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GAP-Reform 2020: Warum das Kommissionspapier Future of Food and Farming nicht ausreicht!

19. Februar 2018

Im folgenden Text werde ich darstellen, warum ich das Kommissionspapier „Future of Food and Farming“ für unzureichend für eine substanzielle GAP-Reform 2020 halte und wo ich Probleme und Schwächen in diesem Papier sehe. Seit 1992 wird die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) recht regelmäßig in etwa siebenjährigem Abstand reformiert, jeweils parallel zu dem siebenjährigen EU-Finanzrahmen. Die letzte GAP-Reform wurde im Dezember 2013 von Rat und EU-Parlament entschieden, insofern laufen aktuell bereits die Vorbereitungen für die nächste Reform: Am 29. November 2017 hat die EU Kommission (unter Federführung von Phil Hogan) ihr Kommunikations-Papier „Landwirtschaft und Ernährung der Zukunft“ („The Future of Food and Farming“) veröffentlicht. Aktuell finden bereits (unterhalb der öffentlichen Wahrnehmung) die ersten Diskussionen mit den Vertretern der Mitgliedsstaaten und des EU Parlamentes über die Zukunft der GAP statt, der GAP-Legislativvorschlag, der im Sommer erscheinen soll, wird vorbereitet und am 19.02.2018 werden Mitgliedsstaaten im Rat über die Zukunft der GAP und der Direktzahlungen diskutieren.

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Ich war Ende letzten Jahres zusammen mit 22 Wissenschaftlern verschiedener Disziplinen am sogenannten „Fitness-Check der GAP“ beteiligt, der basierend auf etwa 500 Publikationen analysiert, ob die GAP ihre eigenen Ziele erfüllt und ob sie die Ziele der Nachhaltigen Entwicklung (SDGs) berücksichtigt. Die Studie wurde von Guy Pe’er (iDiv Leipzig/Halle) und mir geleitet. Wir haben aus der Perspektive verschiedener Disziplinen (Ökologie, Ökonomie und Sozialwissenschaften) gefragt, ob die GAP effektiv, effizient, ob die GAP-Maßnahmen intern kohärent sind und ob sie kohärent mit anderen Politiken (wie z.H. der EU Handels- oder Biodiversitätspolitik). Es wurde außerdem untersucht, ob die GAP einen europäischen Mehrwert schafft und ob sie aus Sicht von Bürgern und Landwirten relevant ist. Die Ergebnisse fallen insgesamt überwiegend kritisch aus, allerdings enthält der Fitness-Check auch einige positive Aspekte und zeigt Chancen und Potenziale auf. Mit den gleichen Wissenschaftlern haben wir in den letzten Wochen die Mitteilung der Kommission mit den Erkenntnissen unseres Fitness-Checks verglichen und kommen zu dem Ergebnis, dass die Mitteilung der EU Kommission als Vorlage für eine substanzielle GAP-Reform 2020 im Sinne von Bürgern und Steuerzahlern völlig unzureichend und keinen Willen für eine ehrgeizige Reform erkennen lässt.

Wir halten zusammengefasst folgenden vier Punkte für interessant und belegen Sie mit unserer kurzen Analyse der Mitteilung der Kommissions, die wir unten als Download zur Verfügung stellen:

1) Die Leistungen der GAP sind nicht korrekt dargestellt

Die Kommission spricht an verschiedenen Stellen zunächst einige wichtige Herausforderungen an. Sie sieht z.B. die Themen „Nachhaltigkeit“ und den Schutz von den „natürlichen Ressourcen Boden, Wasser, Luft und biologische Vielfalt“ oder den „Klimawandel“ als wichtige Herausforderungen für die GAP, was zunächst aus wissenschaftlicher Sicht zu begrüßen ist. Allerdings reklamiert sie in ihrem Papier auch, dass die GAP in diesem Bereichen bereits erfolgreich sei, was angesichts der wissenschaftlichen Literatur nicht ansatzweise nachvollziehbar ist. Dies trifft gerade für die kritischen Bereiche Umwelt und Biodiversität zu, in denen die GAP wenig effektiv und ineffizient ist. (Hierzu haben wir in unserem Fitness-Check Literatur und Daten zusammengestellt.)

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Die Kommission nimmt insofern für sich Erfolge in Anspruch, die überhaupt nicht erzielt wurden. Dies zeigt auch, dass kritische Erkenntnisse der Wissenschaft von der EU Kommission nicht ausreichend für das Politikdesign in Brüssel berücksichtigt werden. Lediglich im Bereich Umwelt wird eingeräumt, dass Bürokratie die Effizienz der Umweltpolitik reduziere. Dies ist jedoch an kritischer Reflektion zu wenig. Die Kommission zieht dann aus den angeblichen Erfolgen der GAP bei Umwelt und Nachhaltigkeit den Schluss, dass die Direktzahlungen weiterhin gebraucht würden, was angesichts der wissenschaftlichen Erkenntnisse und der Kritik aus der Wissenschaft nicht nachvollziehbar ist. Es ist hinreichend belegt worden, dass die Direktzahlungen nicht mit öffentlichen Leistungen verknüpft sind und dass selbst im Rahmen des Greenings dieser Zusammenhang sehr dünn und teilweise nur zufällig ausgeprägt ist. Insofern stellt die EU Kommission die Realität falsch dar und zieht Schlüsse, die nicht sinnvoll sind.

