nicht funktionieren. Auch die Alternative, strengeres Ordnungsrecht wird nicht erwähnt.

Insgesamt fanden sich im Jamaika-Papier sehr viel mehr Ideen und Stichpunkte, auch wenn diese teilweise genauso unkonkret waren. So hatten sich CDU/CSU, FDP und Grüne auf ein „Staatliches (verpflichtendes/ freiwilliges) Tierwohllabel“, auf „Investitionsprogramme in tierwohlgerechte Ställe“, auf Änderungen im Baurecht, auf eine „Überarbeitung der Nutzierhaltungs-VO“ und eine „Nutztierhaltungsstrategie“ geeinigt. Des Weiteren sollte es ein „Bundesprogramm Gemeinwohlleistungen“ geben, was ebenfalls weiter geht als es in dem GroKo-Papier angedeutet ist. Auch im Bereich Umwelt gab es eine umfassendere Erwähnung von nachhaltigen Technologien und an Optionen für den Bereich von Agrarumweltpolitik. Allerdings gab es im Jamaika-Papier an verschiedenen Punkten auch die Bemerkungen, dass es „keinen Konsens“ gebe bzw. auch Prüfaufträge. Wohin der fehlenden Konsens geführt hat, wurde in der Nacht vom 19. auf den 20.November 2017 deutlich, insofern ist Jamaika zunächst Geschichte. Aber es setzt für die GroKo eine Benchmark, da es zeigt, dass auch bei unterschiedlichen Interessen mehr möglich ist.

Was sagt das Papier zur Markt und Handel im Agrarbereich

Wie oben gesagt, gibt es ganz vage die Bemerkung, dass man eine „marktfähige Landwirtschaft“ wollen. Des Weiteren sagt das Papier im Bereich Bekämpfung von Fluchtursachen, dass man „Faire Handels- und Landwirtschaftspolitik (faire Handelsabkommen)“ wolle. Auch hier kann man fragen, was das genau heißt: Sollen Exporte in Länder beschränkt werden, aus denen Flüchtlinge kommen? Oder soll der Handel intensiviert werden, denn niedrigere Preise und Handel mit hochwertigen Produkten kann für Konsumenten in den Ländern vorteilhaft sein, auch wenn die Produzenten in diesen Ländern dann ein Problem haben.

Es ist m.E. keineswegs gesichert, dass Handel eine signifikante Fluchtursache ist. Was dann „fair“ in dem Zusammenhang bedeutet, ist ebenfalls unklar. (Aber der Vollständigkeit halber muss erwähnt werden, dass Jamaika eine ähnlich Wortwahl (faire Exporte) bemühte.) Bisher fehlen die empirischen Belege, dass Agrar- oder Handelspolitik systematisch zu Flucht führen. Es ist wohl eher so, dass die (nicht existierenden) wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in bestimmten Ländern Afrikas und Asiens und die fehlende ökonomische Perspektive zur Flucht führt – sieht man mal davon ab, dass der größte Teil der Flüchtlinge im Moment aus Afghanistan, Irak und Syrien kommen, in denen Bürgerkrieg herrscht. Insofern ist die Aussage oben nicht empirisch belegt und wohlfeil.

Gerechterweise muss man sagen, dass auch einige Grüne dieses Narrativ mitunter vortragen, dass Agrarpolitik und Handel Fluchtursache seien, ohne dafür wirkliche Belege liefern können. Das Jamaika-papier hatte in ähnlicher Weise gesagt, dass „einen Agrarexport unter fairen Bedingungen“ gefördert werden solle. Aber zumindest war diese Aussage nicht auf die Bekämpfung von Fluchtursachen bezogen.

Insgesamt wird der Begriff „fairer Handel“ gerne verwendet, obwohl „fair“ nicht klar definierbar ist, da ein niedriger Preis für Konsumenten fair ist, während ein hoher Preis fair für Produzenten ist. Welches fair ist also gemeint? In ähnlicher Weise kritisiert Claudia Wirz von der Neuen Züricher Zeitung die Deutung von eines fairen Milchpreises in der Schweiz.

Nebenbemerkung 1: Dies ist an der Stelle keineswegs eine Kritik am Prinzip „fair Trade“, da Fair-Trade-Label klar definieren, dass hier Konsumenten in den USA oder Europa höhere Preise für Kakao, Kaffee, Tee oder Bananen bezahlen und damit soziale Projekte in den produzierenden Kooperativen in den produzierenden Entwicklungsländern fördern. Insofern ist in diesem Bereich klar definiert und Konsumenten können entscheiden, ob sie das fördern wollen oder nicht. Auch gegen einen „fairer Milchpreis“ ist nichts einzuwenden, da hier klar ist, dass Konsumenten Milchproduzenten unterstützen und es dem Konsument frei steht, zu entscheiden. Bei der Upländer Bauernmolkerei funktioniert dieses Prinzipt seit Jahren, insofern ist dies durchaus eine sinnvolle Maßnahme.

Nebenbemerkung 2: Es ist auch nichts dagegen einzuwenden, bilaterale Handelsabkommen mit Entwicklungsländern (z.B. mit Staatengruppe in Westafrika oder Südostasien) auf ihre Entwicklungswirkung hin zu überprüfen und den Entwicklungsländern Optionen einzuräumen, wo sie kurzfristig sensible Märkte schützen. Ob dies ökonomisch vernünftig ist, muss sich zeigen, aber es wäre eine politische Entscheidung, die Entwicklungsländer treffen können. Nur enthalten einige Handelsabkommen solche Klauseln, die aber bisher nicht genutzt werden, oder wenn sie genutzt werden geringe Effekte auf Produzentenseite in den Ländern bewirken. Aber dann wäre es die Aufgabe, dies in einem Sondierungspapier genauer zu beschreiben und nicht von „fair“ zu sprechen. Fair muss definiert werden, ansonsten ist dies eine leere Phrase.

Welche Agrarpolitik können wir von einer Großen Koalition erwarten?

Sondierungspapier haben immer den Nachteil, dass sie unter großem Druck entstehen. So fehlt etwa am Beginn des GroKo-Papier das Thema Klima als Herausforderung. Es ist zu vermuten, dass dies schlicht vergessen wurde, da das Papier an verschiedenen Stellen einiges zum Thema Klima enthält. Wobei das z.B. auch im Agrarbereich fehlt und eigentlich eine zentrale Herausforderung darstellt. Sowohl das GroKo-Papier (wie auch das Jamaika-Papier) sind lückenhaft und bieten Interpretationsspielraum.

Trotzdem ist die satirische Kritik von Christian Ehring und Oliver Welke in der ZDF Heute-Show mehr als Berechtigt, die im GroKo-Papier häufig Phrasen-Alarm schlugen: Der Satz „Wir wollen eine stabile und handlungsfähige Regierung bilden, die das Richtige tut“ ist wirklich ganz große Politik Lyrik! Man muss schon einige Prozent verloren haben, um solche Sätze zu produzieren!

Für das Papier kommt erschwerend hinzu, dass hier nur ein Partner wirkliche Agrarkompetenz mitbringt, ohne den SPD-Experten zu nahe treten zu wollen. Es gibt bei der SPD schon einige Parlamentarier und Experten, die hier zu dem Thema arbeiten, aber das Thema ist nicht zentral bei der SPD. Insofern besteht die Aufgabe der SPD offensichtlich darin, einen Durchmarsch der CDU und vor allem der CSU zu verhindern. Dies wäre bei Jamaika vollständig anders gewesen, da die Grünen selbst die Landwirtschaftspolitik als einen ihrer Schwerpunkte sehen, die CDU/CSU auch. Aber auch die FDP hat viele Agrarexperten und recht konkrete Vorstellungen. Hier wäre eher das Problem gewesen, dass alle vier Parteien sehr unterschiedliche Auffassungen haben. Trotzdem zeichnete sich das Jamaika-Papier durch eine Vielzahl von Ideen aus, während das GroKo-Papier wenig Innovatives zu bieten hat. Es ist also zu erwarten, dass die CDU/CSU sich in vielen Punkten durchsetzen wird und die Große Koalition wenig inhaltliche und strukturelle Änderungen in der Agrarpolitik vornehmen wird.

Viel hängt von der personellen Besetzung des Landwirtschaftsministeriums ab. Christian Schmidt (CSU) war 2013 eine überraschende Besetzung, da er bisher als Abgeordneter die Bereiche Außen und Sicherheitspolitik bearbeitet hatte und sich im Parlament einen Ruf als umgänglicher und fachlich kompetenter Kollege erworben hatte. In seiner Zeit als Minister hat er selbst bei wohlwollender Betrachtung nur wenige Akzente gesetzt. Immerhin vermied er eine weitere Polarisierung, da er in seiner Rhetorik stets zurückhaltend und ausgleichend wirkte – was ihm angesichts der Streits um die Agrarpolitik durchaus positiv anzurechnen ist. Trotzdem wäre eine weitere Legislatur als Minister für mich überraschend.

Es wird aktuell spekuliert, ob Julia Klöckner (CDU) ein neu zu schaffendes Verbraucherschutz- und Landwirtschaftsministerium übernimmt. Auch Entwicklungsminister Gerd Müller (CSU) sagt man nach, dass er mehr Hintergrundwissen und auch Interesse an dem Ministerium habe. Es gibt in CDU/CSU weitere Kandidaten (vgl. Agrarheute vom 31.01.18), insofern hängt viel von dieser Personalie ab. Es gibt auch innerhalb der CDU durchaus Parlamentarier, die offen für Veränderungen sind. Allerdings besteht gerade bei einer sehr „konservativen Amtsführung“ auch die Gefahr, dass es auch in den nächsten vier Jahren regelmäßig Streit zwischen dem CDU Agrarministerium und einem SPD Umweltministerium gibt. Für Bürger wäre es sinnvoller, wenn beide Ministerien sich auf Kompromisse verständigten, aus Sicht der politischen Ökonomie sind solche Streitigkeiten für die Parteien durchaus sinnvoll zur Profil-Wahrung. Ob Bürger und Wähler dies gefällt, darf bezweifelt werden.

Zum Schluss eine grundsätzliche Bemerkung: Es gab bereits die Jamaika-Sondierungen, die am 20.11.2017 geplatzt sind. Insofern ist die Große Koalition eine Regierungs-Alternative, die ernsthaft geprüft werden muss, selbst wenn hier zwei Wahlverlierer koalieren. Bei aller Kritik sollte man den Koalitionsvertrag abwarten und die neue Regierung bei aller Kritik konstruktiv begleiten. Es gibt unter dem gegebenen Wahlergebnis wenig tragfähige Mehrheiten im Parlament. Eine Minderheitsregierung wird unter den Akteuren abgelehnt und ich bin auch nicht sicher, ob dies wirklich ein Gewinn an Transparenz und Streitkultur bringt, oder ob dies nicht vielmehr zu weiterer Hinterzimmer-Diplomatie führt, die nicht sachgerecht ist. Insofern ist die Große Koalition das, was machbar ist und der SPD gebührt zumindest Respekt, dass entgegen der ersten Absagen sie Verantwortung übernimmt. Das ist gerade für die Führungsriege nach dieser Wahlniederlage schwer. Die neue Regierung muss dann allerdings zeigen, dass sie mehr kann als die Verwaltung des bisherigen und die Verteilung von Wahlgeschenken. Deutschland braucht Reformen und bisher ist das Papier diesbezüglich blaß. Ich hoffe sehr, dass die Groko-Skeptiker demnächst eines Besseren belehrt werden.

Fitness-Check der GAP (1) – Hintergrund und einige sozio-ökonomische Ergebnisse

11. Dezember 2017

Seit Januar 2017 habe ich mich gemeinsam mit anderen Wissenschaftlern von verschiedenen Standorten und aus unterschiedlichen Disziplinen unter der Leitung von Dr. Guy Pe’er (iDiv, Leipzig) mit der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) beschäftigt. Gemeinsam haben wir einen sog. „Fitness-Check“ für die GAP durchgeführt, der am 21.November 2017 in Brüssel veröffentlicht wurde. Einige Ergebnisse möchte ich hier vorstellen. Vorab gilt mein Dank allen Kolleg*innen, die sich an dieser Studie beteiligt haben und ihr Wissen eingebracht haben. Die Namen aller Beteiligten sind unten, beim Link zum Volltext der Studie erwähnt.

Hintergrund

Seit einigen Jahren führt die EU Kommission Fitness-Checks für verschiedene Politikbereiche durch, mit denen überprüft wird, ob eine Politik noch ihren Zweck erfüllt und mit anderen Politikbereichen gut zusammenpasst. Im Rahmen dieser Methode (siehe EU Kommission 2014) wird untersucht, ob eine Politik a) effektiv und b) effizient ist, c) ob die Instrumente innerhalb eines Politikbereiches kohärent sind (interne Kohärenz) und d) ob die Politik kohärent mit anderen Politikbereichen (externe Kohärenz) ist, e) ob sie aus Sicht der Bürger in ihrer Zielsetzung noch relevant ist und f) ob sie einen europäischen Mehrwert schafft.

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Bodenbearbeitung nach der Ernte im Juli 2015, Landkreis Göttingen

So wurde beispielsweise ab Februar 2014 die EU Naturschutzpolitik (Natura 2000) mit dieser Methode überprüft. Die EU führte eine umfassende Studie durch, in der die wissenschaftlichen Erkenntnisse zum Thema zusammengetragen wurde. Eine ganze Weile sah es so aus, als wolle die EU ihre Naturschutzpolitik abschaffen. Im Mai 2016 wurde jedoch in der entscheidenden Abstimmung beschlossen, die EU Naturschutzpolitik fortzusetzen, auch weil Deutschland sich für die Fortsetzung der Politik aussprach. Diese Entscheidung basierte auf dem Verfahren des Fitness-Checks.

