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Greening 2016 in Deutschland: Weiterhin geringe Wirkung für Biodiversität

4. Januar 2017

Eine Übersicht über die Entwicklung von Greening und der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) im Jahr 2016 wurden in der Woche vor Weihnachten von dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) als Bundestagsdrucksache Nr. 18/10569 veröffentlicht. Zu verdanken haben wir die umfangreichen Daten einer parlamentarischen Anfrage von MdB Dr. Kirsten Tackmann (Linke) und ihren Mitarbeiter*innen. Die Daten belegen, dass Landwirte weiterhin hauptsächlich produktive ÖVF-Optionen nutzen und für die Artenvielfalt kaum positive Effekte zu erwarten sind.

Ich habe letztes Jahr auf diesem Blog in verschiedenen Posts die Umsetzung von Greening und der ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) kommentiert und auch die neuesten Zahlen der Registrierungen 2016 zeigen, dass es weiterhin sehr viel zu kommentieren gibt. Das Greening der Direktzahlungen war eines der Aushängeschilder der GAP-Reform 2013, mit dem 30% der Direktzahlungen an a.) Anbaudiversifizierung, b.) dem Erhalt von umweltsensiblen Grünland und c.) der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen auf 5% der Ackerfläche geknüpft wurden. Die Wirkung der ersten beiden Kriterien geht nach derzeitigem Erkenntnisstand gegen Null. Allerdings auch die ökologische Vorrangfläche entfaltet – entgegen mancher Erwartung – bisher kaum Wirkung. Nach einem eher enttäuschenden ersten Jahr 2015 war die große Frage, ob Landwirte durch bessere Information und Beratung sich 2016 eher für die effektiven ÖVF-Optionen entscheiden würden.

Pufferstreifen im Landkreis Göttingen

Pufferstreifen im Landkreis Göttingen – Maßnahme zum Schutz von Rebhühnern

 

Wie bereits 2015 stellte MdB Dr. Kirsten Tackmann und ihr Team eine formale Anfrage an die Bundesregierung zum Stand des Greenings 2016. Die Antwort auf diese Anfrage wurde in der Woche vor Weihnachten, am 21.12.2016 (Bundestagsdrucksache Nr. 18/10569) veröffentlicht. Die wichtigsten Änderungen der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) sind in Tabelle 1 dargestellt:

Tabelle 1: Ökologische Vorrangfläche in Deutschland 2015 und 2016Tabelle1 ÖVF 2015 und 2016.pngAbbildung 1 zeigt die Anteil der ÖVF-Optionen in Deutschland 2016:Insgesamt wurden 2016 auf 1,378 Mio. Hektar ökologische Vorrangflächen registriert, was einen Anstieg der ÖVF um 10.312 ha bedeutet. Der Anteil der ÖVF am Ackerland liegt bei 11,6%. Dieser Anstieg geht hauptsächlich auf einige regionale Änderungen zurück. Den Löwenanteil dieser Änderungen macht Niedersachsen aus, wo 22.140 ha mehr Zwischenfrüchte angebaut wurden. Auch bei den anderen Optionen gab es vor allem in einzelnen Bundesländern unterschiedliche Veränderungen. Aber abgesehen von den Zwischenfrüchten in Niedersachsen, bleibt das grobe Bild bei der ökologischen Vorrangfläche das gleiche.

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Abbildung 2: Anteil der ÖVF-Optionen in Deutschland 2016 (Quelle: BMEL 2016)

Anteil der produktiven ÖVF: Erneut sind die produktiven Optionen Zwischenfrüchte und der stickstoffbindenden Pflanzen mit 81% der Vorrangfläche die wichtigsten Optionen. Stickstoffbindende Pflanzen haben weiterhin die größten Anteile in Süddeutschland (BY und BW), was an den vorteilhaften klimatischen Bedingungen liegen mag, und in Ostdeutschland (außer MVP), was vermutlich an den großen Betriebsstrukturen und der entsprechenden Erntetechnik liegt.

Der Anteil der ‚ökologisch effektiven’ Vorrangflächen: Meine Bewertung der ÖVF im letzten Jahr basiert auf der Annahme, dass lediglich Brachflächen, Streifenelementen und Landschaftselemente eine positive Wirkung auf den Erhalt der Biodiversität ausüben. Unsere EU-weite Studie zur ÖVF publiziert in Conservation Letters am 06.01.2017 wird diese Hypothese belegen (Pe’er et al. 2017 in Conservation Letters).

Änderungen: Zunächst fällt positive auf, dass 2016 die Streifenelemente zusätzlich auf 4.300 ha registriert wurden, was einem Anstieg von immerhin 26%-Punkten entspricht. Dieser Anstieg geht allerdings hauptsächlich auf Änderungen in Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern von 2.800 ha zurück. Dieser Änderung in die richtige Richtung wird leider überkompensiert durch einer Reduktion der Brachfläche um insgesamt 12.500 ha (-5,7%). Auch die Registrierung der Landschaftselemente ging mit 2.600 ha (hauptsächlich in Schleswig-Holstein) zurück.

Insgesamt ging der Anteil der effektiven ÖVF-Optionen von 19,9% auf 18,9% in 2016 zurück, oder gemessen an der gesamten Ackerfläche auf 2,2%. In Deutschland betragen die Ausgaben für Greening 1,473 Mrd. EUR. Aus Sicht der Steuerzahler steht der Mittelaufwand in keinem Verhältnis zu der geringen Wirksamkeit. Auch die ökologischen Vorrangfläche bleibt 2016 eine Enttäuschung.

Das Büro von Dr. Kirsten Tackmann hat einiges an Arbeit in diese Anfrage investiert, so dass die Antwort auf diese parlamentarische Anfrage weitere interessante Details enthält.

  • Der Anzahl der Registrierungen war besonders hoch bei Landschaftselemente. Dies deutet an, dass Landwirte (wenn vorhanden) zunächst die vorhandenen Landschaftselemente mit einer geringen Grundfläche (im Durchschnitt 0,5 ha je Antragssteller) registrieren und dann andere Optionen wählen. Andere Optionen wie Zwischenfrüchte oder Aufforstungsflächen wurde mit einem hohen Flächenumfang von 12,2 bzw. 10,3 ha je Antragsteller registriert (siehe Tabelle unten).
  • Die Antwort enthält eine Übersicht über alle vom BMEL geförderten Evaluationsberichte zu Greening, was für die weitere Bewertung von Greening insgesamt hilfreich sein könnte.
  • Etwa 250 bis 300 Verwaltungsbeamte waren 2015/16 mit Kontrollen und Implementierung von Greening und anderen Maßnahmen der GAP-Reform beschäftigt. Weitere 6-7 Mio. EUR an Sachkosten fielen im Zuge der Umsetzung der Reform an. Der größte Anteil dieser Kosten geht ebenfalls auf Greening zurück, aber ein Teil betraf auch die Junglandwirte-Prämie und die Kontrolle der aktiven Landwirte. Die zusätzlichen Kosten für INVEKOS beliefen sich auf ca. 1,6 Mio. EUR und die Kosten für die erste Implementierung in INVEKOS auf ca. 20 Mio. EUR. Auch diese Kosten gehen hauptsächlich auf Greening zurück.

Schlussfolgerungen

Das grundsätzliche Bild der ökologischen Vorrangflächen ist das gleiche wie 2015: Greening ist eine teure Maßnahme mit nur geringen positiven Auswirkungen auf die Biodiversität. Das Argument, dass Landwirte nicht ausreichend informiert und beraten wurden, ist jedoch 2016 nicht mehr hinreichend. Lediglich 18,9% der ÖVF oder 2,2% des Ackerlandes sind mit wirksamen ÖVF-Optionen belegt, der Rest ist aus Sicht der Biodiversität wenig wirksam. Das ist zu wenig für 1,4 Mrd. EUR Steuermittel.

Greening ist aus Sicht von Landwirten und Steuerzahlern unbefriedigend. Es mag positive unspezifische Umweltwirkungen geben, aber insgesamt wird hier zu viel Aufwand betrieben. Es ist notwendig, bereits jetzt eine Diskussion zu führen, ob das bisherige System nach 2020 beibehalten werden soll. Mit den Agrarumweltprogrammen steht ein Instrument zur Verfügung, das bei geringerem Mitteleinsatz häufig mehr erreicht. Ende März 2017 wird die EU-Kommission ihren Zwischenbericht zur Umsetzung von Greening veröffentlichen. Es wäre ein Leichtes, schon jetzt durch kleine Änderungen Verbesserungen beim Greening herbeizuführen. Spätestens 2021 sollten grundlegende Veränderungen herbeigeführt werden, am besten mit einer Stärkung der Agrarumweltprogramme.

Quellen:

Federal Ministry for Food and Agriculture (BMEL) (2016): Answer to the formal parliamentary request of Die Linke, Document of the German Federal Parliament No. 18/10569, url: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/107/1810746.pdf

Tabelle: Antragsteller und ökologische Vorrangflächen 2015

Tabelle2 Antragsteller ÖFV 2015.png

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Fokus auf Biodiversität und öffentliche Leistungen: ein Vorschlag für die GAP 2021

21. November 2016

Am 7.November 2016 hat der Naturschutzbund (Nabu) e.V. in Berlin eine Studie zur zukünftigen EU-Agrarpolitik 2021 vorgestellt. Die Studie wurde von Rainer Oppermann, Anselm Fried, Natascha Lepp, Tobias Lepp (vom Institut für Agrarökologie und Biodiversität (IFAB)) und von mir erarbeitet. Ich werde im Folgenden beschreiben, welche Maßnahmen in dem Modell vorgesehen sind und wie mit diesem Modell die Herausforderungen im Bereich Umwelt und Biodiversität angegangen werden könnten.

Hintergrund: Die Ergebnisse und die Umsetzung der letzten Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU 2013 sind mehr als ernüchternd. Mit dem Konzept des Greenings sollen 30% der nationalen Obergrenzen bei den Direktzahlungen begründet werden, was auf EU-Ebene insgesamt eine Summe von ca. 12 Mrd. EUR ausmacht. Das Greening stellt nach 2 Jahren Erfahrung kein substanzielle Verbesserung aus Umweltsicht dar. Die Maßnahmen Anbauvielfalt und Grünlandschutz sind weitgehend neutral bis im Einzelfall sogar kontraproduktiv.

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Das Kerstlingerröder Feld: Kulturlandschaft in der Nähe von Göttingen

Nur bei der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) könnte man Vorteile sehen. Allerdings ist das nur graue Theorie: Eine Umfrage unter 90 Agrarökologen zeigt, dass lediglich 3 der 8 Optionen der ÖVF überhaupt wirksam für die Biodiversität sind (Pe’er et al. 2016). Wie bereits mehrfach hier auf der Seite dargestellt, machen diese drei ÖVF-Optionen (Brache, Landschaftselemente und Pufferstreifen) auf EU-Ebene nur 25% der gesamten ÖVF aus (EU Kommission 2016), in Deutschland liegt ihr Anteil sogar nur bei 20% der ÖVF und 2,3% des gesamten Ackerlands. Weiterhin ist es erlaubt, Pflanzenschutzmittel auf ÖVF zu verwenden, was im Rahmen einer Biodiversitätsmaßnahme kontraproduktiv ist. Die Versuche der EU Kommission dies rückgängig zu machen, wird aktuell von 18 EU-Mitgliedsländern ausgebremst. Es soll weiterhin möglich sein, Pflanzenschutzmittel zu verwenden, was aus Perspektive der Biodiversität nicht nachvollziehbar ist.