2) Die Kommission eröffnet keine Ausstiegsperspektive aus den Direktzahlungen

Der größte Teil der GAP mit ca.68% des Agrarbudgets sind die Direktzahlungen, die die Landwirte als an die Fläche gebundener Einkommenstransfer erhalten. Dieser pauschale Einkommenstransfer wird aus wissenschaftlicher Sicht seit Jahrzehnten kritisiert: Es fehlt eine klare Zielbestimmung für diese Subvention: Es werden keine Argumente vorgetragen, warum wir neben den allgemeinen (nationalen) Sozialpolitiken und der Umverteilung (z.B. durch die nationale Einkommensbesteuerung) eine gesonderte landwirtschaftliche Einkommenspolitik brauchen.

Die Kommission verwendet weiterhin nicht die richtigen Indikatoren für eine mögliche „Bedürftigkeit von Landwirten“, die eigentlich dieser Politik zu Grunde liegen müsste. So wird in dem Thesenpapier der Kommission eine Statistik präsentiert, die den Einkommensabstand der landwirtschaftlichen Betriebe zu den anderen Sektoren, und damit die angebliche Bedürftigkeit des Sektors belegen soll. Allerdings richten sich Sozial- und Einkommenspolitiken in anderen Bereichen üblicherweise nach dem Einkommen eines Haushaltes, was hier nicht ansatzweise reflektiert ist: Die Kommission ignoriert Einkommen der Landwirte aus anderen Berufstätigkeiten, sie ignoriert auch die Einkommenssituation von Partnern. Die betrieblichen und privaten Vermögen sind nicht berücksichtigt, die niedrigeren Lebenshaltungskosten im ländlichen Raum fehlen ebenfalls. Das sind alles komplexe Indikatoren. Weniger komplex ist dagegen die Tatsache, dass Direktzahlungen über Pachtverträge an die Landeigentümer weitergereicht werden – in manchen Pachtverträgen wird dieser Sachverhalt sogar explizit erwähnt.

Diese Kritikpunkte alles andere als neu, sie wurden schon in der Vergangenheit vielfach geäußert, trotzdem geht die Kommission mit keiner Silbe auf diese Probleme ein. Selbst ein erster möglicher Schritt, nämlich eine schrittweise Reduktion der Direktzahlungen in Westeuropa wird nicht angegangen. Die Direktzahlungen sind nicht gerechtfertigt und dienen auch nicht ihrem Ziel. Es ist daher kaum überraschend, dass auch andere Kollegen, wie z.B. Alfons Balmann (IAMO, Halle) oder Bernhard Brümmer (Universität Göttingen) eine Abschaffung der Direktzahlungen fordern.

3) Das Leitbild der GAP-Reform ist ein „Business as usual“

Die Mitteilung der Kommission ist geprägt vom erklärten Willen, die „erfolgreiche Arbeit“ fortzusetzen. Dies zeigt sich auch sprachlich: So taucht der Begriff „continue“ zwölf Mal, der Begriff „maintain“ weitere drei Mal auf. Die Kommission erzeugt das Bild, dass die GAP insgesamt gut funktioniert und daher ohne Probleme fortgesetzt werden kann. Kommissar Phil Hogan spricht folglich in einer Rede vom 31.01.2018 davon, dass die GAP-Reform keine Revolution, sondern eine Evolution sei. Und hier weicht die Kommunikation der Kommission erneut von den Fakten ab, da in unserem Fitness-Check einige Fälle von ineffizienten Instrumenten und Politiken genannt sind: Direktzahlungen sind ineffizient, das Greening ist in weiten Teilen „Green-Washing“ und im Bereich der gekoppelten Direktzahlungen war die letzte Reform ein Rückschritt. Insofern wäre mindestens eine „substanzielle Reform“ und eben keine „Evolution“ notwendig, um auf die Herausforderungen zu reagieren. Alfons Balmann fasst dies in einem Satz zusammen: „Es scheint, als hätte man nicht den Mut, sich heutigen und künftigen Entwicklungen zu stellen.“

4) Flexibilität bedeutet nicht Subsidiarität und löst nicht unbedingt die Probleme

Die Kommission schlägt eine ergebnisorientierte GAP vor, in der die Kommission und die Mitgliedsstaaten in einem Strategieplan sich auf Zielvorgaben einigen und die Mitgliedsstaaten so mehr Verantwortung übernehmen. Die Kommission spricht in diesem Zusammenhang von „mehr Subsidiarität“ und sieht allein dadurch bereits einen Erfolg der Reform.