Interessanterweise haben es die EU Kommission und die Mitgliedsstaaten bisher abgelehnt, ihre finanziell wichtigste Politik, die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) einem Fitness Check zu unterziehen. Mit einem jährlichen Budget von 43,12 Mrd. EUR hat die GAP einen Anteil von fast 40% des EU-Haushalts. Jeder EU-Bürger*in zahlt im Durchschnitt ca. 110 EUR für die GAP aus. Und die GAP ist eine der wenigen vollständig vergemeinschaftete Politik, d.h. seit 1957 werden alle agrarpolitischen Fragen grundsätzlich zunächst in Brüssel getroffen und die Mitgliedsstaaten wirken nur im von Brüssel vorgegeben Rahmen mit. Seit 1992 wurde diese Politik mehrfach reformiert, allerdings ist der Reformeifer bei der letzten Reform 2013 etwas erlahmt. Trotzdem lehnt die EU Kommission und die Mitgliedsstaaten einen solchen Fitness-Check bisher ab.

Vor diesem Hintergrund haben Birdlife, das European Environmental Bureau (EEB) und der NABU e.V. (sowie die sozialdemokratische und die grüne Fraktion im Europaparlament) eine breit angelegte Studie finanziert, in der genau die Methode eines Fitness-Checks für die GAP angewendet wird um zu untersuchen, ob die GAP immer noch ihren Zielen gerecht wird. Ein weiteres Ziel der Studie war es, auch zu untersuchen ob die GAP die sog. Nachhaltigkeitsziele (SDGs) der Vereinten Nationen (UN) erfüllt, die die Anforderung an nachhaltige Entwicklung definieren.

Vorgehensweise

Wir haben seit Januar 2017 nach einem einheitlichen Verfahren 791 Publikationen gesammelt. 350 dieser Publikationen wurden vollständig ausgewertet, 306 Publikationen waren am Ende relevant zur Bewertung der GAP. Die ersten Zwischenergebnisse wurden am 11.Mai 2017 in Brüssel bei dem Event von Birdlife und dem EEB „Who will fix the broken CAP – A receipe for a Living Land“ vorgestellt. Am 21.November 2017 wurden in Brüssel die abschließenden Ergebnisse und die vollständige Studie vorgestellt, auch die Datenbank für das Projekt wurde inzwischen veröffentlicht (https://idata.idiv.de/DDM/Data/ShowData/248). Die Publikationen wurden den verschiedenen Kriterien des Fitness Checks zugeordnet (Abbildung 1):

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Abb.1: Anzahl der Ausgewereteten Publikationen zu den Fitness-Check-Kriterien (eigene Darstellung)

In dem folgenden Text werden ich einige ausgewählte Erkenntnisse darstellen und mich auf die unsere Bewertung der ersten Säule (Markt- und Einkommenspolitik) sowie der internen Kohärenz konzentrieren.

Marktreformen waren erfolgreich, aber was jetzt?

Die Marktordnungen der GAP wurden seit 1992 mehrfach reformiert, so dass man zunächst zeigen kann, dass die Märkte sehr viel besser funktionieren als vor Beginn des langen Reformprozesses, der 1992 mit der MacSharry-Reform und dem Abschluss der GATT Uruguay-Runde 1994 begann. Auch die Agenda 2000 vor der EU-Osterweiterung und die Fischler-Reform 2003 waren wichtige Reformschritte. Der Reformprozess trug dazu bei, dass der EU-Agrarhandel weitgehend über die internationalen Agrarmärkte stattfindet. Dies zeigt sich auch an der Entwicklung der Weizenpreise (Abbildung 2): Während der EU-Weizenpreis noch in den 1990er Jahren eng mit dem EU Interventionspreis zusammen hing, spielt der EU-Interventionspreis als Folge der Reformen inzwischen keine Rolle mehr im Marktgeschehen. Spätestens seit Mitte der 2000er Jahren ist der EU-Weizenpreis eng an den internationalen Preis gekoppelt und zeigt, dass die EU-Märkte weitgehend in den Welthandel integriert sind.

Weizenpreise

Abb.2: Entwicklung der Weizenpreise 1976-2014 (von Cramon-Taubadel & Ihle 2015)

Ein weiteres Ergebnis des Reformprozesses ist, dass es bei vielen Agrarprodukten von Seiten der EU nur noch wenig Außenschutz durch Zölle gibt, Ausnahmen bestehen vor allem im Rindfleisch und im Zuckermarkt. Und die Exportsubventionen wurden stückweise abgeschafft, seit 2014 spielen sie keine Rolle mehr. Die Marktintegration der EU trägt dazu bei, dass die internationalen Märkte insgesamt stabiler sind. Allerdings bedeutet dies auch, dass die Preisschwankungen direkt auf den EU-Markt übertragen werden, so dass Landwirte heute sehr viel stärker mit Preisrisiken umgehen müssen. Und ganz aktuelle Zahlen der OECD zeigen, dass der Reformprozess beim Abbau der Marktverzerrenden Stützung seit der letzten GAP-Reform 2013 ins Stocken geraten ist und wichtige Schritte nicht mehr fortgesetzt wurden (OECD 2017: S.103).

Es gibt weiterhin kleinere Probleme: Inzwischen steckt die WTO Doha-Runde fest und multilaterale Handelsabkommen sind durch bilaterale Abkommen ersetzt worden. Diese stehen allerdings immer wieder in der Diskussion. Hier spielt die GAP nur noch eine Nebenrolle. Eine weitere Diskussion besteht in der Rolle von Standards im Lebensmittelbereich. Diese sind zunächst aus Sicht der Verbraucher in der EU höchst sinnvoll. Ihre Wirkung auf Importeure aus Entwicklungsländern sind jedoch unterschiedlich. Es kann im Einzelfall gezeigt werden, dass solche Standards eine Chance für Produzenten von Entwicklungsländern sind, andererseits können solche Standards auch als Handelshemmnisse wirken.

Direktzahlungen: effektiv, aber wenig effizient

Die Einkommensstützung durch die Direktzahlungen können zunächst als effektiv bezeichnet werden. Im Durchschnitt der Jahre 2007-2014 haben die Direktzahlungen zu 25.7% der Betriebseinkommen beigetragen. Allerdings gibt es deutliche Unterschiede zwischen den Mitgliedsländern. Allerdings zeigt die Literatur auch deutlich, dass die Direktzahlungen immer noch einen gewissen Einfluss auf die Produktionsentscheidungen von Betriebsleiter*innen ausüben und damit die Produktivität und die technische Effizienz beeinflussen. Dieser Effekt wurde durch die Entkopplung etwas verbessert, so dass die Produktivität nach der Fischler-Reform etwas angestiegen ist. Allerdings zeigen neueste Studien, dass Direktzahlungen immer noch einen reduzierenden Einfluss auf die technische Effizienz von Betrieben ausübt. Insofern kann die Effektivität allenfalls als „gemischt“ bewertet werden.

Die Effizienz dieses Instrumentes ist dagegen niedrig. Der größte Teil der Direktzahlungen ist entkoppelt und wird je Hektar gezahlt. Die Zahlungen wurden ursprünglich eingeführt, um die Preissenkungen der MacSharry-Reform von 1992 (beim Getreide ca. 30%) als Einkommensbeihilfe zu ersetzen. Allerdings besteht dieses Argument 25 nach dieser Reform immer noch fort und ist inzwischen als Begründung absurd.

Keine Ziele, keine haushaltsbezogenen Indikatoren

Die EU-Kommission hat es seit 1992 versäumt, genau zu definieren, welches Einkommensziel sie genau verfolgt und wie Sie eine etwaige Bedürftigkeit des Sektors Landwirtschaft herleitet. Wenn man sich allgemeinen Einkommenspolitiken ansieht, dann wird eine Bedürftigkeit grundsätzlich auf einen Haushalt bezogen, in dem Menschen zusammenleben (– etwa bei der Bedürftigkeitsprüfung der Hartz-IV-Gesetzgebung, ob man sie nun richtig findet oder nicht.)

Die Einkommensstatistik der EU-Kommission zielt nur auf den Betriebsgewinn ab, der allerdings wichtige Informationen nicht enthält. Ein Betriebsleiter*in kann auch außerhalb der Landwirtschaft Einkünfte erzielen, der/die Partner*in hat ebenfalls Einkünfte. Über solche Zuverdienste stellt die EU Kommission keine Statistiken auf. Landwirtschaftliche Betriebe haben in der Regel Vermögenswerte, die einem landwirtschaftlichen Haushalt (im Gegensatz etwa zu bedürftigen Haushalten in einem städtischen Umfeld) selbst bei niedrigen Einkünften Handlungsspielräume eröffnen. Auch die möglichen Vermögenswerte von landwirtschaftlichen Betrieben tauchen in keiner Debatte über die Bedürftigkeit der Landwirtschaft auf.

Es fehlen somit belastbare statistische Indikatoren, über die Zuverdienste von landwirtschaftlichen Haushalten und deren Vermögenssituation, die für eine vollständige sozialpolitische Bewertung der Direktzahlungen notwendig wären. Dies ist vom EU-Rechnungshof wiederholt kritisiert worden, insofern ist diese Art der Mittelverwendung vermutlich auch aus juristischer Sicht kritikwürdig. Des Weiteren stellt sich die Frage, ob es eine gesonderte landwirtschaftliche Einkommenspolitik geben muss. Es ist genauso denkbar, die allgemeinen Einkommenspolitiken für den Sektor Landwirtschaft anzuwenden. Das Steuerrecht kennt viele Ausgleichsfunktionen, mit Hilfe derer sehr viel besser bedürftigen Betrieben geholfen werden kann.

Ist eine ungleiche Verteilung geeignet?

Unsere Studie zeigt auch, dass die Direktzahlungen ungleich verteilt sind. Die folgenden Abbildung 3a und b zeigt die GINI-Koeffizienten der Direktzahlungen in verschiedenen Regionen der EU.

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Abb. 3a: Entwicklung der Verteilung der Direktzahlungen in der EU 2006-2015

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Abb. 3b: Änderung der Verteilung der Direktzahlungen in den EU-Mitgliedsländern

Die GINI-Koeffizienten liegen zwischen null und eins, höhere Werte zeigen eine größere Ungleichheit an. Die Abbildung zeigt, dass die Direktzahlungen aufgrun der Agrarstruktur konzentriert sind und die Ungleich in Osteuropa (vor allem Litauen, Lettland, Rumänien, Polen und Slowakei) angestiegen sind. In der EU-28 von 2015 gehen 32.6% aller Direktzahlungen an 1.8% der Zahlungsempfänger, die mehr als 20.000 EUR pro Jahre bekommen. Umgekehrt, bekommen 78.8% der Zahlungsempfänger 5.000 EUR oder weniger (EU Kommission 2015).

Dieses Missverhältnis ist seit vielen Jahren von NGOs als „unfair“ kritisiert worden. Für eine wissenschaftliche Beurteilung fehlt jedoch zunächst eine Zieldefinition, die von Seiten der EU-Kommission nicht vorliegt. Aus wissenschaftlicher Sicht stellt sich weiterhin die Frage, ob diese Verteilung der Direktzahlungen geeignet und sachgerecht ist, um die Einkommensziele zu erreichen, wie auch immer diese in der Vorstellung der EU-Kommission aussehen. Selbst wenn die Direktzahlungen die Ungleichheit reduziert, so ist diese Verteilung vermutlich sehr ein sehr ineffizientes Instrument.

Schließlich ist problematisch, dass die Direktzahlungen sich direkt auf den Bodenmärkte auswirken. Die Literatur zeigt, dass sich Pachten (je nach Studie) um bis zu 40% erhöhen können. Auch dieser Nebeneffekt reduziert die Effizienz dieses Politikinstruments, da durch diesen Effekt auch die Einkommen von Landeigentümern mit unterstützt werden, selbst wenn diese nicht unbedingt bedürftig sind. Insgesamt sind die Direktzahlungen ineffizient und eines der Hauptprobleme dieses Politikbereichs, der innerhalb des EU-Budget immer noch 68.9% (2017)

Weniger interne Kohärenz durch gekoppelte Zahlungen

Im Rahmen der internen Kohärenz wird geprüft, inwieweit die Politikinstrumente innerhalb eines Politikbereich sinnvoll zusammen wirken oder sich eher widersprechen. Eine solche Analyse ist sehr viel schwieriger, da wir weniger Publikationen (29!) zu möglichen Zielkonflikten von Politikinstrumenten innerhalb der GAP gefunden haben.

Ein Beispiel für eine geringe interne Kohärenz sind die gekoppelten Direktzahlungen. Eigentlich waren diese Zahlungen, die sich immer noch einzelne Produktionsverfahren beziehen und daher immer noch eine marktverzerrende Wirkung haben, bis 2013 ein Auslaufmodell. Matthews (2017) beschreibt in einem Blogpost von April 2015, dass der Anteil der gekoppelten Direktzahlungen nach Umsetzung des Health-Checks 2014 auf einem niedrigen Stand von 6.8% der gesamten Direktzahlungen reduziert waren.

