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Jamaika-Koalitionsverhandlungen zum Thema Landwirtschaft: Das Gute, das Schlechte und die Unklarheiten

6. November 2017

CSU/CSU, FDP und Grüne haben zwei Wochen lang eine Koalition sondiert und haben im Bereich Agrarpolitik ein erstes kurzes Papier ausgehandelt. Der folgende Beitrag geht der Frage nach, wie dieses Ergebnis politisch zu bewerten ist. Die vorläufige Analyse zeigt, dass an einigen Punkten schon eine mögliche Linie erkennbar ist, dass es jedoch viele kleine Details gibt, die enttäuschend oder unklar sind. Alle Partner müssen in den nächsten zwei Wochen noch nachlegen, damit aus diesem Papier ein Programm wird, das für vier Jahre Regierungsarbeit durchträgt.

Ausgangslage

Das Ergebnis der Bundestagswahl vom 24.September 2017 brachte eine Zusammensetzung des Bundestages mit sieben Parteien, das in der bundesdeutschen Geschichte in vielfältiger Hinsicht außergewöhnlich ist. Mit der AfD ist erstmals eine in Teilen rechtsextreme Partei in den Bundestag eingezogen, was in den nächsten vier Jahren eine Herausforderung für die Parteien des demokratischen Spektrums darstellt.

Warum sollten vier Parteien miteinander eine Koalition eingehen, die so verschieden sind? Die Große Koalition hat dramatisch verloren (-13,8%) (vgl. Tagesschau.de). Die SPD musste einen Verlust von 5,2% verkraften und hat daher eine Fortsetzung des Bündnisses abgelehnt. Auch die CDU hat 8.5% verloren, so dass einfache Zweierbündnisse nicht mehr möglich sind. Mit der rechtsextremen AfD will zu Recht keiner koalieren. Die einfachen Zweikonstellationen  (GroKo ausgenommen) fehlen, auch ein linkes Bündnis oder ein einfaches schwarzgrünes Bündnis sind anders als 2013 nicht mehr möglich. Die sog. Jamaika-Koalition von CDU/CSU, Grünen und FDP bleibt als einzige mögliche Option, die einigermaßen realisierbar erscheint.

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Jamaika-Verhandlungen in Berlin: Eine neue Politik für den Ländlichen Raum?

Es gibt viele Konfliktfelder zwischen den vier Parteien, eines davon ist das Thema Landwirtschaft. Der Agrar-Blogger, Bernhard Barkmann hatte bereits einen Tag nach der Wahl, am 25.09.2017 unter der krachenden Überschrift „Droht uns ein Bauernopfer“ aus Sicht des Berufsstandes vor einem solchen Bündnis gewarnt. Sein Argument war, dass landwirtschaftliche Interessen von CDU/CSU und FDP zu Gunsten von Kompromissen mit den Grünen auf anderen Feldern geopfert werden könnten und man den Grünen das Feld der Agrarpolitik überlässt. Diese pessimistische Sichtweise auf ein Jamaika-Bündnis basiert jedoch auch auf der Sichtweise, dass die Grünen per se gegen landwirtschaftliche Interessen Politik machen. Dies ist jedoch nicht von vorne herein zutreffend, sondern drückt hauptsächlich die Vorbehalte konventioneller Landwirte gegenüber Grünen und Umweltverbänden aus. Es besteht ein tiefer Graben zwischen Teilen der Landwirtschaft und Umwelt und Verbraucherschützern und genau diesen Konflikt könnte eine Jamaika Koalition im besten Fall befrieden.

Die Aufgabe

Die Aufgabe besteht darin, dass am Ende der Verhandlungen mehr herauskommt als nur eine Reihe von Formelkompromissen. Der Schleswig-Holsteiner Grüne Robert Habeck hatte am 02.Oktober 2017 bei Anne Will davon gesprochen, dass die neue Koalition eine gemeinsame Idee formulieren müsse, mit der die neuen Regierung ihre Politik erklärt kann. Die neue Koalition muss neben den Inhalten auch ein gemeinsames Narrativ finden, mit dem sie positiv für ihre eigene Politik wirbt. Gerade dies scheint jedoch besonders schwierig, da die einzelnen Parteien im Wahlkampf mit sehr unterschiedlichen Erzählungen für sich geworben hatten.

Das Potenzial

CDU/CSU sind im Bereich Agrarpolitik hauptsächlich Besitzstandswahrer und haben einen engen Draht zum Deutschen Bauernverband. Den Christdemokraten geht es um die Förderung einer „bäuerlich-unternehmerischen Landwirtschaft“, was ein verquerer Begriff für eine Förderung von Familienbetrieben ist. Häufig bestehen die Positionen der Union allerdings in einem „Weiter-so“ für den Sektor, was angesichts der Kritik von Verbrauchern und Umweltschützern an bestimmten landwirtschaftlichen Praktiken kaum hinreichend erscheint.

Die liberale FDP vertritt in ihrem agrarpolitischen Programm eher konservative Positionen. Es geht lt. FDP darum, landwirtschaftliche Einkommen zu sichern. Die FDP ist allerdings Technologie-affin und spricht sich z.B. für die grüne Gentechnik aus, bei der CDU/CSU eher zurückhaltend sind.