Auch die Agrarumweltprogramme der Länder vor 2015 waren nicht ausreichend in der Lage, die für den Biodiversitätsschutz relevanten Flächen, die sogenannten Flächen mit hohem Naturwert (high nature value (HNV)-area) konstant zu halten. Hierunter fallen lt. Bundesamt für Naturschutz (BfN) Flächen wie artenreiches Magergrünland, extensiv bewirtschaftete Äcker oder Weinberge sowie Brachen. Eine Statistik des BfN zeigt, dass zwischen 2009 und 2013 in fast allen Bundesländern (Ausnahmen Rheinland-Pfalz, Saarland und Thüringen) die HNV-Fläche zurückgegangen sind:

%-Anteil an der Gesamtfläche

2009

2013

Diff 09-13

Baden-Württemberg

15,6

14,6

-1,0

Bayern

10,5

10,2

-0,3

Brandenburg

19,7

16,6

-3,1

Hessen

16,3

13,5

– 2,8

Mecklenburg-Vorpommern

13,6

11,7

-1,9

Niedersachsen

11,3

10,0

-1,3

Nordrhein-Westfalen

13,8

12,8

-1,0

Rheinland-Pfalz

12,6

12,8

0,2

Saarland

26,1

27,3

1,2

Sachsen

12,5

9,4

-3,1

Sachsen-Anhalt

13,4

10,6

-2,8

Schleswig-Holstein

9,8

9,3

-0,5

Thüringen

16,5

16,6

0,1

Deutschland

13,1

11,8

-1,3

Quelle: Bundesamt für Naturschutz 2013, Daten für NRW aus 2012

Und während Greening mehr schlecht als recht läuft und auch die Agrarumweltprogramme den Rückgang wertvoller Flächen nicht aufhalten können, befindet sich eine der wichtigsten Naturschutzpolitiken der EU, die Fauna Flora Habitat (FFH)-Richtlinie in Deutschland in der tiefen Krise. Die Agrarumweltprogramme sind nicht auf den Schutz von FFH-Arten und -Biotopen ausgerichtet. Und der LIFE-Fond, der hauptsächlich auf die Förderung von Naturschutzprojekten ausgerichtet sein soll, hat nur einen sehr kleinen Anteil am Gesamthaushalt. Insofern ist Deutschland in der Umsetzung dieser Naturschutzpolitik hinterher und auch hier droht Deutschland eine EU-Klage, ähnlich wie im Fall der

Maßnahmen des Modells: Insgesamt ist die aktuelle GAP nicht in der Lage, einerseits auf die Umwelt-Herausforderungen wie Bodenschutz, Grundwasser, Klimawandel oder den kulturellen Werte der Landschaft einzugehen und andererseits auf sonstige Herausforderungen wie z.B. Tierwohl zu reagieren. Das grundlegende Prinzip des Reformmodells ist daher „öffentliches Geld für öffentliche Leistung“. Wir schlagen folgende Politikmaßnahmen vor:

1. Nachhaltigkeitsprämie: Diese Prämie wird an allgemeine Umweltstandards (sowie ggf. weitere gesellschaftliche Leistungen) gekoppelt. Das Ziel ist eine Sicherstellung von Mindeststandards im Umweltbereich wie Pflanzenschutz- und Düngerecht, eine Mindestfläche für ökologisch wertvolle Fläche auf Acker und Grünland sowie eine Begrenzung der Viehbesatzdichte. Die Nachhaltigkeitsprämie wird für die gesamten Betriebsfläche gezahlt, es ist allerdings möglich diese Prämie auch z.B. nach Bodenqualität oder nach Schlaggröße zu differenzieren. Für die Kalkulation sind wir zunächst von 150 €/ha ausgegangen. Eine Gruppe von Agrarökonomen vom Thünen-Institut um Reiner Plankl (2010: Working Paper 01/2010 des Thünen Instituts) hatte sich 2010 mit der Frage beschäftigt, welcher Anteil der Direktzahlungen über gesellschaftliche Leistungen und die Kosten von Cross-Compliance (CC) gerechtfertigt werden könnte. Die hier gewählte Prämienhöhe liegt leicht über den Werten von Plankl et al. (2010).

2. Agrar-Natur-Prämie (ANP): Diese Zahlung soll für spezielle Naturschutzmaßnahmen auf Acker- und Grünlandflächen mit hohem Naturwert (HNV) fördern. Es wird eine Liste mit bekannten Maßnahmen wie Blühstreifen oder extensive Spätschnittnutzung im Grünland, aber auch ergebnisorientierte Honorierung vorgeschlagen. Es gibt jedoch auch neue Maßnahmen wie z.B. Getreideanbau mit weiter Reihe, sowie Maßnahmen für Oliven-, Obst- und Weinbau. Die Agrar-Natur-Prämie (ANP) entwickelt die bereits etablierten und hocheffektiven dunkelgrünen Agrarumweltmaßnahmen weiter und bezieht sich auf die entsprechende Naturschutzfläche. Das Ziel ist in dieser Förderlinie, klare Anreize sowohl für Landwirte als auch für die Ministerien der Mitgliedsstaaten zu setzen.

Für Landwirte: Viele Agrarumweltprogramme sind finanziell immer noch nicht attraktiv genug und zu kompliziert in Beantragung und Kontrolle. Die Agrar-Natur-Prämie unterscheidet sich von bisherigen Zahlungen, da sie von der strengen Orientierung an Kosten weggeht und eine zusätzliche Anreizkomponente vorsieht, die für Gewinn und Risiko gezahlt wird. Wenn wir Landwirte als Unternehmer sehen und die Idee eines „Betriebszweig Naturschutz“ ernst nehmen, dann sollte es möglich sein, mit Naturschutz Gewinne zu erzielen und ggf. mit diesen Gewinnen auch Investitionen z.B. für spezielle Schlepper auf hängigem Grünland zu tätigen. Die ANP ist daher höher als typische Agrarumweltprämien. Für die Studie haben wir mit einem typischen Prämiensatz von 1.350 €/ha im Ackerland und 700 €/ha im Grünland gerechnet. Dies kann jedoch nach Maßnahmen aber auch nach Bodenqualität auf dem Betrieb variiert werden. Bei einem Mindestanteil von 10% der Fläche wird eine zusätzliche Managementprämie gezahlt, um Naturschutzberatung und lokale Anpassung auf dem Betrieb zu fördern. (WTO?)

Für Mitgliedsstaaten: Die Umsetzung und die regionale Anpassung der Agrar-Natur-Prämie wird anspruchsvoll für Verwaltung, Kontrolle und Monitoring. Allerdings ist es für die Bereitstellung von Naturschutzleistung notwendig, diese Transaktionskosten als integrativen Teil des „Produktes Artenvielfalt“ zu sehen. Daher sieht das Modell höhere Kofinanzierungsraten der EU sowie Verwaltungskostenbeihilfen für anspruchsvollen Agrar-Natur Programme vor. Dies soll Mitgliedsstaaten dabei unterstützen, anspruchsvolle Maßnahmen zu programmieren. Des Weiteren ist es wichtig, bei der Abwicklung von anspruchsvollen Naturschutzmaßnahmen weg vom aktuellen Klima des Misstrauens zu kommen, das bei den Kontrollen vorherrscht, hin zu einer vertrauensvollen Zusammenarbeit. In diesem Zusammenhang erscheint auch eine Vereinfachung der Verwaltungs- und Kontrollvorschriften in ELER (wie sie das Sächsische Ministerium für Landwirtschaft unter dem Titel ELER-Reset vorschlägt) sinnvoll.

3. Ländliche Entwicklungsprogramme: Die bisherigen ELER-Programme werden (ohne die effektiven Agrar-Natur-Programme) weitergeführt, was einfache (hellgrüne) Agrarumweltprogramme, die Förderung des Ökolandbaus oder die Programme der Ländlichen Entwicklung umfasst. Auch hier wäre eine Vereinfachung der Verwaltung sinnvoll. Des Weiteren gibt es in diesem Bereich ebenfalls inhaltlichen Reformbedarf. Aufgrund der etwas leichteren Administration, sieht das Modell auch etwas niedrigere Kofinanzierungsraten vor.

Betriebsindividuelle Berechnungen basierend auf dem Modell zeigen, dass Betriebe mit einem stärkeren Engagement im Naturschutz von dem Modell profitieren, während Betriebe ohne Teilnahme an Agrar-Natur-Maßnahmen Verluste hinnehmen müssen. Berechnungen zeigen auch, dass das neue Modell keine zusätzlichen Mittel im Haushalt benötigt.

Die Rolle der Einkommenspolitik: Die wichtigste finanzielle Umschichtung des Modells besteht in der Abschmelzung der Einkommenskomponente der Direktzahlungen vollständig aufgegeben wird. Der Europäische Rechnungshof (in Sonderbericht 01/2016) und auch Wissenschaftler (z.B. Koester & Loy 2016) haben mehrfach hervorgehoben, dass die EU-Kommission die pauschale Einkommensstützung der Landwirtschaft bisher nicht ausreichend durch geeignete Daten begründen konnte. Das wichtigste Argument für die Einkommensstützung bleibt immer noch die 30%ige Absenkung des Richtpreises für Getreide in der MacSharry-Reform 1992, was aus Sicht der Bürger und Steuerzahler kein hinreichendes Argument für eine pauschale Unterstützung ist. Es gibt zwar EU-weite Statistiken über Einkommensentwicklungen landwirtschaftlicher Betriebe. Allerdings fehlen belastbare Daten über die Einkommenssituation von landwirtschaftsnahen Haushalten unter Berücksichtigung von Einkünften außerhalb der Landwirtschaft und es fehlt auch ein Überblick über die Vermögenssituation.

Gerade in den westeuropäischen Staaten erscheint es vorstellbar, auf diese Einkommenskomponente Stück für Stück zu verzichten. Für Osteuropa (und teilweise in Südeuropa) stellt sich dieses Problem anders dar: Hier gibt es immer noch zahlreiche Kleinst- und Subsistenzbetriebe gibt. Es könnte notwendig sein, hier sehr viel länger die Transformation der Agrarsektoren zu unterstützen. Hier sehen wir auch den Bedarf, das Modell sehr viel genauer an die Situation in den neuen EU-Mitgliedsstaaten anzupassen.

Die Rolle des Ordnungsrecht: Ein weiterer Punkt, der aus diesem Modell folgt, ist die Tatsache, dass man mit diesem Modell bestimmte Grundlagen von CC per Ordnungsrecht kontrollieren muss, da evtl. nicht mehr alle Betriebe an der Förderung teilnehmen. Das Ordnungsrecht sollte sich auf die wichtigsten Dinge wie Dünge- und Pflanzenschutzmittelrecht konzentrieren. Die ordnungsrechtliche Durchsetzung von CC ist an der Stelle übrigens nichts Neues (!), denn eigentlich basiert die GAP auf diesem Prinzip. Aber selbst in Deutschland ist diese Durchsetzung immer noch ein Problem, die die Klage der EU-Kommission gegen Deutschland aufgrund der Nitratrichtlinie zeigt. D.h. eine wichtige Aufgabe der EU-Agrarpolitik besteht in meinen Augen darin, diese Lücken in der Durchsetzung in Deutschland, aber auch in anderen Ländern zu schließen.

Fazit: Das hier präsentierte Modell für die GAP 2021 (vgl. Oppermann et al. 2016) konzentriert sich auf den Schutz der Biodiversität und den Erhalt von Kulturlandschaft. Die finanzielle Architektur des Modells soll deutliche Anreize für die Programmierung von anspruchsvollen Maßnahmen im Bereich Umwelt- und Naturschutz setzen, was mit einem Budget im ähnlichen Umfang möglich ist. Das Modell wirkt auch in anderen Umweltbereichen wie Wasser- und Klimaschutz. Darüber hinaus stellt die Gesellschaft Erwartungen an die Landwirtschaft. Dies betrifft aktuell v.a. den Bereich Tierwohl. Es erscheint sinnvoll, das neue Modell um den Maßnahmen des Tierwohls zu ergänzen. Ziel ist es auch, dieses Studie für andere EU-Staaten zu ergänzen.

Das präsentierte Modell ist ein Reformvorschlag, der die GAP fit für die Zukunft macht, der Landwirte fair behandelt und sie als Unternehmer ernst nimmt. Das Modell ist auch fair für Steuerzahler, da mit diesem Modell deutlich mehr Umweltleistungen bei gleichem Budget erreicht werden. Und das Modell ist nachhaltig, da Umweltleistungen erbracht werden und Landwirte unterschiedliche Möglichkeiten haben, Einkommen zu erwirtschaften. Wir hoffe, einen interessanten Vorschlag für die Debatte um die GAP 2021 gemacht zu haben und wir hoffen, dass die Diskussion um eine neue Reform 2021 beginnt um deutliche Verbesserungen in der GAP zu erreichen.

