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Sanfte Agrarwende (II): Wie fällt die Zwischenbilanz nach vier Jahren aus?

11. August 2017

Wie ist die Agrarpolitik von Christian Meyer (Bündnis 90/Die Grünen) und seiner „sanften Agrarwende“ am Ende der viereinhalbjährigen Amtszeit zu bewerten? Im März 2013 übernahm mit Christian Meyer das Amt des Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz in Hannover, ein Politiker der im Landtagswahlkampf teilweise durch harte Kritik an der konventionellen Landwirtschaft aufgefallen war. Daher waren auch die Vorbehalte auf Seiten des niedersächsischen Landvolks, dem Landesverband des Deutschen Bauernverbands (DBV), groß. Noch eineinhalb Jahre nach Regierungsübernahme kritisierte der Präsident des Landvolks, Werner Hilse, Meyer fehle der „Stallgeruch“, sprich, Meyer habe keine Ahnung von Landwirtschaft. Viele Landwirte haben immer wieder ihren Unmut gegen Meyer deutlich gemacht, allerdings bekam Meyer von Seiten der Umweltverbände immer wieder Unterstützung. Ich habe an dieser Stelle im Oktober 2014 argumentiert, warum ich eine Neuorientierung der Agrarpolitik in Niedersachsen grundsätzliche für sinnvoll halte, selbst wenn sich eine solche Politik in der Praxis bewähren muss und von bestimmten ordnungspolitischen Grundsätzen ausgehen sollte. Daher werde ich vor der Wahl in Niedersachsen am 15.Oktober 2017 eine Bilanz ziehen und vorab, die Bilanz fällt meiner Meinung nach recht positiv aus – wer mir widersprechen möchte, kann dies gerne tun.

Christian Meyer auf einer Diskussionsveranstaltung am 09.08.2017 in Göttingen, Foto: von Georg Kreuzer

Meyer auf einer Diskussionsveranstaltung im August 2017 in Göttingen (Foto: Greogor Kreuzer)

Wie fällt nun die Bilanz von Christian Meyer aus? Ich beziehe mich hierbei nicht auf andere Bewertung z.B. durch Bauernverband oder NGOs. Es ist zu erwarten, dass wir vom niedersächsischen Landvolk demnächst einen krachenden Verriss geliefert bekommen inklusive einer Aufforderung, doch bitte CDU oder FDP zu wählen. Das ist erwartbar, ich werde auch darstellen, warum das niedersächsische Landvolk seinen Mitgliedern damit mittelfristig Bärendienst erweist. Ich habe mir angesehen, was Christian Meyer als Minister gemacht hat und versucht, diese Arbeit basierend auf den unten genannten Grundsätzen zu bewerten:

  1. Politik für das Tierwohl: Der „Tierschutzplan Niedersachsen“

Ein wichtiges Thema von Christian Meyer war ein Politikwechsel in der Förderung der Tierhaltung. Schon wenige Monate nach Amtsantritt begann er, die Maßnahmen, die sein Vorgänger, Gerd Lindemann (CDU) in einem Tierwohlplan aufgeschrieben hatte, tatsächlich umzusetzen. Daraus ist inzwischen ein umfassendes Konzept der Förderung von Tiergesundheit und Tierwohl geworden, der „Tierschutzplan Niedersachsen“.

Ein wichtiges Symbolprojekt war die Einführung einer Ringelschwanzprämie in der Schweinehaltung: Das Schwanzbeißen in der Schweinehaltung kann bei großen Tierzahlen auftreten, so dass die meisten konventionellen Landwirte ihren Schweinen die Schwänze kupieren. Die vom 2015 eingeführte Ringelschwanzprämie soll Landwirten einen Anreiz geben, diese den Ausstieg aus dem Kupieren der Schwänze bei Schweinen vorbereitet. Wenn Schwänzen nicht kupiert werden, muss ein/e Landwirt/in mehr Aufmerksamkeit auf das Verhalten lenken und auch mehr Platz je Schwein vorhalten. Dies wird mit 16 Euro pro Tier gefördert. Christian Meyer hat bereits angekündigt, diese Politik fortsetzen zu wollen. Die erste Bilanz bei der Ringelschwanzprämie nach einem Jahr von Dezember 2015 bis November 2016 zeigt, dass im ersten Förderjahr haben insgesamt 86 Betriebe mit einer Gesamtzahl von 80.857 Mastschweinen erfolgreich an der Ringelschwanzprämie teilgenommenen. Viele Betriebe haben nach ersten Bedenken mitgemacht und das Programm ist inzwischen angenommen. Zur Beurteilung dieses Erfolge gehört jedoch auch, dass 86 Betriebe nur ein geringer Anteil sind, insofern wird es interessant zu sehen, wie sich die Zahlen 2017 entwickelt haben. Insgesamt hat diese Maßnahme einen hohen Symbolcharakter, der Verzicht auf das Kupieren der Schwänze nicht alle Haltungsprobleme in der Schweinemast löst. Allerdings wird das Kupieren von Schwänzen aus Tierwohlgesichtspunkten zu Recht kritisiert, da es schmerzvoll ist und durch gute Haltungsbedingungen vermieden werden kann. Der Versuch, dies anders zu lösen ist somit richtig und es ist gut, dass Landwirte hier etwas Neues probieren. Lt. Pressmitteilung des Ministeriums vom Dezember 2016 wurden bei dem Programm die Interessengemeinschaft der Schweinehalter Deutschlands (ISN) mit eingebunden, die teilnehmende Landwirte mit ihrem Beraternetzwerk unterstützt.

1. Politik für das Tierwohl: Der „Tierschutzplan Niedersachsen“

Ein wichtiges Thema von Christian Meyer war ein Politikwechsel in der Förderung der Tierhaltung. Schon wenige Monate nach Amtsantritt begann er, die Maßnahmen, die sein Vorgänger, Gerd Lindemann (CDU) in einem Tierwohlplan aufgeschrieben hatte, tatsächlich umzusetzen. Daraus ist inzwischen ein umfassendes Konzept der Förderung von Tiergesundheit und Tierwohl geworden, der „Tierschutzplan Niedersachsen“.

Ein wichtiges Symbolprojekt war die Einführung einer Ringelschwanzprämie in der Schweinehaltung: Das Schwanzbeißen in der Schweinehaltung kann bei großen Tierzahlen auftreten, so dass die meisten konventionellen Landwirte ihren Schweinen die Schwänze kupieren. Die vom 2015 eingeführte Ringelschwanzprämie soll Landwirten einen Anreiz geben, diese den Ausstieg aus dem Kupieren der Schwänze bei Schweinen vorbereitet. Wenn Schwänzen nicht kupiert werden, muss ein/e Landwirt/in mehr Aufmerksamkeit auf das Verhalten lenken und auch mehr Platz je Schwein vorhalten. Dies wird mit 16 EUR/Tier gefördert. Christian Meyer hat bereits angekündigt, diese Politik fortsetzen zu wollen. Die erste Bilanz bei der Ringelschwanzprämie nach einem Jahr von Dezember 2015 bis November 2016 zeigt, dass im ersten Förderjahr haben insgesamt 86 Betriebe mit einer Gesamtzahl von 80.857 Mastschweinen erfolgreich an der Ringelschwanzprämie teilgenommenen. Viele Betriebe haben nach ersten Bedenken mitgemacht und das Programm ist inzwischen angenommen. Zur Beurteilung dieses Erfolge gehört jedoch auch, dass 86 Betriebe nur ein geringer Anteil sind, insofern wird es interessant zu sehen, wie sich die Zahlen 2017 entwickelt haben. Insgesamt hat diese Maßnahme einen hohen Symbolcharakter, da der Verzicht auf das Kupieren der Schwänze nicht alle Haltungsprobleme in der Schweinemast löst. Allerdings wird das Kupieren von Schwänzen aus Tierwohlgesichtspunkten zu Recht kritisiert, da es schmerzvoll ist und durch gute Haltungsbedingungen vermieden werden kann. Der Versuch, dies anders zu lösen ist somit ein sinnvoller Versuch und es ist gut, dass Landwirte hier etwas Neues probieren. LT. Pressmitteilung des Ministeriums vom Dezember 2016 wurden bei dem Programm die Interessengemeinschaft der Schweinehalter Deutschlands (ISN) mit eingebunden, die teilnehmende Landwirte mit ihrem Beraternetzwerk unterstützt.

Weidehaltung von Jungtieren im Landkreis Northeim (leider ohne Schatten)

Weidehaltung von Jungtieren im Landkreis Northeim (leider ohne Schatten)

Die ELER-Förderung wurde insgesamt auf das Thema Tierwohl fokussiert, so dass auch bei der Förderung von Stallumbau Tierwohlkriterien die wesentliche Fördervoraussetzung sind. Zu dieser Ausrichtung gehört auch das Weidemilchprogramm „Pro Weideland“, das Meyer 2017 vorgestellt hat. In Niedersachsen macht bereits eine Molkerei mit, andere haben Interesse signalisiert.  Das Label Weideland Pro ist ein interessantes Modell, um einerseits die Milchkrise einzudämmen. Die Jahre 2014 bis 2016 waren von niedrigen Milchpreisen geprägt, ausgelöst durch das Ende der Milchquote, dem Russland-Embargo und der rückläufigen Nachfrage aus China gezeichnet. Mit der Erschließung eines neuen Marktsegmentes zwischen der hochpreisigen ökologischen Milch und der konventionellen Milch könnte dies im Erfolgsfall Marktchancen sichern, und durch die Weidehaltung wird der Erhalt von Grünland und das Tierwohl gefördert. Es muss auch angemerkt werden, dass Weidehaltung nicht automatisch zu einem höheren Tierwohl führt und dass man auch mit einer gut geführte Stallhaltung, z.B. mit Offenställen höhere Tierwohlpunkte erzielen kann als mit einer schlecht gemanagten Weidehaltung. Insofern ist das Label eher eine multifunktionale Maßnahme, in dem auch die Förderung der Grünlandwirtschaft ein wichtiges Argument ist.

Insgesamt kann der Politikwechsel hin zu einer Förderung von Tierwohl in der Tierhaltung mit öffentlichen Gütern begründen werden. Das Gutachten des wissenschaftlichen Beirats des Bundeslandwirtschaftsministeriums „Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung“ von 2015 kommt zu einer ähnlichen Einschätzung. Mittelfristig ist es wichtig, dass die Supermarktketten mehr tun müssen um den Markt zu entwickeln. Im Moment sind die Marktanteile in diesem Segment verschwindend bis nicht existent, insofern bleibt hier viel zu tun. Das einzige Label im Bereich Tierwohl, das funktioniert und Marktanteile hat, ist das Bio-Label. Daher fordert Christian Meyer auch, ein verpflichtendes Tierwohllabel auf Bundesebene einzuführen. Betrachtet man die Marktanteile der Tierwohllabel, dann können die bisherigen Bemühungen eigentlich als gescheitert angesehen werden. Insofern erscheint auch hier eine Debatte sinnvoll.