Die Grünen wollen die Agrarpolitik reformieren. Hierbei werden die Förderpolitik und die Ordnungspolitik den Ziele im Bereich Umwelt und Tierwohl untergeordnet, was viele Landwirte allerdings fachlich kritisieren. Die politischen Schwerpunkte der Flügel sind jedoch etwas unterschiedlich: Der pragmatische Flügel spricht sich z.B. für eine deutliche Reformen der EU Agrarpolitik aus und fordert z.B. eine Abschaffung der Direktzahlungen (Siehe Habeck / Häusling-Papier). Die Landesminister des pragmatischen Flügels treten auch verbal eher moderat auf. Der linke Flügel möchte dagegen die EU-Direktzahlungen beibehalten und stellt eher die Umverteilung dieser Einkommensbeihilfen in das Zentrum. Beim linken Flügel stehen ordnungspolitische Überlegungen stark im Vordergrund.

Wenn es gut läuft, kann der Landwirtschaft nichts Besseres passieren als ein Jamaika-Bündnis:

  • Die Grünen bringen ihre Reformideen im Agrarbereich in eine Koalition ein und sorgen dafür, dass die Landwirtschaft wieder mehr Anerkennung bei kritischen Verbrauchern bekommen.
  • Die FDP achtet darauf, dass die Politikmaßnahmen auch marktkonform sind und dass ordnungspolitisch keine Fehlsteuerungen vorgenommen werden.
  • Die CDU/CSU achten darauf, dass Reformen als moderate Übergänge gestaltet werden und man dem Berufsstand auf dem Reformpfad mitnimmt.

Am Ende kommt ein Kompromiss heraus, der dem Sektor bei seiner Erneuerung hilft: Eine Versöhnung von Ökologie und Markt, bei der der Berufsstand mitgenommen wird. Das ist zugegeben eine optimistische Sichtweise, es ist klar, dass auch über Agrarpolitik gestritten wird. Aber zumindest gäbe es dieses Potenzial.

Das Gute

Das Papier zeigt zunächst, dass die neuen Bündnispartner sich auf einige sinnvolle Reformideen einigen konnten. Der Berliner Agrarökonom Harald Grethe hat den Handlungsbedarf der Agrarpolitik kürzlich bei einem Vortrag am 26.10.2017 in Göttingen auf den einfachen Nenner gebracht: Agrarpolitik sollte sich hauptsächlich an öffentlichen Gütern orientieren. Diese Haltung habe ich mehrfach auch auf diesem Blog vertreten. Und wer das Papier wohlwollend liest, sieht an verschiedenen Stellen Elemente einer solchen Politik:

  • Zum Thema Tierwohl schreiben die Bündnis-Partner: „Wir wollen einen gesellschaftlichen Konsens für die Nutztierhaltung herstellen, den Tierschutz voran bringen und den Tierhaltern dabei einen verlässlichen, planungssicheren und wirtschaftlichen Weg ermöglichen, u. a. durch finanzielle Anreize.“ Es werden eine Reihe möglicher Maßnahmen aufgelistet wie eine „staatliches (verpflichtendes/ freiwilliges) Tierwohllabel“, ein Investitionsprogramme in tierwohlgerechte Ställe, die Überprüfung des Baurechtes, die Überarbeitung der Nutzierhaltungs-VO und eine Nutztierhaltungsstrategie.
  • Prüfung eines Bundesprogrammes für Gemeinwohlleistungen: Ein solches Programm könnte die Möglichkeiten der Förderung von Gemeinwohlleistungen untersuchen. In beiden Punkten greifen die Bündnispartner u.a. auch die Forderungen des Wissenschaftlichen Beirats des Bundesministeriums für Landwirtschaft auf, der eine solche Orientierung gefordert hatte.
  • Öffentliche Güter und Umwelt: Das Papier nennt eine Reihe von Technologien, mit denen Umweltverbesserungen erreicht werden können. Hier steht Verfahren wie „Precision Farming“, Digitalisierung, biologische Mittel in einer Reihe mit dem Ökolandbau. Es gibt unterschiedliche Wege zur Nachhaltigkeit, insofern ist das sinnvoll. Es werden als Themen die Überprüfung von besonders toxischen Präparaten und die Lenkungswirkung von Steuern/Abgaben als Themen gelistet. Selbst FDP-Generalsekretärin Nicola Beer sprach sich vor der Presse für das Ziel aus, den Einsatz von Antibiotika „überflüssig zu machen“ und den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln erheblich zu reduzieren (vgl. Tagesschau vom 01.11.2017).
  • Verbraucherschutz: Auch beim Verbraucherschutz gibt es einige sinnvolle Punkte. Allerdings stand der Verbraucherschutz unter Justizminister Heiko Maass (SPD) eher auf der Habenseite der bisherigen großen Koalition. Aber gut, wenn auch hier Gemeinsamkeiten und neue Prioritäten abzusehen sind.

Alle drei Partner singnalisieren Reformwillen bei Umwelt und Tierwohl, lediglich über die finanziellen Mittel und bei den Instrumenten besteht Uneinigkeit und dies ist zunächst vielversprechend. Man kann erkennen, dass bei den Punkten das oben skizzierte Potenzial erfüllt werden könnte, denn hier kommen Verlässlichkeit, Reformwillen und Wirtschaftlichkeit zusammen.