Subsidiarität heißt, dass über Politiken auf der niedrigsten möglichen Eben entschieden wird. Will man dieses Prinzip in der EU verwirklichen, so müsste zunächst definiert werden, welche Politiken eher regional oder national wirken und bei welchen Politiken es besonders wichtig ist, dass sie EU-weit einheitlich geregelt werden. Die Theorie des Ökonomen Wallace Oates besagt, dass bei unterschiedlichen Präferenzen in den Regionen finanzpolitisch dezentrale Entscheidungen zu einer höheren Effizienz führen. Insofern ist Subsidiarität eigentlich ein wichtiges und sinnvolles Leitprinzip, dass vielleicht in der GAP viel zu wenig Beachtung bekommt.

Wenn man die Kommissionsmitteilung genau analysiert, so zeigt sich, dass mit dem Kommissions-Papier keineswegs mehr Subsidiarität eingeführt wird, sondern nur mehr Flexibilität, und das ist nicht das gleiche und führt keineswegs zu einer höheren Effizienz. Es wird überhaupt nicht definiert, welche Kompetenzen und ziele demnächst auf MS-Ebene geregelt werden sollen. Auch zu Strategieplänen und Indikatoren gibt es kaum Aussagen. Interessant ist auch, dass wir beide Elemente, nämlich Flexibilität für die Mitgliedsstaaten und Strategiepläne bereits innerhalb der GAP haben.

a) Strategiepläne: Im Rahmen der Programme für Ländliche Entwicklungen (RDP) programmieren die Mitgliedsstaaten oder Regionen einen Programm, sie legen Maßnahmen fest. Die Programme werden zwischendurch und ex-post evaluiert und wenn Ziele nicht eingehalten werden, können Finanzen gekürzt werden – was in der Praxis jedoch kaum aufgrund nicht eingehaltener Ziele, sondern eher wegen zu geringer Programmteilnahme passiert. Des Weiteren sind die Evaluationen kaum aussagekräftig, da die untersuchten Indikatoren („Fläche je Maßnahme“, „Anzahl Teilnehmer“, „% der abgerufenen Mittel“) kaum etwas über die Qualität der Programmierung aussagen. Regionen und Mitgliedsstaaten wissen insofern, wie sie programmieren müssen, um Kürzungen zu vermeiden. Komplexe und verwaltungsintensive (aber auch effektive) Maßnahmen werden daher vermieden, was jedoch die Effektivität reduziert.

b) Flexibilitäten: Bei der letzten Reform gab es eine ganze Reihe von „flexiblen Elementen“ (siehe mein Post vom 25.04.2014). Nach meinem bisherigen Kenntnisstand haben die Flexibilitäten dazu geführt, dass die Mitgliedsstaaten meist den Weg des geringsten Widerstand gewählt haben. Beim Greening wurden überwiegend Maßnahmen implementiert, die die Landwirte bereits erfüllen, bei den Maßnahmen der Umverteilung wurden gerade in Osteuropa Varianten gewählt, die große Betriebe von Umverteilungen schonen, so dass hier nur ein geringes Volumen an Umverteilung realisiert wurde. Und bei den gekoppelten Zahlungen wurde insgesamt soviel von Obergrenzen Gebrauch gemacht, dass sich der Anteil von 6.8% auf 10% in der I. Säule erhöhte. Dies zeigt, dass die Mitgliedsstaaten die Flexibilitäten keineswegs so nutzen, dass die Effektivität und Effizienz der GAP gesteigert wird.

Es fällt mir schwer zu glauben, dass ein solches Politik-Design für zwei Säulen die Effektivität, Effizienz und Zielgenauigkeit der GAP erhöht, wenn dieser Politikansatz schon innerhalb einer Säule nicht dazu beiträgt. Flexibilität bedeutet nicht automatisch Subsidiarität, sondern dies erfordert eine sehr genaue Definition von Zielen, Indikatoren und von möglichen Sanktionsmechanismen, die fiskale Anreize setzen, damit die Mitgliedsstaaten auch wirklich effektive Politik betreiben. Auf einer Konferenz im niedersächsischen Loccum zur nächsten GAP-Reform 2020 im Februar hielt sich der Vertreter des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) auf die Frage, wie man sich Indikatoren vorzustellen habe, mit Antworten zurück: Er antwortete vage und die einzige Aussage, die ihm zu entlocken war, dass es sich vermutlich um Flächenangaben handeln würde. „Fläche Zwischenfrüchte“ wäre dann bereits ein Erfolg für die Biodiversität, selbst wenn diese Maßnahme nichts bringt.

