Ukraine-Krieg und Welternährung: Welche Optionen hat die internationale Gemeinschaft?

Der Krieg in der Ukraine ist eine humanitäre Katastrophe, die jedoch auch für die Landwirtschaft in der Ukraine und für das Geschehen auf dem Weltmarkt ernste Konsequenzen haben wird. Am 02.03.2022 fand eine Diskussionsrunde statt, die die Auswirkungen des Krieges auf die ukrainische Landwirtschaft beschrieb (Das Video hier) und die Ausgangspunkt der Analyse sind. Im folgenden Blog-Beitrag werde ich mögliche Folgen für die ukrainische Landwirtschaft und die internationalen Agrarmärkte skizzieren und auf mögliche Quellen verweisen. Der Schwerpunkt des Beitrags liegt auf eine Diskussion verschiedener möglicher Handlungsoptionen. Einschränkend muss gesagt werden, dass zum aktuellen Zeitpunkt viele Effekte noch spekulativ sind, da unklar ist wie lange der Krieg dauern wird und und wie schwerwiegend die Folgen für die ukrainische Landwirtschaft und die Infrastruktur sind.

1. Wie wirkt der Krieg auf die Landwirtschaft in der Ukraine

Aktuell ist es schwierig zu sagen, wie heftig die Zerstörungen auf den Agrarbetrieben ausfallen. Die Feldarbeiten sind in der aktuellen Situation nicht durchzuführen, weil der Treibstoff entweder an die ukrainischen Streitkräfte abgegeben oder verbrannt wurden. Düngemittel fehlen, auch an Pflanzenschutzmaßnahmen ist nicht zu denken. Zwar sind die Winterkulturen bereits im Boden, können aber nicht weiter behandelt werden, die Frühjahrsbestellung von März bis Mai ist im Moment nicht absehbar. Die Lage der tierhaltenden Betriebe ist ähnlich schwierig, da Tiere teilweise nicht gefüttert werden können.

Hinzu kommt die schwierige Lage der Infrastruktur, da viele Straßen und Brücken durch Luftangriffe zertstört sind. Die Exporte auf den Weltmarkt finden über die Schwarzmeerhäfen Odessa und Mikolaev statt, die zwar in ukrainischer Hand, aber durch die russische Marine blockiert sind. Der Krieg wirkt sich desaströs auf die Ukraine aus, die in den letzten 20 Jahren viel in die eigene Infrastruktur investiert hat. Die landwirtschaftlichen Betriebe haben ihre Produktivität stark erhöht, auch der Transport wurde verbessert, insofern wird dieser Krieg mit seinen Zerstörungen die Ukraine zurückwerfen, gleichwohl hängt viel davon ab, wie lange die Kampfhandlungen dauern.

2. Wie wirkt sich der Krieg auf die internationalen Agrarmärkte aus?

DIe Ukraine ist in den letzten 15 Jahren zu einem verlässlichen Lieferanten für eine Reihe von wichitgen Agrarhandelsgütern geworden. Gemeinsam mit Kasachstan und Russland verfügt die Ukraine über Schwarzerdeböden, auf denen hohe Erträge erzielt werden können. Der limitierende Faktor besteht eher in den im Vergleich zu Mitteleuropa geringen Niederschlägen. Auf dem Getreidemarkt liefern die drei Länder Ukraine, Kasachstan und Russland etwa ein Viertel des Angebots auf dem Weltmarkt (vgl. Abbildung 1, siehe auch von Cramon-Taubadel 2022): 

Es ist damit zu rechnen, dass die Ukraine als Lieferant für Agrargüter ausfällt. Das betrifft vor allem Weizen, Gerste, Raps, Mais und Sonnenblumen. Beim Getreide hat die Ukraine 2021/22 einen Anteil von 14% der am Weltmarkt gehandelten Menge. Einen möglichen Preisanstieg kann ich nicht beziffern, der hängt von der Dauer des Krieges ab. Im Moment wird Weizen bereits für über 400 EUR/t gehandelt, übliche Preise liegen unter 200 EUR/t, bereits letztes Jahr waren die Preise leicht, auf 250 EUR angestiegen. D.h. die Versorgungsprobleme treffen auf eine bereits leicht angespannte Marktlage.