Das Schlechte

Es gibt Bereiche, die in dem Papier schwach sind: Hier sticht vor allem das Thema EU-Agrarpolitik ins Auge. Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) ist das entscheidende Steuerungsinstrument für die Agrarpolitik bis 2021. Die nächste GAP-Reform 2020/21 fällt auch in die Legislatur eines Jamaika-Bündnis. Ich habe auf diesem Blog in den letzten Jahren den Reformbedarf in vielen Bereichen aufgezeigt. Die GAP erfüllt nicht ihre eigenen Ansprüche und verschwendet Steuergelder ohne hinreichende Lenkungswirkung zu erzielen. In diesem Bereich ist das Papier bisher völlig ambitionslos und setzt falsche Schwerpunkte.

Es wird eine „Neuausrichtung der europäischen Agrarpolitik“ gefordert. Allerdings sind die aufgeschriebenen Spiegelstriche, die „geprüft“ werden sollen, merkwürdig unsortiert, da z.B. ein Bundesprogramm für Gemeinwohlleistungen keine Politikmaßnahme aus dem EU-Bereich wäre. Hier zeigt sich offensichtlich die Hektik, mit der teilweise verhandelt wurde. Der einzige konkrete Punkt in der Prüfliste von Maßnahmen ist die „Deckelung“ der Zahlung der ersten Säule. Hier hat sich offensichtlich eher der linke Flügel der Grünen durchgesetzt und fordert etwas, das hochgradig kritikwürdig ist, da hiermit im Grunde die Einkommenspolitik der GAP in anderer Form fortgesetzt würde.

Einer der wichtigsten Kritikpunkte an der GAP ist aus wissenschaftlicher Sicht die Tatsache, dass die EU-Kommission im den letzten 15 Jahren nie formuliert hat, aus welchen Gründen die Landwirte Einkommensunterstützung erhalten sollen. Die Fortsetzung der Zahlungen der ersten Säule ist gesellschafts- und sozialpolitische kaum zu begründen. Umweltpolitisch ist die 1.Säule ein Desaster und daher abzulehnen.

Die EU-Kommission sagt nicht, an welchen Indikatoren sich eine solche Einkommenspolitik orientieren soll. Der einzige dargestellte Indikator, der landwirtschaftliche Betriebsgewinn ist sozialpolitisch nicht hinreichend. Sozialpolitisch ist das Familieneinkommen von landwirtschaftlichen Familien und deren Vermögenssituation, da dies auch in der sonstigen Sozialpolitik entscheidend ist. Des Weiteren muss die EU-Kommission beantworten, warum es hierfür ein Sondersystem geben soll und warum man nicht die normalen sozialpolitischen Instrumente auf nationaler Ebene wie z.B. die Einkommenssteuer nutzt.

Die Direktzahlungen orientieren sich nach Fläche, so dass große Betriebe hohe Zahlungen erhalten, während kleine Betriebe wenig erhalten. Es ist kaum anzunehmen, dass die aktuelle Ungleichverteilung geeignet ist, die einkommenspolitischen Ziele der EU Kommission zu erfüllen. Aktuell wird zwar Geld zu Gunsten kleiner Betriebe umverteilt: In Deutschland bekommen die ersten Hektare höhere Zahlungen, was allerdings an der Ungleichverteilung kaum etwas ändert. Auch eine „Deckelung“ der Direktzahlungen muss sich der Vorwurf gefallen lassen, dass hierfür eine sinnvolle Rechtfertigung fehlt. Hinzu kommt die Gefahr des Umgehungstatbestands, da große Betriebe in Ostdeutschland juristisch geteilt werden können.

Meine Erwartung an eine neue Regierung ist, dass sie eine klare Reformperspektive für die GAP entwickelt. Das hier noch angedeutete Weiter-so bringt nichts und wird auch bei den Verhandlungen zur nächsten GAP-Reform überhaupt nicht durchtragen. Die EU-Kommission muss endlich erklären, warum die Landwirtschaft immer noch Einkommensunterstützung für eine Preissenkung erhält, die bereits 25 Jahre zurückliegt.

Deutschland könnte bei der nächsten Reform innerhalb der EU die liberalen Reformkräfte unterstützen, aber dafür braucht es politisch mehr Mut. Dies erscheint auch deshalb dringend geboten, da die Briten, die traditionell die Reformkräfte vertreten haben, die EU verlassen. In diese Punkt haben sich vor allem die Besitzstandswahrer durchgesetzt. Enttäuschend ist vor allem die FDP, die als liberale Kraft hier eigentlich Flagge zeigen müsste. Dies zeigt auch die Gefahr eines Jamaika-Bündnisses: Als Koalition der Besitzstandswahrer wird dieses Bündnis nicht funktionieren, hier war schon die bisherige große Koalition nicht überzeugend und wurde nach vier Jahren vom Wähler abgestraft.

Unklarheit 1: Exporte sind ab jetzt nur noch „fair“?

Erstaunlich sind einige Aussagen in dem Papier aber auch bei der Pressekonferenz danach. Das Papier listet im Bereich EU-Agrarpolitik einen Prüfauftrag, der sich mit „Agrarexport unter fairen Bedingungen“ beschäftigen soll. Was soll damit bitte gemeint sein?

In diesem Punkt wird die Handschrift der globalisierungskritischen Grünen sichtbar: Handel gilt manchem Grünen als Ursache des globalen Übels – meiner Ansicht nach zu Unrecht. Im Hinblick auf die GAP war dieser Vorwurf viele Jahre lang nicht ganz unberechtigt, da die EU mit Exportsubventionen Produkte billig auf den Weltmarkt exportierten. Das Problem der Exportsubventionen ist jedoch Geschichte, da die Exportsubventionen seit 2013 praktisch nicht mehr gezahlt werden (siehe Abb. 1).