Die Kommission sollte sich gut überlegen, ob diese neuen Flexibilitäten wirklich ein kluger Ansatz sind, denn eigentlich führte dies nach der letzten Reform 2013 häufig dazu, dass Maßnahmen verwässert wurden. Ein Ergebnis einer solchen Politik könnte dann allerdings sein, dass die Kommission dann jederzeit sagen könnte, dass sie nicht mehr für die Ineffizient dieser Politik verantwortlich zu machen sein. Als ob man das nicht schon heute sagen könnte. In einem solchen Szenario stellt sich die Frage, warum wir überhaupt eine GAP auf EU-Ebene brauchen. Die Kommission ist dafür verantwortlich ihre Politik zu begründen. Mit Flexibilität wird dies nur gelingen, wenn Ziele und Umsetzung sehr viel klarer definiert werden.

Fazit: Der Kommission fehlt es Ehrgeiz für die nächste GAP-Reform

Aus den genannten Punkten folgt, dass die Kommission in ihrer Mitteilung nicht ansatzweise den Willen zu einer substanziellen GAP-Reform zeigt. Unser GAP Fitness-Check zeigt deutlich die Defizite der GAP-Reform 2013, aus denen man schließen kann, dass eine solche ehrgeizige Reform notwendig ist.

Allerdings ist die politische Gesamtwetterlage in Brüssel nicht einfach: Viele osteuropäische Regierungen verfolgen eine andere Agenda als die Kommission, Deutschland und Frankreich. Eine Erwartung der Osteuropäer könnte sein, dass man das Niveau der Direktzahlungen innerhalb der EU weiter angleicht, was vielleicht auch das Festhalten an den Direktzahlungen erklärt. Eine ehrgeizige Reform ist auch angesichts eines geringeren EU Budget durch den Brexit notwendig. Während EU Finanzkommissar Günter Oettinger in den letzten Wochen laut darüber nachgedacht hat, wie man die finanzielle Lücke schließen kann (siehe Alan Matthews Post vom Januar 2018), sieht EU Agrarkommissar Phil Hogan scheinbar nicht die Notwendigkeit für eine solche Reform.

Die EU als Projekt und die Europäischen Institution stehen insgesamt in der Kritik der Vereinfacher und Populisten von UKIP, FPÖ, den Schwedendemokraten, des Front Nationals, der AfD, den fünf Sterne bis hin zu linkspopulistischer Kritik. Die Agrarpolitik hat finanziell eine große Bedeutung in der EU und gerade hier könnte die Kommission in einem Politikfeld zeigen, dass durch Evidenz-basierte Reformen Entwicklungen in die richtige Richtung weiter möglich sind. Aber dafür müssen die Politiken besser werden und der Reformentwurf muss genauer definieren, welche Ziele erreicht werden sollen. Die Kommissionsmitteilung unter Federführung von Phil Hogan ist insofern als Startschuss für eine ehrgeizige Reform zu wenig und die Kommission sollte sich gut überlegen, ob es verhandlungstaktisch nicht günstiger ist, mit einem ambitionierten Entwurf zu beginnen. Die Bedenken der Mitgliedsstaaten und des Parlaments werden ohnehin kommen und am Ende müssen die europäischen Steuerzahler die Zeche bezahlen.

Insgesamt könnte die Kommission mit einer ehrgeizigen Reform zeigen, dass sie in der Lage ist, ihre größte gemeinschaftliche Reform kontinuierlich zu verbessern, trotz eines geringeren Budgets. Mit einer wissenschaftsbasierten Politik wäre dies möglich, aber dafür muss die Kommission mehr Reform wagen. Wichtige Game-Changer könnten die französische und die deutsche Regierung, aber auch die neue Gruppe „en marche“ im EU-Parlament sein, die ggf. nicht mehr der sozialdemokratischen Gruppe, sondern der liberalen ALDE angehört. Viel hängt weiterhin vom Legislativvorschlag der Kommission ab, der im Frühsommer erwartet wird.

Die englische Version dieses Textes auf der Seite von Arc2020 wurde unter Mitarbeit von Guy Pe’er geschrieben.

Quellen:

Analyse der Mitteilung der Kommission: The Future of food and farming in Europe: Is the EU heading towards a real improvement of the CAP?, iDiv and UFZ; Leipzig

Fitness Check: Pe’er, G., S. Lakner, et al. (2017): Is the CAP Fit for purpose? An evidence-based fitness-check assessment, Report, published by iDiv Leipzig, Birdlife Brussels and NABU Berlin.