Quellen:

EU Commission (2016): Greening after one year – Commission staff working document from 22.06.2016, SWD (2016) 218, part 1/6, European Commission, Brussels, Belgium, url: http://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/pdf/2016-staff-working-document-greening_en.pdf

Oppermann, R. A. Fried, N. Lepp, T. Lepp and S. Lakner  (2016): Fit, fair und nachhaltig Vorschläge für eine neue EU-Agrarpolitik, Studie des Naturschutzbund (Nabu), Berlin, Oktober 2016. Die gesamte Studie auf DeutschSummary in English

Pe’er, G., Y. Zinngrebe, J. Hauck, S. Schindler, A. Dittrich, S. Zingg, T. Tscharntke, R. Oppermann, L. Sutcliffe, C. Sirami, J. Schmidt, C. Hoyer, C. Schleyer and S. Lakner (2016): Adding some green to the greening: improving the EU’s Ecological Focus Areas for biodiversity and farmers, in Conservation Letters, published in December 2016, doi: 10.1111/conl.12333.

Die Zukunft der landwirtschaftlichen Direktzahlungen: Positionen und Optionen für 2020

23. November 2015

Die Diskussion um die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 2020 wird bereits jetzt geführt. Dieser Beitrag geht der Frage nach, wie sich aktuell die Parteien in Deutschland zur Zukunft der Direktzahlungen positionieren. Dieser Diskussionsprozess steht im Moment noch am Anfang, allerdings könnte die Position Deutschlands wichtig, um nicht zu sagen entscheidend für die Frage sein, ob eine Agrarreform deutliche Veränderungen und Fortschritte bringt oder lediglich ein „weiter so“. Eine Reform 2020 müsste bereits 2017/18 diskutiert und beschlossen werden, insofern lohnt schon jetzt (3 Jahre vor einer Reform) ein genauer Blick auf die Positionen.

Landschaftselemente bei Göttingen im Herbst 2015

Landschaftselemente bei Göttingen im Herbst 2015

 

  • Grüne: Auf die Neupositionierung von Robert Harbeck und Martin Häusling (beide Bündnis 90 / Die Grünen) habe ich bereits im Juni in diesem Blog hingewiesen. Die Grünen stellen im Moment 6 der 13 Landesminister für Landwirtschaft (Siehe Tabelle).
    Landesminister für Landwirtschaft, Stand Nov. 2015

    Landesminister für Landwirtschaft, Stand Nov. 2015

     

  • Allerdings liegt außer dem Positionspapier von Harbeck / Häusling, das jedoch nicht offiziell Parteilinie ist, nichts vor. Die sonstigen Landesminister der Grünen halten sich eher bedeckt, auch der agrarpolitische Sprecher der Bundestagsfraktion, Friedrich Ostendorff (aus Westfalen) beschäftigt sich eher mit Milchmarktregulierung oder Export von Agrarprodukten. In der Vergangenheit wurde vereinzelt die Position vertreten, dass die 1. und 2.Säule „Agrargelder“ seien, die man halten müsse. Für die Gesamtpartei, dürfte es auch darauf angekommen, wie sich Fraktionsvorsitzender Toni Hofreiter vom linken Flügel sowie die Umweltsprecherin, Bärbel Höhn vom Realo-Flügel positionieren. Am 16. März 2016 sind in Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg Landtagswahlen und in beiden Ländern sind die Grünen in der Regierung. Es ist daher zu erwarten, dass eine Positionierung der Grünen in dieser Frage erst nach diesen Landtagswahlen erfolgt. Die Tendenz bei Bündnis 90/Die Grünen geht jedoch zu einem Abbau der Direktzahlungen und einer Stärkung der Agrarumweltprogramme, aber ganz klar ist das noch nicht.
  • Umweltministerin Barbara Hendricks (SPD) hat vor einigen Wochen die Naturschutzoffensive 2020 ihres Ministeriums Hierbei lautet eine Überschrift auf S.11 der BroschüreAgrarsubventionen nach 2020 abschaffen – Landwirtinnen und Landwirte für konkrete Naturschutz-Leistungen bezahlen“. Diese Wortwahl ist zunächst sehr unpräzise, allerdings wurde sofort deutlich, dass Hendricks die Direktzahlungen der 1.Säule der GAP im Sinn hat. Das Hauptargument ist sehr ähnlich wie bei Harbeck und Häusling: „Die Umweltanforderungen des ‚Greening‘ und der ‚Cross Compliance‘ sind leider nach wie vor wenig anspruchsvoll.“ Man möchte an dieser Stelle ergänzen, dass die Anforderungen vor allem unwirksam sind, wie die aktuellen Zahlen zur Umsetzung von Greening und der ökologischen Vorrangfläche zeigen, wie ich versucht habe in meinem letzten Beitrag vom 05.Oktober 2015 zu zeigen. Das Ziel von Hendricks besteht in einer Umschichtung der Mittel in die Agrarumweltprogramme 2.Säule, um dort konkrete Naturschutzmaßnahmen zu fördern. Allerdings ist die Naturschutzoffensive wenig abgestimmt, so dass es wenig Unterstützung aus der SPD und den NGOs für diesen Vorstoß gab. Die naturschutzpolitische Sprecherin Steffi Lemke von Bündnis 90/Die Grünen und der Naturschutzpolitische Referent des Nabu, Till Hopf hatten in einer Reaktion fast wortgleich gefordert, den Worten Taten folgen zu lassen. Es muss sich vor allem zeigen, ob diese Position innerhalb der großen Koalition mit CDU/CSU mehrheitsfähig ist.
  • Die Sozialdemokraten (SPD) in Deutschland war in agrarpolitischen Fragen im Bundestag vom Tierarzt Wilhelm Priesmeier (Wahlkreis Goslar-Northeim-Osterode) vertreten worden. Priesmeier war 2012 und 2013 auf mehreren agrarpolitischen Diskussionen in Göttingen und hatten einen „schrittweisen Ausstieg aus den Direktzahlungen“ Auch der Agrarminister von Mecklenburg-Vorpommern, Till Backhaus argumentierte im April 2015 in einem Interview in diese Richtung: „Ich halte eine dauerhafte Aufrechterhaltung der Direktzahlungen im bisherigen Umfang noch in der Art und Weise weder für nötig noch für sinnvoll. Sie leisten zur Erreichung gesellschaftlicher Ziele beispielsweise zur Welternährung, zum Tierschutz, zur Umwelt- und Klimapolitik oder auch zur Entwicklung ländlicher Räume auch mit dem Element des Greenings nur einen geringen Beitrag. Der bürokratische Aufwand steigt jedoch weiter an. Hier liegen Aufwand und gesellschaftlicher Nutzen ziemlich weit auseinander.“ Till Backhaus ist seit 17 (Siebzehn!) Jahren Landwirtschaftsminister in Mecklenburg-Vorpommern, so dass seine Position in der SPD Gewicht haben sollte. Die beiden wichtigsten agrarpolitischen Akteure haben sich somit eher kritisch positioniert. Allerdings hatte die SPD sich in der Agrarpolitik nicht immer prinzipienfest gezeigt, da die SPD eher landwirtschaftsfern agierte. Dies zeigte sich z.B. 2009 in der Wahl von Udo Folgert als Schatten-Agrarminister von Kanzlerkandidat Frank Steinmeier. Udo Folgert, selbst Funktionär des ostdeutschen Bauernverbandes, hatte damals innerhalb kürzester Zeit einige zentrale agrarpolitische Forderungen der SPD im Alleingang und scheinbar ohne Rücksprache geräumt. Insofern darf man gespannt sein, ob wie prinzipienfest die SPD im Punkt Abbau der Direktzahlungen sein werden. Die Tendenz der SPD geht zu einem Abbau der Direktzahlungen und einer Stärkung der 2.Säule, aber Landwirtschaft ist nicht das ganz große Hauptthema der Partei.
  • Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) hatte sich am 22. September 2015 auf einer Konferenz zur Zukunft des EU-Budgets in Brüssel geäußert. Hierbei brachte er eine Umschichtung des Agrarbudgets für andere gesellschaftliche Aufgaben ins Spiel. „Um ganz offen zu sein: Ich schlage vor die Gelder, die für Kohäsionspolitik sowie Teile des Agrarbudgets für eine Unterstützung der Reformanstrengungen in anderen Mitgliedsstaaten zu verwenden.“ (eigene Übersetzung) Damit spricht Schäuble erstmals offen aus, was seit vielen Jahren von Finanzpolitikern verschiedener Parteien und hinter vorgehaltener Hand auch aus dem Finanzministerium hört: Man sieht angesichts der finanziellen Herausforderungen der EU-Reform wichtigere Prioritäten als eine Fortsetzung der Agrarzahlungen, die nur einen recht geringen Zielerreichungsgrad haben und auch den Empfehlungen von Experten widersprechen (so auch Schäuble in seiner Rede). Schäuble fordert in seiner Rede eine klare Ausrichtung des Budgets an einem europäischen Mehrwert.
  • Christlich Demokratische Union (CDU): Die Position Wolfgang Schäubles gilt jedoch nicht für die CDU. Die Position der Union ist im Moment, dass man das jetzige System der Direktzahlungen beibehalten möchte. So hatte Bundeslandwirtschaftsminister Christian Schmidt (CSU) sich in einer Rede vom 03.04.2014 im Bundestag zu den Ergebnissen der GAP-Reform 2013 und den Direktzahlungen bekannt, zu seiner Position für Reform 2020 macht Schmidt in einer Antwort an Kirsen Tackmann (Die Linke) im Nov. 2015 keine Angaben. Georg Nüßlein (CDU), der stellvertretende Vorsitzende der CDU-Bundestagsfraktion bekannte sich ebenfalls in einer Reaktion auf die Naturschutzoffensive 2020 am 14.10.2015 zum Erhalt der Direktzahlungen. Zum Greening sagt Nüßlein: „Wir sollten dieses Konzept jetzt erst einmal konsequent umsetzen, anstatt die Interessen von Landwirtschaft und Naturschutz gegeneinander auszuspielen.“ Ein Konzept, dass die CDU vor seiner Einführung im übrigen kritisiert hat.
  • Allerdings gibt es inzwischen auch in der CDU auch andere Stimmen: So äußerte sich der Europaabgeordnete der CDU, Peter Jahr (aus Sachsen) am 16.09.2015 an einem „Roundtable zur Zukunft der GAP“ eher kritisch zum Thema Direktzahlungen und Greening: „Wir sollten uns in der Ersten Säule auf die Wettbewerbsfähigkeit konzentrieren und Umwelt- und Sozialaspekte mit Mitteln aus der Zweiten Säule fördern“. Auch der CDU-Bundestagsabgeordnete Hans Georg von der Marwitz (Wahlkreis Barnim, Brandenburg) signalisierte bereits im Mai 2013 bei einer agrarpolitischen Diskussion in Göttingen, dass er die Direktzahlungen in der aktuellen Form für nicht zu rechtfertigen hält und er sich auch einen schrittweisen Ausstieg aus den Direktzahlungen vorstellen können. Er musste jedoch in der gleichen Diskussion im Mai 2013 auch einräumen, dass seine Position in der CDU-Fraktion nicht mehrheitsfähig sei. Die aktuelle Position und Tendenz der CDU/CSU insgesamt besteht in einer Beibehaltung des jetzigen Systems.
  • Die Position der Linken ist etwas unklar: Die Bundestagsabgeordnete Kirsten Tackmann (aus Nordwest-Brandenburg) hatte in den letzten Jahren mehrfach die soziale Unausgewogenheit der Direktzahlungen, sowie die Verwässerung der Greening-Regeln kritisiert. Sie hatte 2015 eine kleine Anfrage an die Bundesregierung gestellt und nach der Entscheidung der Landwirte bei den ökologischen Vorrangflächen gefragt. Ihr Kommentar auf die Antwort der Bundesregierung vom 02.11.2015 war dann jedoch, dass Greening die „Vielfalt in der Agrarlandschaft“ fördere. Dies ist angesichts der Zahlen des Bundesministerium eine eher optimistische Sicht von Greening, die für die sonst scharfe Opposition der Linken recht milde erscheint. Die Tendenz der Linken bei den Direktzahlungen dürfte wohl eher kritisch gegenüber den Direktzahlungen sein, die Signale sind mir jedoch nicht vollkommen klar. (Aber ich lerne gerne dazu.)
  • Die Liberalen (FDP) stellte in den 1970ern mit Josef Ertl viele Jahre den Bundeslandwirtschaftsminister. Heute sind die Liberalen allerdings in der Agrarpolitik weniger wahrnehmbar. Die FDP nimmt auf ihrer Homepage keine klare Position in der Agrarpolitik ein: Die FDP möchte einerseits das 2-Säulenmodell erhalten, man hält auch eine starke Marktorientierung für wichtig, möchte aber gleichzeitig auch die Bereitstellung öffentlicher Güter fördern. Dies klingt zunächst sehr ausgewogen, allerdings ist die Tendenz der Liberalen in den Bundesländern, die Agrarumweltprogramme und v.a. die Förderung des Ökolandbaus zu scharf kritisieren, insofern ist unklar, welche öffentlichen Güter gefördert werden sollen. Die Tendenz der FDP könnte bei einem Wiedereinzug in den Bundestag sein, in der Agrarpolitik entweder alles zu belassen oder aber die Zahlungen für die Landwirtschaft in der 1. und 2.Säule aus finanzpolitischen Erwägungen ersatzlos zu streichen.