Die Rolle Russlands ist hierbei gerade unklar. Es ist aktuell noch nicht überschaubar, in welchem Umfang Russland seine Agrargüter exportieren kann, da es Sanktionen gibt und das Schwarze Meer durch die Türkei blockiert ist. Bei SWIFT sind allerdings im Moment medizinische und landwirtschaftliche Güter ausgenommen. Des Weiteren gibt es Länder, die sich den Sanktionen nicht angeschlossen haben. Russland kann über den Landweg oder das Kaspische Meer weiterhin exportieren, so dass die Mengen wenigstens zu Teil dem Weltmarkt zur Vefügung stehen. Die Exportwege sind nur komplizierter und der Transport dieser Güter wird teurer.

Welche Länder sind betroffen?

Durch den Ausfall der Exporte dürften vor allem Entwicklungsländer betroffen sein. Die Ukraine beliefert zwar teilweise auch die EU, aber vor allem auch Import-abhängige Länder im nahen Osten (z.B. Syrien oder Libanon), die Mahgreb-Staaten oder Staaten in Ostafrika und Asien. Hier werden uns in den nächsten Monaten schon signifikante Mengen für die Versorgung dieser Region fehlen. 

Es wurden in einem interessanten Blogbeitrag von Oleg Nivievskyi von der Kiev School of Economics auf diesen Punkt hingewiesen, der sehr detailliert zeigt, dass es eine längere Liste von Entwicklungsländer (Ägypten, Jemen, Indonesien, Bangladesch, Äthiopien, Libanon, Pakistan und Irak) gibt, die extrem Import-Abhängig sind und in denen ein hoher Anteil der Bevölkerung unter der Armutsrisiko-Grenze lebt.

Die Europäische Union ist wohl eher in speziellen Teilbereichen betroffen, aber keineswegs in einer Versorgungskrise. Die EU hat in vielen Bereichen einen Selbstversorgungsgrad (SVG) von über 100%, so dass wir bei einigen Agrargütern Netto-Exporteur sind. Der SVG lag 2020 beim Schweinefleisch bei 130%, bei Rindfleisch bei 109% und bei Geflügelfleisch 106%. Auch im Getreidebereich liegen wir in Deutschland bei leichten Schwankungen etwas über 100%, nur im Dürresommer 2018 waren wir einmalig bei 91% (alle Daten: Siehe BMEL 2021: Stat. Jahrbuch Landwirtschaft, S.146 und 299). Auch in der EU liegt der SVG bei Getreide über 100% (Siehe Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung 2020: S.35)

(*Ergänzung: Es wurde mehrfach darauf hingewiesen, dass die Schweineteile (z.B. Innereien, Pfötchen), die in den Export gehen, hier in der EU nicht konsumiert werden. Am grundsätzlichen Befund, dass wir in Deutschland und in der EU einen hohen Verbrauch an Futtermitteln haben, ändert dies nichts.)

Die EU kann die skizzierten Probleme in der Beschaffung grundsätzlich durch die höhere Kaufkraft etwas kompensieren. Das bedeutet, dass es zwar im Einzelfall immer wieder Lieferschwierigkeiten (z.B. bei Sonnenblumenöl oder GMO-freien Soja aus der Ukraine) geben kann, dass aber die Versorgungslage in der EU insgesamt nicht gefährdet ist.

Wie hart ist die EU getroffen und welche Reaktionen sind auf nationaler Ebene möglich?

Es ist mit höheren Lebensmittelpreisen zu rechnen und diese gehen leider einher mit höheren Energiepreisen. Es gibt in der EU in vielen Staaten Sozialpolitiken für Menschen mit niedrigen Einkommen. Dies ist jedoch ein Politikbereich, die in die nationale Kompetenz der Mitgliedsstaaten fällt. Gerade Menschen mit geringen Einkommen leiden an verschiedenen Punkten gleichzeitig, weil hohe Heizkosten und hohe Benzinpreise ein großes Problem darstellen. Höhere Lebensmittelpreise kommen hier dazu. Diese einzelnen Preiserhöhung wirken für Haushalte mit geringem Einkommen gleichzeitig. Es erscheint wenig sinnvoll, bei der Antwort auf diese Lage zwischen den einzelnen Preiserhöhungen zu unterscheiden, da die Instrumente für einen sozialen Ausgleich alle Preiserhöhungen simultan betrachten müssen.