Mitteilung der Kommission: EU Commission (2017): The future of Food and Farming, Brussels

Fitness-Check der GAP (1) – Hintergrund und einige sozio-ökonomische Ergebnisse

11. Dezember 2017

Seit Januar 2017 habe ich mich gemeinsam mit anderen Wissenschaftlern von verschiedenen Standorten und aus unterschiedlichen Disziplinen unter der Leitung von Dr. Guy Pe’er (iDiv, Leipzig) mit der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) beschäftigt. Gemeinsam haben wir einen sog. „Fitness-Check“ für die GAP durchgeführt, der am 21.November 2017 in Brüssel veröffentlicht wurde. Einige Ergebnisse möchte ich hier vorstellen. Vorab gilt mein Dank allen Kolleg*innen, die sich an dieser Studie beteiligt haben und ihr Wissen eingebracht haben. Die Namen aller Beteiligten sind unten, beim Link zum Volltext der Studie erwähnt.

Hintergrund

Seit einigen Jahren führt die EU Kommission Fitness-Checks für verschiedene Politikbereiche durch, mit denen überprüft wird, ob eine Politik noch ihren Zweck erfüllt und mit anderen Politikbereichen gut zusammenpasst. Im Rahmen dieser Methode (siehe EU Kommission 2014) wird untersucht, ob eine Politik a) effektiv und b) effizient ist, c) ob die Instrumente innerhalb eines Politikbereiches kohärent sind (interne Kohärenz) und d) ob die Politik kohärent mit anderen Politikbereichen (externe Kohärenz) ist, e) ob sie aus Sicht der Bürger in ihrer Zielsetzung noch relevant ist und f) ob sie einen europäischen Mehrwert schafft.

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Bodenbearbeitung nach der Ernte im Juli 2015, Landkreis Göttingen

So wurde beispielsweise ab Februar 2014 die EU Naturschutzpolitik (Natura 2000) mit dieser Methode überprüft. Die EU führte eine umfassende Studie durch, in der die wissenschaftlichen Erkenntnisse zum Thema zusammengetragen wurde. Eine ganze Weile sah es so aus, als wolle die EU ihre Naturschutzpolitik abschaffen. Im Mai 2016 wurde jedoch in der entscheidenden Abstimmung beschlossen, die EU Naturschutzpolitik fortzusetzen, auch weil Deutschland sich für die Fortsetzung der Politik aussprach. Diese Entscheidung basierte auf dem Verfahren des Fitness-Checks.

Interessanterweise haben es die EU Kommission und die Mitgliedsstaaten bisher abgelehnt, ihre finanziell wichtigste Politik, die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) einem Fitness Check zu unterziehen. Mit einem jährlichen Budget von 43,12 Mrd. EUR hat die GAP einen Anteil von fast 40% des EU-Haushalts. Jeder EU-Bürger*in zahlt im Durchschnitt ca. 110 EUR für die GAP aus. Und die GAP ist eine der wenigen vollständig vergemeinschaftete Politik, d.h. seit 1957 werden alle agrarpolitischen Fragen grundsätzlich zunächst in Brüssel getroffen und die Mitgliedsstaaten wirken nur im von Brüssel vorgegeben Rahmen mit. Seit 1992 wurde diese Politik mehrfach reformiert, allerdings ist der Reformeifer bei der letzten Reform 2013 etwas erlahmt. Trotzdem lehnt die EU Kommission und die Mitgliedsstaaten einen solchen Fitness-Check bisher ab.

Vor diesem Hintergrund haben Birdlife, das European Environmental Bureau (EEB) und der NABU e.V. (sowie die sozialdemokratische und die grüne Fraktion im Europaparlament) eine breit angelegte Studie finanziert, in der genau die Methode eines Fitness-Checks für die GAP angewendet wird um zu untersuchen, ob die GAP immer noch ihren Zielen gerecht wird. Ein weiteres Ziel der Studie war es, auch zu untersuchen ob die GAP die sog. Nachhaltigkeitsziele (SDGs) der Vereinten Nationen (UN) erfüllt, die die Anforderung an nachhaltige Entwicklung definieren.

Vorgehensweise

Wir haben seit Januar 2017 nach einem einheitlichen Verfahren 791 Publikationen gesammelt. 350 dieser Publikationen wurden vollständig ausgewertet, 306 Publikationen waren am Ende relevant zur Bewertung der GAP. Die ersten Zwischenergebnisse wurden am 11.Mai 2017 in Brüssel bei dem Event von Birdlife und dem EEB „Who will fix the broken CAP – A receipe for a Living Land“ vorgestellt. Am 21.November 2017 wurden in Brüssel die abschließenden Ergebnisse und die vollständige Studie vorgestellt, auch die Datenbank für das Projekt wurde inzwischen veröffentlicht (https://idata.idiv.de/DDM/Data/ShowData/248). Die Publikationen wurden den verschiedenen Kriterien des Fitness Checks zugeordnet (Abbildung 1):

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Abb.1: Anzahl der Ausgewereteten Publikationen zu den Fitness-Check-Kriterien (eigene Darstellung)

In dem folgenden Text werden ich einige ausgewählte Erkenntnisse darstellen und mich auf die unsere Bewertung der ersten Säule (Markt- und Einkommenspolitik) sowie der internen Kohärenz konzentrieren.