Insgesamt zeigt sich, dass sich die Haltung zu den Direktzahlungen in den Parteien im Moment nach dem Rechts-Links-Schema orientiert: Argumente für eine Reduktion/Abbau der Direktzahlungen und für eine Stärkung der Agrarumweltprogramme findet man eher bei SPD und Grünen, die CDU ist tendenziell für eine Beibehaltung der Direktzahlungen, auch wenn einzelne Vertreter v.a. aus Ostdeutschland kritisch sind. Hieraus könnten sich drei Hauptszenarien für die nächste Reform 2020 ergeben:

  1. „Vertiefungs-Szenario“: Beibehaltung und Vertiefung der GAP 2013, in der Greening schärfer formuliert sind, andererseits Cross-Compliance vereinfacht wird und sich das Agrarbudget kaum ändert. Angesichts der ersten Erfahrungen im Mitentscheidungsverfahren nach dem Lissabon-Vertrag ist dieses Szenario sehr wahrscheinlich. Es ist in der Europäischen Union im Moment sehr schwer, mit 28 Mitgliedsstaaten im Rat und dem heterogenen EU-Parlament eine substanzielle Reform zu gestallten. Die ökologischen Herausforderungen würden auf der Strecke bleiben und auch eine effiziente Verwendung von Steuermitteln wäre nicht gegeben. Dieses Szenario wäre v.a. mit einer CDU-Alleinregierung, einer CDU-FDP-Koalition oder einer großen Koalition machbar.
  2. „Reform-Szenario“: Moderate Reform bestehend in einem leichten bis deutlichen Abbau der Direktzahlungen der 1.Säule und einem Ausbau der 2.Säule. Dies könnte (Szenario 2a) mit globalen Kürzungen der Direktzahlungen auf EU-Ebene oder auch mit weiteren Umschichtungen der Direktzahlungen zwischen den Mitgliedsländern passieren, so dass die Osteuropäer höhere und die Westeuropäer niedrigere Direktzahlungen bekommen. Oder (Szenario 2b) diese Reformen werden im Rahmen von flexiblen Elementen auf nationaler Ebene geregelt (wie in der aktuellen GAP-Reform). Dieses Szenario wäre mit der SPD und den Grünen umsetzbar, allerdings auch in einer großen oder einer schwarz-grüne Koalition.
  3. „Kürzungs-Szenario“: Im dritten Szenario werden vor allem Kürzungen im Agrarbudget vorgenommen. Hier wären sowohl Kürzungen der Direktzahlungen oder Kürzungen in 1. oder 2.Säule nach der Rasenmäher-Methode denkbar. Die gekürzten Mittel würden dann für andere Politikbereich der EU genutzt, ggf. könnten auch Reformbestrebungen in Krisen-Staaten unterstützt werden (wie von Schäuble vorgeschlagen). Dieses Szenario wäre im Sinne von Wolfgang Schäuble und Finanzpolitiker anderer Parteien oder auch der liberalen Parteien Europas (außer der FDP). Ob die FDP ein solches Szenario unterstützen würde ist allerdings unklar. Basierend auf den bisherigen Erfahrungen ist dieses Szenario das unwahrscheinlichste, allerdings könnte dieses Szenario bei starken Austrittsbestrebungen von Großbritannien 2017 oder bei einer weiteren Euro-Krise sehr viel größere Bedeutung bekommen. Allerdings kann es auch sein, dass Krisen in der EU dazu führen, dass man weitere Probleme wie Proteste gegen die Reform 2020 vermeiden möchte. Eine CDU-FDP-Koalition könnte dies am ehesten umsetzen, andere Koalitionen im Krisenfall jedoch auch.

Die Diskussion um die GAP 2020 ist noch im Anfangsstadium, aber erste Tendenzen lassen sich ablesen. Ab März 2016 dürfte die Debatte in Deutschland an Fahrt aufnehmen, aber es ist insgesamt sehr viel mehr Bewegung in der Debatte als 2009/2010, vor der letzten Agrarreform.  Die genannten drei Szenarien sind natürlich nur Spekulationen basierend auf den Positionen und der bisherige Erfahrung. Daher bin ich gespannt auf die Debatte, Ergänzungen und Kommentar sind wir immer erwünscht!

Ökologischen Vorrangfläche: Erste Ergebnisse und Auswirkungen 2015

5. Oktober 2015

Auf diesem Blog wurde bereits im Juni 2015 die grundsätzliche Frage gestellt, wie Landwirtinnen und Landwirte sich beim Greening entscheiden und wie sie das Konzept von Greening und der ökologischen Vorrangfläche auf ihrem Betrieb ausgestalten. Die Quintessenz eines Artikels und einiger Überlegungen sowie auch einer Reihe von andere Untersuchungen war, dass Brachen, Zwischenfrüchte und Leguminosen deutliche Kostenvorteile gegenüber einer klassischen Biodiversitätsmaßnahme wie einem Blühstreifen oder Landschaftselemente haben. Des weiteren war zu erwarten, dass die Anmeldung von Landschaftselementen aufgrund von rechtlichen Unsicherheiten und einer gegenteiligen Strukturpolitik vor 2013 eher unwahrscheinlich sein würde.

Brache bei Landolfshausen, Landkreis Göttingen

Brache bei Landolfshausen, Landkreis Göttingen

Entwicklung von Leguminosen und Brache 2015

In den Sommermonaten wurden mehrere Pressemitteilungen und Berichte veröffentlicht, die erste Effekte von Greening in der Praxis zeigen. Das Statistische Bundesamt hat mit einer Pressemitteilungen vom 03.08.2015 vorläufige Anbauzahlen veröffentlicht. Aus den Daten wird deutlich, dass zunächst sowohl der Anbau von Leguminosen (+74%) als auch die Brache in 2015 (+62%) deutlich angestiegen sind. Die folgende Abb. 1 zeigt die Zuwächse bei Leguminosen von 2014 auf 2015.

Abb.1: Änderung des Leguminosen-Anbaus durch die Einführung von Greening 2015 (Quelle: nach Daten des Stat. Bundesamtes 2014, 2015)

Abb.1: Änderung des Leguminosen-Anbaus durch die Einführung von Greening 2015 (Quelle: nach Daten des Stat. Bundesamtes 2014, 2015)

Der Schwerpunkt dieser Entwicklung ist deutlich in Ostdeutschland: Hier liegt der Anteil der Leguminosen in Thüringen bei 3,2%, bei den anderen Ostländern zwischen 2,0 und 2,7% der gesamten Ackerfläche. In den Westländern, z.B. in Niedersachsen liegt er dagegen nur bei 0,5%. Leguminosen gelten vor allem in der Ernte als technisch anspruchsvoll. Offensichtlich sind die Ostbetriebe aufgrund ihrer Größe und der entsprechenden Erntetechnik eher in der Lage, Leguminosen anzubauen. Betrachtet man die langfristige Entwicklung, so erreichen die Leguminosen immer noch nicht den Anbauumfang, den sie z.B. 2004 noch in Deutschland hatten. Vor allem der Erbsen-Anbau ist seit 2004 drastisch eingebrochen (Abb.2):

Abb. 2: Änderung der Anbaufläche von Ackerbohnen und Erbsen 2004-2014 (Quelle: AMI 2010, 2015)

Abb. 2: Änderung der Anbaufläche von Ackerbohnen und Erbsen 2004-2014 (Quelle: AMI 2010, 2015)

Durch den Anstieg wurde 2015 wieder annähernd das Niveau des Leguminosen-Anbaus im Jahr 2005 erreicht (95%).

Einen ähnlichen Anstieg (+62%) erlebten die Brachen, die durch die Abschaffung der Stilllegung im Zuge des Health Check 2009 zurück gegangen sind. Und auch hier war das Niveau schon mal deutlich höher: 2015 sind deutschlandweit nur 37% der Fläche von 2005 als Brache ausgewiesen.

Fazit

Insgesamt ist sehr fraglich, ob die von Greening 2015 angeschobene Entwicklung besonders nachhaltig ist. Wenn es Anreize für den Anbau von Leguminosen gibt, werden Landwirte diesem Anreiz folgen, zumal andere Varianten der ökologischen Vorrangfläche mit höheren Kosten verbunden sind. Sobald der Anreiz jedoch wegfällt, dürften beide Entwicklungen zusammenbrechen.

Des weiteren stellt sich auch die Frage, welcher Einfluss der Leguminosen-Anbau auf das tatsächlich Angebot am Markt hat und wie sich in der Folge Preise entwickeln. Es ist durchaus denkbar, dass ein durch Greening verursachtes Überangebot die Preise für Leguminosen auf ein niedriges Niveau absenkt. Über den Sommer (Juni – Sept 2015) lagen lt. AMI die Preise von Ackerbohnen und Erbsen bei ca. 150-185 €/t, was noch oberhalb des niedrigen Niveaus der Jahre 2009/2010 ist. Hier waren Preise von 100-140 €/t zu beobachten. Es wäre auch denkbar, dass viele Landwirte die Leguminosen nicht ernten, sondern in den Boden einarbeiten. Diese Entwicklung sollte weiter beobachtet werden.

Meldungen der ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) in Niedersachsen und Sachsen-Anhalt

Das Statistische Landesamt Niedersachsen hat die Daten der niedersächsischen Landwirte zur Anmeldung von ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) sehr detailliert ausgewertet (vgl. Dahl 2015, im Statistischen Monatsbericht 08/2015). Zunächst zeigt sich, dass Brache und Zwischenfrüchte die wichtigste Flächennutzung im Umweltinteresse sind (Abb. 3):

Abb. 3. Meldungen von ökologischen Vorrangflächen in Niedersachsen (Quelle: eigene Berechnung nach Dahl 2015)

Abb. 3. Meldungen von ökologischen Vorrangflächen in Niedersachsen
(Quelle: eigene Berechnung nach Dahl 2015)

Hierbei fällt auf, dass Zwischenfrüchte, Brache und Leguminosen 95% der ÖVF ausmachen. Der hohe Anteil der Zwischenfrucht ist wenig überraschend. Für Zwischenfrucht müssen die Betriebe eine Sommerfrucht anbauen, vor allem im Zusammenhang mit Zuckerrüben erscheint dies anbautechnisch und ökonomisch sinnvoll, was auch mit unseren eigenen Überlegungen in Natur & Landschaft von Juni 2015 übereinstimmt.