Zur Marktentwicklung in Richtung eines nachhaltigen Konsums gehört auch die Förderung von Bio- und Weidemilch im neuen EU-Schulprogramm. Des weiteren werden Schulmensen verstärkt mit Bio-Essen beliefert, so dass z.B. in den Schulpaketen inzwischen 75% Bio-Äpfel verteilt werden. Insofern ist Tierwohl und nachhaltiger Konsum ein Ziel der neuen Regierung. Allerdings sind solchen Markteingriffen auch Grenzen gesetzt, d.h. es ist wichtig, dass der Staat nicht als Unternehmer agiert und die normale Marktfunktion durch planwirtschaftliche Elemente ersetzt. Wichtig ist, dass sich solche Marktsegmente irgendwann ohne staatliche Eingriffe tragen.

2. Agrarumweltpolitik und Ökolandbau

Das Agrarumweltprogramm wurde für die neue Periode 2014-2020 konnte in vielen Details deutlich verbessert. Es wurden neue Programmlinien hinzugefügt, z.B. für die Einführung von Landschaftselementen. Hier hat Christian Meyer und sein Ministerium 2014/15 bei der Programmierung vieles richtig gemacht. Einen Dämpfer erhielten die Bemühungen von Meyer zunächst, als eine Programmlinie „AL1 Anbau vielfältige Kulturen“ im August 2014, kurz nach der Vorstellung wieder kassiert wurde, da es mit 16.000 Interessenten zu viele Anmeldungen bei der Landwirtschaftskammer gab. Die Maßnahme wurde ersatzlos gestrichen, was für viele interessierte Landwirte teilweise ein Problem war, da vorab bereits Saatgut erworben worden war. Hier wurde offenbar das Interesse unterschätzt und zu wenig Geld bereit gestellt. Die Leguminosen im wurde Rahmen des Greenings aufgewertet wurden (der Wirkungsfaktor wurde von 0,3 auf 0,7 erhöhet), weshalb es für eine Förderung über die II. Säule kaum noch Argumente gab. Vielleicht hat auch dieses Argument in der Bewertung durch das Ministerium eine Rolle gespielt.

Blühbrache im Landkreis Nordsachsen

Blühbrache im Landkreis Nordsachsen

Bei den Blühstreifen und Brachen gibt es dagegen eine positive Entwicklung. So konnte die Fläche von 10 tsd. ha In 2013 auf 13 tsd. ha, d.h. um 30% gesteigert werden. Wichtig ist auch, dass die Agrarumweltprogramme sind eng mit Greening abgestimmt, teilweise deutlich besser als in anderen Bundesländern. Die Förderung der Blühstreifen ist auf 10 ha je Betrieb beschränkt, was vermutlich finanzielle Gründe hat. Diese Beschränkungen auf Hektarzahlen gibt es zwar auch in anderen Bundesländern, aber dies macht teilweise wenig Sinn, da dies de facto eine Besserstellung von kleinen Betrieben bedeutet. Anders herum können prozentuale Beschränkungen zumindest auf Schlagebene kontraproduktive Effekte darstellen. Gegen eine prozentuale Beschränkung auf Betriebseben spricht dagegen weniger.

3. Priorität auf dem Ökolandbau

Auch im Bereich Ökolandbau wurde unter Christian Meyer ein deutlicher Schwerpunkt gesetzt. Die Prämien für den Ökolandbau wurden direkt nach der Regierungsübernahme 2013 von 137 EUR/ha auf 200 EUR/ha erhöht. Eine weitere Erhöhung erfolgte 2015 auf 234 EUR/ha. Es ist lt. Top Agrar geplant, die Prämie auf 273 EUR/ha zu erhöhen. Ähnliche Erhöhungsschritte wurden bei der Umstellungsprämie vollzogen. Dies kann auch als Aufholprozess beim Ökolandbau betrachtet werden. Die vorherigen Regierungen von Christian Wulff und David McAllister (beide CDU) haben den Ökolandbau stiefmütterlich behandelt, entsprechend war Niedersachsen 2013 Schlusslicht in Deutschland. Nur in Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt sind ähnlich niedrige Flächenanteile zu verzeichnen. Als Folge der neuen Programmperiode aber auch der inzwischen höheren Prämien haben deutlich mehr Betriebe auf Ökolandbau umgestellt. Bei den Betrieben sind die Zahlen schon 2014 deutlich angestiegen, bei den Flächenzahlen erfolgte der große Sprung erst 2016.

Screenshot 2017-08-11 12.18.32.pngEin Teil dieses Effektes geht auch auf den Wechsel der Förderperioden zurück, was man an der Grafik auch sehen kann. Auch die Milchkrise dürfte bei den Umstellungsraten eine Rolle gespielt haben. Trotzdem steigen mit dem neuen Agrarumweltprogramm besonders viele Betriebe um. Christian Meyer kann sich das hohe Wachstum 2015/16 wirklich auf die Fahnen schreiben, weil das tatsächlich durch eine veränderte Förderpolitik zu Stande gekommen ist. Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung der Ökofläche in den Bundesländern mit einem Index, d.h. die Fläche von 1996 wurde 100% gesetzt und die weiteren Indexwerte zeigen den Wachstumspfad unabhängig von der Größe des Bundeslandes.

Wachstumspfad Ökolandbau.pngAbbildung 1: Entwicklung der ökologisch bewirtschafteten Flächen in ausgewählten Bundesländern 1996-2016 (Quelle: eigen Berechnung und Darstellung nach Daten der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung und der AMI)

Der Wachstumspfad von Niedersachsen (in rot) verläuft nach einem dynamischen Beginn in den 90er Jahren seit 2002 recht flach, so dass es nur geringe Zuwächse gab und es um 2012-2014 sogar leichte Rückgänge gab, die allerdings noch der alten Förderpolitik geschuldet waren. Der große Sprung in 2015/16 gibt es auch in einigen anderen Bundesländern, allerdings in Ländern wie z.B. Mecklenburg-Vorpommern, Hessen und Baden-Württemberg, wo der Ökolandbau bereits Flächenanteile von mehr als 10% hat. Niedersachsen ist (mit SH, ST und TH) immer noch Schlusslicht mit 3,4% Ökofläche. Große Sprünge sind von einem niedrigen Niveau einfacher, sinfoern bleibt einiges zu tun. Trotzdem kann sich Christian Meyer diesen Erfolg auf die Fahnen schreiben.

4. Die große Perspektive der GAP-Reform

In Deutschland sind die Bundesländer hauptsächlich für die Umsetzung der GAP-Reform zuständig. Zur Agrarumweltpolitik von Christian Meyer gehört auch, dass er mit den anderen grünen Landesminister 2014 bei der Umsetzung der letzten Reform eine stärkere Umschichtung von Geldern in die zweite Säule gegen den Widerstand der CDU-Länder durchgesetzt hat. Die zweite Säule ist in der Umsetzung ihrer Ziele transparenter, es gibt Kontrollen und viele Programme sind effektiv und erfüllen das Ziel der Förderung öffentlicher Güter. Insofern gehört dieses Detail zur positiven Bilanz der Agrarumweltpolitik von C. Meyer.

Perspektivisch wird es für die nächste Reform 2021 wichtig sein, dass dieser Prozess fortgesetzt wird. Der Brexit wird zu einer Reduzierung des EU-Haushaltes kommen, so dass auch über die Zukunft der EU Agrarpolitik diskutiert werden wird. Es wird also in der nächsten Reform auch um die „Verteidigung der Agrargelder“ gehen (so die gerne verwendete Terminologie mancher Agrarpolitiker). Aus Sicht von Bürgern und Steuerzahlern ist vor allem eine Förderung öffentlicher Güter sinnvoll, während die pauschale Einkommenspolitik der I. Säule eigentlich nicht mehr zu vermitteln ist. Hier würde ich mir von C.Meyer ein Bekenntnis zum Ausstieg aus der I.Säule wünschen. Auch aus Sicht der Landwirte könnte es sinnvoll sein, wenn die Politik von C.Meyer der Förderung öffentlicher Güter fortgesetzt wird. Gerade dieser Gedankengang ist noch nicht bis zu den Strategen des Bauernverbandes durchgedrungen.

5. Kontrollen und Ordnungsrecht

Ein weiteres wichtiges Ziel von Meyer ist eine striktere Durchsetzung des Ordnungsrechtes. Hierbei ging es einerseits um eine strengere Überwachung der Gülleausbringung und ein Güllekataster, mit dem transparent wird, wo Gülle ausgebracht wird und welche Stoffströme sich hierdurch ergeben. Da Nährstoffüberschüsse (und damit auch hohe Nitratbelastungen im Grundwasser) gerade in den Regionen mit hoher Viehbesatzdichte durchaus ein Problem sind, erscheint diese Maßnahme sinnvoll. Es ist teilweise vom Bauernverband und der der Landwirtschaft nahestehenden Blogger-Szene angezweifelt worden, dass es in der Weser-Ems-Region ein Problem mit Nitrat im Grundwasser gibt. Es wird eine erbitterte Debatte darüber geführt, ob die Brunnen richtig platziert sind, die Datengrundlage für den Nitrat-Bericht an die EU sind. 2016 wurde das Netz der Brunnen auf ca. 700 erhöht und dies führte nicht zu einer Änderung der Ergebnisse. Gleichzeitig machen Wasserexperten darauf aufmerksam, dass die Pufferfunktion im Boden auf den sandigen Böden im Westen Niedersachsens irgendwann aufgebraucht sein könnte, was zu höheren Stickstofffrachten und zu höheren Trinkwasserpreisen führen könnte.

Mir erscheint die Debatte darüber komisch, denn selbst wenn die Eintrittswahrscheinlichkeit für dieses Risiko unklar ist, so sollte die Landespolitik hier die Risiken reduzieren. In der Kombination mit mehr Platz in den Ställen haben die Kontrollen in der Regionen Weser Ems zu einem niedrigeren Stickstoffsaldo geführt (vgl. Nährstoffbericht d. Landwirtschaftskammer, S. 32). Auch hier bleibt viel zu tun, da die Pufferfunktion im Boden endlich ist und Stickstoffüberschüsse in der Region Weser-Ems langfristig reduziert werden müssen.