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Eine der wenige Errungenschaften des GAP-Reformprozesses seit 1992 war die Beendigung dieser Exportsubventionen. Was heute exportiert wird, wird unter marktwirtschaftlichen Bedingungen exportiert. Man muss als Politiker schon sehr dicke Bretter bohren, um zu zeigen, dass Handel von Agrarprodukten im Kern „unfair“ ist. Die Frage wäre dann auch, ob unsere Auto-Exporte auch fair sind für die Autoproduzenten in Frankreich, Japan und den USA?

Wie sollte so ein Punkt umgesetzt werden? Viele Entwicklungsländer sind abhängig von Nahrungsmittel-Importen. Der Agrarblogger Bauer Willi, der an den Grünen üblicherweise kein gutes Haar lässt, hat in einem aktuellen Blogbeitrag vom 5.November darauf hingewiesen, dass z.B. kaum noch Hühnerfleisch nach Afrika exportiert wird. Und wenn ein afrikanisches Land (z.B. die Länder Kamerun, Nigeria und Senegal) Importe verbietet, um den heimischen Sektor zu stärken, dann entsteht Knappheit, sodass Lebensmittel teilweise zum Schmuggelgut werden. Die eigene Produktion ist in diesen Ländern allerdings kaum gestärkt worden.

Das Narrativ der „bösen Agrarexporte“ stimmt meiner Ansicht nach nicht. Die Grünen machen es ihren Kritikern mit solchen fragwürdigen Aussagen sehr leicht. Die beschriebene Wirkung von Handelsverboten kann man zwar vielleicht nicht verallgemeinern, aber es müsste schon genau belegt werden, dass es wirklich Probleme mit Agrarexporten gibt. Insofern sehe ich hier sehr viele Fragen.

Es wird deutlich, dass einige Narrative der Grünen veraltet sind. Ich habe in den letzten Jahren (im gegensatz zu den 2000er Jahren) kaum aktuelle Argumente gehört, die wirklich dafür sprechen, dass man Handel beschränkt. Auch die höheren Handelskosten durch den bevorstehenden Brexit zeigen, dass eigentlich alle liberalen Kräfte ein Interesse am Freihandel haben sollten. Auch die Haltung der Grünen zu CETA ist fragwürdig, da viele Kritikpunkte von NGOs und der Zivilgesellschaft in den Verhandlungen mit Kanada in den Verträgen aufgenommen wurden und die Kritik überhaupt nicht mehr zutrifft. Die Haltung der Grünen zum Thema Handel wird aus Sicht der Wissenschaft zu Recht kritisiert: So hat Bettina Rudloff von der Stiftung Politik und Wissenschaft in Berlin in einem Aufsatz die Haltung der Gegner von CETA kritisiert und Teile der Grünen zählen zu den Gegnern von CETA. Hier wäre eine Neuorientierung wohl sinnvoll.

Das Gleiche gilt auch für die Aussage, dass landwirtschaftliche Exporte eine der maßgeblichen Fluchtursachen in der Flüchtlingskrise seien. Die wichtigsten Fluchtursachen sind Bürgerkrieg, fehlende Governance-Strukturen und fehlende ökonomische Perspektiven. Dies hat jedoch kaum etwas mit Handel zu tun. Der Zusammenhang zwischen Handel und Flucht ist in meinen Augen bisher nie vernünftig nachgewiesen worden. (Und falls jemand doch eine Studie dazu kennt: Ich lerne gerne dazu!).

Es zeigt sich, dass die Grünen ihre Vorstellung von Handel dringend hinterfragen müssen. Das Jamaika-Bündnis kann allerdings eine gute Gelegenheit sein, sich von überkommenen Vorstellungen zu verabschieden und pragmatische Reformpolitik umzusetzen, die ohne solche Phrasen auskommt.

Unklarheit 2: Die Grünen haben den Strukturwandel nicht verstanden?

In der Pressekonferenz der Generalsekretäre am 2.11.2017 nach einem langen Verhandlungstag, sagte der Bundesgeschäftsführer Michael Kellner: „Wir wollen dieses Prinzip Wachse oder Weiche, also immer größer werden oder kaputt gehen, durchbrechen.“ (Siehe Tagesschau vom 02.11., Min 4:26).

Diese Aussage ist hochgradig fragwürdig, denn wie soll die Politik die Abwanderung von Arbeitskräften aus der Landwirtschaft aufhalten? Es war m.E. daher auch kaum erstaunlich, dass der CSU-Generalsekretär, Andreas Scheuer auf diese Aussage reagierte und dies als Ziel der neuen Koalition zurückwies. Auch hier kann man sagen: Der Grüne Kellner, der kein Agrarexperte ist, macht es seinen Gegnern und Kritikern sehr einfach.