Dahl hat die Landkreise Niedersachsens in sechs Produktionsregionen eingeteilt, wobei 11 Landkreise keinem dieser Produktionsregionen klar zugeordnet werden konnten. Die folgende Abb. 4 zeigt die regionale Meldung von ökologischen Vorrangflächen:

Abb. 4: Meldungen von ökologischen Vorrangflächen nach Regionen in Niedersachsen (Dahl 2015)

Abb. 4: Meldungen von ökologischen Vorrangflächen nach Regionen in Niedersachsen (Dahl 2015)

Eine regionale Aufschlüsselung nach Anbau-Regionen zeigt, dass die Entscheidungen sich deutlich unterscheiden. Überraschend ist eher der hohe Anteil der Brache in den Ackerbau-Regionen Ost und Süd (20% und 23%). Offensichtlich wird diese Variante gewählt, wenn die Betriebe nicht über Zuckerquote verfügen.

Die Untersaat scheint dagegen am ehesten auf Grünland-Standorten (Grünland-Küste sowie Altes Land, und hier v.a. Rotenburg/Wümme, Stade und Cuxhafen) verbreitet und mit dem Anbau von Futtergetreide kombinierbar.

Eine ähnliche Statistik liegt für das Bundesland Sachsen-Anhalt vor (Abb. 5):

Abb. 6: Meldungen von ökologischen Vorrangflächen nach Regionen in Sachsen-Anhalt (Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt Sachsen-Anhalt 2015)

Abb. 5: Meldungen von ökologischen Vorrangflächen nach Regionen in Sachsen-Anhalt (Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt Sachsen-Anhalt 2015)

Hier wird deutlich, was bereits oben darstellt wurde: Die ostdeutschen Betriebe nutzen stärker den Anbau von Leguminosen, da die Betriebe größer sind und (vermutlich) über bessere Erntetechnik verfügen. Was die Nutzung der Brache angeht ist das Bild in Sachsen-Anhalt anders: Die Brache wird vor allem in den Bezirken Stendal und Salzwedel als Regionen mit etwas weniger guten Standorten und einer größeren Verbreitung von Grünland genutzt.

Auf den sehr guten Schwarzerde-Standorten in den Bezirken Halberstadt und Wanzleben (Börde und Börde Hügelland) findet sich dagegen eine durchschnittliche Nutzung von Brache. Die Nutzung von Leguminosen ist dagegen v.a. in der Region Halberstadt sehr stark.

Sowohl in Niedersachsen als auch in Sachen Anhalt wird auch deutlich, dass kaum Landschaftselemente wie Hecken und Solitärbäume oder auch Streifenelemente wie Blühstreifen gemeldet werden.

  • Teilweise mag dies mit Empfehlungen von Seiten der Ämter zu tun haben, die empfohlen haben hauptsächlich Zwischenfrüchte, Brache und Leguminosen zu nutzen.
  • Es kann des weiteren auch mit der rechtlichen Unsicherheit und fragmentierten Eigentumsverhältnissen zusammenhängen. Wenn Bäume oder Hecken gemeldet werden, so müssen sie im Eigentum des Betriebes sein. Auch diese Unsicherheit dürfte den geringen Anteil erklären.
  • Die Struktur- und Förderpolitik hat in den letzten 20 Jahren her dazu geführt, dass Landschaftselemente, da sie nicht förderfähig waren, aus der Betriebsfläche herausgenommen wurden. Dies erklärt unter Umständen auch den geringen Anteil an Landschaftselementen.
  • Eine Anlage von Landschaftselementen ist über Groening-Komponente (30% der Direktzahlungen, ca. 85 €/ha) ökonomisch überhaupt nicht darstellbar, da diese Maßnahme Fläche für lange Zeit festlegt. Für die Anlage einer Hecke sind Investitionen erforderlich und es fällt jährlicher Pflege an. Greening ist somit als Instrument für die von Naturschutzseite geforderten Anlage von Landschaftselementen vollkommen unzureichend.
  • Auch Blühstreifen könnten einen substanziellen Beitrag zum Erhalt der Biodiversität und zur Vernetzung von Landschaftselementen leisten. Doch auch Blühstreifen erweisen sich in der Praxis offensichtlich (trotz der zusätzlichen Förderung in der II. Säule) als unattraktiv. Auch für dieses Element der Erhaltung von Biodiversität scheint Greening kein geeignetes Instrument zu sein.

Die Ergebnisse sind zunächst nur eine Momentaufnahmen für 2015 in zwei Regionen, d.h. es wäre sinnvoll andere Regionen zu untersuchen. Des weiteren ist dies zunächst das erste Jahr der Einführung von Greening. Andererseits erscheint mir ein signifikanter flächenmäßiger Anstieg von Landschaftselementen und Blühstreifen in den nächsten Jahren vollkommen unrealistisch.

Fazit

Landwirte reagieren den Erwartungen entsprechen und nutzen die von der Politik gegebenen Greening-Optionen eher im Sinne der Produktion. Ein sehr begrenzter Effekt auf Biodiversität könnte (je nach Ausgestaltung) von der Brache ausgehen, allerdings ist ein substanzieller Beitrag zur Biodiversität aus diesen empirischen Ergebnissen nicht ablesbar. Die EU-Kommission und die Unterstützer des Greening-Konzeptes müssen sich unangenehme Fragen gefallen lassen. Immerhin werden im Jahr 2015 etwa 1,5 Mrd. Euro an die Landwirte für Greening gezahlt. Selbst die „schärfste“ Biodiversitäts-Maßnahme, nämlich die ökologische Vorrangfläche ist in der Praxis ein zahnloser Tiger: Die Landwirte werden in ihrer Entscheidungsfreiheit eingeschränkt, für Behörden und Landwirte entsteht ein nicht unerheblicher Verwaltungs- und Kontrollaufwand und die Maßnahmen erweisen sich als weitgehend untauglich für den Erhalt der Artenvielfalt in Agrarökosystemen. Die ersten Zahlen der Umsetzung von Greening zeigt deutlich, dass sich die Biodiversitäts-Wirkung in engen Grenzen hält.

Kommentare und Ergänzungen jederzeit gerne, vor allem was die Entscheidung aus Sicht der Landwirte betrifft (!).

Implementation of CAP-reform 2013: The single country overview

5. Mai 2014

As already described in my last post, I did a detailed review on the decision of the EU-member on how to use the three flexibility elements of the CAP-reform 2013. I focused on 1.) the re-coupling of direct payments, 2.) the reallocation of funds between the pillars and 3.) the redistribution options. The EU-member-states have to report their final decision until August 1, 2014. There has been a discussion whether the flexibility elements improve or if they deteriorate the CAP-reform 2013. Therefore, it might be useful, to get an overview on how countries use this flexibility.

Here is the table overview on the CAP-reform-implementation in the single member-states.

These information were gathered by internet-search, Agra Europe (diff. Issues), and by the support of different experts and colleagues of mine. Therefore great thanks to: Alex Lotman (Estonia), Oana Tanasache (Romania), Sebastian Hess (Sweden), Ewa Rabinowicz (Sweden) Anne van Doorn (Netherlands), Marian Stuiver (Netherlands), Sergio Araujo Enciso (Spain), Tomás García Azcárate (Spain) and Thelma Brenes Muñoz (expert for Portugal!). Besides this, I received responses on my requests and support from the ministries of Poland, Czech Republic, Greece, Finland and Hungary, thanks a lot for supporting this search!

This table is presented according my best knowledge, so no guarantee on the details. Any comments, questions, corrections or further information are welcomed: slakner@gwdg.de

A very interesting and detailed timeline for the implementation in United Kingdom from DEFRA can be found here: CAP-reform timeline UK.

The Implementation of the CAP-Reform 2013 – an actual overview

25. April 2014

A. Flexibility options of the EU-member-states

In December 2013, EU-Parliament and Council could reach an agreement on the main issues of the CAP-Reform 2013. The final EU-Regulation 1307/2013 is already published in the Official Journal of the European Union. Some of the main issues of the reform allow a lot of flexibility for the single EU-member-states. The following article will go into details which of the options are going to be used by the EU-member-states.

Flexibility of EU policies in general might even be useful if motivated by the concept of subsidiarity, which means that specific political problem is decided by the decision level (regional, national or EU), which is capable and in the position to do the most appropriate and precise decision and to design an efficient policy-solution. That is so far the theory.

The decision upon the CAP-reform 2013 was taken in a quite complicated institutional environment, where EU-Commission, EU-Parliament and EU-Council had to agree to the reform. Besides those three institutions, specific national interests of 28 EU-members and also party-loyalties had an influence on the decision-process. So the flexibility elements of the CAP-reform have not always been introduced because of subsidiarity, but rather, because otherwise, some of the issues within the reform would not have been solved at all. This fact has already been criticized by scientists (Lakner et al. 2013), however, the interesting question is now, how do the EU-member-states use their flexibility options and do the flexibility elements at the end improve the reform.

We will focus on the following flexibility elements of the CAP-reform 2013, note that there are still some other flexibility elements (see Menadue and Hart 2014):

1.)   Redistribution of direct-payments:

  1. Degressivity tax of direct payments: According art. 11 in the EU-regulation 1307/2014, member-states have to reduce direct-payments exceeding 150.000 EUR/beneficiary by a so-called degressivity-tax of min. 5%. That also means, that member-states can increase the degressivity-tax up to a 100% tax, which is finally the concept of capping of direct-payment. Member-states can optional subtract salaries paid on farms from the direct-payment and thereby reduce the tax-load for large and labour-intensive farms (art. 11, 2).
  2. A more relevant option might be the use of a redistributive payment, which is a top-up payment for the first hectares of a farm, instead of the degressivity tax (art. 11, 3). So 5% of the national ceiling can be used to pay a top-up for the first hectares up to the limit of 30 hectares or up to the average size of agricultural holdings (art. 41, 2). E.g. in Germany, a top-up-payment for the first 46 hectares is paid, which is the average farm-size in Germany.

The topic of the redistribution of direct-payment has raised many debates in the last reforms 2005, 2009 and 2013. Especially the option of a redistributive payment has been criticized in Germany by Bahlman and Sahrbacher (2014) as ‘museum-premia’, since it potentially supports small structures in agriculture, but does not substantially contribute to support small farmers e.g. on the land markets. Besides this, the redistribution of direct-payment is about fairness of distribution, which is a political term, but hard to scientifically evaluate. Therefore, ag-economists for many goods reasons are generally very reluctant in giving positive statements on this option. The overall consensus seems to be, that the state should not intervene into agricultural structures. However, it will be interesting to see, what options the member-states use.

2.)   Flexibility between pillars: Member-states can reallocate funds between the two pillars (art. 14). For this option, member-states have to declare their willingness to do so to the EU-commission by the end of 2013 for using this option in the year 2014, and by August 1, 2014 for the years 2015-2020. The rural development programs (Pilllar 2) can be regarded as potentially more targeted. In practise, a lot of the P2 programs are still suffering from unfocused and poor policy design and from windfall gains (as e.g. in the agri-investment-schemes) (see Zahrnt 2009). However, the principle of policy design in P2 is a definition of objectives, design of appropriate measures and a minimum-standard of evaluation – even though there is a lot of scope for improvement here. Therefore, a strong shift to P2 could support a more targeted and efficient use of tax-payers money for policies, which are designed and co-financed on the national or regional level. Therefore, some experts say, that this might improve the overall balance of this reform. On the other hand, the CAP-reform 2013 also has the option for member-states to reallocate funds from P2 into P1 (direct payments), which might be used to increase the level of direct-payments in some of the member-states (with a low level of direct payments).

3.)   Re-coupling of direct-payments: Member-states can use coupled payments for particular sectors or farm-types facing specific challenges (Fig. 49) and which deserve (from the perspective of a member-state) support for environmental or social reason. First of all, the formulation in the EU-regulation is very broad and unspecific and it leaves a lot of space for interpretation. But basically, the member-states have to bring some arguments to the EU-commission, why a specific sector or farm-type needs specific support by coupled direct-payments. Member-states can use between 8% and 13% of their national ceiling for coupled support and another 2% of the ceiling to support protein-crops. Since coupled direct payment are generally regarded as more distortive to production and trade, an excessive use of this element (if not for environmental reason, so e.g. an extensive grazing premium) might bee seen critical. It is therefore also very interesting to see, how many member-states are still using this tool.

