GAP-Reform 2021: Eine vertane Chance

Am Freitag, den 25.06.2021 haben sich Ministerrat, EU-Parlament und EU-Kommission im Rahmen des Trilogs auf die Details der GAP-Reform geeinigt. Die Inhalte der Reform sind seit Beginn des Reformprozesses im Juni 2018 in aller Breite diskutiert worden (auch hier auf dem Blog), so dass ich jetzt in einem Kommentar eine Bilanz ziehen werde, ohne in jedes Detail der Verhandlungen zu gehen. Des Weiteren stellt sich die Frage, wie diese Reform mittelfristig wirkt. Wichtige Quellen und Dokumente für die Analyse und Bewertung der Reform sind der Blogbeitrag von Arc2020 (vom stets kompetenten Oliver Moore), das Kompromisspapier des Trilogs selbst sowie ein Q&A-Papier des EU-Parlaments zum Ergebnis des Trilogs. Der Kommentar spiegelt meine subjektive Meinung wider, ist insofern keine wissenschaftliche Analyse, auch wenn ich hoffe, das eine oder andere argumentativ belegen zu können.

Gerste in Ostholstein, Juli 2021

1. Die Inhalte: Die Umweltwirkung der Reform ist überschaubar

Spätestens seit der Positionierung von Rat und Parlament im Oktober 2020 steht fest, dass der finale Beschluss des Trilogs kein ganz großer Wurf sein würde. Das neue Umsetzungsmodell der EU-Kommission sah mehr Flexibilität und Verantwortung durch die Mitgliedsstaaten vor, so dass bereits im Reformentwurf viele Details der Grünen Architektur recht flexibel und damit auch konkretisierungsbededürftig waren. Aus einer zu zentralistischen Ausrichtung des Greening-Ansatzes zog man zunächst die richtige Schlussfolgerung, dass regionale Umweltprobleme wohl auch besser über regionale Politikgestaltung zu regeln sind. Etwas mehr Subsidiarität in der EU wagen, so schien das Motto. So weit so richtig.

Die Konditionalität sollte gleichzeitig sicherstellen, dass die regionalen Lösungen vom gleichen (und etwas ambitionierteren) Umweltniveau ausgingen. Die Eco-Schemes und Agrarumweltprogramme sollten als Schwestern im Geiste für eine freiwillige, zielgenaue regionale Förderung sorgen, wobei man die Eco-Schemes von Anfang an als schönere, aber vielleicht auch oberflächlichere Schwester betrachten konnte. Der Ausbau der etablierten und zumindest regional wirksamen Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen stand bei dieser Reform dagegen nicht im Fokus, was sich als Fehler herausstellen könnte.

Dieser Reform-Ansatz bietet auch weiterhin die Möglichkeit, die Umweltperformance der europäischen Landwirtschaft zu verbessern und in kleinen Details sind Verbesserungen absehbar, im Großen aber nicht. Aber ein Ergebnis des Trilogs besteht darin, dass die Verbesserungen vom politischen Umsetzungswillen der Mitgliedsstaaten abhängig sind. Der Trilog zeichnete sich am Ende als ein Festival der Ausnahmen und Detailregelungen aus, die die GAP insgesamt komplizierter, aber kaum umweltfreundlicher machen. Viele Fussnoten in der Konditionalität verhindern ein allgemeinverbindliches Umweltniveau und schrauben den Grad der Verbindlichkeit deutlich herunter. Im Fussball würde man sagen: Es geht von den Aktionen wenig Zwingendes aus.

2. Der EU fehlt ein gemeinsames Leitbild für die Agrarpolitik

Der Verhandlungsprozess zeigt insgesamt, dass Entscheidungen und mutige Reformen unter den Bedingungen des Vertrages von Lissabon und mit 27 Staaten am Verhandlungstisch schwieriger geworden sind. Es fehlt jedoch auch an einem gemeinsamen Leitbild für die Gemeinsame Agrarpolitik, das für unterschiedliche Akteure im Sektor tragfähig ist und aufzeigt, wie Politik gestaltet werden soll. Wie sieht eine soziale, ökonomische und ökologische Landwirtschaft der Zukunft aus und welche dieser Aspekte soll die GAP gezielt fördern? Es fehlt das Leitbild und so lange diese Frage zwischen den Mitgliedsstaaten unklar ist, ist eine mutige und weitereichende Reform sehr schwer. Jeder Reformansatz verstrickt sich schnell im Kleinklein der nationalen Interessen. Es regiert der kleinste gemeinsame Nenner, eine gemeinsame Idee, wie Landwirtschaft in der EU-27 angesichts globaler Herausforderungen funktionieren soll, fehlt dagegen.