Auch bei der Kontrolle des Antibiotika-Einsatzes hat Christian Meyer die Kontrollen erhöht. Landwirte müssen jeden Einsatz von Antibiotika dokumentieren. Dies ist für die Betriebe sehr aufwändig und nervig und gerade deshalb sollte hier der Einsatz der Landwirtinnen und Landwirte gelobt werden. Durch das Antibiotika-Verzeichnis in Niedersachsen Konnte ein Rückgang des Antibiotika-Einsatzes um 50% erzielt werden.

Reserve-Antibiotika ist ein gefährliches Thema, da es weltweit nur noch wenige Reserve-Antibiotika gibt. Sowohl die Humanmedizin als auch die Landwirtschaft müssen beim Thema Antibiotika Einsatz ihren Teil dazu beitragen, dass die Gefahr und das Risiko von Multiresistenzen in Grenzen gehalten wird. Die Landwirtschaft und die Landwirte haben unter Rotgrün einen wichtigen Beitrag geleistet und die strengen Kontrollen (auch wenn sie für Betriebe aufwändig sind) haben dazu beigetragen. Auch wenn viele Leser aus der Landwirtschaft sich vielleicht über die Kontrollen ärgern oder sie als zu aufwändig empfinden: Die Kontrollen sind für das Image einer verlässlichen und gesetzestreuen Landwirtschaft wichtig. Insofern habe ich auch die wütenden Reaktion auf die Forderung von Prof. Achim Spiller nach strengeren Kontrollen Anfang des Jahres nicht verstanden: Kontrollen helfen der Landwirtschaft. Auch dieses Thema wird weiterhin wichtig bleiben und Christian Meyer hat auch hier die richtigen Entwicklungen eingeleitet.

6. Strukturpolitik: Förderung der „bäuerliche Landwirtschaft“

Christian Meyer ist ein Minister, der auch klare strukturpolitische Vorstellungen hat und diese im Regierungshandeln umgesetzt hat. Im Landtagswahlkampf im Winter 2012/13 wurde hier viel mit dem Begriff der bäuerlichen Landwirtschaft argumentiert.

Das Leitbild der bäuerlichen Landwirtschaft umfasst eine ganze Reihe von Eigenschaften, die häufig von den politischen Akteuren sehr individuell ausgelegt werden. Eine verbindliche Definition zu dem Begriff gibt es nicht, allerdings werden hier sowohl die Betriebsgröße als bäuerlich bezeichnet, wie auch eine Reihe von Eigenschaften wie tierfreundlich, umweltfreundlich, nicht industriell, regional und von Familien geführt. Es ist äußerst fraglich, ob es möglich ist eine einheitliche Gruppe von Betrieben zu finden, auf die dieses Bündel von Werten zutrifft. In diesem Punkt sehe ich die Arbeit von Christian Meyer kritisch. Ich habe bereits 2015 erläutert, warum klein in der Agrarpolitik nicht immer vorteilhaft und deshalb förderwürdig ist (Small is beautiful – in der Agrarpolitik leider ein Irrtum). Diese Kritik hat Christian Meyer zwar zur Kenntnis genommen, trotzdem wäre es wichtig, dass deutlich wird, dass Strukturpolitik in der Landwirtschaft nur sehr begrenzt sinnvoll ist.

Die strukturpolitischen Elemente werden an der Prämie für die ersten Hektare sichtbar. So wurden (auf Vorschlag aus Niedersachsen hin) die Direktzahlungen auf den ersten 30 Hektaren um 50 EUR/ha und von 30 bis 46 Hektar um 30 EUR/ha erhöht. Für die Betriebe bedeutet dies allerdings keine große Veränderung, denn die Summe, die dabei maximal herauskommt, bewegt sich in der Größenordnung eines Weihnachtsgeldes von ca. 1.000 EUR. Kappung und Degression wären bei den großen Betrieben sehr viel wirksamer gewesen. Es ist aber auch richtig, dass dieses Modell der Umverteilung für sehr kleine Betriebe besonders deutlich spürbar ist. In der Gesamtbetrachtung hat sich die Ungleichverteilung der Direktzahlung 2015 leicht reduziert, der entsprechende Gini-Koeffizient ist um 0,01 Punkte gesunken – was in der langfristigen Betrachtung nichts ist. Allerdings ist der Kern des Problems, nämlich die Verteilung der Direktzahlungen nicht von Christian Meyer zu verantworten. Die EU Kommission hat es seit 25 Jahren versäumt die Einkommensbeihilfen für die Landwirtschaft auf ein nachvollziehbares Fundament zu stellen. Es ist kaum vermittelbar, wie eine die Ungleichverteilung der Direktzahlungen zu Stande kommt und warum die Landwirtschaft in Deutschland weiterhin Direktzahlungen bekommen soll.

Auch bei den Investitionsbeihilfen im Stallumbau wurde eine Obergrenze eingeführt. Jede Art der Obergrenze kann wissenschaftlich sehr schwer begründet werden, da der Nachweis erbracht werden müsste, dass ab einer bestimmten Stallgröße nicht mehr förderwürdig sind. Christian Meyer begründet diese Grenzen teilweise, aber dies ist wissenschaftlich nicht nachvollziehbar. Andererseits wäre es auch nicht vermittelbar, dass man den Stallumbau von Konzernen wie Wiesenhof finanziert, da ein kleiner tierhaltender Betrieb tatsächlich Probleme beim Umbau hat, während Wiesenhof als gewerblicher Tierhalter den Umbau seiner Anlage durchaus finanzieren kann. Die Strukturpolitischen Ziele gehen auch auf die Förderung kleiner Schlachtbetriebe. In vielen Regionen haben kleine Schlachtunternehmen bzw. Betriebe mit Hausschlachtung aufgrund der hohen bürokratischen Auflagen aufgegeben. Dies ist vor allem für die Erzeugung von regionalen Fleischprodukten ein Problem und es könnte sein, dass hier wiederum die Förderung von kleinen Strukturen sinnvoll ist, selbst wenn man aus ordnungspolitischen Gründen die Förderung von kleinen Unternehmen kritisch sieht.

7. Fazit

Grundsätzlich hat Christian Meyer viele seiner Wahlversprechen von 2013 umgesetzt und viele der getroffene Maßnahmen sind in Anbetracht der Probleme im Sektor Landwirtschaft sinnvoll. Manche Maßnahmen waren für die landwirtschaftlichen Betriebe eine große Herausforderung und zumindest einige Betriebe sind den Vorschlägen und Angeboten der sanften Agrarwende gefolgt. Gerade im Bereich Tierwohl wurde ein neuer Schwerpunkt gesetzt und selbst wenn einige Maßnahmen noch verbessert werden müssen und sich in der Praxis Schwierigkeiten ergeben, so orientiert sich die grundsätzliche Ausrichtung der Politik hier an den Wünschen und Erwartungen der Bürger und Verbraucher. Die Landwirte, die sich auf den Weg machen, brauchen weiterhin Unterstützung. Die Politik von Christian Meyer bietet der Landwirtschaft vielleicht auch die Chance neue Märkte und Absatzmöglichkeiten zu entwickeln, die eher dem Geschmack der Verbraucher entspricht. Das ist nicht trivial, aber besser als ein Verharren auf dem Standpunkt, dass es keine Probleme in der Landwirtschaft gibt und man alles richtig macht. Meyers Politik bietet insofern auch Chancen für die Landwirtschaft.

Es ist auch wichtig, von den Verbrauchern ein angepasstes Nachfrageverhalten einzufordern. Bei den Agrarumweltprogrammen sind sinnvolle Schwerpunktsetzungen erfolgt und der Ökolandbau hat sich in den letzten Jahren gut entwickelt. Die strukturpolitischen Vorstellungen in der Agrarpolitik sehe ich eher kritisch. Die Bewertung dieser Politiken ist aus wissenschaftlicher Sicht schwierig bis unmöglich. Es wäre hier anzuraten, den Schwerpunkt eher bei Politiken zu legen, die strukturunabhängig sich an Indikatoren von öffentlichen Gütern messen und das ist wiederum eine Forderung, die auf viele Politikmaßnahmen von Christian Meyer zutrifft.

=== Nachtrag am 06.09.2017 ===

Ich bin für diesen Text von einem geschätzten Kollegen aus der Wissenschaft kritisiert worden. Dies betrifft einerseits den Inhalt des Textes oben. Hier kann man immer in die Details der Analyse gehen und kleine Schwachpunkte finden, aber grundsätzlich habe ich meinem Text oben nichts hinzuzufügen. In den Bereichen Agrarumwelt und Tierwohl hat Christian Meyer sehr viel richtig gemacht.

Es gibt allerdings einen grundsätzlichen Kritikpunkt meines Kollegen, den ich für richtig halte: Der besteht in der Auswahl der Themen. Der Kollege kritisiert, dass ich nichts zur Position Meyers zum Milchmarkt und auch nichts zur Bodenmarktpolitik gesagt habe. Es gab zwar zunächst einige Gründe, warum ich dazu nichts geschrieben habe, ging es mir doch um die Handlungen in der Amtszeit 2013-2017. In der Amtszeit von Meyer ist zu den Punkten nichts entscheiden worden. Trotzdem könnte diese Themen in der nächsten Legislaturperiode eine Rolle spielen, daher einige Anmerkungen zu dem Thema.

Christian Meyer hat an verschiedenen Stellen gesagt, der Milchmarkt müsse reguliert und die produzierte Menge begrenzt werden. Dies halte ich grundsätzlich für den falschen Weg, da eine weitere Mengenbegrenzung in der Vergangenheit die Probleme des Sektors nicht gelöst hat, im Gegenteil: Die niedrigen Preise betrachte ich (und viele andere Agrarökonomen) als Spätfolge des Ausstiegs aus der Quote. Die niedrigen Preise sind aus sozialer Sicht eine Katastrophe für viele Produzenten. Allerdings sollte man an der Stelle ergänzen, dass es einige weitere Faktoren gegeben hat, die zu den niedrigen Preisen geführt haben, wie der Rückgang der Importnachfrage aus China und das Russland-Embargo. Auch die landwirtschaftliche Beratung hat in meinen Augen die Landwirte nicht immer richtig beraten, da in den Jahren 2014/15 viele Betriebe in größere Kapazitäten investiert habe, ohne aber niedrigere Preise ausreichend in Erwägung zu ziehen. Auch dies hat zu höheren Angebotsmengen und folglich zum Preisverfall geführt geführt. Und alle diese Probleme werden nicht durch eine neue Mengenbegrenzung gelöst. Insofern ist ein staatlicher Eingriff aus meiner Sicht nicht sinnvoll.