Mit der GAP-Reform 2013 wurde für die Mitgliedsstaaten die Option eingeführt, im Regelfall 15% der ersten Säule als „gekoppelte Zahlungen“ für bestimmte Sektoren anzubieten. Deutschland war das einzige EU-Mitglied, dass diese Option richtigerweise nicht genutzt hat, so dass nach der Umsetzung der GAP-Reform 2013 der Anteil der gekoppelten Zahlungen wieder auf 10% der Direktzahlungen angewachsen sind. Die OECD (2017: S.103) weist darauf hin, das der Reformprozess beim Abbau der gekoppelten Stützung nicht fortgesetzt wurde.

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Abb. 4: Anteil der gekoppelten Zahlungen für Teilmärkte in der EU 2005-2020 (%) 

Die geringe Kohärenz lässt sich am Beispiel des Milchmarktes zeigen: 20% der gekoppelten Zahlungen werden im Milchsektor ausgegeben. Die Milchpreise sind seit Mitte 2014 als Folge einer gesunkenen Nachfrage aus China, dem Russland-Embargos gesunken und vor allem dem Ende der Milchquote im März 2015 gesunken. Viele Betriebe stehen durch diese Entwicklung vor erheblichen Problemen, manche mussten aufgeben. Diese Entwicklung führte dazu, dass die EU-Kommission die Intervention für Magermilchpulver seit 2015 wieder eingeführt hat, um den Milchpreis zu stabilisieren. Im November 2016 wurde von der EU mit einem Milch-Paket reagiert, in dem der Zusammenschluss von Produzenten erlaubt wurde. Die Ursache der niedrigen Preise waren zu hohe Produktionsmengen am Markt. Allerdings stellt sich die Frage, inwieweit die gekoppelten Direktzahlungen dazu beigetragen haben, dass ineffiziente Milchviehhalter im Geschäft geblieben sind und somit zu dieser Überproduktion beigetragen haben. Es geht nicht darum, die eine oder die andere Maßnahme zu bewerten, sondern darum, dass die Instrumente der GAP an dieser Stelle gegensätzliche Entwicklungen verursachen und somit inkohärent sind.

Weitere Beispiele für inkohärente Instrumente sind Maßnahmen die einerseits beschleunigend für den Strukturwandel wirken (Prämie für Junglandwirte) und diesen andererseits verlangsamen (Zahlung für benachteiligte Gebiete). Auch im Verhältnis zwischen den Säulen gibt es inkohärente Maßnahmen wie z.B. das komplexe und noch nicht ausreichend erforschte Verhältnis von Greening zu den Agrarumweltprogrammen. Insgesamt wird die interne Kohärenz als negativ bewertet.

Fazit: Die Marktreformen seit 1992 zu mehr Marktstabilität geführt haben und haben die Effektivität der GAP verbessert. Die Direktzahlungen erzielen zwar Effekte, sind jedoch als Politikinstrument hochgradig ineffizient. Und die interne Kohärenz wurde ebenfalls kritisch beurteilt.

Ich werde andere Teile Studie ebenfalls vorstellen. Wer trotzdem schon einen Blick in die Studie werfen möchte:

1) Volltext der Studie: Guy Pe’er, Sebastian Lakner, Robert Müller, Gioele Passoni, Vasileios Bontzorlos, Dagmar Clough, Francisco Moreira, Clémentine Azam, Jurij Berger, Peter Bezak, Aletta Bonn, Bernd Hansjürgens, Lars Hartmann, Janina Kleemann, Angela Lomba, Amanda Sahrbacher, Stefan Schindler, Christian Schleyer, Jenny Schmidt, Stefan Schüler, Clélia Sirami, Marie von Meyer-Höfer, Yves Zinngrebe (2017): Is the CAP fit for Purpose – An evidence based fitness-check assessment, Leipzig

2) Englische Zusammenfassung der Studie: Guy Pe’er et al. (2017): CAP Fitness Check: Executive Summary, Leipzig

3) Deutsche Zusammenfassung der Studie: ist noch in Arbeit…

 

Jamaika-Koalitionsverhandlungen zum Thema Landwirtschaft: Das Gute, das Schlechte und die Unklarheiten

6. November 2017

CSU/CSU, FDP und Grüne haben zwei Wochen lang eine Koalition sondiert und haben im Bereich Agrarpolitik ein erstes kurzes Papier ausgehandelt. Der folgende Beitrag geht der Frage nach, wie dieses Ergebnis politisch zu bewerten ist. Die vorläufige Analyse zeigt, dass an einigen Punkten schon eine mögliche Linie erkennbar ist, dass es jedoch viele kleine Details gibt, die enttäuschend oder unklar sind. Alle Partner müssen in den nächsten zwei Wochen noch nachlegen, damit aus diesem Papier ein Programm wird, das für vier Jahre Regierungsarbeit durchträgt.

Ausgangslage

Das Ergebnis der Bundestagswahl vom 24.September 2017 brachte eine Zusammensetzung des Bundestages mit sieben Parteien, das in der bundesdeutschen Geschichte in vielfältiger Hinsicht außergewöhnlich ist. Mit der AfD ist erstmals eine in Teilen rechtsextreme Partei in den Bundestag eingezogen, was in den nächsten vier Jahren eine Herausforderung für die Parteien des demokratischen Spektrums darstellt.

Warum sollten vier Parteien miteinander eine Koalition eingehen, die so verschieden sind? Die Große Koalition hat dramatisch verloren (-13,8%) (vgl. Tagesschau.de). Die SPD musste einen Verlust von 5,2% verkraften und hat daher eine Fortsetzung des Bündnisses abgelehnt. Auch die CDU hat 8.5% verloren, so dass einfache Zweierbündnisse nicht mehr möglich sind. Mit der rechtsextremen AfD will zu Recht keiner koalieren. Die einfachen Zweikonstellationen  (GroKo ausgenommen) fehlen, auch ein linkes Bündnis oder ein einfaches schwarzgrünes Bündnis sind anders als 2013 nicht mehr möglich. Die sog. Jamaika-Koalition von CDU/CSU, Grünen und FDP bleibt als einzige mögliche Option, die einigermaßen realisierbar erscheint.

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Jamaika-Verhandlungen in Berlin: Eine neue Politik für den Ländlichen Raum?

Es gibt viele Konfliktfelder zwischen den vier Parteien, eines davon ist das Thema Landwirtschaft. Der Agrar-Blogger, Bernhard Barkmann hatte bereits einen Tag nach der Wahl, am 25.09.2017 unter der krachenden Überschrift „Droht uns ein Bauernopfer“ aus Sicht des Berufsstandes vor einem solchen Bündnis gewarnt. Sein Argument war, dass landwirtschaftliche Interessen von CDU/CSU und FDP zu Gunsten von Kompromissen mit den Grünen auf anderen Feldern geopfert werden könnten und man den Grünen das Feld der Agrarpolitik überlässt. Diese pessimistische Sichtweise auf ein Jamaika-Bündnis basiert jedoch auch auf der Sichtweise, dass die Grünen per se gegen landwirtschaftliche Interessen Politik machen. Dies ist jedoch nicht von vorne herein zutreffend, sondern drückt hauptsächlich die Vorbehalte konventioneller Landwirte gegenüber Grünen und Umweltverbänden aus. Es besteht ein tiefer Graben zwischen Teilen der Landwirtschaft und Umwelt und Verbraucherschützern und genau diesen Konflikt könnte eine Jamaika Koalition im besten Fall befrieden.

Die Aufgabe

Die Aufgabe besteht darin, dass am Ende der Verhandlungen mehr herauskommt als nur eine Reihe von Formelkompromissen. Der Schleswig-Holsteiner Grüne Robert Habeck hatte am 02.Oktober 2017 bei Anne Will davon gesprochen, dass die neue Koalition eine gemeinsame Idee formulieren müsse, mit der die neuen Regierung ihre Politik erklärt kann. Die neue Koalition muss neben den Inhalten auch ein gemeinsames Narrativ finden, mit dem sie positiv für ihre eigene Politik wirbt. Gerade dies scheint jedoch besonders schwierig, da die einzelnen Parteien im Wahlkampf mit sehr unterschiedlichen Erzählungen für sich geworben hatten.

Das Potenzial

CDU/CSU sind im Bereich Agrarpolitik hauptsächlich Besitzstandswahrer und haben einen engen Draht zum Deutschen Bauernverband. Den Christdemokraten geht es um die Förderung einer „bäuerlich-unternehmerischen Landwirtschaft“, was ein verquerer Begriff für eine Förderung von Familienbetrieben ist. Häufig bestehen die Positionen der Union allerdings in einem „Weiter-so“ für den Sektor, was angesichts der Kritik von Verbrauchern und Umweltschützern an bestimmten landwirtschaftlichen Praktiken kaum hinreichend erscheint.

Die liberale FDP vertritt in ihrem agrarpolitischen Programm eher konservative Positionen. Es geht lt. FDP darum, landwirtschaftliche Einkommen zu sichern. Die FDP ist allerdings Technologie-affin und spricht sich z.B. für die grüne Gentechnik aus, bei der CDU/CSU eher zurückhaltend sind.

Die Grünen wollen die Agrarpolitik reformieren. Hierbei werden die Förderpolitik und die Ordnungspolitik den Ziele im Bereich Umwelt und Tierwohl untergeordnet, was viele Landwirte allerdings fachlich kritisieren. Die politischen Schwerpunkte der Flügel sind jedoch etwas unterschiedlich: Der pragmatische Flügel spricht sich z.B. für eine deutliche Reformen der EU Agrarpolitik aus und fordert z.B. eine Abschaffung der Direktzahlungen (Siehe Habeck / Häusling-Papier). Die Landesminister des pragmatischen Flügels treten auch verbal eher moderat auf. Der linke Flügel möchte dagegen die EU-Direktzahlungen beibehalten und stellt eher die Umverteilung dieser Einkommensbeihilfen in das Zentrum. Beim linken Flügel stehen ordnungspolitische Überlegungen stark im Vordergrund.

Wenn es gut läuft, kann der Landwirtschaft nichts Besseres passieren als ein Jamaika-Bündnis:

  • Die Grünen bringen ihre Reformideen im Agrarbereich in eine Koalition ein und sorgen dafür, dass die Landwirtschaft wieder mehr Anerkennung bei kritischen Verbrauchern bekommen.
  • Die FDP achtet darauf, dass die Politikmaßnahmen auch marktkonform sind und dass ordnungspolitisch keine Fehlsteuerungen vorgenommen werden.
  • Die CDU/CSU achten darauf, dass Reformen als moderate Übergänge gestaltet werden und man dem Berufsstand auf dem Reformpfad mitnimmt.

Am Ende kommt ein Kompromiss heraus, der dem Sektor bei seiner Erneuerung hilft: Eine Versöhnung von Ökologie und Markt, bei der der Berufsstand mitgenommen wird. Das ist zugegeben eine optimistische Sichtweise, es ist klar, dass auch über Agrarpolitik gestritten wird. Aber zumindest gäbe es dieses Potenzial.

Das Gute

Das Papier zeigt zunächst, dass die neuen Bündnispartner sich auf einige sinnvolle Reformideen einigen konnten. Der Berliner Agrarökonom Harald Grethe hat den Handlungsbedarf der Agrarpolitik kürzlich bei einem Vortrag am 26.10.2017 in Göttingen auf den einfachen Nenner gebracht: Agrarpolitik sollte sich hauptsächlich an öffentlichen Gütern orientieren. Diese Haltung habe ich mehrfach auch auf diesem Blog vertreten. Und wer das Papier wohlwollend liest, sieht an verschiedenen Stellen Elemente einer solchen Politik:

  • Zum Thema Tierwohl schreiben die Bündnis-Partner: „Wir wollen einen gesellschaftlichen Konsens für die Nutztierhaltung herstellen, den Tierschutz voran bringen und den Tierhaltern dabei einen verlässlichen, planungssicheren und wirtschaftlichen Weg ermöglichen, u. a. durch finanzielle Anreize.“ Es werden eine Reihe möglicher Maßnahmen aufgelistet wie eine „staatliches (verpflichtendes/ freiwilliges) Tierwohllabel“, ein Investitionsprogramme in tierwohlgerechte Ställe, die Überprüfung des Baurechtes, die Überarbeitung der Nutzierhaltungs-VO und eine Nutztierhaltungsstrategie.
  • Prüfung eines Bundesprogrammes für Gemeinwohlleistungen: Ein solches Programm könnte die Möglichkeiten der Förderung von Gemeinwohlleistungen untersuchen. In beiden Punkten greifen die Bündnispartner u.a. auch die Forderungen des Wissenschaftlichen Beirats des Bundesministeriums für Landwirtschaft auf, der eine solche Orientierung gefordert hatte.
  • Öffentliche Güter und Umwelt: Das Papier nennt eine Reihe von Technologien, mit denen Umweltverbesserungen erreicht werden können. Hier steht Verfahren wie „Precision Farming“, Digitalisierung, biologische Mittel in einer Reihe mit dem Ökolandbau. Es gibt unterschiedliche Wege zur Nachhaltigkeit, insofern ist das sinnvoll. Es werden als Themen die Überprüfung von besonders toxischen Präparaten und die Lenkungswirkung von Steuern/Abgaben als Themen gelistet. Selbst FDP-Generalsekretärin Nicola Beer sprach sich vor der Presse für das Ziel aus, den Einsatz von Antibiotika „überflüssig zu machen“ und den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln erheblich zu reduzieren (vgl. Tagesschau vom 01.11.2017).
  • Verbraucherschutz: Auch beim Verbraucherschutz gibt es einige sinnvolle Punkte. Allerdings stand der Verbraucherschutz unter Justizminister Heiko Maass (SPD) eher auf der Habenseite der bisherigen großen Koalition. Aber gut, wenn auch hier Gemeinsamkeiten und neue Prioritäten abzusehen sind.