Marktreformen waren erfolgreich, aber was jetzt?

Die Marktordnungen der GAP wurden seit 1992 mehrfach reformiert, so dass man zunächst zeigen kann, dass die Märkte sehr viel besser funktionieren als vor Beginn des langen Reformprozesses, der 1992 mit der MacSharry-Reform und dem Abschluss der GATT Uruguay-Runde 1994 begann. Auch die Agenda 2000 vor der EU-Osterweiterung und die Fischler-Reform 2003 waren wichtige Reformschritte. Der Reformprozess trug dazu bei, dass der EU-Agrarhandel weitgehend über die internationalen Agrarmärkte stattfindet. Dies zeigt sich auch an der Entwicklung der Weizenpreise (Abbildung 2): Während der EU-Weizenpreis noch in den 1990er Jahren eng mit dem EU Interventionspreis zusammen hing, spielt der EU-Interventionspreis als Folge der Reformen inzwischen keine Rolle mehr im Marktgeschehen. Spätestens seit Mitte der 2000er Jahren ist der EU-Weizenpreis eng an den internationalen Preis gekoppelt und zeigt, dass die EU-Märkte weitgehend in den Welthandel integriert sind.

Weizenpreise

Abb.2: Entwicklung der Weizenpreise 1976-2014 (von Cramon-Taubadel & Ihle 2015)

Ein weiteres Ergebnis des Reformprozesses ist, dass es bei vielen Agrarprodukten von Seiten der EU nur noch wenig Außenschutz durch Zölle gibt, Ausnahmen bestehen vor allem im Rindfleisch und im Zuckermarkt. Und die Exportsubventionen wurden stückweise abgeschafft, seit 2014 spielen sie keine Rolle mehr. Die Marktintegration der EU trägt dazu bei, dass die internationalen Märkte insgesamt stabiler sind. Allerdings bedeutet dies auch, dass die Preisschwankungen direkt auf den EU-Markt übertragen werden, so dass Landwirte heute sehr viel stärker mit Preisrisiken umgehen müssen. Und ganz aktuelle Zahlen der OECD zeigen, dass der Reformprozess beim Abbau der Marktverzerrenden Stützung seit der letzten GAP-Reform 2013 ins Stocken geraten ist und wichtige Schritte nicht mehr fortgesetzt wurden (OECD 2017: S.103).

Es gibt weiterhin kleinere Probleme: Inzwischen steckt die WTO Doha-Runde fest und multilaterale Handelsabkommen sind durch bilaterale Abkommen ersetzt worden. Diese stehen allerdings immer wieder in der Diskussion. Hier spielt die GAP nur noch eine Nebenrolle. Eine weitere Diskussion besteht in der Rolle von Standards im Lebensmittelbereich. Diese sind zunächst aus Sicht der Verbraucher in der EU höchst sinnvoll. Ihre Wirkung auf Importeure aus Entwicklungsländern sind jedoch unterschiedlich. Es kann im Einzelfall gezeigt werden, dass solche Standards eine Chance für Produzenten von Entwicklungsländern sind, andererseits können solche Standards auch als Handelshemmnisse wirken.

Direktzahlungen: effektiv, aber wenig effizient

Die Einkommensstützung durch die Direktzahlungen können zunächst als effektiv bezeichnet werden. Im Durchschnitt der Jahre 2007-2014 haben die Direktzahlungen zu 25.7% der Betriebseinkommen beigetragen. Allerdings gibt es deutliche Unterschiede zwischen den Mitgliedsländern. Allerdings zeigt die Literatur auch deutlich, dass die Direktzahlungen immer noch einen gewissen Einfluss auf die Produktionsentscheidungen von Betriebsleiter*innen ausüben und damit die Produktivität und die technische Effizienz beeinflussen. Dieser Effekt wurde durch die Entkopplung etwas verbessert, so dass die Produktivität nach der Fischler-Reform etwas angestiegen ist. Allerdings zeigen neueste Studien, dass Direktzahlungen immer noch einen reduzierenden Einfluss auf die technische Effizienz von Betrieben ausübt. Insofern kann die Effektivität allenfalls als „gemischt“ bewertet werden.

Die Effizienz dieses Instrumentes ist dagegen niedrig. Der größte Teil der Direktzahlungen ist entkoppelt und wird je Hektar gezahlt. Die Zahlungen wurden ursprünglich eingeführt, um die Preissenkungen der MacSharry-Reform von 1992 (beim Getreide ca. 30%) als Einkommensbeihilfe zu ersetzen. Allerdings besteht dieses Argument 25 nach dieser Reform immer noch fort und ist inzwischen als Begründung absurd.