Christian Meyer ist als Landesministern zunächst nicht direkt für die Milchpolitik verantwortlich, insofern sind seine Statements nur Meinungsäußerungen zum Thema und er steht über die Parteigrenzen hinweg nicht alleine mit dieser Haltung. Allerdings könnte es über den Bundesrat schon zu einer gesonderten Milchmarktpolitik Deutschlands kommen, insofern ist seine Haltung nicht völlig irrelevant. Und seine Haltung zur Mengenbegrenzung halte ich wie ausgeführt nicht für richtig. Ich wäre dafür, eher die Molkereien aufzufordern, durch Preis- und Mengenpolitiken ggf. zu regulieren. Es ist durchaus denkbar (wie Sebastian Hess, Professor für Milchwirtschaft an der Universität Kiel und Uwe Latacz-Lohmann, Professor für Betriebswirtschaft, ebenfalls Kiel vorschlagen), dass die Molkereien für die sicher absetzbaren Mengen höhere Preise zahlen und für die Mengen, die am Sportmarkt abgesetzt werden müssen, eher niedrige Preise zahlen. Landwirte können dann überlegen, ob sie die Risiken einer hohen Produktion tragen wollen oder ob sie nur die für die sicher absetzbare Menge zu höheren Preisen produzieren wollen. Es gibt insofern Möglichkeiten, die Überproduktion am Markt durch marktkonforme Lösungen zur regeln. Eine Rückkehr zur Quote wäre dagegen eine schwerer ordnungspolitischer Fehler.

Auch den geplanten Eingriff für den Verkauf von Boden halte ich für problematisch. Hierzu fehlen mir im Moment noch die Details der Regeln und das Gesetz ist durch den Fraktionswechsel von Frau Twesten zur CDU nicht beschlossen worden. Allerdings wäre auch hier zu prüfen, inwieweit eine Einschränkung von Bodenverkäufen überhaupt ein sinnvolles Mittel ist, um den Anstieg von Bodenpreisen zu bremsen.

Des weiteren ist auch anzumerken, dass nicht jede Investition in Boden per se böse ist. Hier wird im Moment sehr vom Einzelfall (KTG Agrar) auf das Prinzip „Investition in die Landwirtschaft“ geschlossen, was falsch ist. Die Landwirtschaft kann durchaus von Investitionen profitieren, wenn sie in einer vernünftigen Form stattfinden. Gerade hier haben sich in den letzten Jahren viele neue Investitionsmodelle für kleine Betriebe entwickelt. Warum sollte nicht ein Stück Land im Rahmen einer solidarischen Finanzierung gekauft werden? Vielleicht ist das auch für Kleininvestoren eine Möglichkeit, Geld wertsteigernd und andererseits im Sinne einer nachhaltigen Landwirtschaft anzulegen?

Der Anstieg von Bodenpreisen ist aus sozialer Sicht ein Problem, da z.B. Betriebe in Grenzertragslagen oder auch Ökobetriebe auf dem Markt für Pacht teilweise das Nachsehen haben. Aber eine Einschränkung des Verkaufs von Boden schränkt die Eigentumsrechte der Bodenbesitzer ein, was verfassungsrechtlich ebenfalls nicht ganz unproblematisch ist. Und eine Einschränkung von Käufern ist ein stückweit arbiträr und wird nur zu juristischen Ausweichmanövern von Seiten der Großinvestoren führen. Der Anstieg der Bodenpreise geht insgesamt mit einer höheren Produktivität und einem mittelfristig gestiegenen Preisniveau auf internationalen Märkten einher. Es ist ein stückweit auch normal, dass höhere Gewinne sich auch in höheren Bodenpreisen widerspiegeln. Insofern ist von einem Eingriff auf dem Bodenmarkt abzuraten, da dieser die Problem nicht löst. Es wäre diesbezüglich eher zu überlegen, inwieweit wir aus den Direktzahlungen aussteigen sollten, da die Direktzahlungen auch zu höheren Bodenpreisen beitragen. Dies könnte ggf. ein sinnvollerer Beitrag zur Bodenmarktentwicklung sein.

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Sanfte Agrarwende (I): Maßstäbe für die Bewertung der Agrarpolitik von Christian Meyer

11. August 2017

Christian Meyer kündigte im März 2013 nach Übernahme der Regierungsverantwortung in Hannover an, eine „sanfte Agrarwende“ einleiten zu wollen mit einem Bündel von Maßnahmen. Im Oktober 2014 habe ich begründet, warum ich diese Neuorientierung der Agrarpolitik, und damit die Sanfte Agrarwende richtig finde, selbst wenn es in Details auch Kritik gibt. Ich werde im folgenden zwei Posts darstellen, wie ich die Maßnahmen in den Jahren 2013-2017 bewerte. Zunächst ist die Frage, an welchen Maßstäben ich die Arbeit von Christian Meyer messen möchte:

  • Markt und rechtliche Rahmenbedingungen: Ausgangspunkt für eine rationale Agrarpolitik in einer sozialen Marktwirtschaft sollten zunächst mal ein funktionierender Markt und klar definierte rechtliche Rahmenbedingungen für das marktliche Handeln sein. Diese Rahmenbedingungen sollten auch kontrolliert werden. Gerade was die Kontrollen der rechtlichen Rahmenbedingungen angeht gab es in Niedersachsen vor 2013 einen dramatische Schieflage, da für viele Felder der Agrarproduktion (gerade in der Tierhaltung) Details nicht ausreichend geregelt waren. Des Weiteren gab es Kontrolldefizite.
  • Der Markt funktioniert nicht immer und so kann man teilweise von einem Marktversagen auf dem Fleischmarkt ausgehen. Die Bürger geben in Umfragen an, dass Tiere artgerecht gehalten werden sollen und die gleichen Bürger verhalten sich als Käufer nicht dementsprechend. So gaben lt. Prof. Spiller 85% der Bürger an, Tiere sollten vor der Schlachtung ein gutes Leben haben und andererseits ist der Markt für Fleisch, das nach Tierwohl- oder Ökozertifizierung verkauft wird, unter 10% und der größte Anteil hier betrifft tatsächlich Fleisch aus ökologischer Produktion. Dieses Phämomen wird mit dem Begriff Consumer-Citizen-Gap benannt, also dem Abweichen von den Erwartungen der Bürger und dem tatächlichen Konsumentenverhalten. Andererseits fehlen angebotsseitig Produkte, die qualitätsmäßig zwischen den sehr teuren und tierfreundlichen Ökoprodukten liegen (die Preisdifferenz kann lt. Prof. Spiller bei Fleischprodukten bis zu 300% groß sein) und den konventionellen Produkten. Insofern ist die Frage, ob nur das Verbrauchverhalten das Problem ist, oder ob auch die Agrarindustrie den Markt schlicht nicht bedient.
Weidehaltung von Mutterkühen in der Lüneburger Heide

Weidehaltung von Mutterkühen in der Lüneburger Heide

  • Öffentliche Güter: Die Förderpolitik sollte sich an öffentlichen Gütern und Marktversagen orientieren, d.h. für öffentliche Gelder sollten öffentliche Leistungen erbracht werden. Dieser Grundsatz bedeutet, dass mit Fördergeldern Güter und Leistungen auf den Agrarbetrieben gefördert, für die es keinen richtigen Markt und es daher für die Betrieben keine ausreichenden Anreize gibt, diese zu produzieren. Dies trifft vor allem auf die Agrarumweltpolitik zu: Es gibt keine Anreize, Biodiversität auf den Betrieben zu fördern und mit den natürlichen Ressourcen nachhaltig umzugehen.
  • Tierwohl als öffentliches Gut: Der oben genannte Grundsatz trifft auch auf den Bereich Tierwohl zu: Die konventionelle Tierhaltung hat aufgrund von Wettbewerbsdruck und einer Ausrichtung auf Kostenersparnis zu Problemen geführt, die teilweise von der Gesellschaft kritisch gesehen werden. Es gibt somit von Seiten der Bürger die Erwartung, dass bestimmte Phänomene der Tierhaltung wie z.B. das Kupieren von Schwänzen bei Schweinen oder das Kürzen von Schnäbeln in der Geflügelhaltung nicht angewendet werden. Insofern kann man auch die Förderung von Tierwohlmaßnahmen als die Förderung von öffentlichen Gütern bezeichnen, gerade weil Investitionen in tierfreundliche Stallsysteme von den Betrieben finanziell viel verlangt. Allerdings muss hierbei auch darauf geachtet werden, dass es gleichzeitig erforderlich ist, dass die Bürger, die tierfreundliche Produkte erwarten, diese als Konsumenten auch kaufen. Insofern muss eine solche Förderung mittelfristig auch mit einer Marktentwicklung einhergehen und hier sollten die Verbraucher sich fragen, ob sie auch entsprechend ihrer Erwartungen an die Landwirtschaft einkaufen.
  • Strukturneutralität der Förderung: Der Strukturwandel ist in der Landwirtschaft ein grundlegender Faktor. Technischer Fortschritt führt unter bestimmten globalen Bedingungen dazu, dass sich Arbeitskräfte von den primären Sektoren (Landwirtschaft, Bergbau) in die Industrie und den Dienstleistungssektor bewegen. Mit technischem Fortschritt ist es zunächst möglich, immer größere Einheiten zu bewirtschaften und somit immer mehr Menschen von einem Betrieb zu ernähren. Und hierbei spielt es erstmal keine Rolle, welche Art des technischen Fortschritts gemeint ist, denn technischer Fortschritt gibt es auch im Ökolandbau und auch in sehr extensiven Formen der Landwirtschaft. Und selbst wenn der technische Fortschritt nur außerhalb von Europe stattfindet, so führt er auch in Europa zu Strukturwandel. Entscheidend ist (vereinfacht gesagt), dass der technische Fortschritt in der Landwirtschaft höher ist als in der Industrie und im Dienstleistungssektor und sich die Zuwächse bei der Nachfrage nach Lebensmitteln global gesehen in Grenzen halten. Solange diese Bedingungen zutreffen, wird Strukturwandel stattfinden. Es wird teilweise beklagt, dass Agrarbetriebe sehr große werden und es in vielen Dörfern nur noch 1-2 Landwirte gibt, die alle Felder einer Gemarkung bewirtschaften.
  • Kritik an der Industriellen Landwirtschaft: Diese skizzierte Kritik am Strukturwandel und an den konventionellen Verfahren in der Landwirtschaft mündet häufig schnell in der Verwendung des Begriffs „industrielle Landwirtschaft“, in der große Erntemaschinen die Arbeit übernehmen und den handwerklichen Prozess ersetzen. Der Landwirt wird von dem Produktionsprozess entfremdet und kennt z.B. nicht mehr die Namen seiner Tier.Der Begriff „industrielle Landwirtschaft“ ist allerdings allenfalls soziologisch, aber nicht statistisch zu definieren und ist ebenfalls zur Politikgestaltung ungeeignet, denn welchen Verfahren sind industrieähnlich und welche nicht. Diese Kritik an konventionellen Verfahren in der Landwirtschaft mag zwar im Einzelfall zutreffend sein, wird hier auch häufig ideologisch argumentiert und die Frage, ob ein Betrieb „agrarindustriell“ ist oder nicht, lässt sie sich nicht mit der Größe eines Betriebes verknüpfen: Es gibt auch Landwirte, die jede Kuh in einer sehr großen Herden kennen, während es Kleinbetriebe gibt, die die Kühe in engen, schlecht belüfteten und hygienisch bedenklichen Ställen halten. Das ethologisch bedenkliche Verfahren der Anbindehaltung kam und kommt vor allem in kleinen Betrieben vor. Des weiteren können großen und moderne Ställe auch zahlreiche Details umsetzen, die zu einem höheren Tierwohl führen. Insofern ist mit der Förderung kleiner Betriebe keineswegs ein Vorteil zu erreichen. Die handwerklich gute Praxis, tier- und umweltfreundliche Verfahren und die regional verwurzelte Produktion lässt sich auch in mittleren Betriebsgrößen realisieren, es kommt wie so häufig auf die einzelne Landwirtin und das Management auf dem Betrieb an. Der Prozess des Strukturwandels lässt sich nicht durch eine Förderung aufhalten oder zurückdrehen, man kann nur verlangsamen, was aber auch Nachteile hat. Die langjährige Erfahrung mit der Milchquote hat gezeigt, dass man auch mit Produktionsbegrenzungen den Strukturwandel nicht aufhält.