Es gibt in Deutschland verschiedene Instrumente, um den ökonomischen Druck durch den Ukraine-Krieg und die Sanktionen gegen Russland für Menschen mit geringem Einkommen zu lindern. Es ist denkbar, die Harz IV-Sätze nach oben anzupassen, es gibt den Heizkosten-Zuschuss für Wohngeldempfänger, dessen Erhöhung bereits angekündingt wurde. Auch eine Erhöhung der Pendlerpauschale könnte für Menschen mit längerem Fahrweg zur Arbeit etwas abpuffern. Ein Teil des Benzinpreises besteht in der Mineralölsteuer, auch diese Steuer könnte die Bundesregierung kurzfristig und temporär reduzieren.

Die Bundesregierung hat bereits angekündigt, solche Lösungen zu prüfen, ich würde davon ausgehen, dass dies in anderen EU-Mitgliedsstaaten auch getan wird. Insfoern sind hohe Preise für viele Menschen ein Problem, das jedoch teilweise gelöst werden kann. Mittelfristig ergibt sich daraus eher die Aufgabe, dass der Staat in den Jahren 2022 und 2023 hohe Schulden aufnehmen muss, die über einen längeren Zeitraum wieder abgebaut werden müssen. (Angesichts des sonstigen Reformdrucks keine angenehme Situation, wir haben in den 2010er Jahren leider viele Reformen verschlafen.)

Welche Handlungsoptionen hat Deutschland und die internationale Gemeinschaft?

Es gibt unterschiedliche Reaktionen auf die absehbare Versorgungskrise, die allerdings alle mit Kosten und unerwünschten Nebeneffekten einhergehen, manche dieser Optionen sind ordnungspolitisch nicht unproblematisch.

Wichtig ist festzuhalten, dass die Vorsorgungslage auf dem Weltmarkt zunächst temporär ist, da unklar ist, wie lange der Krieg anhält und wie schwerwiegend die Folgen für die ukrainische Landwirtschaft und die Infrastruktur sind. 

1. Jede Krisenreaktion sollte zunächst auf kurzfristige Effekte abzielen und möglichst international (d.h. mindestens auf EU-Ebene oder über die G7) abgestimmt werden.

2. Es ist von zentraler Bedeutung, die internationalen Märkte offen zu halten und keine Export-Restriktionen einzuführen, die zwar am nationalen Markt zu Erleichterungen in der Versorgungslage und zu Preissenkungen führen, aber die Lage an den Weltagrarmärkten zusätzlich verschärfen.

3. Erhebliche Mengen an Getreide und Mais könnten für den Weltmarkt freigesetzt werden, wenn die Beimischung von Biokraftstoffen zu den mineralischen Kraftstoffe kurzfristig aufgehoben wird. Wir verwenden laut UFOP-Bericht von 2020 global gesehen 9% der Erntemenge aus der Pflanzenproduktion für Bioethanol und 5% für Biodiesel (UFOP 2019/20). Die Beimischung von Biokraftstoffen ist inzwischen keine Zukunftstechnologie mehr und könnte kurzfristig auf gesetzgeberischem Weg beendet werden. (Die Fabriken zur Herstellung von Bioethanol müssten entschädigt werden.) Diese Maßnahme könnte sogar einen erheblichen positiven Effekt erzielen, wenn sie international, vor allem mit den USA abgestimmt durchgeführt würde.

4. Wir verwenden im Moment einen großen Teil der Getreideproduktion für Futtermittel, um preisgünstiges Fleisch zu exportieren. Es ist damit zu rechnen, dass sich aufgrund der gestiegenen Futtermittel-Kosten Fleisch teurer wird. Es ist die Frage, inwieweit wir in den reichen Industriestaaten unseren Fleischkonsum auf dem Niveau aufrechterhalten wollen, während das Getreide am Weltmarkt als Lebensmittel fehlt. 

Es ist allerdings im Moment schwierig, hier politisch regulierend einzugreifen. Der Fleischkonsum betrifft die privaten Entscheidungen von Konsumenten. D.h. hier könnten kurzfristig zunächst Appelle als naheliegendes Mittel helfen.

5. Es gäbe die Möglichkeit, die strategische Lagerhaltung in der EU (und in anderen Ländern) teilweise aufzulösen und für die Versorgung der Entwicklungsländer freizugeben. Die Ukraine hat bisher das World Food Program der UN beliefert, d.h. die EU und die USA sollten gemeinsam Maßnahmen ergreifen, die diese Lieferungen ersetzen. 

Über die Rolle der EU-Agrarpolitik und der Brachflächen (GLÖZ 8)

Im Rahmen der EU-Agrarpolitik könnte die Verpflichtung, ab 2023 4% des Ackerlandes als Brache bereitzustellen, später beginnen und die Verpflichtung kurzfristig und temporär absenken. Dies könnte 2023 zu einer gewissen Ausweitung der Produktion führen.