Keine Ziele, keine haushaltsbezogenen Indikatoren

Die EU-Kommission hat es seit 1992 versäumt, genau zu definieren, welches Einkommensziel sie genau verfolgt und wie Sie eine etwaige Bedürftigkeit des Sektors Landwirtschaft herleitet. Wenn man sich allgemeinen Einkommenspolitiken ansieht, dann wird eine Bedürftigkeit grundsätzlich auf einen Haushalt bezogen, in dem Menschen zusammenleben (– etwa bei der Bedürftigkeitsprüfung der Hartz-IV-Gesetzgebung, ob man sie nun richtig findet oder nicht.)

Die Einkommensstatistik der EU-Kommission zielt nur auf den Betriebsgewinn ab, der allerdings wichtige Informationen nicht enthält. Ein Betriebsleiter*in kann auch außerhalb der Landwirtschaft Einkünfte erzielen, der/die Partner*in hat ebenfalls Einkünfte. Über solche Zuverdienste stellt die EU Kommission keine Statistiken auf. Landwirtschaftliche Betriebe haben in der Regel Vermögenswerte, die einem landwirtschaftlichen Haushalt (im Gegensatz etwa zu bedürftigen Haushalten in einem städtischen Umfeld) selbst bei niedrigen Einkünften Handlungsspielräume eröffnen. Auch die möglichen Vermögenswerte von landwirtschaftlichen Betrieben tauchen in keiner Debatte über die Bedürftigkeit der Landwirtschaft auf.

Es fehlen somit belastbare statistische Indikatoren, über die Zuverdienste von landwirtschaftlichen Haushalten und deren Vermögenssituation, die für eine vollständige sozialpolitische Bewertung der Direktzahlungen notwendig wären. Dies ist vom EU-Rechnungshof wiederholt kritisiert worden, insofern ist diese Art der Mittelverwendung vermutlich auch aus juristischer Sicht kritikwürdig. Des Weiteren stellt sich die Frage, ob es eine gesonderte landwirtschaftliche Einkommenspolitik geben muss. Es ist genauso denkbar, die allgemeinen Einkommenspolitiken für den Sektor Landwirtschaft anzuwenden. Das Steuerrecht kennt viele Ausgleichsfunktionen, mit Hilfe derer sehr viel besser bedürftigen Betrieben geholfen werden kann.

Ist eine ungleiche Verteilung geeignet?

Unsere Studie zeigt auch, dass die Direktzahlungen ungleich verteilt sind. Die folgenden Abbildung 3a und b zeigt die GINI-Koeffizienten der Direktzahlungen in verschiedenen Regionen der EU.

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Abb. 3a: Entwicklung der Verteilung der Direktzahlungen in der EU 2006-2015

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Abb. 3b: Änderung der Verteilung der Direktzahlungen in den EU-Mitgliedsländern

Die GINI-Koeffizienten liegen zwischen null und eins, höhere Werte zeigen eine größere Ungleichheit an. Die Abbildung zeigt, dass die Direktzahlungen aufgrun der Agrarstruktur konzentriert sind und die Ungleich in Osteuropa (vor allem Litauen, Lettland, Rumänien, Polen und Slowakei) angestiegen sind. In der EU-28 von 2015 gehen 32.6% aller Direktzahlungen an 1.8% der Zahlungsempfänger, die mehr als 20.000 EUR pro Jahre bekommen. Umgekehrt, bekommen 78.8% der Zahlungsempfänger 5.000 EUR oder weniger (EU Kommission 2015).

Dieses Missverhältnis ist seit vielen Jahren von NGOs als „unfair“ kritisiert worden. Für eine wissenschaftliche Beurteilung fehlt jedoch zunächst eine Zieldefinition, die von Seiten der EU-Kommission nicht vorliegt. Aus wissenschaftlicher Sicht stellt sich weiterhin die Frage, ob diese Verteilung der Direktzahlungen geeignet und sachgerecht ist, um die Einkommensziele zu erreichen, wie auch immer diese in der Vorstellung der EU-Kommission aussehen. Selbst wenn die Direktzahlungen die Ungleichheit reduziert, so ist diese Verteilung vermutlich sehr ein sehr ineffizientes Instrument.

Schließlich ist problematisch, dass die Direktzahlungen sich direkt auf den Bodenmärkte auswirken. Die Literatur zeigt, dass sich Pachten (je nach Studie) um bis zu 40% erhöhen können. Auch dieser Nebeneffekt reduziert die Effizienz dieses Politikinstruments, da durch diesen Effekt auch die Einkommen von Landeigentümern mit unterstützt werden, selbst wenn diese nicht unbedingt bedürftig sind. Insgesamt sind die Direktzahlungen ineffizient und eines der Hauptprobleme dieses Politikbereichs, der innerhalb des EU-Budget immer noch 68.9% (2017)

Weniger interne Kohärenz durch gekoppelte Zahlungen

Im Rahmen der internen Kohärenz wird geprüft, inwieweit die Politikinstrumente innerhalb eines Politikbereich sinnvoll zusammen wirken oder sich eher widersprechen. Eine solche Analyse ist sehr viel schwieriger, da wir weniger Publikationen (29!) zu möglichen Zielkonflikten von Politikinstrumenten innerhalb der GAP gefunden haben.