Es lässt sich sehr einfach zeigen, dass Strukturwandel ein ökonomischer Prozess ist, der unabhängig von politischem Einfluss stattfindet und politisch auch kaum, und nur unter extrem hohen Folgekosten beeinflussbar ist. Die Ursache für Strukturwandel ist (vereinfacht gesprochen) der technische Fortschritt, der Arbeitskräfte in der Landwirtschaft ersetzt. Technischen Fortschritt kann man unter marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht verbieten und er findet übrigens im Ökolandbau statt. Und auch Ökobetriebe wachsen. Ist der technische Fortschritt größer als in den sonstigen Sektoren, so wandern Arbeitskräfte aus den primären Sektoren (Landwirtschaft, Bergbau) in die den Industriesektor und den Dienstleistungssektor ab. Dieser Prozess findet international statt und lässt sich auch in hochsubventionierten Agrarsektoren (Norwegen, Schweiz) beobachten. Und auch in der Ukraine, wo es kaum agrarpolitische Eingriffe gibt, findet er statt (selbst wenn die Datengrundlage hier etwas wackelig ist…). Die folgende Abbildung 2 zeigt die Entwicklung der Arbeitskräfte in Deutschland, Italien, Spanien, Norwegen, der Schweiz und der Ukraine.

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Es wird deutlich, dass der Anteil der Arbeitskräfte in den dargestellten Ländern über einen langen Zeitraum rückläufig ist, und zwar unabhängig davon, welche Art der Politik angewendet wird. Es ist ein Irrtum, zu glauben, man könne den Prozess von Wachsen und Weichen durchbrechen. Was man schon tun kann, ist Maßnahmen auf den Prüfstand zu stellen, die Strukturwandel beschleunigen. Der Strukturwandel wird auch unter Jamaika weiter gehen. Aber wenn die Inhalte oben Regierungspolitik werden, dann werden Betriebe, die öffentliche Güter produzieren, in diesem Prozess vielleicht nicht mehr ganz so stark benachteiligt.

Fazit

Es bleibt noch einiges zu tun für die möglichen Bündnispartner, um in den nächsten zwei Wochen ein neues Narrativ zu entwickeln, das die Reformpolitik eines Jamaika-Bündnisses erklärt und mehrheitsfähig umsetzt. Inhaltlich ist die Bilanz aus meiner Sicht gemischt. Manches in dem Papier ist vielversprechend, anderes ist dagegen arm an Ambitionen. Viele Details sind noch klärungsbedürftig, was aber auch dem Zwischenstand geschuldet ist. In den nächsten zwei Wochen werden die Verhandlungsteams noch viel arbeiten müssen. Die Grünen sollten ihre Vorbehalte gegen marktwirschaftliche Prozesse etwas in Frage stellen, und CDU/CSU und FDP noch mehr Mut zu Reformen finden.

Trotzdem deuten die Partner an, dass es auch im Bereich Landwirtschaft zusammen gehen könnte. Ich finde diese Konstellation sehr vielversprechend. Im Moment sehe ich deutlich mehr Chancen als Nachteile aus so einem Bündnis, sowohl für Bürger als auch für Landwirte: Wenn es gut läuft, bekommt die Landwirtschaft moderate Reformen, bei denen auch auf Wirtschaftlichkeit und Maß geachtet wird und die Bürger bekommen mehr gesellschaftliche Leitungen, also mehr Umwelt und mehr Tierwohl.

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Small is beautiful? – In der Agrarpolitik leider ein Irrtum!

15. September 2016

Der Slogan ‚Small is beautiful’ darf in keiner grünen Agrardiskussion fehlen. Ich werde im folgenden Text zeigen, warum dieser Slogan in der Agrardebatte nicht richtig ist und es sinnvoller ist, sich auf die Förderung von spezifischen Leistungen im Umwelt- und Tierschutz zu konzentrieren.

Seit Beginn des Jahres kommt Bewegung in die agrarpolitische Debatte: Im März 2017 legt die EU-Kommission ihren Zwischenbericht zum Greening vor, im September 2017 ist Bundestagswahl und in den Jahren 2016/17 werden auch die ersten Weichen für die Diskussion um die Gemeinsame Agrarpolitik 2020 gestellt. Die agrarpolitischen Akteure arbeiten an ihren Positionen, einige Modelle wurden bereits präsentiert. In diesem Umfeld diskutieren auch Bündnis 90/Die Grünen ihr Agrarprogramm, allerdings deutet einiges darauf hin, dass Agrarstrukturen erneut eine Rolle spielen werden. Dies hat Tradition bei den Grünen, ist jedoch perspektivisch ein Fehler. Warum?

Öffentliche Güter und Leistung als Grundlage der Forderung 

Die ökonomische Theorie der Wirtschaftspolitik kennt als einen wichtigen Grund für politische Maßnahmen die sog. öffentlichen Güter oder Leistungen, die gesellschaftlich gewünscht sind, für deren Bereitstellung ein Unternehmen am Markt jedoch idR. nicht entlohnt wird. Öffentliche Güter sind auch im Zentrum der Agrardebatten, denn Landwirtschaft produziert öffentliche Leistungen im Umwelt- und Tierschutz, für die ein Betrieb meistens keinen besseren Preis bekommt. Neben der Einkommenspolitik der I. Säule, die immer noch den größten Teil des Agrarbudgets ausmacht, werden in der II. Säule der GAP in den Bereichen Umwelt- und Tierschutz öffentliche Güter gefördert. Allerdings fällt diese Förderung weiterhin zu niedrig aus und hat inhaltliche Mängel.

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Agrarstruktur in Lindewerra, Thüringen: Landschaft in großen Strukturen?