Fazit: Eine rationale Agrarpolitik ist gut beraten, nicht Begriff wie bäuerlich oder industriell in den Vordergrund zu rücken, sondern im Einzelfall zu argumentieren und sich an Kriterien wie Marktversagen und öffentlichen Gütern zu orientieren, da dies besser zu begründen ist. Eine ideologische und strukturpolitisch motivierte Agrarpolitik macht sich eher angreifbar. Es gibt aus meiner Sicht kaum vernünftige Argumente für eine Förderung bestimmter Betriebsgrößen und es ist nicht sinnvoll, den Strukturwandel aufhalten zu wollen, hier kann in anderen Bereichen mehr erreicht werden. Die konkreten Politikmaßnahmen von Christian Meyer werde ich im folgenden Blogbeitrag oben bewerten.

Small is beautiful? – In der Agrarpolitik leider ein Irrtum!

15. September 2016

Der Slogan ‚Small is beautiful’ darf in keiner grünen Agrardiskussion fehlen. Ich werde im folgenden Text zeigen, warum dieser Slogan in der Agrardebatte nicht richtig ist und es sinnvoller ist, sich auf die Förderung von spezifischen Leistungen im Umwelt- und Tierschutz zu konzentrieren.

Seit Beginn des Jahres kommt Bewegung in die agrarpolitische Debatte: Im März 2017 legt die EU-Kommission ihren Zwischenbericht zum Greening vor, im September 2017 ist Bundestagswahl und in den Jahren 2016/17 werden auch die ersten Weichen für die Diskussion um die Gemeinsame Agrarpolitik 2020 gestellt. Die agrarpolitischen Akteure arbeiten an ihren Positionen, einige Modelle wurden bereits präsentiert. In diesem Umfeld diskutieren auch Bündnis 90/Die Grünen ihr Agrarprogramm, allerdings deutet einiges darauf hin, dass Agrarstrukturen erneut eine Rolle spielen werden. Dies hat Tradition bei den Grünen, ist jedoch perspektivisch ein Fehler. Warum?

Öffentliche Güter und Leistung als Grundlage der Forderung 

Die ökonomische Theorie der Wirtschaftspolitik kennt als einen wichtigen Grund für politische Maßnahmen die sog. öffentlichen Güter oder Leistungen, die gesellschaftlich gewünscht sind, für deren Bereitstellung ein Unternehmen am Markt jedoch idR. nicht entlohnt wird. Öffentliche Güter sind auch im Zentrum der Agrardebatten, denn Landwirtschaft produziert öffentliche Leistungen im Umwelt- und Tierschutz, für die ein Betrieb meistens keinen besseren Preis bekommt. Neben der Einkommenspolitik der I. Säule, die immer noch den größten Teil des Agrarbudgets ausmacht, werden in der II. Säule der GAP in den Bereichen Umwelt- und Tierschutz öffentliche Güter gefördert. Allerdings fällt diese Förderung weiterhin zu niedrig aus und hat inhaltliche Mängel.

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Agrarstruktur in Lindewerra, Thüringen: Landschaft in großen Strukturen?

In der Agrardebatte taucht allerdings auch immer wieder die Forderung auf, kleine oder sog. bäuerliche Betriebe müssten verstärkt gefördert werden, weil sie umwelt- und tierfreundlicher seien. Das Stichwort ist hierbei „small is beautiful“ und Vertreter dieser These finden sich vor allem bei der Arbeitsgemeinschaft bäuerlicher Landwirtschaft (AbL). Im Einzelfall mag dies richtig sein und jeder von uns kennt mit Sicherheit einen solchen kleinen, sympathischen Bauernhof, der seine Sache vorbildlich macht und den man gerne unterstützen will. Aber um eine ganze Förderpolitik auf dieser Theorie aufzubauen, muss man empirisch zeigen können, dass kleinere Betriebe zumindest im Durchschnitt umwelt- und tierfreundlicher sind als größere Betriebe.

Es geht mir dabei auch nicht darum, einer technokratischen Marktökonomie das Wort zu reden, sondern es geht darum, die knappen Steuergelder gezielt entweder als Ausgleich für öffentliche Leistungen zu zahlen, oder man setzt Gelder ein, um sozialpolitisch gut begründeten Defizite abzumildern. Allerdings gibt es für eine sozialpolitische Begründung im Moment noch keine tragfähigen Konzepte. Insofern sollten jetzt alle diejenigen, die sich nach dem Lesen dieser ersten Absätze aufregen, ganz tief durchatmen und sich die Argumente genau ansehen. Es geht nicht darum, das Konzept „Small is beautiful“ lächerlich zu machen o.ä., sondern genau hinzusehen, damit agrarpolitische Reformen am Ende tragfähig sind – ein Anspruch, dem Bündnis 90/Die Grünen als selbsternannte Agrarpartei gerecht werden muss. Ich werde also im Folgenden an zwei Beispielen zeigen, warum kleine Betriebe nicht automatisch mehr öffentliche Leistungen erbringen und warum es sinnvoller ist, sich auf den Ausbau von Agrarumwelt- und Tierschutzmaßnahmen zu konzentrieren.

Förderung kleiner Betriebe als Lösung der Milchmarktkrise?

Ein typisches Beispiel für eine solche Forderung lieferte die grüne Bundestagsfraktion als Reaktion auf die Krise am Milchmarkt: Im Juni 2016 wurde von der grünen Bundestagsfraktion bzw. ihrem neuen Youtube-Politikerklärer, Can Erdal ein Video zur Milchmarktkrise veröffentlicht (Oppovision #29): In dem Video wird (unter anderem) die Förderung von kleinen Betriebe als Politikziel genannt, um die Probleme am Milchmarkt in den Griff zu bekommen. Der Markt muss reguliert werden, weil wir kleine Betriebe schützen müssen. Die EU-Subventionen seien ungerecht verteilt, weil große Betriebe mehr Subventionen bekommen, als kleine Betriebe. Und dann der entscheidende Satz: „Guckt, dass die Subventionen nicht nur bei den Riesenbetrieben bleiben, sondern auch bei den kleinen Betrieben bleiben, die die Kühe und die Landschaft würdig behandeln.“ (im Video ab Minute 2:25). An dieser Stelle wird es aus zwei Gründen ärgerlich:

Ab welcher Größe ist ein Betrieb riesig?

Die Frage, was genau ein Betrieb ein kritikwürdiger Riesenbetrieb“ ist, wird in dem Video aus guten Gründen nicht erklärt, weil es nicht zu erklären ist. Kombinieren wir die Frage der Technologie und der Betriebsgröße: Es ist z.B. denkbar, dass ein 60-Kuh-Betrieb einen Melk-Roboter anschafft, um mit der gewonnen Zeit Dinge zu produzieren, mit denen der Betrieb eine höhere Wertschöpfung erzielt oder damit die Landwirt*in die so gewonnene Zeit mit der Familien zu verbringen kann. Es ist auch denkbar, dass ein 150 Kuh-Betrieb diese Technologie einsetzt, damit der Betrieb überleben kann und von der Großeltern- an die Enkelgeneration weitergegeben werden kann: Denn junge Landwirt*innen können heute in anderen Berufen arbeiten und werden den elterlichen Betrieb nur weiterführen, wenn Sie mit ihrem Betrieb auch in den nächsten 40-50 Jahren ein ähnliches Auskommen haben wie sie es in anderen Berufen erzielen könnten. Auch ein 500-Kuh-Betrieb mit Melk-Karussell, wie sie in Ostdeutschland anzutreffen sind, setzt diese Technologie ein, damit z.B. die entsprechenden Arbeitsplätze im Dorf gehalten werden können. Welcher der drei Betriebe ist jetzt ein kritikwürdiger „Riesenbetrieb“?  Der Begriff ist schwammig und konzeptionell überhaupt nicht hinterlegt. Aus der Betriebsgröße lässt sich kein moralischer Diskurs konstruieren und es lässt sich daraus auch keine rationale Agrarpolitik ableiten.

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Kleinteilige Agrarstruktur in Kanton Appenzell, Schweiz – Die Probleme der Landwirtschaft in dieser Region liegen in den landesweit höchsten Nährstoffüberschüssen.

Kleine Betriebe als Lieferanten von „öffentlichen Gütern“

Das zweite Problem liegt darin, dass die Politikforderungen der grünen Bundestagsfraktion in dem Video von falschen Voraussetzungen ausgehen. Es wird behauptet, dass kleine Betriebe „Kühe und Landschaft würdig behandeln“. Übersetzt in die Theorie der Wirtschaftspolitik heißt dies, dass kleine Betriebe proportional höhere öffentliche Güter oder Leistungen erbringen (d.h. grundsätzlich mehr für Umwelt- und Naturschutz, Artenvielfalt oder Tierwohl leisten) und aus diesem Grund gefördert werden müssen. Ist das tatsächlich so?