B. Status of Implementation in the Member States

The EU-member-states have to report the options they want to take until August 1, 2014. Nonetheless, some of the member-states have already taken a decision. Therefore, I did a detailed web-search on available government-documents, I reviewed the available issues of Agra Europe. I also did a written request some of the CAP-experts I know and to the ministries, where I could not find any information. The objective of this exercise is to get a picture as complete as possible on what is the actual status implementation in the member-states. I also asked, if there is already a tendency within in the ministry, what option the member-state wants to take. There is also a similar overview recently published by Henrietta Menadue and Kaley Hart from the Institute for European Environmental Policy (IEEP), which has though a slightly different focus.

Note that in Belgium, the region of Flanders and Wallonia and within the United Kingdom, England, Scotland, Wales and Northern Ireland are using different options. This is the reason why we have to evaluate not 28 EU-member-states but rather, 26 EU-member-states and another 6 regions within Belgium and UK. Actually, we could get information from almost 22 of 32 EU-member-states / regions and these are the main tendencies. If we indicate an intention in the following graphs, that means that the ministry has not yet decided and the intention is just a tendency, which is still subject of the political debate and the decision process in the member-state.

1.)   Redistribution of direct-payments:

For the redistribution options, we could get information from 16 member states / regions. The following fig.1 shows the decided or intended options by the member-states:

Fig.1: CAP-reform 2013 – redistribution (n=18, updated)

It is already quite clear, that most of the countries are opting for the simple degressivity tax, just four countries (Germany, France, Wallonia and Bulgaria) will work with a redistributive payment and Romania is tending to opt for a redistributive payment. The majority tend to use the degressivity tax. Ireland and Northern Ireland will apply a 100% degressivity tax, which is finally capping direct payment at 150.000 EUR. Still for 16 member-states there is no information.

2.) Re-coupling of direct-payments:

For recoupling of direct payment we could get information from 21 member-states /regions. The main policy options are described in the following fig.2:

Coupling of Direct-Payments

Fig 2: Coupling of Direct-Payments (n=21)

Most countries are tending to use the instrument of coupled payment and in most of the 13 countries, the full envelope of 13% will be used, some of the countries will use the 2% for protein crops, but not all of them. The countries which are opting against coupled payments are Germany, Irland, Austria (sic!), Wales and England. Italy and Estonia are also sceptical to coupled payments, but in both countries the final decision is not clear yet.

3.) Flexibility between pillars:

We could get information on the decisions and tendencies in 22 member states /regions, which is documented in fig. 3:

Fig. 3: CAP-reform 2013 – Allocation Pillars (n=22, updated)

The figure indicates, that both directions of transfer is used. Still the transfer to pillar 1 is only used in Poland, Croatia and Slovakia. This was especially surprising in Poland, since the former minister for agriculture had a strong emphasis on P2-policies, which is now under different under the minister. Germany, France, UK (England, Wales, Scotland), Flanders and Latvia. In Northeren Ireland, the agricultural minister was in favor of a reallocation to P2, but the cabinet did not support this option. Hungary might also use the option to increase P2-budget. The following fig.4 is showing the relative shift in the different EU-member-states in percent:

Fig. 4: Reallocation 2014-2020

Fig. 4: Reallocation 2014-2020

Since the ‚big‘ EU-members Germany, UK and France are all opting for a reallocation to P2, the net-effect on the total budget of the EU-28 is 0,6% between 2014 and 2020. This might still change a bit, since especially the situation in Italy and Spain is not yet clear, but the most of the large countries have already done a final decision. We can also see, that countries, that are using reallocation in order to increase the level of direct payment, such as Poland, Croatia and Slovakia, have an originally a rather low level of direct payment, on the other hand, countries with a relatively low level of P2-budget, use the option to shift funds to P2. Overall, the 2.46% of the total EU-budget is allocated with the net-tendency (0.6%) towards P2. The following graph shows the net-budget transfer. Nonetheless, this might still change as soon as some of the remaining countries (especially Italy and Spain!) make their final decision.

Fig. 5: Reallocation net effect

Fig. 5: Reallocation net effect

Status: 25.04.2014.

Updates: on 29.04.2014, I included some new information from Finland, Sweden and also Romania in the figure 1 and 3.

Thanks: Most of these information were gathered by support of different experts and colleagues of mine. Therefore great thanks to: Alex Lotman (Estonia), Oana Tanasache (Romania), Sebastian Hess (Sweden), Ewa Rabinowicz (Sweden) Anne van Doorn (Netherlands), Marian Stuiver (Netherlands), Sergio Araujo Enciso (Spain), Tomás García Azcárate (Spain) and Thelma Brenes Muñoz (expert for Portugal!). Besides this, I received immediate response and support from the ministries of Poland, Czech Republic, Greece, Finland and Hungary, thanks a lot for supporting this search!

Disclaimer: No guarantee on the provided information, some of these information might not be complete, and a lot of documents are not 100% clear. Especially the information on the intentions or tendencies of the administration might be mistaken (especially when provided in Italian!). So if you have questions, more precise information or even other information, let me know, I am very interested in feedback! This article is subject to constant updates. I hope by next week, I can publish a comprehensive table with the respective information on every country.

Other Sources:

Balmann, Alfons and Christoph Sahrbacher (2014): Mehr als „Museumsprämien“? Zur Förderung der ersten Hektare und Junglandwirte im Rahmen der EU-Agrarpolitik.
IAMO Policy Brief No. 14, Halle (Saale).

Lakner, S., C. Holst, B. Brümmer, S. von Cramon-Taubadel, L. Theuvsen, O. Mußhoff and T. Tscharntke (2013): Zahlungen für Landwirte an gesellschaftliche Leistungen koppeln! Discussion-paper of the Department for Agricultural Economics and Rural Development, University of Göttingen.

Menadue, H. and K. Hart (2014): Member State implementation of the CAP for 2015-2020 – a first round-up of what is being discussed, online article by the Institute for European Environmental Policy (IEEP).

Zahrnt, V. (2009): Public Money for Public Goods: Winners and Losers from CAP Reform, ECIPE WorkIng Paper Nr. 08/2009

GAP-Reform 2013: Umsetzung in Deutschland

16. Dezember 2013

Am 26./27. Juni und am 23. September 2013 haben sich der EU-Ministerrat und das EU-Parlament auf die wichtigsten Kernpunkte der GAP-Reform 2013 verständigt, das EU-Parlament hat daraufhin am 20. November 2013 abschließend dem Verordnungstext zugestimmt. Basierend auf diesen Beschlüssen haben sich die Agrarminister von Bund und Ländern auf einer Sondersitzung der Agrarministerkonferenz (AMK) am 4. November 2013 auf die wichtigsten Kernpunkte der nationalen Umsetzung geeinigt:

  • Die einheitliche Basisprämie soll in Deutschland von 2017 bis 2019 in drei Schritten erreicht werden.
  • Die Höhe der Greening-Komponente wird ab 2015 einheitlich umgesetzt (30% der Direktzahlungen). Auf Ökologischen Vorrangflächen soll eine landwirtschaftliche Produktion ‚mit wirkungsvollen Beiträgen zu Umwelt-, Natur- und Klimaschutz’ möglich sein.
  • Umschichtung von 4,5 % der nationalen Obergrenze in die II. Säule: Diese Umschichtung ist für die Bundesländer politisch zweckgebunden und soll für die Förderung von „nachhaltiger Landwirtschaft“ dienen. Hierunter fallen die Förderung von Grünlandstandorten, spezifische Förderung für Raufutterfresser in sehr umweltsensiblen Gebieten, Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen, artgerechte Tierhaltung und Tierwohl, ökologischer Landbau und die Förderung benachteiligter Gebiete. Die mit diesen Mitteln geförderten Maßnahmen müssen kofinanziert werden.
  • Umverteilung: Die Direktzahlungen werden auf den ersten Hektaren mit einem Aufschlag versehen:
    • die erste 30 Hektar mit 50 €/ha und
    • weitere 16 Hektare mit 30 €/ha
    • 6,9 % des Direktzahlungsvolumens würden somit umgeschichtet.
  • Junglandwirte-Prämie: 50 €/ha für Junglandwirte bis 40 Jahre, Ausschöpfen der betrieblichen Obergrenze von 90 ha. Die EU hat vorgegeben, dass maximal 2% der nationalen Obergrenze für die Junglandwirte-Prämie aufgewendet werden dürfen. In Deutschland könnten es nach letzten Informationen aus dem BMVEL etwas weniger sein.
  • Kleinerzeugerregelung mit vereinfachtem Antragsverfahren bis 1.250 €/Betrieb.
Traktor mit Balken-Mähwerk

Traktor mit Balken-Mähwerk: Tierfreundliche und daher sinnvolle Low-Input Technik

Bereits während des Trilog wurde deutlich, dass die GAP-Reform 2013 durch zahlreiche Ausnahmen und Spielräume gekennzeichnet ist, die den Nationalstaaten eigene Umsetzungsoptionen ermöglicht. Dies kann als Schwäche von Parlament und Rat gedeutet werden, die sich in vielen Details nicht einigen konnten und daher die Entscheidung an die Nationalen Regierungen weitergaben. Es stellt sich somit die Frage, ob die Entscheidung der Agrarministerkonferenz die Optionen sinnvoll genutzt hat oder nicht.

Kritikwürdig an diesen Beschlüssen ist vor allem das Konzept und Begründung der Umverteilung. Dem Hektar-Aufschlag mangelt es vor allem an einer objektiv nachvollziehbaren Begründung. Laut Agrarbericht der Bundesregierung 2011 erzielen kleine Betriebe im Durchschnitt niedrigere Gewinne als große Betriebe. Bei der Analyse der sozialen Situation der Landwirtschaft sollten jedoch auch die Zuverdienst-Möglichkeiten einer Landwirte-Familie und das Privatvermögen einbezogen werden, was in den Offizialstatistiken durchweg nicht der Fall ist. Auch aus Gründen von öffentlichen Gütern lässt sich eine Umverteilung nicht begründen, da kleine Betriebe nicht umweltfreundlicher wirtschaften als große Betriebe. Schließlich vermutet Balmann (2013) aufgrund von Modellergebnissen, dass die Umverteilung den Strukturwandel kaum beeinflussen wird.

Wenn man sich die Details des Hektar-Aufschlags ansieht, fällt auf, dass nicht nur Betriebe bis ca. 95 Hektar besser gestellt werden, sondern auch Betriebe über 1.200 Hektar. Das bisherige Kürzungsinstrument für sehr große Betriebe, die Modulation, fällt ersatzlos weg und der Beschluss für den Hektaraufschlag bedeutet andererseits, dass sehr große Betriebe die gezahlte Basisprämie in ohne Kürzungen bekommen. Insofern kann durchaus hinterfragt werden, inwieweit durch den Beschluss mehr Gerechtigkeit erreicht wurde.

Die Prämie für Junglandwirte erscheint dagegen im Prinzip in den EU-Ländern begründet und sinnvoll zu sein, in denen Probleme beim Generationswechsel in der Landwirtschaft zu beobachten sind. Der Vorteil für deutsche Junglandwirte ist auf etwa maximal 3.950 € jährlich zu beziffern. Es stellt sich deshalb die Frage, ob diese Summe tatsächlich ausreicht, um den Generationswechsel zu fördern und gleichzeitig z.B. größere Investitionen zur Erneuerung des Betriebskapitals zu finanzieren.