In der Agrardebatte taucht allerdings auch immer wieder die Forderung auf, kleine oder sog. bäuerliche Betriebe müssten verstärkt gefördert werden, weil sie umwelt- und tierfreundlicher seien. Das Stichwort ist hierbei „small is beautiful“ und Vertreter dieser These finden sich vor allem bei der Arbeitsgemeinschaft bäuerlicher Landwirtschaft (AbL). Im Einzelfall mag dies richtig sein und jeder von uns kennt mit Sicherheit einen solchen kleinen, sympathischen Bauernhof, der seine Sache vorbildlich macht und den man gerne unterstützen will. Aber um eine ganze Förderpolitik auf dieser Theorie aufzubauen, muss man empirisch zeigen können, dass kleinere Betriebe zumindest im Durchschnitt umwelt- und tierfreundlicher sind als größere Betriebe.

Es geht mir dabei auch nicht darum, einer technokratischen Marktökonomie das Wort zu reden, sondern es geht darum, die knappen Steuergelder gezielt entweder als Ausgleich für öffentliche Leistungen zu zahlen, oder man setzt Gelder ein, um sozialpolitisch gut begründeten Defizite abzumildern. Allerdings gibt es für eine sozialpolitische Begründung im Moment noch keine tragfähigen Konzepte. Insofern sollten jetzt alle diejenigen, die sich nach dem Lesen dieser ersten Absätze aufregen, ganz tief durchatmen und sich die Argumente genau ansehen. Es geht nicht darum, das Konzept „Small is beautiful“ lächerlich zu machen o.ä., sondern genau hinzusehen, damit agrarpolitische Reformen am Ende tragfähig sind – ein Anspruch, dem Bündnis 90/Die Grünen als selbsternannte Agrarpartei gerecht werden muss. Ich werde also im Folgenden an zwei Beispielen zeigen, warum kleine Betriebe nicht automatisch mehr öffentliche Leistungen erbringen und warum es sinnvoller ist, sich auf den Ausbau von Agrarumwelt- und Tierschutzmaßnahmen zu konzentrieren.

Förderung kleiner Betriebe als Lösung der Milchmarktkrise?

Ein typisches Beispiel für eine solche Forderung lieferte die grüne Bundestagsfraktion als Reaktion auf die Krise am Milchmarkt: Im Juni 2016 wurde von der grünen Bundestagsfraktion bzw. ihrem neuen Youtube-Politikerklärer, Can Erdal ein Video zur Milchmarktkrise veröffentlicht (Oppovision #29): In dem Video wird (unter anderem) die Förderung von kleinen Betriebe als Politikziel genannt, um die Probleme am Milchmarkt in den Griff zu bekommen. Der Markt muss reguliert werden, weil wir kleine Betriebe schützen müssen. Die EU-Subventionen seien ungerecht verteilt, weil große Betriebe mehr Subventionen bekommen, als kleine Betriebe. Und dann der entscheidende Satz: „Guckt, dass die Subventionen nicht nur bei den Riesenbetrieben bleiben, sondern auch bei den kleinen Betrieben bleiben, die die Kühe und die Landschaft würdig behandeln.“ (im Video ab Minute 2:25). An dieser Stelle wird es aus zwei Gründen ärgerlich:

Ab welcher Größe ist ein Betrieb riesig?

Die Frage, was genau ein Betrieb ein kritikwürdiger Riesenbetrieb“ ist, wird in dem Video aus guten Gründen nicht erklärt, weil es nicht zu erklären ist. Kombinieren wir die Frage der Technologie und der Betriebsgröße: Es ist z.B. denkbar, dass ein 60-Kuh-Betrieb einen Melk-Roboter anschafft, um mit der gewonnen Zeit Dinge zu produzieren, mit denen der Betrieb eine höhere Wertschöpfung erzielt oder damit die Landwirt*in die so gewonnene Zeit mit der Familien zu verbringen kann. Es ist auch denkbar, dass ein 150 Kuh-Betrieb diese Technologie einsetzt, damit der Betrieb überleben kann und von der Großeltern- an die Enkelgeneration weitergegeben werden kann: Denn junge Landwirt*innen können heute in anderen Berufen arbeiten und werden den elterlichen Betrieb nur weiterführen, wenn Sie mit ihrem Betrieb auch in den nächsten 40-50 Jahren ein ähnliches Auskommen haben wie sie es in anderen Berufen erzielen könnten. Auch ein 500-Kuh-Betrieb mit Melk-Karussell, wie sie in Ostdeutschland anzutreffen sind, setzt diese Technologie ein, damit z.B. die entsprechenden Arbeitsplätze im Dorf gehalten werden können. Welcher der drei Betriebe ist jetzt ein kritikwürdiger „Riesenbetrieb“?  Der Begriff ist schwammig und konzeptionell überhaupt nicht hinterlegt. Aus der Betriebsgröße lässt sich kein moralischer Diskurs konstruieren und es lässt sich daraus auch keine rationale Agrarpolitik ableiten.

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Kleinteilige Agrarstruktur in Kanton Appenzell, Schweiz – Die Probleme der Landwirtschaft in dieser Region liegen in den landesweit höchsten Nährstoffüberschüssen.