Ich werde im Folgenden zwei Beispiele bringen, an denen sich zeigt, dass kleine Betriebe nicht automatisch mehr öffentliche Leistungen erzielen. Öffentliche Leistungen sind in diesem Zusammenhang Leistungen im Umwelt- und Tierschutz, d.h. ein intakte und vielfältige Landschaft, Bereitstellung von Artenschutz durch den Betrieb, die Vermeidung negativer Umweltwirkungen oder artgerechte und tierfreundliche Haltungsbedingungen in der Haltung von Nutztieren.

1. Beispiel: Biotopvielfalt in intensiven Ackerbauregionen

Eine wichtige Herausforderung besteht in den nächsten Jahren im Erhalt der Artenvielfalt. Eine besonderer Schwerpunkt sind hierbei die Ackerbauregionen, wie z.B. die Hildesheimer, Braunschweiger und Magdeburger Börde, auf denen mit Schwarzerde-Böden die besten Ackerbaustandorte Deutschlands liegen. Ein Indikator für eine vielfältige Agrarstruktur mit einer ausgewogenen Biodiversität ist der Biotopindex, der vom Julius Kühn-Institut erstellt wird. Hierbei werden auf Luftbildern die Strukturelemente in der Landschaft ausgewertet und in einen Index umgewandelt.

In der folgenden Abbildung ist der Biotopindex auf Gemeindeebene in der Börde-Region dargestellt. Niedrige Werte (rot) bedeuten , dass die Landschaft ausgeräumt ist, bei hohen Werten (grün) liegt eine vielfältige Landschaft vor. Es sind nur Gemeinden in der Börde dargestellt, die Agrarstruktur und Spezialisierung in der Region ist sowohl im Westen als auch im Osten Ackerbau, allerdings sind die Betriebe im Westen vergleichsweise klein und im Osten eher groß: Während in der Region Hildesheim-Braunschweig ca. 8,4% der Betriebe über 200 Hektar groß sind, liegt der Anteil im östlichen Landkreise Börde bei etwa 40% der Betriebe. Man kann vereinfachend sagen, Westen = vergleichsweise klein, Osten = groß.

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Abbildung 1: Biotopindex in der Hildesheimer, Braunschweiger und Magdeburger Börse (Eigene Berechnung nach dem Biotopindex des Julius-Kühn-Instituts)

Aus der Abbildung wird deutlich, dass die Landschaft in der Magdeburger Börde bei Bewirtschaftung durch große Betriebe eher vielfältig ist, während im Westen bei Bewirtschaftung von durchschnittlich deutlich kleineren Betrieben in den meisten Gemeinden eine verarmte Landschaft vorzufinden ist. Es wird deutlich, dass wir den Umweltvorteil „Strukturvielfalt in der Landschaft“ (also reich an Streifen, Hecken, Bäume, Randstrukturen) nicht kleinen, sondern eher großen Betriebsgrößen zuordnen können. Dies ist eine zugegeben etwas grobe Herangehensweise, allerdings zeigt diese Grafik zumindest, dass kleine Betriebe keine deutlichen und unmittelbaren Umweltvorteile aufweisen.

Das Beispiel ist ein besonderes Beispiel, da die intensiven Ackerbauregionen insgesamt Probleme mit dem Biotopindikator haben. Gleichzeitig eignet es sich besonders gut für einen Vergleich – weil im Westen und Osten ähnliche Kulturen angebaut werden und sich nur die Betriebsgrößen unterscheiden.

Es gibt vielfältige Gründe, die man als Erklärung anführen kann. In Westdeutschland hat sich seit dem 2. Weltkrieg eine sehr wettbewerbsfähige Ackerbaustruktur entwickelt, die Landschaft wurde spätestens seit den 70er Jahren ausgeräumt und die Bewirtschaftung durch große Maschinen zu ermöglichen. Im Osten hat der Wettbewerbsdruck erst vor 25 Jahren eingesetzt, dies könnte ein weiterer Grund für den Unterschied sein. Des weiteren können es sich große Betriebe eher leisten, Randstrukturen stehen zu lassen oder z.B. feuchte Stellen im Acker nicht zu bewirtschaften. Kleine Betriebe haben diese Spielräume nicht. Nur eines wird eben auch deutlich: Die kleiner strukturierte Landwirtschaft im Westen hat keinen systematischen Umweltvorteil gegenüber der groß strukturierten im Osten.

  1. Beispiel: Weidehaltung auf Milchviehbetrieben

Als weiteres Beispiel wird im Video behauptet, kleine Betriebe behandelten ihre Tiere „würdig“. Die Würde des Tieres ist an der Stelle ein großes Wort. In praktische Politik übersetzt geht es um tierfreundliche Haltungssystem, die im Video der grünen Bundestagsfraktion kleinen Betrieben zugeordnet werden. Dies ist eigentlich Thema der Tierethologie, allerdings erscheint es schwierig dieses Thema auf einer breiten empirischen Grundlage zu beurteilen. Es gibt allerdings Daten zur Weidehaltung von Michkühen in Deutschland in 2010, was zumindest als grober Indikator für tierfreundliche Haltungssysteme betrachtet werden kann (Tab. 1).

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Tabelle 1: Milchviehbetriebe mit Weidehaltung in 2010 (Nach Daten des Statistischen Bundesamtes, Landwirtschaftszählung 2010)

Hierbei ergibt sich folgendes Bild: 82,7% aller Tiere werden in Beständen kleiner 200 Tieren gehalten. Auf Betrieben mit einer Milchkuhherde zwischen 50 und 200 Tieren wird etwa die Hälfte aller Tiere mit Weidegang gehalten. Der Anteil bei Betrieben mit Weidehaltung ist in der Größenklasse unter 50 Tieren kleiner. D.h. auch hier sei die Schlussfolgerung erlaubt, dass ganz kleine Betriebe nicht unbedingt die tierfreundlichsten Haltungssysteme haben. Sieht man sich die Größenklasse über 200 Tiere an, so gibt es zwar auf etwa auf der Hälfte aller Betriebe Weidehaltung, allerdings werden nur 17% der Tiere draussen gehalten. Insofern schneiden auch die ganz großen Betriebe in diesem Vergleich nicht gut ab, während mittleren Größenklassen von 50 bis 200 Tieren einen Qualitätsvorteil haben.

Fazit

Die scharfe Polemik im Video der grünen Bundestagsfraktion gegen „große Megabetriebe der industriellen Landwirtschaft, bei denen keine Kuh mehr auf die Wiese kommt“ (Zitat), ist somit nur bei 52% dieser Betriebe gerechtfertigt, kann aber vielleicht als Tendenz akzeptiert werden. Die Behauptung, kleine Betriebe würden ihre Tiere würdig behandeln, stimmt dagegen definitiv nicht, da 60% aller kleinen Betriebe ihre Tiere nicht mit Weidegang halten. Es sind die mittleren Betriebe, die ihre Kühe „würdig behandeln“. Und die Behauptung, kleine Betriebe würden die Landschaft „würdig behandeln“, kann getrost als offensichtlich falsch bezeichnet werden.

Der Begriff „industrielle Landwirtschaft“ ist für die praktische Politik kaum überzeugend zu definieren, aber in einem Youtube-Video, das sich an potenzielle Sympathisanten richtet, die idR. in der Stadt wohnen und von solchen strukturellen Themen nichts wissen, gehen solche Begriffe immer? Für mich ist das keine anspruchsvolle und rationale Reformpolitik. Fachlich ist dieses Video fragwürdig, allerdings spiegelt es eine weitverbreitete Meinung wieder, man müsse in der Agrarpolitik nur kleine Betriebe fördern und alles werde gut. Die Bereitstellung von öffentlichen Leistungen hat m.E. nichts mit der Betriebsgröße zu tun, insofern macht es keinen Sinn, dies als agrarpolitische Strategie zu verfolgen.

Damit hier keine Missverständnisse aufkommen: Es gibt kleine Betriebe, die absolut vorbildlich sind, aber es sind nicht alle. Die kleinen Betriebe, die gute Leistungen erzielen, würde auch mit einem Ausbau der II. Säule-Programme in den Bereichen Umwelt- und Tierschutz geholfen werden. Die förderpolitische Umsetzung der „Small is beautiful-Ideologie“ würde dagegen viele kleine Betriebe mitsubventionieren, die keine Leistungen erzielen und andererseits große Betriebe, die gute Leistungen erzielen, benachteiligen. Eine rationale Agrarpolitik, die nach nachvollziehbaren Kriterien überprüfbar ist, sollte sich nach empirisch belegten Wirkungszusammenhängen orientieren. Der Wirkungszusammenhang, dass kleine Betriebe mehr gesellschaftlich erwünschte Leistungen produzieren und daher gefördert müssen, ist nicht nachweisbar. Daher wäre es sinnvoll, sich auf die Ausarbeitung von Programmen zu konzentrieren, die die vorbildlichen Betriebe unabhängig von ihrer Größe fördern.

Es ist natürlich auch denkbar, dass kleine Betriebe aus sozialpolitischen Gründen gefördert werden. Hierzu liegen uns im Moment nicht ausreichen Daten vor, da es zwar Daten über die landwirtschaftlichen Einkommen, jedoch nicht über die Einkünfte von Familien in der Landwirtschaft vorliegen und weiterhin auch keine Daten über die Vermögen von in der Landwirtschaft tätigen Menschen. Dies wäre die Voraussetzung für eine belastbare Sozialpolitik. Ich möchte auch darauf hinweisen, dass es über die Einkommenssteuertarife und über weitere Sonderregelungen ohnehin Vorteile für kleine Betriebe gibt. Des Weiteren gibt es bei den Direktzahlungen den Hektaraufschlag für die ersten 46 Hektare. Einige Detailregelungen sorgen ohnehin dafür, dass kleine Betriebe etwas mehr Spielraum haben. Die oben genannten Daten zu Einkommen und Vermögen wären die Grundlage, um zu überprüfen, ob die bisherigen Regelungen hinreichend sind oder ob es zusätzlichen sozialen Handlungsbedarf gibt. Aber gerade Agrarsozialpolitik ist kompliziert, hier müsste noch einiges an Arbeit investiert werden, um überzeugende Konzepte vorzulegen.

Die Zukunft der landwirtschaftlichen Direktzahlungen: Positionen und Optionen für 2020

23. November 2015

Die Diskussion um die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 2020 wird bereits jetzt geführt. Dieser Beitrag geht der Frage nach, wie sich aktuell die Parteien in Deutschland zur Zukunft der Direktzahlungen positionieren. Dieser Diskussionsprozess steht im Moment noch am Anfang, allerdings könnte die Position Deutschlands wichtig, um nicht zu sagen entscheidend für die Frage sein, ob eine Agrarreform deutliche Veränderungen und Fortschritte bringt oder lediglich ein „weiter so“. Eine Reform 2020 müsste bereits 2017/18 diskutiert und beschlossen werden, insofern lohnt schon jetzt (3 Jahre vor einer Reform) ein genauer Blick auf die Positionen.