Diese Maßnahme ist allerdings für das Jahr 2022 nicht relevant, da diese Verpflichtung erste 2023 in Kraft tritt. 2022 gelten noch die Regeln des Greenings, die 5% ökologische Vorrangfläche vorsehen. Diese Verpflichtung kann jedoch auch über den Anbau von Leguminosen eingehalten werden.

2018 wurden innerhalb der EU etwa 2 Mio. Hektar Brache stillgelegt, davon etwa die Hälfte in Spanien. Ohne Spanien liegt der Anteil der Brachen am Ackerland bei 2,1%. In Deutschland geht es um ca. 180 tsd. Hektar Brachflächen, hier liegt der Anteil am Ackerland bei etwa 1,5%. Viele Brachflächen befinden sich auf den schlechteren Ackerstandorten, d.h. wenn diese Flächen in die Produktion genommen würden, wäre der Ertrag unterdurchschnittlich und nicht auf jedem dieser Standorte könnte qualitativ hochwertiges Getreide erzeugt werden.

Diese Maßnahme hat daneben auch erhebliche umweltpolitische Nachteile. Die Biodiversitäts- und Klimakrise gehen trotz des Krieges in der Ukraine unvermindert weiter. Es gibt Klimaziele für den Sektor Landwirtschaft und die Brache ist hier zumindest eine Möglichkeit, den Ausstoß von Treibhausgasen zu reduzieren. Auch für den Erhalt der Biodiversität ist die Brache eine effektive Maßnahe, um einzelne Arten zu schützen und Rückzugsräume zu schaffen. Insofern muss eine temporäre Absenkung der Brache-Verpflichtung gut mit den beschriebenen Nachteilen politisch abgewogen werden. Eine temporäre Absenkung der Brachverpflichtung wäre nicht ohne Folgekosten. 

Da die Anbauentscheidungen erst in der zweiten Jahreshälfte getroffen werden, erscheint es hier sinnvoll, etwas abzuwarten, da das Ausmaß der Krise noch nicht vollständig absehbar ist. Diese Option kann auch noch im Mai oder Juni gezogen werden.

Es ist in den letzten Tagen viel von einer Zeitenwende gesprochen, da die Bundesregierung in vielen Politikbereichen deutliche Politikänderungen eingeleitet haben. Einige Zeitgenossen legten nahe, dies müsse nun auch in der Agrarpolitik so sein. Die Umweltausrichtung der GAP und der Farm-to-Fork-Strategie solle auf den Prüfstand, da wir nun in Europa stärker produzieren müssten. Dies ist in der Sache überhaupt nicht gerechtfertigt, da der Mengeneffekt überschätzt wird und es einigen Interessenverbänden offenbar primär darum geht, lästige Umweltverpflichtungen loszuwerden.

Die grundsätzliche Stoßrichtig einiger Interessensverbände in Brüssel, die Umweltausrichtung der EU-Agrarpolitik grundsätzlich zu hinterfragen oder abzuschaffen, erscheint vor diesem Hintergrund nicht zielorientiert. Die Umweltprobleme sind weiterhin drängend und das Aussetzen von Umweltmaßnahmen könnte erhebliche Umweltkosten für die Gesellschaft, aber auch für die Landwirtschaft zur Folge haben. Maßnahmen wie die Verpflichtung zur Bereitstellung von Brachflächen oder die Vorgaben zur Fruchtfolge dienen auch dazu, das Produktionspotenzial der europäischen Agrarbetriebe mittelfristig abzusichern. 

Insgesamt muss es in dieser Versorgungskrise darum gehen, kurzfristig effektive Maßnahmen zu ergreifen und Zielkonflikte sinnvoll abzuwägen. Hierbei sollte die Versorgung der Entwicklungsländer mit Lebensmittel im Mittelpunkt stehen (… und nicht die Versorgungslage der deutschen Futterhersteller).

Drei gute Quellen zu Fakten über die Ukraine nennen: 

Eine Antwort to “Ukraine-Krieg und Welternährung: Welche Optionen hat die internationale Gemeinschaft?”

  1. War in Ukraine – Food Fight in the EU - Resilience Says:

    […] of some geopolitical realignments) Sebastian Lakner has also assessed various agri-trade issues in some detail. His analysis  points to concerns more in north Africa and the Middle East, price increases for […]

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