Kleine Betriebe als Lieferanten von „öffentlichen Gütern“

Das zweite Problem liegt darin, dass die Politikforderungen der grünen Bundestagsfraktion in dem Video von falschen Voraussetzungen ausgehen. Es wird behauptet, dass kleine Betriebe „Kühe und Landschaft würdig behandeln“. Übersetzt in die Theorie der Wirtschaftspolitik heißt dies, dass kleine Betriebe proportional höhere öffentliche Güter oder Leistungen erbringen (d.h. grundsätzlich mehr für Umwelt- und Naturschutz, Artenvielfalt oder Tierwohl leisten) und aus diesem Grund gefördert werden müssen. Ist das tatsächlich so?

Ich werde im Folgenden zwei Beispiele bringen, an denen sich zeigt, dass kleine Betriebe nicht automatisch mehr öffentliche Leistungen erzielen. Öffentliche Leistungen sind in diesem Zusammenhang Leistungen im Umwelt- und Tierschutz, d.h. ein intakte und vielfältige Landschaft, Bereitstellung von Artenschutz durch den Betrieb, die Vermeidung negativer Umweltwirkungen oder artgerechte und tierfreundliche Haltungsbedingungen in der Haltung von Nutztieren.

1. Beispiel: Biotopvielfalt in intensiven Ackerbauregionen

Eine wichtige Herausforderung besteht in den nächsten Jahren im Erhalt der Artenvielfalt. Eine besonderer Schwerpunkt sind hierbei die Ackerbauregionen, wie z.B. die Hildesheimer, Braunschweiger und Magdeburger Börde, auf denen mit Schwarzerde-Böden die besten Ackerbaustandorte Deutschlands liegen. Ein Indikator für eine vielfältige Agrarstruktur mit einer ausgewogenen Biodiversität ist der Biotopindex, der vom Julius Kühn-Institut erstellt wird. Hierbei werden auf Luftbildern die Strukturelemente in der Landschaft ausgewertet und in einen Index umgewandelt.

In der folgenden Abbildung ist der Biotopindex auf Gemeindeebene in der Börde-Region dargestellt. Niedrige Werte (rot) bedeuten , dass die Landschaft ausgeräumt ist, bei hohen Werten (grün) liegt eine vielfältige Landschaft vor. Es sind nur Gemeinden in der Börde dargestellt, die Agrarstruktur und Spezialisierung in der Region ist sowohl im Westen als auch im Osten Ackerbau, allerdings sind die Betriebe im Westen vergleichsweise klein und im Osten eher groß: Während in der Region Hildesheim-Braunschweig ca. 8,4% der Betriebe über 200 Hektar groß sind, liegt der Anteil im östlichen Landkreise Börde bei etwa 40% der Betriebe. Man kann vereinfachend sagen, Westen = vergleichsweise klein, Osten = groß.

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Abbildung 1: Biotopindex in der Hildesheimer, Braunschweiger und Magdeburger Börse (Eigene Berechnung nach dem Biotopindex des Julius-Kühn-Instituts)

Aus der Abbildung wird deutlich, dass die Landschaft in der Magdeburger Börde bei Bewirtschaftung durch große Betriebe eher vielfältig ist, während im Westen bei Bewirtschaftung von durchschnittlich deutlich kleineren Betrieben in den meisten Gemeinden eine verarmte Landschaft vorzufinden ist. Es wird deutlich, dass wir den Umweltvorteil „Strukturvielfalt in der Landschaft“ (also reich an Streifen, Hecken, Bäume, Randstrukturen) nicht kleinen, sondern eher großen Betriebsgrößen zuordnen können. Dies ist eine zugegeben etwas grobe Herangehensweise, allerdings zeigt diese Grafik zumindest, dass kleine Betriebe keine deutlichen und unmittelbaren Umweltvorteile aufweisen.

Das Beispiel ist ein besonderes Beispiel, da die intensiven Ackerbauregionen insgesamt Probleme mit dem Biotopindikator haben. Gleichzeitig eignet es sich besonders gut für einen Vergleich – weil im Westen und Osten ähnliche Kulturen angebaut werden und sich nur die Betriebsgrößen unterscheiden.

Es gibt vielfältige Gründe, die man als Erklärung anführen kann. In Westdeutschland hat sich seit dem 2. Weltkrieg eine sehr wettbewerbsfähige Ackerbaustruktur entwickelt, die Landschaft wurde spätestens seit den 70er Jahren ausgeräumt und die Bewirtschaftung durch große Maschinen zu ermöglichen. Im Osten hat der Wettbewerbsdruck erst vor 25 Jahren eingesetzt, dies könnte ein weiterer Grund für den Unterschied sein. Des weiteren können es sich große Betriebe eher leisten, Randstrukturen stehen zu lassen oder z.B. feuchte Stellen im Acker nicht zu bewirtschaften. Kleine Betriebe haben diese Spielräume nicht. Nur eines wird eben auch deutlich: Die kleiner strukturierte Landwirtschaft im Westen hat keinen systematischen Umweltvorteil gegenüber der groß strukturierten im Osten.

  1. Beispiel: Weidehaltung auf Milchviehbetrieben

Als weiteres Beispiel wird im Video behauptet, kleine Betriebe behandelten ihre Tiere „würdig“. Die Würde des Tieres ist an der Stelle ein großes Wort. In praktische Politik übersetzt geht es um tierfreundliche Haltungssystem, die im Video der grünen Bundestagsfraktion kleinen Betrieben zugeordnet werden. Dies ist eigentlich Thema der Tierethologie, allerdings erscheint es schwierig dieses Thema auf einer breiten empirischen Grundlage zu beurteilen. Es gibt allerdings Daten zur Weidehaltung von Michkühen in Deutschland in 2010, was zumindest als grober Indikator für tierfreundliche Haltungssysteme betrachtet werden kann (Tab. 1).