3. Das große Blame-Game: Die Verantwortung tragen immer andere

Die Mitgliedsstaaten haben jetzt den Schwarzen Peter: Eines der Hauptelemente der GAP-Reform könnte sein, dass der Großteil der Verantwortung an die Mitgliedsstaaten geht. Am Ende ist der politische „Blame-Shift“, also die Verschiebung von Verantwortlichkeit von Phil Hogan weit nach Ende seiner Amtszeit aufgegangen: Die Mitgliedsstaaten tragen die Hauptverantwortung, wenn die Reform vor Ort nicht funktioniert, es gab ja alle Freiheiten. Und wenn die nationale Umsetzung doch wirksam ist, haben die Mitgliedsstaaten viel Arbeit, aber es ist unklar, wer sich im Erfolg sonnen kann. Der Ministerrat hat diesen Aspekt der GAP-Reform in den letzten drei Trilog-Runden nochmal verstärkt. Die nationalen Agrarministerien haben die Möglichkeiten, die Instrumente der GAP 2023-2027 für ihre politischen Agenden zu nutzen. Hoffentlich erwächst daraus trotzdem auch ein Vorteil für die Umwelt. Der Biodiversität und dem Klima wäre es zu wünschen. In manchen EU-Ländern mag das neue Umsetzungsmodell eine gewisse Verbesserung im Umweltbereich mit sich bringen, vielleicht erleben wir auch manche Überraschung. Aber besonders zwingend ist das alles nicht und mit der Reform schiebt die EU einen großen Teil der Verantwortung für die ehemals vergemeinschaftete EU-Agrarpolitik in die 27 Hauptstädte ab. 

Auch die neue EU-Kommission gehört nicht zu den Gewinnern: Ihre neuen ambitionierten Strategiepapiere (Green Deal, die Farm-to-Fork-Strategie und die Biodiversitäts-Strategie) stießen auf den erbitterten Widerstand des europäischen Bauernverbandes COPA/COGECA. Auch in Rat und Parlament war die Rolle des Green Deal bis zuletzt umkämpft. Jetzt enthält der finale Kompromiss zumindest die Klausel, dass die EU-Kommission bei der Prüfung der Strategiepläne den Green Deal im Hinterkopf haben darf. Das ist eine Verbesserung, sichert aber keineswegs deren Umsetzung. Die EU-Kommission hat bis 2025 noch viel Arbeit vor sich, um wenigstens einen Teil der eigenen Strategiepapiere in die Praxis zu bringen.

Die Evaluation der neuen GAP wird nicht leichter, weil der Teufel bei der GAP immer im Detail steckt und man zur Bewertung dieser europäischen Politik noch stärker von der Meldung von Umweltdaten abhängig ist. Das ist schon beim Greening größtenteils gründlich schief gegangen, jetzt wird es noch komplizierter? Welche Eco-Schemes werden in den Staaten umgesetzt, welche Prämien und Detailvorschriften gelten? Das wird im Berichtswesen ein unendlicher Flickenteppich. Schon beim Greening dauerte es bis die EU-Kommission es hinbekam, die Daten zum Greening in den EU-Mitgliedsländern zu veröffentlichen. In der aktuellen Förderperiode hatte ironischerweise Frankreich seine Daten lange Zeit nicht gemeldet – man mag es angesichts einer zentralistischen Verwaltung kaum glauben. Wie soll das erst werden, wenn es nicht um drei, sondern um eine Vielzahl von Maßnahmen geht? Wenn die GAP über 2027 Bestand haben soll, erscheint es wichtig, dass ausreichend Daten für eine Evaluation vorliegen. Die EU-Kommission wird gerade mit dem neuen Meldesystem einiges zu tun haben in den nächsten Jahren.

Auch für die Betriebe wird es nicht leichter: Der Agrarsektor steht vor großen Herausforderungen und jede Umweltmaßnahme stellt implizit eine Kürzung der Direktzahlungen dar, weil Gelder verschoben werden (- wobei ein Teil der Verschiebung auch in die „ersten Hektare“ geht.) Die gute Nachricht ist, dass diese Kürzung in Deutschland übersichtlich ist und stufenweise erfolgt. Wenn Betriebe auf diese Zahlungen angewiesen sind, sollte bereits jetzt geplant werden. Es ist aber nicht nicht bekannt, welche Maßnahme mit welcher Prämie versehen wird, insofern kann man nur hoffen, dass das BMEL dieses Jahr früher mit Informationen kommt als bei der Einführung des Greenings 2015, als die wichtige Informationsbroschüre nur wenige Monate vor der ersten Meldung der Maßnahmen erschien und niemand genau Bescheid wusste. Der Berufsstand sollte ein gewisses Interesse entwickeln, dass die Reform funktioniert. Es gibt bereits jetzt Betriebe, die viel für die Umwelt tun, aber es ist für die Landwirtschaft insgesamt wichtig, dass die Probleme angegangen werden und sich die Umweltindikatoren positiv entwickeln. Wenn die Reform nicht wirken sollte, droht am Ende bei den großen Problemen immer das Ordnungsrecht, das den Betrieben Maßnahmen ohne Förderung abverlangt.