Alle drei Partner singnalisieren Reformwillen bei Umwelt und Tierwohl, lediglich über die finanziellen Mittel und bei den Instrumenten besteht Uneinigkeit und dies ist zunächst vielversprechend. Man kann erkennen, dass bei den Punkten das oben skizzierte Potenzial erfüllt werden könnte, denn hier kommen Verlässlichkeit, Reformwillen und Wirtschaftlichkeit zusammen.

Das Schlechte

Es gibt Bereiche, die in dem Papier schwach sind: Hier sticht vor allem das Thema EU-Agrarpolitik ins Auge. Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) ist das entscheidende Steuerungsinstrument für die Agrarpolitik bis 2021. Die nächste GAP-Reform 2020/21 fällt auch in die Legislatur eines Jamaika-Bündnis. Ich habe auf diesem Blog in den letzten Jahren den Reformbedarf in vielen Bereichen aufgezeigt. Die GAP erfüllt nicht ihre eigenen Ansprüche und verschwendet Steuergelder ohne hinreichende Lenkungswirkung zu erzielen. In diesem Bereich ist das Papier bisher völlig ambitionslos und setzt falsche Schwerpunkte.

Es wird eine „Neuausrichtung der europäischen Agrarpolitik“ gefordert. Allerdings sind die aufgeschriebenen Spiegelstriche, die „geprüft“ werden sollen, merkwürdig unsortiert, da z.B. ein Bundesprogramm für Gemeinwohlleistungen keine Politikmaßnahme aus dem EU-Bereich wäre. Hier zeigt sich offensichtlich die Hektik, mit der teilweise verhandelt wurde. Der einzige konkrete Punkt in der Prüfliste von Maßnahmen ist die „Deckelung“ der Zahlung der ersten Säule. Hier hat sich offensichtlich eher der linke Flügel der Grünen durchgesetzt und fordert etwas, das hochgradig kritikwürdig ist, da hiermit im Grunde die Einkommenspolitik der GAP in anderer Form fortgesetzt würde.

Einer der wichtigsten Kritikpunkte an der GAP ist aus wissenschaftlicher Sicht die Tatsache, dass die EU-Kommission im den letzten 15 Jahren nie formuliert hat, aus welchen Gründen die Landwirte Einkommensunterstützung erhalten sollen. Die Fortsetzung der Zahlungen der ersten Säule ist gesellschafts- und sozialpolitische kaum zu begründen. Umweltpolitisch ist die 1.Säule ein Desaster und daher abzulehnen.

Die EU-Kommission sagt nicht, an welchen Indikatoren sich eine solche Einkommenspolitik orientieren soll. Der einzige dargestellte Indikator, der landwirtschaftliche Betriebsgewinn ist sozialpolitisch nicht hinreichend. Sozialpolitisch ist das Familieneinkommen von landwirtschaftlichen Familien und deren Vermögenssituation, da dies auch in der sonstigen Sozialpolitik entscheidend ist. Des Weiteren muss die EU-Kommission beantworten, warum es hierfür ein Sondersystem geben soll und warum man nicht die normalen sozialpolitischen Instrumente auf nationaler Ebene wie z.B. die Einkommenssteuer nutzt.

Die Direktzahlungen orientieren sich nach Fläche, so dass große Betriebe hohe Zahlungen erhalten, während kleine Betriebe wenig erhalten. Es ist kaum anzunehmen, dass die aktuelle Ungleichverteilung geeignet ist, die einkommenspolitischen Ziele der EU Kommission zu erfüllen. Aktuell wird zwar Geld zu Gunsten kleiner Betriebe umverteilt: In Deutschland bekommen die ersten Hektare höhere Zahlungen, was allerdings an der Ungleichverteilung kaum etwas ändert. Auch eine „Deckelung“ der Direktzahlungen muss sich der Vorwurf gefallen lassen, dass hierfür eine sinnvolle Rechtfertigung fehlt. Hinzu kommt die Gefahr des Umgehungstatbestands, da große Betriebe in Ostdeutschland juristisch geteilt werden können.

Meine Erwartung an eine neue Regierung ist, dass sie eine klare Reformperspektive für die GAP entwickelt. Das hier noch angedeutete Weiter-so bringt nichts und wird auch bei den Verhandlungen zur nächsten GAP-Reform überhaupt nicht durchtragen. Die EU-Kommission muss endlich erklären, warum die Landwirtschaft immer noch Einkommensunterstützung für eine Preissenkung erhält, die bereits 25 Jahre zurückliegt.

Deutschland könnte bei der nächsten Reform innerhalb der EU die liberalen Reformkräfte unterstützen, aber dafür braucht es politisch mehr Mut. Dies erscheint auch deshalb dringend geboten, da die Briten, die traditionell die Reformkräfte vertreten haben, die EU verlassen. In diese Punkt haben sich vor allem die Besitzstandswahrer durchgesetzt. Enttäuschend ist vor allem die FDP, die als liberale Kraft hier eigentlich Flagge zeigen müsste. Dies zeigt auch die Gefahr eines Jamaika-Bündnisses: Als Koalition der Besitzstandswahrer wird dieses Bündnis nicht funktionieren, hier war schon die bisherige große Koalition nicht überzeugend und wurde nach vier Jahren vom Wähler abgestraft.

Unklarheit 1: Exporte sind ab jetzt nur noch „fair“?

Erstaunlich sind einige Aussagen in dem Papier aber auch bei der Pressekonferenz danach. Das Papier listet im Bereich EU-Agrarpolitik einen Prüfauftrag, der sich mit „Agrarexport unter fairen Bedingungen“ beschäftigen soll. Was soll damit bitte gemeint sein?

In diesem Punkt wird die Handschrift der globalisierungskritischen Grünen sichtbar: Handel gilt manchem Grünen als Ursache des globalen Übels – meiner Ansicht nach zu Unrecht. Im Hinblick auf die GAP war dieser Vorwurf viele Jahre lang nicht ganz unberechtigt, da die EU mit Exportsubventionen Produkte billig auf den Weltmarkt exportierten. Das Problem der Exportsubventionen ist jedoch Geschichte, da die Exportsubventionen seit 2013 praktisch nicht mehr gezahlt werden (siehe Abb. 1).

Exportsubventionen.jpg

Eine der wenige Errungenschaften des GAP-Reformprozesses seit 1992 war die Beendigung dieser Exportsubventionen. Was heute exportiert wird, wird unter marktwirtschaftlichen Bedingungen exportiert. Man muss als Politiker schon sehr dicke Bretter bohren, um zu zeigen, dass Handel von Agrarprodukten im Kern „unfair“ ist. Die Frage wäre dann auch, ob unsere Auto-Exporte auch fair sind für die Autoproduzenten in Frankreich, Japan und den USA?

Wie sollte so ein Punkt umgesetzt werden? Viele Entwicklungsländer sind abhängig von Nahrungsmittel-Importen. Der Agrarblogger Bauer Willi, der an den Grünen üblicherweise kein gutes Haar lässt, hat in einem aktuellen Blogbeitrag vom 5.November darauf hingewiesen, dass z.B. kaum noch Hühnerfleisch nach Afrika exportiert wird. Und wenn ein afrikanisches Land (z.B. die Länder Kamerun, Nigeria und Senegal) Importe verbietet, um den heimischen Sektor zu stärken, dann entsteht Knappheit, sodass Lebensmittel teilweise zum Schmuggelgut werden. Die eigene Produktion ist in diesen Ländern allerdings kaum gestärkt worden.

Das Narrativ der „bösen Agrarexporte“ stimmt meiner Ansicht nach nicht. Die Grünen machen es ihren Kritikern mit solchen fragwürdigen Aussagen sehr leicht. Die beschriebene Wirkung von Handelsverboten kann man zwar vielleicht nicht verallgemeinern, aber es müsste schon genau belegt werden, dass es wirklich Probleme mit Agrarexporten gibt. Insofern sehe ich hier sehr viele Fragen.

Es wird deutlich, dass einige Narrative der Grünen veraltet sind. Ich habe in den letzten Jahren (im gegensatz zu den 2000er Jahren) kaum aktuelle Argumente gehört, die wirklich dafür sprechen, dass man Handel beschränkt. Auch die höheren Handelskosten durch den bevorstehenden Brexit zeigen, dass eigentlich alle liberalen Kräfte ein Interesse am Freihandel haben sollten. Auch die Haltung der Grünen zu CETA ist fragwürdig, da viele Kritikpunkte von NGOs und der Zivilgesellschaft in den Verhandlungen mit Kanada in den Verträgen aufgenommen wurden und die Kritik überhaupt nicht mehr zutrifft. Die Haltung der Grünen zum Thema Handel wird aus Sicht der Wissenschaft zu Recht kritisiert: So hat Bettina Rudloff von der Stiftung Politik und Wissenschaft in Berlin in einem Aufsatz die Haltung der Gegner von CETA kritisiert und Teile der Grünen zählen zu den Gegnern von CETA. Hier wäre eine Neuorientierung wohl sinnvoll.

Das Gleiche gilt auch für die Aussage, dass landwirtschaftliche Exporte eine der maßgeblichen Fluchtursachen in der Flüchtlingskrise seien. Die wichtigsten Fluchtursachen sind Bürgerkrieg, fehlende Governance-Strukturen und fehlende ökonomische Perspektiven. Dies hat jedoch kaum etwas mit Handel zu tun. Der Zusammenhang zwischen Handel und Flucht ist in meinen Augen bisher nie vernünftig nachgewiesen worden. (Und falls jemand doch eine Studie dazu kennt: Ich lerne gerne dazu!).

Es zeigt sich, dass die Grünen ihre Vorstellung von Handel dringend hinterfragen müssen. Das Jamaika-Bündnis kann allerdings eine gute Gelegenheit sein, sich von überkommenen Vorstellungen zu verabschieden und pragmatische Reformpolitik umzusetzen, die ohne solche Phrasen auskommt.

Unklarheit 2: Die Grünen haben den Strukturwandel nicht verstanden?

In der Pressekonferenz der Generalsekretäre am 2.11.2017 nach einem langen Verhandlungstag, sagte der Bundesgeschäftsführer Michael Kellner: „Wir wollen dieses Prinzip Wachse oder Weiche, also immer größer werden oder kaputt gehen, durchbrechen.“ (Siehe Tagesschau vom 02.11., Min 4:26).

Diese Aussage ist hochgradig fragwürdig, denn wie soll die Politik die Abwanderung von Arbeitskräften aus der Landwirtschaft aufhalten? Es war m.E. daher auch kaum erstaunlich, dass der CSU-Generalsekretär, Andreas Scheuer auf diese Aussage reagierte und dies als Ziel der neuen Koalition zurückwies. Auch hier kann man sagen: Der Grüne Kellner, der kein Agrarexperte ist, macht es seinen Gegnern und Kritikern sehr einfach.

Es lässt sich sehr einfach zeigen, dass Strukturwandel ein ökonomischer Prozess ist, der unabhängig von politischem Einfluss stattfindet und politisch auch kaum, und nur unter extrem hohen Folgekosten beeinflussbar ist. Die Ursache für Strukturwandel ist (vereinfacht gesprochen) der technische Fortschritt, der Arbeitskräfte in der Landwirtschaft ersetzt. Technischen Fortschritt kann man unter marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht verbieten und er findet übrigens im Ökolandbau statt. Und auch Ökobetriebe wachsen. Ist der technische Fortschritt größer als in den sonstigen Sektoren, so wandern Arbeitskräfte aus den primären Sektoren (Landwirtschaft, Bergbau) in die den Industriesektor und den Dienstleistungssektor ab. Dieser Prozess findet international statt und lässt sich auch in hochsubventionierten Agrarsektoren (Norwegen, Schweiz) beobachten. Und auch in der Ukraine, wo es kaum agrarpolitische Eingriffe gibt, findet er statt (selbst wenn die Datengrundlage hier etwas wackelig ist…). Die folgende Abbildung 2 zeigt die Entwicklung der Arbeitskräfte in Deutschland, Italien, Spanien, Norwegen, der Schweiz und der Ukraine.

Arbeitskräfte2

Es wird deutlich, dass der Anteil der Arbeitskräfte in den dargestellten Ländern über einen langen Zeitraum rückläufig ist, und zwar unabhängig davon, welche Art der Politik angewendet wird. Es ist ein Irrtum, zu glauben, man könne den Prozess von Wachsen und Weichen durchbrechen. Was man schon tun kann, ist Maßnahmen auf den Prüfstand zu stellen, die Strukturwandel beschleunigen. Der Strukturwandel wird auch unter Jamaika weiter gehen. Aber wenn die Inhalte oben Regierungspolitik werden, dann werden Betriebe, die öffentliche Güter produzieren, in diesem Prozess vielleicht nicht mehr ganz so stark benachteiligt.

Fazit

Es bleibt noch einiges zu tun für die möglichen Bündnispartner, um in den nächsten zwei Wochen ein neues Narrativ zu entwickeln, das die Reformpolitik eines Jamaika-Bündnisses erklärt und mehrheitsfähig umsetzt. Inhaltlich ist die Bilanz aus meiner Sicht gemischt. Manches in dem Papier ist vielversprechend, anderes ist dagegen arm an Ambitionen. Viele Details sind noch klärungsbedürftig, was aber auch dem Zwischenstand geschuldet ist. In den nächsten zwei Wochen werden die Verhandlungsteams noch viel arbeiten müssen. Die Grünen sollten ihre Vorbehalte gegen marktwirschaftliche Prozesse etwas in Frage stellen, und CDU/CSU und FDP noch mehr Mut zu Reformen finden.