Landschaftselemente bei Göttingen im Herbst 2015

Landschaftselemente bei Göttingen im Herbst 2015

 

  • Grüne: Auf die Neupositionierung von Robert Harbeck und Martin Häusling (beide Bündnis 90 / Die Grünen) habe ich bereits im Juni in diesem Blog hingewiesen. Die Grünen stellen im Moment 6 der 13 Landesminister für Landwirtschaft (Siehe Tabelle).
    Landesminister für Landwirtschaft, Stand Nov. 2015

    Landesminister für Landwirtschaft, Stand Nov. 2015

     

  • Allerdings liegt außer dem Positionspapier von Harbeck / Häusling, das jedoch nicht offiziell Parteilinie ist, nichts vor. Die sonstigen Landesminister der Grünen halten sich eher bedeckt, auch der agrarpolitische Sprecher der Bundestagsfraktion, Friedrich Ostendorff (aus Westfalen) beschäftigt sich eher mit Milchmarktregulierung oder Export von Agrarprodukten. In der Vergangenheit wurde vereinzelt die Position vertreten, dass die 1. und 2.Säule „Agrargelder“ seien, die man halten müsse. Für die Gesamtpartei, dürfte es auch darauf angekommen, wie sich Fraktionsvorsitzender Toni Hofreiter vom linken Flügel sowie die Umweltsprecherin, Bärbel Höhn vom Realo-Flügel positionieren. Am 16. März 2016 sind in Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg Landtagswahlen und in beiden Ländern sind die Grünen in der Regierung. Es ist daher zu erwarten, dass eine Positionierung der Grünen in dieser Frage erst nach diesen Landtagswahlen erfolgt. Die Tendenz bei Bündnis 90/Die Grünen geht jedoch zu einem Abbau der Direktzahlungen und einer Stärkung der Agrarumweltprogramme, aber ganz klar ist das noch nicht.
  • Umweltministerin Barbara Hendricks (SPD) hat vor einigen Wochen die Naturschutzoffensive 2020 ihres Ministeriums Hierbei lautet eine Überschrift auf S.11 der BroschüreAgrarsubventionen nach 2020 abschaffen – Landwirtinnen und Landwirte für konkrete Naturschutz-Leistungen bezahlen“. Diese Wortwahl ist zunächst sehr unpräzise, allerdings wurde sofort deutlich, dass Hendricks die Direktzahlungen der 1.Säule der GAP im Sinn hat. Das Hauptargument ist sehr ähnlich wie bei Harbeck und Häusling: „Die Umweltanforderungen des ‚Greening‘ und der ‚Cross Compliance‘ sind leider nach wie vor wenig anspruchsvoll.“ Man möchte an dieser Stelle ergänzen, dass die Anforderungen vor allem unwirksam sind, wie die aktuellen Zahlen zur Umsetzung von Greening und der ökologischen Vorrangfläche zeigen, wie ich versucht habe in meinem letzten Beitrag vom 05.Oktober 2015 zu zeigen. Das Ziel von Hendricks besteht in einer Umschichtung der Mittel in die Agrarumweltprogramme 2.Säule, um dort konkrete Naturschutzmaßnahmen zu fördern. Allerdings ist die Naturschutzoffensive wenig abgestimmt, so dass es wenig Unterstützung aus der SPD und den NGOs für diesen Vorstoß gab. Die naturschutzpolitische Sprecherin Steffi Lemke von Bündnis 90/Die Grünen und der Naturschutzpolitische Referent des Nabu, Till Hopf hatten in einer Reaktion fast wortgleich gefordert, den Worten Taten folgen zu lassen. Es muss sich vor allem zeigen, ob diese Position innerhalb der großen Koalition mit CDU/CSU mehrheitsfähig ist.
  • Die Sozialdemokraten (SPD) in Deutschland war in agrarpolitischen Fragen im Bundestag vom Tierarzt Wilhelm Priesmeier (Wahlkreis Goslar-Northeim-Osterode) vertreten worden. Priesmeier war 2012 und 2013 auf mehreren agrarpolitischen Diskussionen in Göttingen und hatten einen „schrittweisen Ausstieg aus den Direktzahlungen“ Auch der Agrarminister von Mecklenburg-Vorpommern, Till Backhaus argumentierte im April 2015 in einem Interview in diese Richtung: „Ich halte eine dauerhafte Aufrechterhaltung der Direktzahlungen im bisherigen Umfang noch in der Art und Weise weder für nötig noch für sinnvoll. Sie leisten zur Erreichung gesellschaftlicher Ziele beispielsweise zur Welternährung, zum Tierschutz, zur Umwelt- und Klimapolitik oder auch zur Entwicklung ländlicher Räume auch mit dem Element des Greenings nur einen geringen Beitrag. Der bürokratische Aufwand steigt jedoch weiter an. Hier liegen Aufwand und gesellschaftlicher Nutzen ziemlich weit auseinander.“ Till Backhaus ist seit 17 (Siebzehn!) Jahren Landwirtschaftsminister in Mecklenburg-Vorpommern, so dass seine Position in der SPD Gewicht haben sollte. Die beiden wichtigsten agrarpolitischen Akteure haben sich somit eher kritisch positioniert. Allerdings hatte die SPD sich in der Agrarpolitik nicht immer prinzipienfest gezeigt, da die SPD eher landwirtschaftsfern agierte. Dies zeigte sich z.B. 2009 in der Wahl von Udo Folgert als Schatten-Agrarminister von Kanzlerkandidat Frank Steinmeier. Udo Folgert, selbst Funktionär des ostdeutschen Bauernverbandes, hatte damals innerhalb kürzester Zeit einige zentrale agrarpolitische Forderungen der SPD im Alleingang und scheinbar ohne Rücksprache geräumt. Insofern darf man gespannt sein, ob wie prinzipienfest die SPD im Punkt Abbau der Direktzahlungen sein werden. Die Tendenz der SPD geht zu einem Abbau der Direktzahlungen und einer Stärkung der 2.Säule, aber Landwirtschaft ist nicht das ganz große Hauptthema der Partei.
  • Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) hatte sich am 22. September 2015 auf einer Konferenz zur Zukunft des EU-Budgets in Brüssel geäußert. Hierbei brachte er eine Umschichtung des Agrarbudgets für andere gesellschaftliche Aufgaben ins Spiel. „Um ganz offen zu sein: Ich schlage vor die Gelder, die für Kohäsionspolitik sowie Teile des Agrarbudgets für eine Unterstützung der Reformanstrengungen in anderen Mitgliedsstaaten zu verwenden.“ (eigene Übersetzung) Damit spricht Schäuble erstmals offen aus, was seit vielen Jahren von Finanzpolitikern verschiedener Parteien und hinter vorgehaltener Hand auch aus dem Finanzministerium hört: Man sieht angesichts der finanziellen Herausforderungen der EU-Reform wichtigere Prioritäten als eine Fortsetzung der Agrarzahlungen, die nur einen recht geringen Zielerreichungsgrad haben und auch den Empfehlungen von Experten widersprechen (so auch Schäuble in seiner Rede). Schäuble fordert in seiner Rede eine klare Ausrichtung des Budgets an einem europäischen Mehrwert.
  • Christlich Demokratische Union (CDU): Die Position Wolfgang Schäubles gilt jedoch nicht für die CDU. Die Position der Union ist im Moment, dass man das jetzige System der Direktzahlungen beibehalten möchte. So hatte Bundeslandwirtschaftsminister Christian Schmidt (CSU) sich in einer Rede vom 03.04.2014 im Bundestag zu den Ergebnissen der GAP-Reform 2013 und den Direktzahlungen bekannt, zu seiner Position für Reform 2020 macht Schmidt in einer Antwort an Kirsen Tackmann (Die Linke) im Nov. 2015 keine Angaben. Georg Nüßlein (CDU), der stellvertretende Vorsitzende der CDU-Bundestagsfraktion bekannte sich ebenfalls in einer Reaktion auf die Naturschutzoffensive 2020 am 14.10.2015 zum Erhalt der Direktzahlungen. Zum Greening sagt Nüßlein: „Wir sollten dieses Konzept jetzt erst einmal konsequent umsetzen, anstatt die Interessen von Landwirtschaft und Naturschutz gegeneinander auszuspielen.“ Ein Konzept, dass die CDU vor seiner Einführung im übrigen kritisiert hat.
  • Allerdings gibt es inzwischen auch in der CDU auch andere Stimmen: So äußerte sich der Europaabgeordnete der CDU, Peter Jahr (aus Sachsen) am 16.09.2015 an einem „Roundtable zur Zukunft der GAP“ eher kritisch zum Thema Direktzahlungen und Greening: „Wir sollten uns in der Ersten Säule auf die Wettbewerbsfähigkeit konzentrieren und Umwelt- und Sozialaspekte mit Mitteln aus der Zweiten Säule fördern“. Auch der CDU-Bundestagsabgeordnete Hans Georg von der Marwitz (Wahlkreis Barnim, Brandenburg) signalisierte bereits im Mai 2013 bei einer agrarpolitischen Diskussion in Göttingen, dass er die Direktzahlungen in der aktuellen Form für nicht zu rechtfertigen hält und er sich auch einen schrittweisen Ausstieg aus den Direktzahlungen vorstellen können. Er musste jedoch in der gleichen Diskussion im Mai 2013 auch einräumen, dass seine Position in der CDU-Fraktion nicht mehrheitsfähig sei. Die aktuelle Position und Tendenz der CDU/CSU insgesamt besteht in einer Beibehaltung des jetzigen Systems.
  • Die Position der Linken ist etwas unklar: Die Bundestagsabgeordnete Kirsten Tackmann (aus Nordwest-Brandenburg) hatte in den letzten Jahren mehrfach die soziale Unausgewogenheit der Direktzahlungen, sowie die Verwässerung der Greening-Regeln kritisiert. Sie hatte 2015 eine kleine Anfrage an die Bundesregierung gestellt und nach der Entscheidung der Landwirte bei den ökologischen Vorrangflächen gefragt. Ihr Kommentar auf die Antwort der Bundesregierung vom 02.11.2015 war dann jedoch, dass Greening die „Vielfalt in der Agrarlandschaft“ fördere. Dies ist angesichts der Zahlen des Bundesministerium eine eher optimistische Sicht von Greening, die für die sonst scharfe Opposition der Linken recht milde erscheint. Die Tendenz der Linken bei den Direktzahlungen dürfte wohl eher kritisch gegenüber den Direktzahlungen sein, die Signale sind mir jedoch nicht vollkommen klar. (Aber ich lerne gerne dazu.)
  • Die Liberalen (FDP) stellte in den 1970ern mit Josef Ertl viele Jahre den Bundeslandwirtschaftsminister. Heute sind die Liberalen allerdings in der Agrarpolitik weniger wahrnehmbar. Die FDP nimmt auf ihrer Homepage keine klare Position in der Agrarpolitik ein: Die FDP möchte einerseits das 2-Säulenmodell erhalten, man hält auch eine starke Marktorientierung für wichtig, möchte aber gleichzeitig auch die Bereitstellung öffentlicher Güter fördern. Dies klingt zunächst sehr ausgewogen, allerdings ist die Tendenz der Liberalen in den Bundesländern, die Agrarumweltprogramme und v.a. die Förderung des Ökolandbaus zu scharf kritisieren, insofern ist unklar, welche öffentlichen Güter gefördert werden sollen. Die Tendenz der FDP könnte bei einem Wiedereinzug in den Bundestag sein, in der Agrarpolitik entweder alles zu belassen oder aber die Zahlungen für die Landwirtschaft in der 1. und 2.Säule aus finanzpolitischen Erwägungen ersatzlos zu streichen.