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Tabelle 1: Milchviehbetriebe mit Weidehaltung in 2010 (Nach Daten des Statistischen Bundesamtes, Landwirtschaftszählung 2010)

Hierbei ergibt sich folgendes Bild: 82,7% aller Tiere werden in Beständen kleiner 200 Tieren gehalten. Auf Betrieben mit einer Milchkuhherde zwischen 50 und 200 Tieren wird etwa die Hälfte aller Tiere mit Weidegang gehalten. Der Anteil bei Betrieben mit Weidehaltung ist in der Größenklasse unter 50 Tieren kleiner. D.h. auch hier sei die Schlussfolgerung erlaubt, dass ganz kleine Betriebe nicht unbedingt die tierfreundlichsten Haltungssysteme haben. Sieht man sich die Größenklasse über 200 Tiere an, so gibt es zwar auf etwa auf der Hälfte aller Betriebe Weidehaltung, allerdings werden nur 17% der Tiere draussen gehalten. Insofern schneiden auch die ganz großen Betriebe in diesem Vergleich nicht gut ab, während mittleren Größenklassen von 50 bis 200 Tieren einen Qualitätsvorteil haben.

Fazit

Die scharfe Polemik im Video der grünen Bundestagsfraktion gegen „große Megabetriebe der industriellen Landwirtschaft, bei denen keine Kuh mehr auf die Wiese kommt“ (Zitat), ist somit nur bei 52% dieser Betriebe gerechtfertigt, kann aber vielleicht als Tendenz akzeptiert werden. Die Behauptung, kleine Betriebe würden ihre Tiere würdig behandeln, stimmt dagegen definitiv nicht, da 60% aller kleinen Betriebe ihre Tiere nicht mit Weidegang halten. Es sind die mittleren Betriebe, die ihre Kühe „würdig behandeln“. Und die Behauptung, kleine Betriebe würden die Landschaft „würdig behandeln“, kann getrost als offensichtlich falsch bezeichnet werden.

Der Begriff „industrielle Landwirtschaft“ ist für die praktische Politik kaum überzeugend zu definieren, aber in einem Youtube-Video, das sich an potenzielle Sympathisanten richtet, die idR. in der Stadt wohnen und von solchen strukturellen Themen nichts wissen, gehen solche Begriffe immer? Für mich ist das keine anspruchsvolle und rationale Reformpolitik. Fachlich ist dieses Video fragwürdig, allerdings spiegelt es eine weitverbreitete Meinung wieder, man müsse in der Agrarpolitik nur kleine Betriebe fördern und alles werde gut. Die Bereitstellung von öffentlichen Leistungen hat m.E. nichts mit der Betriebsgröße zu tun, insofern macht es keinen Sinn, dies als agrarpolitische Strategie zu verfolgen.

Damit hier keine Missverständnisse aufkommen: Es gibt kleine Betriebe, die absolut vorbildlich sind, aber es sind nicht alle. Die kleinen Betriebe, die gute Leistungen erzielen, würde auch mit einem Ausbau der II. Säule-Programme in den Bereichen Umwelt- und Tierschutz geholfen werden. Die förderpolitische Umsetzung der „Small is beautiful-Ideologie“ würde dagegen viele kleine Betriebe mitsubventionieren, die keine Leistungen erzielen und andererseits große Betriebe, die gute Leistungen erzielen, benachteiligen. Eine rationale Agrarpolitik, die nach nachvollziehbaren Kriterien überprüfbar ist, sollte sich nach empirisch belegten Wirkungszusammenhängen orientieren. Der Wirkungszusammenhang, dass kleine Betriebe mehr gesellschaftlich erwünschte Leistungen produzieren und daher gefördert müssen, ist nicht nachweisbar. Daher wäre es sinnvoll, sich auf die Ausarbeitung von Programmen zu konzentrieren, die die vorbildlichen Betriebe unabhängig von ihrer Größe fördern.

Es ist natürlich auch denkbar, dass kleine Betriebe aus sozialpolitischen Gründen gefördert werden. Hierzu liegen uns im Moment nicht ausreichen Daten vor, da es zwar Daten über die landwirtschaftlichen Einkommen, jedoch nicht über die Einkünfte von Familien in der Landwirtschaft vorliegen und weiterhin auch keine Daten über die Vermögen von in der Landwirtschaft tätigen Menschen. Dies wäre die Voraussetzung für eine belastbare Sozialpolitik. Ich möchte auch darauf hinweisen, dass es über die Einkommenssteuertarife und über weitere Sonderregelungen ohnehin Vorteile für kleine Betriebe gibt. Des Weiteren gibt es bei den Direktzahlungen den Hektaraufschlag für die ersten 46 Hektare. Einige Detailregelungen sorgen ohnehin dafür, dass kleine Betriebe etwas mehr Spielraum haben. Die oben genannten Daten zu Einkommen und Vermögen wären die Grundlage, um zu überprüfen, ob die bisherigen Regelungen hinreichend sind oder ob es zusätzlichen sozialen Handlungsbedarf gibt. Aber gerade Agrarsozialpolitik ist kompliziert, hier müsste noch einiges an Arbeit investiert werden, um überzeugende Konzepte vorzulegen.