Trotzdem deuten die Partner an, dass es auch im Bereich Landwirtschaft zusammen gehen könnte. Ich finde diese Konstellation sehr vielversprechend. Im Moment sehe ich deutlich mehr Chancen als Nachteile aus so einem Bündnis, sowohl für Bürger als auch für Landwirte: Wenn es gut läuft, bekommt die Landwirtschaft moderate Reformen, bei denen auch auf Wirtschaftlichkeit und Maß geachtet wird und die Bürger bekommen mehr gesellschaftliche Leitungen, also mehr Umwelt und mehr Tierwohl.

Entwicklung des Ökolandbaus 2016: Eine Geschichte über Fakten und Narrative

28. August 2017

Wie hat sich der Ökolandbau entwickelt? Normalerweise ziehe ich im Frühjahr Bilanz, allerdings wurden die Zahlen dieses Jahr ausführlich in der Presse diskutiert, insofern bestand kein Anlass, dieses Jahr einen solchen Text zu schreiben. – Das dachte ich bis vor drei Wochen, als neue Berichte aufkamen, die eine sehr eigenwilligen Umgang mit den Fakten zeigten. Daher beschäftigt sich dieser Blogbeitrag etwas verspätet mit der Frage, wie sich der Ökolandbau in den Jahren 2015/16 entwickelt hat. Im Anschluss werde ich auf die fragwürdigen Presseberichte eingehen.

Flächenentwicklung 2016

Im Juli 2017 gab es neue Zahlen zur Flächenentwicklung des Ökolandbaus. Der Ökolandbau konnte 2016 außergewöhnlich hohe Umstellungsrate verzeichnen. Die folgende Tabelle zeigt die ökologisch bewirtschaftete Fläche 2010, 2015 und 2016, sowie die Zuwachsrate in verschiedenen Bundesländern im Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2015 und von 2015 auf 2016 (jeweils in Prozent):

Tabelle 1: Flächenwachstum des Ökolandbaus in verschiedenen Bundesländern 2010-2016

Fläche Ökolandbau

Es zeigt sich, dass der Ökolandbau in allen Bundesländern außer Rheinland-Pfalz von 2015 auf 2016 deutlich stärker gewachsen ist. In vielen Bundesländern wächst der Ökolandbau zweistellig, in Sachsen sogar bis zu 28,7%. Noch am 17.07.2017 hatte das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft daher in einer Pressemitteilung über „Rekordumstellung“ berichtet, was auch gebracht wurde.

Organic grain production in East Germany (Photo Sebastian Lakner, 2011)

Ökologische Getreideproduktion in Brandenburg 2011

Andererseits hat das Bundesamt für Statistik im August die Pressemitteilung Nr. 286 vom 18.08.2017 veröffentlicht, die vermeldet, dass nur 4% der Ackerfläche ökologisch bewirtschaftet werden. Experten wissen, dass der gesamte Flächenanteil des Ökolandbaus (inklusive Grünland) insgesamt mit ca. 8% deutlich höher liegt. Der größte Teil der Ökofläche ist somit Grünland, während ein geringerer Anteil Ackerland ökologisch bewirtschaftet wird. In der Pressemeldung wird auch auf vergleichsweise niedrige Marktanteile im Bereich Tierhaltung hingewiesen. Interessant ist dabei, dass in der Pressemitteilung davon gesprochen wird, dass der Ökolandbau in der Tierhaltung eine „untergeordnete Rolle“ spiele. (Ob die Statistiker auch definieren können, ab wann etwas keine untergeordnete Rolle mehr spielt?). Diese teilweise etwas wertende Pressemitteilung wurde im August von einigen Zeitungen aufgegriffen und zugespitzt. Leider wurde diese Bewertung durch das Bundesamt nicht hinterfragt. Aber zunächst die Frage, ob diese Sicht durch Fakten gedeckt ist.

Lt. AMI Marktbilanz Ökolandbau 2017 (S.25) macht das Ackerland 2015 an der gesamten Ökofläche einen Anteil von 41% aus. Sieht man sich die Erntemengen an, dann werden z.B. bei Weizen nur ein Anteil von 1,8% der gesamten Erntemenge erzielt. Ackerbau im Ökolandbau bleibt ein schwieriges Geschäft, was allerdings keine sonderlich neue Erkenntnis ist. Osteuropäische Ökobetriebe sind teilweise wettbewerbsfähiger, weshalb lt. AMI-Statistik (Grafik vom 14.03.2017 jedes Jahr Getreide importiert wird. Der Importanteil schwankt etwas, so lagen die Getreideimporte 2017 z.B. 25%, in 2016 waren es dagegen 24%. Das ist allerdings schon seit Jahren bekannt und den Importen stehen auch Exporte der verarbeitenden Unternehmen gegenüber. Der Ackeranteil ist vielleicht ausbaufähig, aber auch das Ackerfläche wächst kontinuierlich.

Der Marktanteil bei Getreide und Fleisch sind ebenfalls unterdurchschnittlich – beides wird vom Statistischen Bundesamt berichtet. Der Marktanteil der Ökoprodukte am Lebensmittelmarkt insgesamt ist 2017 gegenüber dem Vorjahr um ca. 10% gewachsen und liegt bei ca. 4% des gesamten Lebensmittelmarktes. Es gibt allerdings Produkte mit recht hohen Marktanteilen wie z.B. Gemüse (9,5%), Eier (8,9%) und Schaffleisch (12%). Einzelne Gemüsesorten wie Möhren oder Rote Beete halten mit 14,7% und 26% vergleichsweise hohe Marktanteile, vermutlich auch, da diese in der Babybrei-Herstellung eine nicht unerhebliche Rolle spielen. Auch Äpfel (14%) und Birnen (16%) haben überdurchschnittliche Marktanteile.

Die Preisentwicklung verlieft unterschiedlich: Der Milchmarkt war 2016 geprägt von dem Preisverfall auf dem konventionellen Milchmarkt einerseits und einem erstaunlich stabilem Preis für ökologische Milch andererseits. Die hohen Preise für Ökomilch dürften auch den einen oder anderen Betrieb zur Umstellung bewogen haben. Nach einem leichten Preisrückgang für Biomilch Mitte 2016, bewegen sich die Preise wieder in Richtung 48 cent und bis Mai 2017 ist kein Rückgang zu verzeichnen. Interessant wird es, ob sich die Umstellungsrate noch auf den Preis auswirkt.

 

Entwicklung für ökologischem und konventionellem Milchpreis 2007-16

Abb.1: Entwicklung für ökologischem und konventionellem Milchpreis 2007-16

Auf dem Getreidemarkt war 2016 eine stabile bis leicht steigende Tendenz für ökologisches Backgetreide zu beobachten. Allerdings könnte durch die Ernteausfälle im Sommer 2017 weitere Preisanstiege zu beobachten sein. Hierzu liegen noch keine Informationen vor. Für die Betriebe muss dies nicht ein Vorteil sein, da höhere Preise mit niedrigeren Erntemengen einhergehen. Insofern bleibt zu hoffen, dass der Rest der Ernst 2017 ohne weitere Komplikationen verläuft.

Preise für ökologischem und konventionellem Backgetreide 2009-17

Abb.2: Preise für ökologischem und konventionellem Backgetreide 2009-17

Gewinnsituation der Ökobetriebe:

Die Gewinnermittlung basiert seit vielen Jahren auf den Auswertungen aus dem BMEL-Testbetriebsnetz, die vom Thünen-Institut (Dr. Jürn Sanders und Kollegen) vorgenommen werden. Hierzu lagen bereits in der BÖLW-Broschüre erste Zahlen vor, die Jürn Sanders mir freundlicherweise zur Verfügung gestellt hat, die jedoch vorläufig, und daher noch nicht veröffentlicht sind. An Hand dieser Daten zeigt sich, dass die Ökobetriebe im Wirtschaftsjahr 2015/16 im Durchschnitt deutlich höhere Gewinne erzielten als konventionelle Vergleichsbetriebe Abb.3:

Gewinnvergleich 2016

Diese Durchschnittsbetrachtung darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Erfolgskennzahlen im Ökolandbau immer streuen. Insgesamt zeigt die Gewinnauswertung eine sehr gute Situation von Ökobetrieben in Deutschland. Interessant ist hierbei auch, dass die Gewinnsituation zwischen Ackerbau und Tierhaltenden Betrieben durchaus sehr unterschiedlich ist.

Tabelle 2: Einkommen (Gewinn und Personalaufwand) auf ökologischen und konventionellen Vergleichsbetrieben 2015/16 in EUR /AK

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Es zeigt sich, dass der Ökolandbau vor allem im Ackerbau nicht so wettbewerbsfähig ist, wie bei den Milchviehhaltern und den Verbundbetrieben. Der durchschnittliche Gewinnvorteil im Ökolandbau bei dürfte vermutlich mit den enormen Preisunterschieden (ca. +300%) und damit auch mit den deutlichen Gewinnunterschieden (+172%) zwischen ökologischer und konventioneller Milch zusammenhängen. Trotzdem zeigen die Daten, dass der Ökolandbau wirtschaftlich auf vielen Betrieben ein Erfolgsmodell ist.

Fazit: Der Ökolandbau wächst auch 2016 kontinuierlich. Richtig ist auch, dass die Bäume gerade im Ackerbau nicht in den Himmel wachsen. Ökolandwirte müssen sich (wie in allen Branchen) jedes Jahr dem Wettbewerb stellen und können sich hier im Durchschnitt gut behaupten.

Interpretation in den Medien: Fragwürdige Narrative

Es muss wohl am Sommerloch liegen, dass einige Redaktionen die eher pessimistische Darstellung des Bundesamtes für Statistik aufgriffen, sich andererseits aber nicht die Mühe machten, die tatsächlichen Kenndaten zu recherchieren. Meinungsführer ist der Spiegel, der am 18.08.2017 seinen kurzen Bericht mit „Ess O Ess – Anteil der Biolandwirtschaft bleibt gering“ überschreibt. Und es ist scheinbar wie so häufig: Wenn man in Hamburg in der Spiegel-Redaktion eine Branche nicht mag, dann wird sie nicht fair behandelt. Wichtig ist das Narrativ, ob die Fakten stimmen ist zweitrangig. Bereits 2014 hatte der Spiegel von einer massiven Krise berichtet mit einem Artikel, der zahlreiche Fehler und Ungenauigkeiten enthielt. So schreiben die Spiegel-Autoren weiter, dass der Ökolandbau weiterhin in Deutschland eine „untergeordnete Rolle“ spielt – die Wortwahl des Statistischen Bundesamtes wird übernommen und ausgebaut. Die Produktion sei so gering, dass die deutsche Biobranche „die steigende Nachfrage mit heimischen Waren kaum bedienen“ kann – angesichts gut gefüllter Regale in den Bio-Supermärkten eine gewagte These. Dass ein Teil von Agrarprodukten nach Deutschland importiert wird, ist sowohl für den Ökosektor als auch für die konventionelle Lebensmittelverarbeitung bekannt und nicht ungewöhnlich. Trotzdem suggeriert der Spiegel, hier sei ein Markt aus dem Gleichgewicht.

Ein Teil der Hersteller, so der Spiegel weiter, betrüge angeblich – eine Story, die der Spiegel im Mai 2017 berichtet hatte, die jedoch nur einzelne Betrugsfälle aufführt. Der Spiegel legt allerdings mit seiner ungenauen Formulierung nahe, dies sei ein Branchenphänomen, was vielen anderen Herstellern schadet. Aber solche Erwägungen spielen beim Spiegel offenbar keine besondere Rolle. Die Zahlen des Certcost-Projektes der Uni-Hohenheim (vgl. Gambelli et al. 2012) zeigen jedoch, dass die Anzahl der Kontrollen mit deutlichen Verstößen in Deutschland meist unter 5% liegt (aktuellere Zahlen kenne ich leider nicht. Trotzdem suggeriert der Spiegel basierend auf Einzelfällen regelmäßig, dass Betrug im Ökolandbau an der Tagesordnung sei. Empirisch lässt sich das nicht belegen.

Wenn die Redaktion des Spiegels glaubt, das Ende des Ökolandbaus sei nahe, dann ist das vielleicht die sehr exklusive Meinung der zuständigen Redakteure. Allerdings findet man einen ähnlichen Kommentar in der Neuen Osnabrücker Zeitung (NOZ) vom 18.08.2017, und hier wird nun völlig frei argumentiert: Der Autor behauptet, „die politischen Ziele zur Ausweitung der Öko-Produktion in Deutschland sind bislang weitgehend verpufft“. (Ich weiß jetzt zwar nicht, wie ein Ziel „verpuffen“ kann, aber vielleicht gibt es das in Osnabrück. Wobei ich mich mit Spott zurückhalten muss, da meine Blogbeiträge mit Sicherheit auch zahlreiche Formulierungsfehler enthalten.) Vermutlich sind hier die Fördermaßnahmen für den Ökolandbau gemeint und den Punkt könnte man diskutieren, wenn die Fakten stimmen würden. Aber wie ich oben dargestellt habe, geht das Argument völlig an der Realität vorbei.

Des weiteren stellt der NOZ-Autor Dirk Fisser heraus, dass Ökolandbau genauso von Skandalen betroffen sei. So sei Fipronil angeblich in Öko-Eiern gefunden worden und der Ökolandbau folglich vom Fipronil-Skandal betroffen: „Und das Insektizid Fipronil wurde auch in Bio-Eiern nachgewiesen.“ Sprich, Bio-Ware sei genauso Massenware und für Skandale im gleichen Maße anfällig für Skandale. Eine steile These, die nur funktioniert, wenn man alle Ökobetriebe über einen Kamm schert.