Die Umschichtung in die II. Säule kann dagegen als grundsätzlich sinnvoll bezeichnet werden, da sich viele Programme der II Säule zumindest potenziell eher an öffentlichen Gütern orientieren. Allerdings ist auch hier der Betrag mit 4,5 % so gering ausgefallen, dass die Kürzungen der II. Säule in Höhe von ca. 8 % nicht ausgeglichen werden können. Gleichwohl kann in der II. Säule durch verbesserte Programme auch in der Finanzperiode 2014-2020 einiges für eine verbesserte Agrarpolitik erreicht werden. Hier wären vor allem eine stärkere Fokussierung auf die Agrarumweltprogramme sowie eine bessere Einbeziehung von FFH-Zielen in die Agrarumweltprogramme sinnvoll. Die nächsten Monate werden zeigen, ob die Landesregierungen diese Optionen realisieren werden.

Der Text basiert auf einem ausführlichen Kommentar der AMK-Beschlüsse von mehreren Wissenschaftlern der Fakultät für Agrarwissenschaften, der am 27.November 2013 bei der Sitzung des Landtagsausschuss für Landwirtschaft und Verbraucherschutz in Göttingen vorgetragen wurde: Perspektiven NDS Agrarpolitik FINAL2

GAP-Reform 2013 & Naturschutz: Chancen und Herausforderungen

2. November 2013

Durch die Beschlüsse von Ministerrat und EU-Parlament im Juli und September stehen nun einige Grundzüge der EU Agrarreform fest. Eine abschließende Abstimmung im EU-Parlament ist für den 19.11.2013 geplant, danach beginnt definitiv die Umsetzung der Reform. Allerdings muss die Kommission noch die entsprechenden Durchführungsverordnungen erarbeiten und die Mitgliedsländer müssen entscheiden, welche der Optionen sie tatsächlich auf nationaler Ebene realisieren wollen. Aus Sicht der Akteure des Naturschutz (haupt- und ehrenamtliche Mitglieder von Naturschutzverbände, Landschaftspflege-Verbände und -betriebe, sowie Landwirtschaftsbetriebe mit Agrarumweltprogrammen) stellt sich die Frage, wie eigene Interessen über die Reform realisiert werden können. Hierbei wird es einerseits auf die Nutzung von Instrumenten der Reform ankommen, die weiterhin eine ausreichende Finanzierung von Naturschutzprogrammen ermöglichen. Andererseits sollte auch ein Augenmerk auf die indirekte Wirkung des Greenings auf den Naturschutz der II. Säule gelenkt werden, da dies nicht völlig unproblematisch ist.

1.) Nutzung von Optionen der GAP-Reform: Bereits im Januar 2012 hat Ribbe (2012) von Euronatur darauf hingewiesen, dass es einige Optionen gibt, deren Nutzung – sofern der politische Wille dazu vorhanden ist – für den Naturschutz nützlich sein können. Hier drei Beispiele, über die Anfang November auf der Sonderkonferenz der Länderagrarminister in München verhandelt wird*:

Grünland im FFH-Gebiet Oderwiesen nördlich Frankfurt/Oder

Grünland im FFH-Gebiet Oderwiesen nördlich Frankfurt/Oder im Okt. 2012

Die wichtigste Option ist hierbei die „Flexibilität“ zwischen den Säulen. Nach letzten Schätzungen von Agra-Europe könnten in der II. Säule zwischen 10 und 20% der Mittel gekürzt werden, hinzu kommen unter Umständen nationale Kofinanzierungsmittel. Auch der Verteilungsschlüssel von II. Säule-Mitteln, der aktuell für ostdeutsche Länder vorteilhaft ist, soll im Zuge der Reform verändert werden, was ggf. zu einem für die Ostländer ungünstigeren Schlüssel führt. Aber dies ist bisher unklar. Diese Gesamtkonstellation könnte dazu führen, dass in einzelnen Bundesländern für Naturschutzmaßnahmen deutlich weniger Mittel zur Verfügung stehen. Geht es nach den Grünen Agrarministern auf Länderebene, so sollen daher 15% der nationalen Obergrenze in die II. Säule verschoben werden, was auch für den Naturschutz sinnvoll sein kann (vgl. Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft, Ernährung, Weinbau und Forsten Rheinland-Pfalz 2013). Anders argumentierte bisher das Bundesministerium für Ernährung Landwirtschaft und Verbraucherschutz in seinem Konzept zur Umsetzung der Agrarreform, das keine Umschichtung in die II. Säule vorsieht.

Eine weitere Option wäre die Nutzung gekoppelter Mittel für Sektoren, die sich in Schwierigkeiten befinden. Ein Vorschlag der Grünen Landesminister besteht darin, eine Hütetier-Prämie für Schafe und Ziegen zu schaffen, allerdings enthält der Vorschlag keine klare Aussage, ob diese nach GV oder Flächen gezahlt werden sollen. Aus Naturschützerischer Sicht wäre es wichtig, die Haltung von Schafen und Ziegen finanziell zu unterstützen, da diese für den Naturschutz wichtigen Tierhaltungsform teilweise kaum noch wirtschaftlich zu betreiben ist. Ordnungspolitisch ist jedoch die Form der Unterstützung jedoch nicht optimal, da diese Förderung vollkommen unspezifisch gewährt würde, unabhängig davon, ob tatsächlich Naturschutz betrieben wird oder nicht. Angesichts knapper Mittel könnte dies gleichwohl ein notwendiger Kompromiss sein um Schaf- und Ziegenhaltern das Überleben zu sichern.

Eine ähnliche Wirkung könnte die Förderung benachteiligter Gebiete erzielen. Und auch hier besteht das Problem, dass zwar einige „Naturschutzbetriebe“ gefördert würden, allerdings auch andere Betriebe in diesen Regionen, die nichts für den Naturschutz tun.

2.) Unklarer ist die Wirkung von Greening auf die Naturschutzprogramme der II. Säule. Hierbei gilt zunächst die Unterstellung, dass Greening kaum zusätzliche Wirkung erzielen wird, da inzwischen viele Ausnahmen hinein verhandelt wurden.

Das wichtigste Stichwort in diesem Zusammenhang ist die Anerkennung von Agrarumweltprogrammen als Greening-Flächen. Gerade für Betriebe, die die 5% ökologische Vorrangfläche auf Ackerflächen noch nicht einhalten, könnte es interessant sein, Agrarumweltprogramme hierfür anerkennen zu lassen. Dabei ist allerdings berücksichtigen, dass die EU Doppelförderung (sog. Double-Funding) verbietet. D.h. Maßnahmen, die bereits über Greening gefördert werden, können nicht gleichzeitig in voller Höhe in der II. Säule gefördert werden. Die Anerkennung kann also zu Kürzungen der Prämien in der II. Säule führen. Im sog. „Angepassten Verhandlungsmandat“ des BMVEL vom 27.Juni 2013 heißt es dazu:

Eine Doppelförderung ist allerdings auszuschließen. Im Falle einer Anrechnung bestimmter äquivalenter Agrarumweltmaßnahmen beim Greening kann die Europäische Kommission Abschläge bei der Förderhöhe dieser Maßnahmen vornehmen.

Für Landwirte stellt sich aus ökonomischer Sicht die Frage: Wie hoch fällt der schlechteste Deckungsbeitrag der Fruchtfolge aus? Geht man von einer vollständigen Kürzung der Agrarumweltprämie in der II.Säule um den Greening-Anteil aus, so wären dies 90 €/ha. Wenn ein höherer DB im Ackerbau z.B. für Gerste und Roggen erzielt werden kann, so ist eine Anerkennung (inklusive Kürzung) von Agrarumweltmaßnahmen ökonomisch vorteilhaft. Aus ökologischer Sicht ist andererseits die Frage, welche Art von Maßnahmen anerkannt werden. Wird z.B. auch extensiv bewirtschaftetes Grünland anerkannt, oder müssen es Blühstreifen im Ackerbau sein, d.h. Maßnahmen mit äquivalenter ökologischer Wirkung. Diese Details sind aktuell unklar und betreffen typischerweise eher den Naturschutz auf Ackerbau-Standorten. Gleichwohl kann hier eine vernünftige und für Landwirte mit wenig bürokratischem Aufwand verbundene Lösung einiges für den Naturschutz erreichen.

Eine weiter Wirkung des Greening auf den Naturschutz ist eher psychologischer Art. Viele Landwirte empfinden den verordneten Naturschutz des Greenings als Zumutung. Hier wird in Fachkreisen gerne von dem sog. „Green-Tape“ gesprochen, also empfundene „bürokratische Gängelung“ aufgrund von grüner Politik. Dies ist kein hinreichender Grund auf Umweltpolitiken zu verzichten, gleichwohl könnten es die Bereitschaft von vielen Landwirten, sich auf Naturschutzmaßnahmen einzulassen, eher verringern. Wir stark diese Wirkung ist, hängt auch von den Vertretern des Berufsstandes ab, die sich hierzu im Moment unterschiedlich äußern.

3.) Fazit: Es wäre insgesamt wünschenswert, wenn es weiterhin zahlreiche Kooperationen von Naturschutz und Landwirtschaft gäbe, da der Naturschutz auf den Kooperationspartner Landwirtschaft angewiesen ist und einige Landwirte hier viel leisten. Und auch aus Sicht der Naturschutz- und Landschaftspflege-Verbände muss das Hauptaugenmerk auf der inhaltlichen und finanziellen Ausgestaltung der II.Säule liegen. Die Länderministerien müssen im Laufe des Jahres 2014 neue ELER-Programme entwerfen und der Kommission vorlegen, teilweise ist dies schon in Arbeit. Aus Sicht des Naturschutz wird dies auch weiterhin das „Brot & Butter-Thema“ sein, d.h. es ist wichtig, hier die Entwicklungen genau zu verfolgen und vermutlich wird dies – trotz der oben genannten Wirkungen – am Ende von entscheidender Bedeutung sein.

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*Eine frühere Version dieses Artikels enthielt an dieser Stelle einen Fehler. SL

Kommentierung der GAP-Reform (III): Wirkung auf den Ökolandbau?

15. August 2013
Öko Getreide Anbau in Brandenburg

Öko Getreide Anbau in Brandenburg

Extrem merkwürdig mutet schließlich eine sehr zeitnah veröffentlichter Artikel von Spiegel Online an mit der Überschrift Subventionsreform: Agrarplan der EU stärkt Öko-Bauernhöfe (Spiegel Online am 26.06.2013). Dieser nur wenige Stunden nach der Entscheidung veröffentlichte Text geht ebenfalls auf die Maßnahmen des Greenings und der Umverteilung zugunsten kleiner Betriebe ein. Der Ökolandbau kommt im weiteren Artikel nicht mehr vor, insofern bleibt der Artikel eine Antwort auf die Frage, warum Ökobetriebe ausgerechnet von diesen Maßnahmen profitieren sollen, schuldig. Ein genauer Blick auf die Details der Reform legen eher nahe, dass sich die GAP-Reform 2013 auf die Ökobetriebe neutral aus wirkt. Ökobetriebe sind vom Greening ausgeschlossen und erleiden dadurch keine Einbußen (was auch bei Anwendung von Greening zu erwarten wäre) und die Ökobetriebe unterliegen den gleichen Kürzungen u.a. von Direktzahlungen wie konventionelle Betriebe.