Ein Beispiel für eine geringe interne Kohärenz sind die gekoppelten Direktzahlungen. Eigentlich waren diese Zahlungen, die sich immer noch einzelne Produktionsverfahren beziehen und daher immer noch eine marktverzerrende Wirkung haben, bis 2013 ein Auslaufmodell. Matthews (2017) beschreibt in einem Blogpost von April 2015, dass der Anteil der gekoppelten Direktzahlungen nach Umsetzung des Health-Checks 2014 auf einem niedrigen Stand von 6.8% der gesamten Direktzahlungen reduziert waren.

Mit der GAP-Reform 2013 wurde für die Mitgliedsstaaten die Option eingeführt, im Regelfall 15% der ersten Säule als „gekoppelte Zahlungen“ für bestimmte Sektoren anzubieten. Deutschland war das einzige EU-Mitglied, dass diese Option richtigerweise nicht genutzt hat, so dass nach der Umsetzung der GAP-Reform 2013 der Anteil der gekoppelten Zahlungen wieder auf 10% der Direktzahlungen angewachsen sind. Die OECD (2017: S.103) weist darauf hin, das der Reformprozess beim Abbau der gekoppelten Stützung nicht fortgesetzt wurde.

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Abb. 4: Anteil der gekoppelten Zahlungen für Teilmärkte in der EU 2005-2020 (%) 

Die geringe Kohärenz lässt sich am Beispiel des Milchmarktes zeigen: 20% der gekoppelten Zahlungen werden im Milchsektor ausgegeben. Die Milchpreise sind seit Mitte 2014 als Folge einer gesunkenen Nachfrage aus China, dem Russland-Embargos gesunken und vor allem dem Ende der Milchquote im März 2015 gesunken. Viele Betriebe stehen durch diese Entwicklung vor erheblichen Problemen, manche mussten aufgeben. Diese Entwicklung führte dazu, dass die EU-Kommission die Intervention für Magermilchpulver seit 2015 wieder eingeführt hat, um den Milchpreis zu stabilisieren. Im November 2016 wurde von der EU mit einem Milch-Paket reagiert, in dem der Zusammenschluss von Produzenten erlaubt wurde. Die Ursache der niedrigen Preise waren zu hohe Produktionsmengen am Markt. Allerdings stellt sich die Frage, inwieweit die gekoppelten Direktzahlungen dazu beigetragen haben, dass ineffiziente Milchviehhalter im Geschäft geblieben sind und somit zu dieser Überproduktion beigetragen haben. Es geht nicht darum, die eine oder die andere Maßnahme zu bewerten, sondern darum, dass die Instrumente der GAP an dieser Stelle gegensätzliche Entwicklungen verursachen und somit inkohärent sind.

Weitere Beispiele für inkohärente Instrumente sind Maßnahmen die einerseits beschleunigend für den Strukturwandel wirken (Prämie für Junglandwirte) und diesen andererseits verlangsamen (Zahlung für benachteiligte Gebiete). Auch im Verhältnis zwischen den Säulen gibt es inkohärente Maßnahmen wie z.B. das komplexe und noch nicht ausreichend erforschte Verhältnis von Greening zu den Agrarumweltprogrammen. Insgesamt wird die interne Kohärenz als negativ bewertet.

Fazit: Die Marktreformen seit 1992 zu mehr Marktstabilität geführt haben und haben die Effektivität der GAP verbessert. Die Direktzahlungen erzielen zwar Effekte, sind jedoch als Politikinstrument hochgradig ineffizient. Und die interne Kohärenz wurde ebenfalls kritisch beurteilt.

Ich werde andere Teile Studie ebenfalls vorstellen. Wer trotzdem schon einen Blick in die Studie werfen möchte:

1) Volltext der Studie: Guy Pe’er, Sebastian Lakner, Robert Müller, Gioele Passoni, Vasileios Bontzorlos, Dagmar Clough, Francisco Moreira, Clémentine Azam, Jurij Berger, Peter Bezak, Aletta Bonn, Bernd Hansjürgens, Lars Hartmann, Janina Kleemann, Angela Lomba, Amanda Sahrbacher, Stefan Schindler, Christian Schleyer, Jenny Schmidt, Stefan Schüler, Clélia Sirami, Marie von Meyer-Höfer, Yves Zinngrebe (2017): Is the CAP fit for Purpose – An evidence based fitness-check assessment, Leipzig

2) Englische Zusammenfassung der Studie: Guy Pe’er et al. (2017): CAP Fitness Check: Executive Summary, Leipzig

3) Deutsche Zusammenfassung der Studie: ist noch in Arbeit…