*** Nachtrag: In der ersten Version des Artikels gab es einen sachlichen Fehler. Lt. Website der Verbraucherzentrale sind tatsächlich Biobetriebe betroffen, die Kennzeichnung dort weist eine „0“ aus. Das niedersächsische Landwirtschaftsministerium hat in einer PM am 03.08.2017 darüber ebenfalls informiert. Der Streit zwischen Christian Meyer und der CDU ging darum, ob der erste Betrieb ein Ökobetrieb war, was falsch ist. Die sachliche Berichterstattung war in diesem Punkt richtig und mein ursprünglicher Vorwurf der Fehlinformation ist damit gegenstandslos. Trotzdem wird dies aus dem Artikel der NOZ nicht deutlich und es stellt sich auch die Frage, ob der Vorwurf von Fisser, dies Skandale passierten im Ökolandbau genauso, berechtigt ist. Immerhin handelt es sich um ein Insektizid, das im Ökolandbau verboten ist. Dies dem Ökolandbau vorzuhalten, erscheint für mich weiterhin fragwürdig. ***

Auch die Taz vom 18.08.2017 greift das Thema auf und auch hier wird die ökologische Tierhaltung als ein „Randphänomen“ beschrieben. Auch hier basiert die Faktenrecherche hauptsächlich auf der Pressemitteilung des Statistischen Bundesamtes und einem Statement von Friedhelm Mehring vom Bund Ökologische Lebensmittelwirtschaft (BÖLW). Seine Äußerung, man brauche eine noch höhere Öko-Prämie, steht allerdings etwas in der Luft, da in den meisten Bundesländern die Prämien gerade seit 2013 erhöht wurden.

Die Berichterstattung der drei genannten Zeitungen ist insgesamt recht dünn und gibt kein korrektes Bild zur Lage im Ökolandbau. Offenbar ist man in den Redaktionen nicht in der Lage, eine Meldung zu Strukturdaten im Ökolandbau vernünftig einzuordnen und zusätzliche Daten zu recherchieren. Wie ist ansonsten zu erklären, dass die Neue Osnabrücker Zeitung noch am 16.07.2017 ein Rekordhoch bei der Umstellung auf Ökolandbau meldet, um dann im 18.08.2017 zu kommentieren, dass im Ökolandbau die Produktion die Nachfrage nicht decke und die Förderung eigentlich „verpufft“ sei. Die Berichterstattung ist sehr meinungsstark, die Kommentare sind jedoch nicht ausreichend durch Fakten gedeckt.

Fazit: Der Ökolandbau als Objekt von Meinungsmachern

Diese Art der fehlerhaften Berichterstattung geht zum Schaden des gesamten Ökolandbaus. Spiegel, Taz und NOZ schreiben eine umweltfreundliche Anbaumethode kaputt, statt sich differenziert mit Vor- und Nachteilen auseinanderzusetzen und alle Fakten zu recherchieren. Und den Verbrauchern und Lesern wird ein falsches Bild des Ökolandbaus vermittelt – wobei die meisten Zeitungsleser vermutlich ohnehin im August im Urlaub sind (zumindest die meisten Spiegel- und Taz-Leser). Die Berichterstattung im Sommerloch macht offenbar auch vor den Agrarthemen nicht halt.

Leider passen diese Artikel insgesamt auch zu einer Agrarberichterstattung in den großen Redaktionen, die qualitativ teilweise sehr heterogen ist. Es gibt viele Journalisten, die nachfragen und die sich in kurzer Zeit einen guten Einblick in Agrarthemen verschaffen. Aber das ersetzt auf lange Sicht nicht die Expertise. Die Zusammenhänge in der Agrarwirtschaft sind nicht ganz einfach und Redakteure müssen Aufwand betreiben. Allerdings ist es eine gute Recherche wichtig, da ansonsten kritische Artikel zu Agrarthemen von den Praktikern nicht mehr ernst genommen werden und Landwirte sich aus den gesellschaftlichen Debatten ausklinken – dieses Phänomen trifft gerade auch auf landwirtschaftskritische Artikel zu. Und Top Agrar und andere Agrar-Portale, die die Akzeptanz der Landwirte haben, werden die gesellschaftlichen Debatten um die Landwirtschaft nicht ausreichend führen können, da hier häufig eine branchendominierte Sichtweise vorherrscht und somit keine Vermittlung von Sichtweisen an eine breite Leserschaft möglich ist.

Der Ökolandbau schneidet in diesem Einzelfall bei den genannten Artikeln schlecht ab und die Kommentierung ist kaum durch die Fakten gedeckt. Bei Taz und NOZ kann man dies zur Not mit mangelnder Recherche entschuldigen. Beim Spiegel passt dieser Bericht jedoch in eine lange Reihe von systematischer Negativ-Berichterstattung, die ich bereits vor 2 Jahren auf meinem Blog kritisiert habe. Insgesamt ist das sehr schade und diese Berichterstattung wird der täglichen Arbeit der Landwirte nicht gerecht.

 

Sanfte Agrarwende (II): Wie fällt die Zwischenbilanz nach vier Jahren aus?

11. August 2017

Wie ist die Agrarpolitik von Christian Meyer (Bündnis 90/Die Grünen) und seiner „sanften Agrarwende“ am Ende der viereinhalbjährigen Amtszeit zu bewerten? Im März 2013 übernahm mit Christian Meyer das Amt des Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz in Hannover, ein Politiker der im Landtagswahlkampf teilweise durch harte Kritik an der konventionellen Landwirtschaft aufgefallen war. Daher waren auch die Vorbehalte auf Seiten des niedersächsischen Landvolks, dem Landesverband des Deutschen Bauernverbands (DBV), groß. Noch eineinhalb Jahre nach Regierungsübernahme kritisierte der Präsident des Landvolks, Werner Hilse, Meyer fehle der „Stallgeruch“, sprich, Meyer habe keine Ahnung von Landwirtschaft. Viele Landwirte haben immer wieder ihren Unmut gegen Meyer deutlich gemacht, allerdings bekam Meyer von Seiten der Umweltverbände immer wieder Unterstützung. Ich habe an dieser Stelle im Oktober 2014 argumentiert, warum ich eine Neuorientierung der Agrarpolitik in Niedersachsen grundsätzliche für sinnvoll halte, selbst wenn sich eine solche Politik in der Praxis bewähren muss und von bestimmten ordnungspolitischen Grundsätzen ausgehen sollte. Daher werde ich vor der Wahl in Niedersachsen am 15.Oktober 2017 eine Bilanz ziehen und vorab, die Bilanz fällt meiner Meinung nach recht positiv aus – wer mir widersprechen möchte, kann dies gerne tun.

Christian Meyer auf einer Diskussionsveranstaltung am 09.08.2017 in Göttingen, Foto: von Georg Kreuzer

Meyer auf einer Diskussionsveranstaltung im August 2017 in Göttingen (Foto: Greogor Kreuzer)

Wie fällt nun die Bilanz von Christian Meyer aus? Ich beziehe mich hierbei nicht auf andere Bewertung z.B. durch Bauernverband oder NGOs. Es ist zu erwarten, dass wir vom niedersächsischen Landvolk demnächst einen krachenden Verriss geliefert bekommen inklusive einer Aufforderung, doch bitte CDU oder FDP zu wählen. Das ist erwartbar, ich werde auch darstellen, warum das niedersächsische Landvolk seinen Mitgliedern damit mittelfristig Bärendienst erweist. Ich habe mir angesehen, was Christian Meyer als Minister gemacht hat und versucht, diese Arbeit basierend auf den unten genannten Grundsätzen zu bewerten:

  1. Politik für das Tierwohl: Der „Tierschutzplan Niedersachsen“

Ein wichtiges Thema von Christian Meyer war ein Politikwechsel in der Förderung der Tierhaltung. Schon wenige Monate nach Amtsantritt begann er, die Maßnahmen, die sein Vorgänger, Gerd Lindemann (CDU) in einem Tierwohlplan aufgeschrieben hatte, tatsächlich umzusetzen. Daraus ist inzwischen ein umfassendes Konzept der Förderung von Tiergesundheit und Tierwohl geworden, der „Tierschutzplan Niedersachsen“.

Ein wichtiges Symbolprojekt war die Einführung einer Ringelschwanzprämie in der Schweinehaltung: Das Schwanzbeißen in der Schweinehaltung kann bei großen Tierzahlen auftreten, so dass die meisten konventionellen Landwirte ihren Schweinen die Schwänze kupieren. Die vom 2015 eingeführte Ringelschwanzprämie soll Landwirten einen Anreiz geben, diese den Ausstieg aus dem Kupieren der Schwänze bei Schweinen vorbereitet. Wenn Schwänzen nicht kupiert werden, muss ein/e Landwirt/in mehr Aufmerksamkeit auf das Verhalten lenken und auch mehr Platz je Schwein vorhalten. Dies wird mit 16 Euro pro Tier gefördert. Christian Meyer hat bereits angekündigt, diese Politik fortsetzen zu wollen. Die erste Bilanz bei der Ringelschwanzprämie nach einem Jahr von Dezember 2015 bis November 2016 zeigt, dass im ersten Förderjahr haben insgesamt 86 Betriebe mit einer Gesamtzahl von 80.857 Mastschweinen erfolgreich an der Ringelschwanzprämie teilgenommenen. Viele Betriebe haben nach ersten Bedenken mitgemacht und das Programm ist inzwischen angenommen. Zur Beurteilung dieses Erfolge gehört jedoch auch, dass 86 Betriebe nur ein geringer Anteil sind, insofern wird es interessant zu sehen, wie sich die Zahlen 2017 entwickelt haben. Insgesamt hat diese Maßnahme einen hohen Symbolcharakter, der Verzicht auf das Kupieren der Schwänze nicht alle Haltungsprobleme in der Schweinemast löst. Allerdings wird das Kupieren von Schwänzen aus Tierwohlgesichtspunkten zu Recht kritisiert, da es schmerzvoll ist und durch gute Haltungsbedingungen vermieden werden kann. Der Versuch, dies anders zu lösen ist somit richtig und es ist gut, dass Landwirte hier etwas Neues probieren. Lt. Pressmitteilung des Ministeriums vom Dezember 2016 wurden bei dem Programm die Interessengemeinschaft der Schweinehalter Deutschlands (ISN) mit eingebunden, die teilnehmende Landwirte mit ihrem Beraternetzwerk unterstützt.

1. Politik für das Tierwohl: Der „Tierschutzplan Niedersachsen“

Ein wichtiges Thema von Christian Meyer war ein Politikwechsel in der Förderung der Tierhaltung. Schon wenige Monate nach Amtsantritt begann er, die Maßnahmen, die sein Vorgänger, Gerd Lindemann (CDU) in einem Tierwohlplan aufgeschrieben hatte, tatsächlich umzusetzen. Daraus ist inzwischen ein umfassendes Konzept der Förderung von Tiergesundheit und Tierwohl geworden, der „Tierschutzplan Niedersachsen“.

Ein wichtiges Symbolprojekt war die Einführung einer Ringelschwanzprämie in der Schweinehaltung: Das Schwanzbeißen in der Schweinehaltung kann bei großen Tierzahlen auftreten, so dass die meisten konventionellen Landwirte ihren Schweinen die Schwänze kupieren. Die vom 2015 eingeführte Ringelschwanzprämie soll Landwirten einen Anreiz geben, diese den Ausstieg aus dem Kupieren der Schwänze bei Schweinen vorbereitet. Wenn Schwänzen nicht kupiert werden, muss ein/e Landwirt/in mehr Aufmerksamkeit auf das Verhalten lenken und auch mehr Platz je Schwein vorhalten. Dies wird mit 16 EUR/Tier gefördert. Christian Meyer hat bereits angekündigt, diese Politik fortsetzen zu wollen. Die erste Bilanz bei der Ringelschwanzprämie nach einem Jahr von Dezember 2015 bis November 2016 zeigt, dass im ersten Förderjahr haben insgesamt 86 Betriebe mit einer Gesamtzahl von 80.857 Mastschweinen erfolgreich an der Ringelschwanzprämie teilgenommenen. Viele Betriebe haben nach ersten Bedenken mitgemacht und das Programm ist inzwischen angenommen. Zur Beurteilung dieses Erfolge gehört jedoch auch, dass 86 Betriebe nur ein geringer Anteil sind, insofern wird es interessant zu sehen, wie sich die Zahlen 2017 entwickelt haben. Insgesamt hat diese Maßnahme einen hohen Symbolcharakter, da der Verzicht auf das Kupieren der Schwänze nicht alle Haltungsprobleme in der Schweinemast löst. Allerdings wird das Kupieren von Schwänzen aus Tierwohlgesichtspunkten zu Recht kritisiert, da es schmerzvoll ist und durch gute Haltungsbedingungen vermieden werden kann. Der Versuch, dies anders zu lösen ist somit ein sinnvoller Versuch und es ist gut, dass Landwirte hier etwas Neues probieren. LT. Pressmitteilung des Ministeriums vom Dezember 2016 wurden bei dem Programm die Interessengemeinschaft der Schweinehalter Deutschlands (ISN) mit eingebunden, die teilnehmende Landwirte mit ihrem Beraternetzwerk unterstützt.