Es ist allerdings auch denkbar, dass Öko-Betriebe durch die Reform gegenüber konventionellen Betrieben verlieren. Dieses Szenario halte ich nicht für sehr wahrscheinlich, allerdings sind zwei Gründe für ein solches Szenario denkbar:

  1. Aufgrund der allgemeinen Kürzungen in der zweiten Säule (über die Höhe gibt es im Moment unterschiedliche Angaben), könnten nationale oder Landesregierung andere Politikbereiche innerhalb der zweiten Säule höher bewerten und die Kürzung im Bereich des Ökolandbaus vollziehen. Dies ist im Moment auch der Grund, warum Bioland, der BUND oder BÖLW (Pressemitteilung vom 02.08.2013) gegen die Kürzung der zweiten Säule protestieren. Angesichts der politischen Konstellation in den Landesparlamenten ist eine solche Variante in den meisten Bundesländern ausgeschlossen. Es gibt jedoch Ländern wie Thüringen (CDU/SPD-Koalition), die dieses erwägt haben. Und in Brandenburg (SPD-Linkspartei-Koalition) wurde ein Stopp von Neu-Verträgen mit Ökobetrieben erlassen. Insofern kann dieses Szenario in einigen Ländern eintreten. Allerdings ist ein weiterer Grund für diese Kürzungen auch die sog. ‚Schuldenbremse‘ für die Bundesländer (Verbot der Nettokreditaufnahme durch die Bundesländer ab 2020). Von diesen Entwicklungen hat der Spiegel offensichtlich keinerlei Kenntnis.
  2. Daneben ist aber auch noch denkbar, dass die Ökoprämie aus juristischen Gründen gekürzt wird, da man argumentiert, dass ein Teil der Umweltleistungen über die Greening-Komponente in der ersten Säule abgegolten wird. Dieses Argument wurde analog bereits 2006/2007 bei der Einführung von Cross-Compliance und ELER angewandt. Üblicherweise entscheidet der Ausschuss von Bund und Ländern (PLANAK) in welcher Höhe Ökoprämien im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz (GAK) von der Bundesregierung kofinanziert werden. 2006 wurden die Kürzungen im PLANAK-Ausschuss mit CDU-FDP-SPD Mehrheit beschlossen. Die damalige Kürzung von Prämien für Umweltleistungen in der zweiten Säule wurde damals auch juristisch begründet, da es ein Verbot gibt, einen Tatbestand mehrfach zu subventionieren. Ob dies juristisch wirklich stichhaltig ist, können nur Juristen vollständig beurteilen. Allerdings erscheint mir eine solche Begründung intuitiv zumindest fragwürdig, da sie einige Dinge ausser Acht lässt.
    Von einer solchen Kürzung in der II.Säule wären im übrigen auch konventionelle Betriebe betroffen, die an Agrarumweltmaßnahmen teilnehmen. Nach meiner Einschätzung ist eine solche Kürzung im Moment angesichts der Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat politisch nicht erwünscht, aber ausschließen kann man es nicht.

Eine Diskussion dieser Argumente und Probleme der Reform wäre im Hinblick auf den Ökolandbau naheliegend und interessant. Dies unterbleibt jedoch auf Spiegel Online. Die Überschrift ist zwar plakativ, aber eigentlich hinterlässt Spiegel Online mit seiner Agrarberichterstattung häufig mehr Fragen als Antworten. Man kann nur hoffen, dass Spiegel Online of anderen Politikfeldern besser recherchiert und sich bei der Wahl einer adäquaten Überschrift mehr Mühe gibt.

Kommentierung der GAP-Reform (II): Durchwachsenes in der Presse

15. August 2013

Neben den bereits dargestellten Kommentaren aus den Verbänden, erscheint die Pressereaktion auf die Entscheidung von Europäischem Rat und EU-Parlament Ende Juni interessant und symptomatisch für den Charakter dieser Reform. Der Presse und den Medien werden im Sinne der Gewaltenteilung mitunter als informelle 4. Säule im Staat bezeichnet, die neben Legislative, Exekutive und Judikative vermeidet, dass es durch einseitige Machtkonzentration und aufgrund von fehlender Transparenz zu Fehlentwicklungen in einem Staat oder einer Gesellschaft kommt. Da auf Europäischer Ebene größere Geldsummen bewegt werden stellt sich die Frage, ob die Presse dieser Funktion aktuell gerecht wird. Dass die Staaten die Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) nicht immer vollständig nach Recht und Gesetz ausführen zeigen u.a. die Berichte des Europäischen Rechnungshofes. Die Printmedien könnten eine ähnliche kontrollierende Funktion ausführen und eine gesellschaftliche Debatte in Gang setzen. Daher soll ein kurzer und natürlich subjektiver Überblick über die Pressereaktionen gegeben werden. Die online verfügbaren Artikel sind mit Link versehen, allerdings gibt es einige Artikel nur als Print-Version. Grundsätzlich stehen vor allem zwei Punkte im Fokus der Berichterstattung:

  • Die Umweltmaßnahmen des sog. Greenings und
  • die Umverteilungsmaßnahmen zwischen kleinen und großen Betrieben.
Greening von Hafer-Anbau in Schweden

Greening von Hafer-Anbau in Schweden

Die beschlossenen Marktmaßnahmen im Bereich Milch und v.a. Zucker steht erstaunlicherweise weiterhin nicht so sehr im Vordergrund der Debatte um die GAP-Reform 2013, auch wenn die Details in diesem Bereich teilweise ebenfalls problematisch sind. Ein weiterer Artikel zur Wirkung der Reform auf den Ökolandbau wird im dritten und letzten Teil dieser Übersicht anschließend dargestellt. Wie bei den meisten vorherigen EU-Reformen ist in der Berichterstattung der Frankfurter Allgemeinen Zeitung FAZ von nächtlichen Verhandlungen die Rede (FAZ: Nächtliche Verhandlungen: EU-Staaten einigen sich auf Agrarreform, vom 26.06.13) () und die Presse nimmt das Abstimmungsverhalten der Landwirtschaftsministerin Ilse Aigner (CSU) im EU-Ministerrat unter die Lupe. So hatte Frau Aigner sich im EU-Ministerrat (trotz Kritik an den Marktmaßnahmen) der Stimme enthalten und dann angeblich relativ direkt den Präsidenten des deutschen Bauernverbandes, Joachim über die Beschlüsse informiert. Dies ist in der Frankfurter Rundschau FR (D. Baumann: Aigners kurzer Draht zum Bauernchef, FR vom 26.06.13) als auch in der Tageszeitung zu lesen.

Es war zu erwarten, dass das Greening der Direktzahlungen von den Zeitungen nochmal in den Mittelpunkt gerückt wurde, obwohl dies in vielen Zeitungen bereits in den letzten zwei Jahren intensiv (wenn auch nicht immer hintergründig) diskutiert wurde. Die Tageszeitung taz und die Süddeutsche Zeitung SZ titeln recht positiv von „Mehr Natur auf dem Acker“ (Taz, 27.06.2013, S.8) oder von „Grünen Feldern“ (SZ, 27.06.2013, S.8). In der taz wird auf die negativen Folgen von Input-intensiver Landwirtschaft für die Umwelt hingewiesen, die zumindest auf den ökologischen Vorrangflächen (EFA) vermieden werden können, auch die Option des Einsatzes von Hülsenfrüchten auf den EFA wird dargestellt. Insofern kann die Berichterstattung als detailliert bezeichnet werden. Die Taz zitiert Martin Häusling, der für Bündnis 90 /die Grünen im Agrarausschuss des EU-Parlamentes sitzt, mit dem Wort des „Paradigmenwechsels“ hin zu einer Bindung von Subventionen an Umweltleistungen – wie bereits mehrfach dargestellt, ist diese Argumentationslinie, die sich auch von den Umwelt-NGOs vertreten wird, extrem optimistisch. Im Kommentar setzt sich Jost Maurin mit der Frage auseinander, ob die EFA ein Problem für die Welternährung sind und verneint dies mit dem Argument, dass ein Rückgang der Produktion in Europa die Produktion etwa in Afrika erhöhen könnte. Diese These erscheint fragwürdig, da die Subventionen in der EU kaum noch produktionswirksam sind und Europäische Landwirte sich schon heute nach Marktgegebenheiten richten. Eine Begründung, warum EFA die Nettoproduktion in Europa kaum reduzieren werden, dürfte eher darin zu sehen sein, dass Landwirte die EFA auf Flächen legen werden, deren Produktionspotenzial gering ist. Auch die Süddeutsche wählt eine sehr ähnliche Darstellung. Auch hier wird Häusling mit seinem Paradigmenwechsel zitiert und die Greening-Maßnahmen sind en detail dargestellt. In ihrem Kommentar thematisiert die SZ zusätzlich die Frage der Verteilung von Direktzahlungen nach Fläche, die einen 2.000-ha Betrieb in der Uckermark gegenüber einem Kleinbetrieb im Allgäu bevorzugt. Es wird ingesamt die These vertreten, dass die Zeit der bedingungslosen Subvention abläuft und der neue Bauer in Zukunft Dienstleiters fürs Ökosystem ist (M. Weiss, der neue Bauer, SZ 27.06.2013, S.4).

Ganz im Sinne ihrer liberalen Leserschaft weist der Tagesspiegel darauf hin, dass die EU ihre Landwirte zu mehr Umweltschutz zwingt (J. Mielke, EU zwingt Bauern zu mehr Umweltschutz 27.06.2013).  Anders als die meisten Tageszeitungen geht der Tagesspiegel auf die Marktmaßnahmen, speziell die Abschaffung der Zuckerquoten nach 2017 ein. In diesem Punkt hatte sich Frau Aigner, trotz einer Tendenz zur Beibehaltung der Quoten, der Stimme enthalten.

Eine typische Berichterstattung stellt die Darstellung der Hannoverschen Allgemeinen Zeitung HAZ dar: mit der Überschrift „Europas Landwirtschaft ergrünt“ (D. Drewes, HAZ 27.06.2013, S.1) wereden auf die Maßnahmen des Greenings, ohne jedoch auf die begrenzte Wirkung einzugehen. Bei den Umverteilungsmaßnahmen stellt die HAZ die Option eines Aufschlags für die ersten Hektare dar. Zu einem Sturm der Entrüstung führte die Kommentierung der GAP-Reform in der HAZ (C. Böse-Fischer, kleiner Schritt, 27.06.2013, S.1). Zu einer vom niedersächsischen Landvolk organisierten Protestaktion führte dabei die zugegeben starke Formulierung „um noch mehr Erträge zu erzielen, pressen die Landwirte den Äckern das Letzte ab“. Sieht man davon ab, dass dieser Kommentar in der Formulierung sehr pauschal daher kommt, so ist das Verdienst dieses Kommentares eine Zuspitzung, die die Probleme der modernen Landwirtschaft für die städtische Leserschaft auf den Punkt bringen. Denn der notwendige große Wurf ist dem Agrarkommissar (wie Frau Böse-Fischer formuliert) tatsächlich nicht gelungen. Andererseits wäre es auch wichtig, in der weiteren Berichterstattung der HAZ zu differenzieren und darauf hinzuweisen, dass diese skizzierte Vorgehensweise und v.a. die Motivation selbst auf viele konventionelle Betriebe in der Form nicht zutrifft.

Sehr kritisch beurteilt die Frankfurter Allgemeine Zeitung FAZ die Maßnahmen des Greenings (H. Kafsack, Grün angemalt, FAZ 27.06.2013). Die FAZ ist die einzige der größeren Tageszeitungen, die anmerkt, dass die Maßnahmen bereits überwiegend von allen Betrieben eingehalten werden. Nach Meinung von Herrn Kafsack ist es treffender davon zu sprechen, die Agrarpolitik sei grün angemalt.

Fazit: Greening und Umverteilung stehen im Vordergrund der Berichterstattung vieler Print-Medien. Allerdings wird die Wirksamkeit beider Maßnahmen wenig hinterfragt, so dass für viele Leser in Deutschland der Eindruck entsteht, dass mit der Reform eine stärkere Bindung von Direktzahlungen an Umweltleistungen erfolgt und dass es ab jetzt gerechter und umweltfreundlicher in der Agrarförderung zugeht. Beide Schlussfolgerungen werden von der Wissenschaft eher kritisch gesehen und lassen sich kontrovers diskutieren. Dies erfolgt in der Presse leider nur in Ausnahmefällen. Hier hätte man sich eine stärkere Einbindung von wissenschaftlichem Sachverstand gewünscht, denn die Wissenschaft hat diese Reform bisher eher skeptisch aufgenommen. Die Marktmaßnahmen werden kaum thematisiert. Insofern hat die deutsche Presse die Chance vertan eine größere Diskussion über die Agrarförderung anzustoßen und ihrer „Kontrollfunktion“ gerecht zu werden. Das Presse-Echo auf die Entscheidung ist auch kein Beleg für besonderen Sachverstand in der Agrarberichterstattung. Die nächste Chance zu einer solchen Debatte wäre dann erst die Mid-Term-Review 2017/18 und die nächste Reform im Jahr 2020 – sofern es dann (hoffentlich) noch gedruckte Zeitungen gibt.