Die GAP-Reform sorgt auch nur bedingt für mehr Gerechtigkeit. Das Instrument der Direktzahlungen orientiert sich nicht an der Bedürftigkeit von einzelnen Betrieben und das wird weder mit „interner Konvergenz“ noch mit den Zahlungen für die ersten Hektaren in Wohlgefallen aufgelöst. Wer zielgerechte Einkommenspolitik betreiben will, muss sich andere (steuerliche) Instrumente ausdenken. Die Direktzahlungen haben ihren Zweck, der Abpufferung der MacSharry (1992) und Fischler-Reform (2005) erfüllt, sie dürfen sich so allmählich in den Ruhestand verabschieden. 

Die Diskussionen um die neue soziale Dimension (… manche sprachen im Trilog sogar von einer „Säule“) ist zwar wichtig und sie gehört in den Kontext der Agrarpolitik. Aber eine Bindung von Sozialstandards an die Direktzahlungen könnte die Sache sehr kompliziert machen. Sozialpolitik ist eigentlich Sache der Mitgliedsländer und hier kann und soll die Politik rechtlich gestalten, zumal die rechtlichen Standards in der Sozial und Arbeitsmarktpolitik immer auch im Hinblick auf andere Sektoren im entsprechenden Land gestaltet werden müssen. Und das ist der Knackpunkt, warum ich diese Bindung bisher nicht für die beste Lösung halte. Aber wer dazu überzeugende Argumente hat, sollte sie vortragen, denn das Thema ist wichtig und soll hier auch noch vertieft werden.

4. Die Zukunft der GAP ist mit dieser Reform ungewisser

Im Trilog ist es nicht gelungen, eine Reform zu beschließen, die eine größere Umweltambition für alle verbindlich sichern. Es kann natürlich sein, dass in der Umsetzung die nationalen Landwirtschaftsminister ihr Herz für die Umwelt entdecken, das wäre wünschenswert, aber sehr wahrscheinlich ist es nicht. Wenn sich die Probleme im Klimabereich und beim Rückgang der Artenvielfalt nicht verbessern, stellt sich mittelfristig die Frage, wozu wir eine vergemeinschaftete Politik haben, wenn sich ihre Funktion weitgehend auf das Verteilen von Geldern beschränkt, die großen Fragen aber nicht angegangen werden.

Die EU muss zeigen, dass sie Probleme mit der GAP lösen kann. Mittelfristig könnte sich die GAP in eine Ernährungs- oder Landnutzungspolitik entwickeln, dann sitzen andere Akteure mit am Tisch und vielleicht gelingen so die Lösungen. Oder man beschließt die finale Renationalisierung. Natürlich wird letzte Option von EU-Parlamentarier vehement zurückgewiesen werden, aber der Öffentlichkeit lässt sich kaum noch vermitteln, dass das größte Problem der EU darin besteht, dauerhaft Direktzahlungen für das Eigentum an Land auszuzahlen. Das ist schon jetzt nicht mehr vermittelbar und die EU hat wichtigere Probleme in anderen Bereichen. Insofern sollte auch der Bauernverband ein Interesse daran haben, dass dieses Szenario nicht eintritt. Und die Mitgliedsstaaten müssen zeigen, dass sie mit der Verantwortung umgehen, und zur Lösung der großen Herausforderungen beitragen können, und zwar auch auf der Basis eines schwachen Reformtextes, der nur kleine Umweltverbesserungen wirklich vorschreibt. Ein Schritt nach vorne im Umweltbereich ist weiterhin möglich, er ist eben nur nicht zwingend. Rat und Parlament haben im Trilog eine Chance vergeben, die Mitgliedsländer haben es nun in der Hand, bis 2027 zu zeigen, warum die Gemeinsame Agrarpolitik der EU notwendig ist und zu Lösungen beitragen kann.

Fehlen Argumente, habe ich etwas übersehen, bin ich einseitig? Gerne Rückmeldungen in den Kommentaren geben!

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