Weidehaltung von Jungtieren im Landkreis Northeim (leider ohne Schatten)

Weidehaltung von Jungtieren im Landkreis Northeim (leider ohne Schatten)

Die ELER-Förderung wurde insgesamt auf das Thema Tierwohl fokussiert, so dass auch bei der Förderung von Stallumbau Tierwohlkriterien die wesentliche Fördervoraussetzung sind. Zu dieser Ausrichtung gehört auch das Weidemilchprogramm „Pro Weideland“, das Meyer 2017 vorgestellt hat. In Niedersachsen macht bereits eine Molkerei mit, andere haben Interesse signalisiert.  Das Label Weideland Pro ist ein interessantes Modell, um einerseits die Milchkrise einzudämmen. Die Jahre 2014 bis 2016 waren von niedrigen Milchpreisen geprägt, ausgelöst durch das Ende der Milchquote, dem Russland-Embargo und der rückläufigen Nachfrage aus China gezeichnet. Mit der Erschließung eines neuen Marktsegmentes zwischen der hochpreisigen ökologischen Milch und der konventionellen Milch könnte dies im Erfolgsfall Marktchancen sichern, und durch die Weidehaltung wird der Erhalt von Grünland und das Tierwohl gefördert. Es muss auch angemerkt werden, dass Weidehaltung nicht automatisch zu einem höheren Tierwohl führt und dass man auch mit einer gut geführte Stallhaltung, z.B. mit Offenställen höhere Tierwohlpunkte erzielen kann als mit einer schlecht gemanagten Weidehaltung. Insofern ist das Label eher eine multifunktionale Maßnahme, in dem auch die Förderung der Grünlandwirtschaft ein wichtiges Argument ist.

Insgesamt kann der Politikwechsel hin zu einer Förderung von Tierwohl in der Tierhaltung mit öffentlichen Gütern begründen werden. Das Gutachten des wissenschaftlichen Beirats des Bundeslandwirtschaftsministeriums „Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung“ von 2015 kommt zu einer ähnlichen Einschätzung. Mittelfristig ist es wichtig, dass die Supermarktketten mehr tun müssen um den Markt zu entwickeln. Im Moment sind die Marktanteile in diesem Segment verschwindend bis nicht existent, insofern bleibt hier viel zu tun. Das einzige Label im Bereich Tierwohl, das funktioniert und Marktanteile hat, ist das Bio-Label. Daher fordert Christian Meyer auch, ein verpflichtendes Tierwohllabel auf Bundesebene einzuführen. Betrachtet man die Marktanteile der Tierwohllabel, dann können die bisherigen Bemühungen eigentlich als gescheitert angesehen werden. Insofern erscheint auch hier eine Debatte sinnvoll.

Zur Marktentwicklung in Richtung eines nachhaltigen Konsums gehört auch die Förderung von Bio- und Weidemilch im neuen EU-Schulprogramm. Des weiteren werden Schulmensen verstärkt mit Bio-Essen beliefert, so dass z.B. in den Schulpaketen inzwischen 75% Bio-Äpfel verteilt werden. Insofern ist Tierwohl und nachhaltiger Konsum ein Ziel der neuen Regierung. Allerdings sind solchen Markteingriffen auch Grenzen gesetzt, d.h. es ist wichtig, dass der Staat nicht als Unternehmer agiert und die normale Marktfunktion durch planwirtschaftliche Elemente ersetzt. Wichtig ist, dass sich solche Marktsegmente irgendwann ohne staatliche Eingriffe tragen.

2. Agrarumweltpolitik und Ökolandbau

Das Agrarumweltprogramm wurde für die neue Periode 2014-2020 konnte in vielen Details deutlich verbessert. Es wurden neue Programmlinien hinzugefügt, z.B. für die Einführung von Landschaftselementen. Hier hat Christian Meyer und sein Ministerium 2014/15 bei der Programmierung vieles richtig gemacht. Einen Dämpfer erhielten die Bemühungen von Meyer zunächst, als eine Programmlinie „AL1 Anbau vielfältige Kulturen“ im August 2014, kurz nach der Vorstellung wieder kassiert wurde, da es mit 16.000 Interessenten zu viele Anmeldungen bei der Landwirtschaftskammer gab. Die Maßnahme wurde ersatzlos gestrichen, was für viele interessierte Landwirte teilweise ein Problem war, da vorab bereits Saatgut erworben worden war. Hier wurde offenbar das Interesse unterschätzt und zu wenig Geld bereit gestellt. Die Leguminosen im wurde Rahmen des Greenings aufgewertet wurden (der Wirkungsfaktor wurde von 0,3 auf 0,7 erhöhet), weshalb es für eine Förderung über die II. Säule kaum noch Argumente gab. Vielleicht hat auch dieses Argument in der Bewertung durch das Ministerium eine Rolle gespielt.

Blühbrache im Landkreis Nordsachsen

Blühbrache im Landkreis Nordsachsen

Bei den Blühstreifen und Brachen gibt es dagegen eine positive Entwicklung. So konnte die Fläche von 10 tsd. ha In 2013 auf 13 tsd. ha, d.h. um 30% gesteigert werden. Wichtig ist auch, dass die Agrarumweltprogramme sind eng mit Greening abgestimmt, teilweise deutlich besser als in anderen Bundesländern. Die Förderung der Blühstreifen ist auf 10 ha je Betrieb beschränkt, was vermutlich finanzielle Gründe hat. Diese Beschränkungen auf Hektarzahlen gibt es zwar auch in anderen Bundesländern, aber dies macht teilweise wenig Sinn, da dies de facto eine Besserstellung von kleinen Betrieben bedeutet. Anders herum können prozentuale Beschränkungen zumindest auf Schlagebene kontraproduktive Effekte darstellen. Gegen eine prozentuale Beschränkung auf Betriebseben spricht dagegen weniger.

3. Priorität auf dem Ökolandbau

Auch im Bereich Ökolandbau wurde unter Christian Meyer ein deutlicher Schwerpunkt gesetzt. Die Prämien für den Ökolandbau wurden direkt nach der Regierungsübernahme 2013 von 137 EUR/ha auf 200 EUR/ha erhöht. Eine weitere Erhöhung erfolgte 2015 auf 234 EUR/ha. Es ist lt. Top Agrar geplant, die Prämie auf 273 EUR/ha zu erhöhen. Ähnliche Erhöhungsschritte wurden bei der Umstellungsprämie vollzogen. Dies kann auch als Aufholprozess beim Ökolandbau betrachtet werden. Die vorherigen Regierungen von Christian Wulff und David McAllister (beide CDU) haben den Ökolandbau stiefmütterlich behandelt, entsprechend war Niedersachsen 2013 Schlusslicht in Deutschland. Nur in Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt sind ähnlich niedrige Flächenanteile zu verzeichnen. Als Folge der neuen Programmperiode aber auch der inzwischen höheren Prämien haben deutlich mehr Betriebe auf Ökolandbau umgestellt. Bei den Betrieben sind die Zahlen schon 2014 deutlich angestiegen, bei den Flächenzahlen erfolgte der große Sprung erst 2016.

Screenshot 2017-08-11 12.18.32.pngEin Teil dieses Effektes geht auch auf den Wechsel der Förderperioden zurück, was man an der Grafik auch sehen kann. Auch die Milchkrise dürfte bei den Umstellungsraten eine Rolle gespielt haben. Trotzdem steigen mit dem neuen Agrarumweltprogramm besonders viele Betriebe um. Christian Meyer kann sich das hohe Wachstum 2015/16 wirklich auf die Fahnen schreiben, weil das tatsächlich durch eine veränderte Förderpolitik zu Stande gekommen ist. Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung der Ökofläche in den Bundesländern mit einem Index, d.h. die Fläche von 1996 wurde 100% gesetzt und die weiteren Indexwerte zeigen den Wachstumspfad unabhängig von der Größe des Bundeslandes.

Wachstumspfad Ökolandbau.pngAbbildung 1: Entwicklung der ökologisch bewirtschafteten Flächen in ausgewählten Bundesländern 1996-2016 (Quelle: eigen Berechnung und Darstellung nach Daten der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung und der AMI)

Der Wachstumspfad von Niedersachsen (in rot) verläuft nach einem dynamischen Beginn in den 90er Jahren seit 2002 recht flach, so dass es nur geringe Zuwächse gab und es um 2012-2014 sogar leichte Rückgänge gab, die allerdings noch der alten Förderpolitik geschuldet waren. Der große Sprung in 2015/16 gibt es auch in einigen anderen Bundesländern, allerdings in Ländern wie z.B. Mecklenburg-Vorpommern, Hessen und Baden-Württemberg, wo der Ökolandbau bereits Flächenanteile von mehr als 10% hat. Niedersachsen ist (mit SH, ST und TH) immer noch Schlusslicht mit 3,4% Ökofläche. Große Sprünge sind von einem niedrigen Niveau einfacher, sinfoern bleibt einiges zu tun. Trotzdem kann sich Christian Meyer diesen Erfolg auf die Fahnen schreiben.

4. Die große Perspektive der GAP-Reform

In Deutschland sind die Bundesländer hauptsächlich für die Umsetzung der GAP-Reform zuständig. Zur Agrarumweltpolitik von Christian Meyer gehört auch, dass er mit den anderen grünen Landesminister 2014 bei der Umsetzung der letzten Reform eine stärkere Umschichtung von Geldern in die zweite Säule gegen den Widerstand der CDU-Länder durchgesetzt hat. Die zweite Säule ist in der Umsetzung ihrer Ziele transparenter, es gibt Kontrollen und viele Programme sind effektiv und erfüllen das Ziel der Förderung öffentlicher Güter. Insofern gehört dieses Detail zur positiven Bilanz der Agrarumweltpolitik von C. Meyer.

Perspektivisch wird es für die nächste Reform 2021 wichtig sein, dass dieser Prozess fortgesetzt wird. Der Brexit wird zu einer Reduzierung des EU-Haushaltes kommen, so dass auch über die Zukunft der EU Agrarpolitik diskutiert werden wird. Es wird also in der nächsten Reform auch um die „Verteidigung der Agrargelder“ gehen (so die gerne verwendete Terminologie mancher Agrarpolitiker). Aus Sicht von Bürgern und Steuerzahlern ist vor allem eine Förderung öffentlicher Güter sinnvoll, während die pauschale Einkommenspolitik der I. Säule eigentlich nicht mehr zu vermitteln ist. Hier würde ich mir von C.Meyer ein Bekenntnis zum Ausstieg aus der I.Säule wünschen. Auch aus Sicht der Landwirte könnte es sinnvoll sein, wenn die Politik von C.Meyer der Förderung öffentlicher Güter fortgesetzt wird. Gerade dieser Gedankengang ist noch nicht bis zu den Strategen des Bauernverbandes durchgedrungen.

5. Kontrollen und Ordnungsrecht

Ein weiteres wichtiges Ziel von Meyer ist eine striktere Durchsetzung des Ordnungsrechtes. Hierbei ging es einerseits um eine strengere Überwachung der Gülleausbringung und ein Güllekataster, mit dem transparent wird, wo Gülle ausgebracht wird und welche Stoffströme sich hierdurch ergeben. Da Nährstoffüberschüsse (und damit auch hohe Nitratbelastungen im Grundwasser) gerade in den Regionen mit hoher Viehbesatzdichte durchaus ein Problem sind, erscheint diese Maßnahme sinnvoll. Es ist teilweise vom Bauernverband und der der Landwirtschaft nahestehenden Blogger-Szene angezweifelt worden, dass es in der Weser-Ems-Region ein Problem mit Nitrat im Grundwasser gibt. Es wird eine erbitterte Debatte darüber geführt, ob die Brunnen richtig platziert sind, die Datengrundlage für den Nitrat-Bericht an die EU sind. 2016 wurde das Netz der Brunnen auf ca. 700 erhöht und dies führte nicht zu einer Änderung der Ergebnisse. Gleichzeitig machen Wasserexperten darauf aufmerksam, dass die Pufferfunktion im Boden auf den sandigen Böden im Westen Niedersachsens irgendwann aufgebraucht sein könnte, was zu höheren Stickstofffrachten und zu höheren Trinkwasserpreisen führen könnte.

Mir erscheint die Debatte darüber komisch, denn selbst wenn die Eintrittswahrscheinlichkeit für dieses Risiko unklar ist, so sollte die Landespolitik hier die Risiken reduzieren. In der Kombination mit mehr Platz in den Ställen haben die Kontrollen in der Regionen Weser Ems zu einem niedrigeren Stickstoffsaldo geführt (vgl. Nährstoffbericht d. Landwirtschaftskammer, S. 32). Auch hier bleibt viel zu tun, da die Pufferfunktion im Boden endlich ist und Stickstoffüberschüsse in der Region Weser-Ems langfristig reduziert werden müssen.

Auch bei der Kontrolle des Antibiotika-Einsatzes hat Christian Meyer die Kontrollen erhöht. Landwirte müssen jeden Einsatz von Antibiotika dokumentieren. Dies ist für die Betriebe sehr aufwändig und nervig und gerade deshalb sollte hier der Einsatz der Landwirtinnen und Landwirte gelobt werden. Durch das Antibiotika-Verzeichnis in Niedersachsen Konnte ein Rückgang des Antibiotika-Einsatzes um 50% erzielt werden.

Reserve-Antibiotika ist ein gefährliches Thema, da es weltweit nur noch wenige Reserve-Antibiotika gibt. Sowohl die Humanmedizin als auch die Landwirtschaft müssen beim Thema Antibiotika Einsatz ihren Teil dazu beitragen, dass die Gefahr und das Risiko von Multiresistenzen in Grenzen gehalten wird. Die Landwirtschaft und die Landwirte haben unter Rotgrün einen wichtigen Beitrag geleistet und die strengen Kontrollen (auch wenn sie für Betriebe aufwändig sind) haben dazu beigetragen. Auch wenn viele Leser aus der Landwirtschaft sich vielleicht über die Kontrollen ärgern oder sie als zu aufwändig empfinden: Die Kontrollen sind für das Image einer verlässlichen und gesetzestreuen Landwirtschaft wichtig. Insofern habe ich auch die wütenden Reaktion auf die Forderung von Prof. Achim Spiller nach strengeren Kontrollen Anfang des Jahres nicht verstanden: Kontrollen helfen der Landwirtschaft. Auch dieses Thema wird weiterhin wichtig bleiben und Christian Meyer hat auch hier die richtigen Entwicklungen eingeleitet.

6. Strukturpolitik: Förderung der „bäuerliche Landwirtschaft“

Christian Meyer ist ein Minister, der auch klare strukturpolitische Vorstellungen hat und diese im Regierungshandeln umgesetzt hat. Im Landtagswahlkampf im Winter 2012/13 wurde hier viel mit dem Begriff der bäuerlichen Landwirtschaft argumentiert.

Das Leitbild der bäuerlichen Landwirtschaft umfasst eine ganze Reihe von Eigenschaften, die häufig von den politischen Akteuren sehr individuell ausgelegt werden. Eine verbindliche Definition zu dem Begriff gibt es nicht, allerdings werden hier sowohl die Betriebsgröße als bäuerlich bezeichnet, wie auch eine Reihe von Eigenschaften wie tierfreundlich, umweltfreundlich, nicht industriell, regional und von Familien geführt. Es ist äußerst fraglich, ob es möglich ist eine einheitliche Gruppe von Betrieben zu finden, auf die dieses Bündel von Werten zutrifft. In diesem Punkt sehe ich die Arbeit von Christian Meyer kritisch. Ich habe bereits 2015 erläutert, warum klein in der Agrarpolitik nicht immer vorteilhaft und deshalb förderwürdig ist (Small is beautiful – in der Agrarpolitik leider ein Irrtum). Diese Kritik hat Christian Meyer zwar zur Kenntnis genommen, trotzdem wäre es wichtig, dass deutlich wird, dass Strukturpolitik in der Landwirtschaft nur sehr begrenzt sinnvoll ist.

Die strukturpolitischen Elemente werden an der Prämie für die ersten Hektare sichtbar. So wurden (auf Vorschlag aus Niedersachsen hin) die Direktzahlungen auf den ersten 30 Hektaren um 50 EUR/ha und von 30 bis 46 Hektar um 30 EUR/ha erhöht. Für die Betriebe bedeutet dies allerdings keine große Veränderung, denn die Summe, die dabei maximal herauskommt, bewegt sich in der Größenordnung eines Weihnachtsgeldes von ca. 1.000 EUR. Kappung und Degression wären bei den großen Betrieben sehr viel wirksamer gewesen. Es ist aber auch richtig, dass dieses Modell der Umverteilung für sehr kleine Betriebe besonders deutlich spürbar ist. In der Gesamtbetrachtung hat sich die Ungleichverteilung der Direktzahlung 2015 leicht reduziert, der entsprechende Gini-Koeffizient ist um 0,01 Punkte gesunken – was in der langfristigen Betrachtung nichts ist. Allerdings ist der Kern des Problems, nämlich die Verteilung der Direktzahlungen nicht von Christian Meyer zu verantworten. Die EU Kommission hat es seit 25 Jahren versäumt die Einkommensbeihilfen für die Landwirtschaft auf ein nachvollziehbares Fundament zu stellen. Es ist kaum vermittelbar, wie eine die Ungleichverteilung der Direktzahlungen zu Stande kommt und warum die Landwirtschaft in Deutschland weiterhin Direktzahlungen bekommen soll.

Auch bei den Investitionsbeihilfen im Stallumbau wurde eine Obergrenze eingeführt. Jede Art der Obergrenze kann wissenschaftlich sehr schwer begründet werden, da der Nachweis erbracht werden müsste, dass ab einer bestimmten Stallgröße nicht mehr förderwürdig sind. Christian Meyer begründet diese Grenzen teilweise, aber dies ist wissenschaftlich nicht nachvollziehbar. Andererseits wäre es auch nicht vermittelbar, dass man den Stallumbau von Konzernen wie Wiesenhof finanziert, da ein kleiner tierhaltender Betrieb tatsächlich Probleme beim Umbau hat, während Wiesenhof als gewerblicher Tierhalter den Umbau seiner Anlage durchaus finanzieren kann. Die Strukturpolitischen Ziele gehen auch auf die Förderung kleiner Schlachtbetriebe. In vielen Regionen haben kleine Schlachtunternehmen bzw. Betriebe mit Hausschlachtung aufgrund der hohen bürokratischen Auflagen aufgegeben. Dies ist vor allem für die Erzeugung von regionalen Fleischprodukten ein Problem und es könnte sein, dass hier wiederum die Förderung von kleinen Strukturen sinnvoll ist, selbst wenn man aus ordnungspolitischen Gründen die Förderung von kleinen Unternehmen kritisch sieht.

7. Fazit

Grundsätzlich hat Christian Meyer viele seiner Wahlversprechen von 2013 umgesetzt und viele der getroffene Maßnahmen sind in Anbetracht der Probleme im Sektor Landwirtschaft sinnvoll. Manche Maßnahmen waren für die landwirtschaftlichen Betriebe eine große Herausforderung und zumindest einige Betriebe sind den Vorschlägen und Angeboten der sanften Agrarwende gefolgt. Gerade im Bereich Tierwohl wurde ein neuer Schwerpunkt gesetzt und selbst wenn einige Maßnahmen noch verbessert werden müssen und sich in der Praxis Schwierigkeiten ergeben, so orientiert sich die grundsätzliche Ausrichtung der Politik hier an den Wünschen und Erwartungen der Bürger und Verbraucher. Die Landwirte, die sich auf den Weg machen, brauchen weiterhin Unterstützung. Die Politik von Christian Meyer bietet der Landwirtschaft vielleicht auch die Chance neue Märkte und Absatzmöglichkeiten zu entwickeln, die eher dem Geschmack der Verbraucher entspricht. Das ist nicht trivial, aber besser als ein Verharren auf dem Standpunkt, dass es keine Probleme in der Landwirtschaft gibt und man alles richtig macht. Meyers Politik bietet insofern auch Chancen für die Landwirtschaft.

Es ist auch wichtig, von den Verbrauchern ein angepasstes Nachfrageverhalten einzufordern. Bei den Agrarumweltprogrammen sind sinnvolle Schwerpunktsetzungen erfolgt und der Ökolandbau hat sich in den letzten Jahren gut entwickelt. Die strukturpolitischen Vorstellungen in der Agrarpolitik sehe ich eher kritisch. Die Bewertung dieser Politiken ist aus wissenschaftlicher Sicht schwierig bis unmöglich. Es wäre hier anzuraten, den Schwerpunkt eher bei Politiken zu legen, die strukturunabhängig sich an Indikatoren von öffentlichen Gütern messen und das ist wiederum eine Forderung, die auf viele Politikmaßnahmen von Christian Meyer zutrifft.

=== Nachtrag am 06.09.2017 ===

Ich bin für diesen Text von einem geschätzten Kollegen aus der Wissenschaft kritisiert worden. Dies betrifft einerseits den Inhalt des Textes oben. Hier kann man immer in die Details der Analyse gehen und kleine Schwachpunkte finden, aber grundsätzlich habe ich meinem Text oben nichts hinzuzufügen. In den Bereichen Agrarumwelt und Tierwohl hat Christian Meyer sehr viel richtig gemacht.

Es gibt allerdings einen grundsätzlichen Kritikpunkt meines Kollegen, den ich für richtig halte: Der besteht in der Auswahl der Themen. Der Kollege kritisiert, dass ich nichts zur Position Meyers zum Milchmarkt und auch nichts zur Bodenmarktpolitik gesagt habe. Es gab zwar zunächst einige Gründe, warum ich dazu nichts geschrieben habe, ging es mir doch um die Handlungen in der Amtszeit 2013-2017. In der Amtszeit von Meyer ist zu den Punkten nichts entscheiden worden. Trotzdem könnte diese Themen in der nächsten Legislaturperiode eine Rolle spielen, daher einige Anmerkungen zu dem Thema.

Christian Meyer hat an verschiedenen Stellen gesagt, der Milchmarkt müsse reguliert und die produzierte Menge begrenzt werden. Dies halte ich grundsätzlich für den falschen Weg, da eine weitere Mengenbegrenzung in der Vergangenheit die Probleme des Sektors nicht gelöst hat, im Gegenteil: Die niedrigen Preise betrachte ich (und viele andere Agrarökonomen) als Spätfolge des Ausstiegs aus der Quote. Die niedrigen Preise sind aus sozialer Sicht eine Katastrophe für viele Produzenten. Allerdings sollte man an der Stelle ergänzen, dass es einige weitere Faktoren gegeben hat, die zu den niedrigen Preisen geführt haben, wie der Rückgang der Importnachfrage aus China und das Russland-Embargo. Auch die landwirtschaftliche Beratung hat in meinen Augen die Landwirte nicht immer richtig beraten, da in den Jahren 2014/15 viele Betriebe in größere Kapazitäten investiert habe, ohne aber niedrigere Preise ausreichend in Erwägung zu ziehen. Auch dies hat zu höheren Angebotsmengen und folglich zum Preisverfall geführt geführt. Und alle diese Probleme werden nicht durch eine neue Mengenbegrenzung gelöst. Insofern ist ein staatlicher Eingriff aus meiner Sicht nicht sinnvoll.

Christian Meyer ist als Landesministern zunächst nicht direkt für die Milchpolitik verantwortlich, insofern sind seine Statements nur Meinungsäußerungen zum Thema und er steht über die Parteigrenzen hinweg nicht alleine mit dieser Haltung. Allerdings könnte es über den Bundesrat schon zu einer gesonderten Milchmarktpolitik Deutschlands kommen, insofern ist seine Haltung nicht völlig irrelevant. Und seine Haltung zur Mengenbegrenzung halte ich wie ausgeführt nicht für richtig. Ich wäre dafür, eher die Molkereien aufzufordern, durch Preis- und Mengenpolitiken ggf. zu regulieren. Es ist durchaus denkbar (wie Sebastian Hess, Professor für Milchwirtschaft an der Universität Kiel und Uwe Latacz-Lohmann, Professor für Betriebswirtschaft, ebenfalls Kiel vorschlagen), dass die Molkereien für die sicher absetzbaren Mengen höhere Preise zahlen und für die Mengen, die am Sportmarkt abgesetzt werden müssen, eher niedrige Preise zahlen. Landwirte können dann überlegen, ob sie die Risiken einer hohen Produktion tragen wollen oder ob sie nur die für die sicher absetzbare Menge zu höheren Preisen produzieren wollen. Es gibt insofern Möglichkeiten, die Überproduktion am Markt durch marktkonforme Lösungen zur regeln. Eine Rückkehr zur Quote wäre dagegen eine schwerer ordnungspolitischer Fehler.

Auch den geplanten Eingriff für den Verkauf von Boden halte ich für problematisch. Hierzu fehlen mir im Moment noch die Details der Regeln und das Gesetz ist durch den Fraktionswechsel von Frau Twesten zur CDU nicht beschlossen worden. Allerdings wäre auch hier zu prüfen, inwieweit eine Einschränkung von Bodenverkäufen überhaupt ein sinnvolles Mittel ist, um den Anstieg von Bodenpreisen zu bremsen.

Des weiteren ist auch anzumerken, dass nicht jede Investition in Boden per se böse ist. Hier wird im Moment sehr vom Einzelfall (KTG Agrar) auf das Prinzip „Investition in die Landwirtschaft“ geschlossen, was falsch ist. Die Landwirtschaft kann durchaus von Investitionen profitieren, wenn sie in einer vernünftigen Form stattfinden. Gerade hier haben sich in den letzten Jahren viele neue Investitionsmodelle für kleine Betriebe entwickelt. Warum sollte nicht ein Stück Land im Rahmen einer solidarischen Finanzierung gekauft werden? Vielleicht ist das auch für Kleininvestoren eine Möglichkeit, Geld wertsteigernd und andererseits im Sinne einer nachhaltigen Landwirtschaft anzulegen?

Der Anstieg von Bodenpreisen ist aus sozialer Sicht ein Problem, da z.B. Betriebe in Grenzertragslagen oder auch Ökobetriebe auf dem Markt für Pacht teilweise das Nachsehen haben. Aber eine Einschränkung des Verkaufs von Boden schränkt die Eigentumsrechte der Bodenbesitzer ein, was verfassungsrechtlich ebenfalls nicht ganz unproblematisch ist. Und eine Einschränkung von Käufern ist ein stückweit arbiträr und wird nur zu juristischen Ausweichmanövern von Seiten der Großinvestoren führen. Der Anstieg der Bodenpreise geht insgesamt mit einer höheren Produktivität und einem mittelfristig gestiegenen Preisniveau auf internationalen Märkten einher. Es ist ein stückweit auch normal, dass höhere Gewinne sich auch in höheren Bodenpreisen widerspiegeln. Insofern ist von einem Eingriff auf dem Bodenmarkt abzuraten, da dieser die Problem nicht löst. Es wäre diesbezüglich eher zu überlegen, inwieweit wir aus den Direktzahlungen aussteigen sollten, da die Direktzahlungen auch zu höheren Bodenpreisen beitragen. Dies könnte ggf. ein sinnvollerer Beitrag zur Bodenmarktentwicklung sein.