Insgesamt zeigt sich, dass sich die Haltung zu den Direktzahlungen in den Parteien im Moment nach dem Rechts-Links-Schema orientiert: Argumente für eine Reduktion/Abbau der Direktzahlungen und für eine Stärkung der Agrarumweltprogramme findet man eher bei SPD und Grünen, die CDU ist tendenziell für eine Beibehaltung der Direktzahlungen, auch wenn einzelne Vertreter v.a. aus Ostdeutschland kritisch sind. Hieraus könnten sich drei Hauptszenarien für die nächste Reform 2020 ergeben:

  1. „Vertiefungs-Szenario“: Beibehaltung und Vertiefung der GAP 2013, in der Greening schärfer formuliert sind, andererseits Cross-Compliance vereinfacht wird und sich das Agrarbudget kaum ändert. Angesichts der ersten Erfahrungen im Mitentscheidungsverfahren nach dem Lissabon-Vertrag ist dieses Szenario sehr wahrscheinlich. Es ist in der Europäischen Union im Moment sehr schwer, mit 28 Mitgliedsstaaten im Rat und dem heterogenen EU-Parlament eine substanzielle Reform zu gestallten. Die ökologischen Herausforderungen würden auf der Strecke bleiben und auch eine effiziente Verwendung von Steuermitteln wäre nicht gegeben. Dieses Szenario wäre v.a. mit einer CDU-Alleinregierung, einer CDU-FDP-Koalition oder einer großen Koalition machbar.
  2. „Reform-Szenario“: Moderate Reform bestehend in einem leichten bis deutlichen Abbau der Direktzahlungen der 1.Säule und einem Ausbau der 2.Säule. Dies könnte (Szenario 2a) mit globalen Kürzungen der Direktzahlungen auf EU-Ebene oder auch mit weiteren Umschichtungen der Direktzahlungen zwischen den Mitgliedsländern passieren, so dass die Osteuropäer höhere und die Westeuropäer niedrigere Direktzahlungen bekommen. Oder (Szenario 2b) diese Reformen werden im Rahmen von flexiblen Elementen auf nationaler Ebene geregelt (wie in der aktuellen GAP-Reform). Dieses Szenario wäre mit der SPD und den Grünen umsetzbar, allerdings auch in einer großen oder einer schwarz-grüne Koalition.
  3. „Kürzungs-Szenario“: Im dritten Szenario werden vor allem Kürzungen im Agrarbudget vorgenommen. Hier wären sowohl Kürzungen der Direktzahlungen oder Kürzungen in 1. oder 2.Säule nach der Rasenmäher-Methode denkbar. Die gekürzten Mittel würden dann für andere Politikbereich der EU genutzt, ggf. könnten auch Reformbestrebungen in Krisen-Staaten unterstützt werden (wie von Schäuble vorgeschlagen). Dieses Szenario wäre im Sinne von Wolfgang Schäuble und Finanzpolitiker anderer Parteien oder auch der liberalen Parteien Europas (außer der FDP). Ob die FDP ein solches Szenario unterstützen würde ist allerdings unklar. Basierend auf den bisherigen Erfahrungen ist dieses Szenario das unwahrscheinlichste, allerdings könnte dieses Szenario bei starken Austrittsbestrebungen von Großbritannien 2017 oder bei einer weiteren Euro-Krise sehr viel größere Bedeutung bekommen. Allerdings kann es auch sein, dass Krisen in der EU dazu führen, dass man weitere Probleme wie Proteste gegen die Reform 2020 vermeiden möchte. Eine CDU-FDP-Koalition könnte dies am ehesten umsetzen, andere Koalitionen im Krisenfall jedoch auch.

Die Diskussion um die GAP 2020 ist noch im Anfangsstadium, aber erste Tendenzen lassen sich ablesen. Ab März 2016 dürfte die Debatte in Deutschland an Fahrt aufnehmen, aber es ist insgesamt sehr viel mehr Bewegung in der Debatte als 2009/2010, vor der letzten Agrarreform.  Die genannten drei Szenarien sind natürlich nur Spekulationen basierend auf den Positionen und der bisherige Erfahrung. Daher bin ich gespannt auf die Debatte, Ergänzungen und Kommentar sind wir immer erwünscht!

Grüne Agrarpolitiker fordern ein Ende der Direktzahlungen!

18. Juli 2015

Endlich, möchte man laut rufen, dieser Schritt war lange fällig!

Die grünen Agrarpolitiker Robert Habeck und Martin Häusling fordern ein Ende der Direktzahlungen und schlagen mit einem Positionspapier „Fundamente statt Säulen – Ressourcen schonend, tiergerecht und sozial nachhaltig! Plädoyer für eine Neuordnung der europäischen Agrarpolitik“ eine Kursänderung in der Agrarpolitik von Bündnis 90 /Die Grünen vor. Ziel ist es, die Zahlungen der ersten Säule schrittweise abzubauen und die gesparten Gelder für öffentliche Güter und auf andere Politikziele auszugeben. Das Papier skizziert einige andere Bereiche, die ergänzend gestärkt werden sollten: Agrarforschung stellen die zwei Autoren in den Vordergrund, da dies für den Agrarsektor wichtig sei. Dem kann man nur zustimmen: So eingesetzte Gelder würden mittelfristig eine sehr viel günstigere Wirkung für die Landwirtschaft entfalten. Sehr naheliegend finde ich auch den Hinweis, dass auch mehr Mittel für Naturschutz im Rahmen der Fauna Flora Habitat (FFH)-Richtlinie bereitgestellt werden sollen, da dies eine europäische Politik, die man dann endlich mit europäischen Geldern finanzieren würde.

Keine Direktzahlungen bedeutet mehr Geld für Naturschutz - Naturschutzgebiet Korrö, Småland, Schweden

Keine Direktzahlungen bedeutet mehr Geld für Naturschutz – Naturschutzgebiet Korrö, Småland, Schweden

Und siehe da! Es bilden sich sofort ganz merkwürdige Koalitionen: Der Generalsekretär des Deutsche Bauernverband, Udo Hemmerling schlägt im Allgäuer Zeitung vom 16.07.2015 Alarm , weil das die „bäuerlichen Betriebe“ angeblich „ausbluten“ würde. (Merke: Allgäu = bäuerlich aus Sicht des DBV…). Gut gemacht, es ist wohl die Erwartung der DBV-Mitglieder, dass der DBV Subventionen verteidigt, für die die Landwirte beinahe gar nichts tun müssen. Der DBV ist eine Lobby-Organisation, der Steuerzahlerbund würde sich hier (wenn ihm das Problem bekannt wäre…) vermutlich anders positionieren. Ich würde Herrn Hemmerling an der Stelle zunächst gerne fragen, was „bäuerlich“ für ihn eigentlich bedeutet. Aber geschenkt, bäuerlich ist ja inzwischen ein allseits beliebter Begriff und hat seinen Weg sogar in das CDU-Agrarprogramm gefunden. Dass der DBV diesen Begriff als Argument für den Erhalt der Direktzahlungen verwendet, ist schon ein wenig überraschend.

Wissenschaftlich erscheint mir der Schritt von Habeck und Häusling geboten und für bäuerliche Betriebe, die öffentliche Leistungen erbringen, muss dies nicht automatisch ein Nachteil sein. Ich bin gespannt, wie sich diese Diskussion entwickelt, denn viele Agrarökonomen verschiedener Generationen fordern schon lange ein Ende der Direktzahlungen, insofern schlagen Habeck und Häusling etwas vor, was die Wissenschaft prinzipiell unterstützt. Strategisch könnte sich aus dieser Position für die Grünen ganz neue Optionen ergeben. Es würde ein Reformpfad vorgeschlagen, der wissenschaftlich sinnvoll ist und die Grünen als aktive Akteure einer Agrarreform positioniert.

Vor allem benennt das aktuelle Positionspapier klar die Schwachpunkte der ersten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nach 2013. Ich möchte hier etwas über das Papier hinausgehend auf die aus meiner Sicht eklatanten Mängel der ersten Säule hinweisen:

  • Einkommenspolitik: 1992 wurden die Direktzahlungen von Agrarkommissar Ray MacSharry eingeführt mit dem Ziel, Landwirte für die Preissenkung des Interventionspreises zu entschädigen. Die Preise wurden in der Folge nochmal bei der „Agenda 2000“ substanziell und mit der Fischler-Reform 2005 leicht gesenkt. Inzwischen ist die MacSharry-Reform 23 Jahre her, es ist die Frage, ob diese Begründung noch stichhaltig ist.
    Es ist weiterhin auch grundsätzlich denkbar, die Einkommen in der Landwirtschaft mit EU-Geldern zu unterstützen, aber das ist eine Frage von politischen Prioritäten und ich würde die großen Herausforderungen von Deutschland und der EU nicht unbedingt in der Stützung landwirtschaftlicher Einkommen sehen. Man müsste die Fortsetzung der Einkommenspolitik nachvollziehbar belegen, dass in der Landwirtschaft systematisch weniger Einkommen erzielbar sind, als dies in anderen Wirtschaftszweigen der Fall ist. Zwar deutet die Vergleichsrechnung des Agrarberichts der Bundesregierung darauf hin, aber (und hier sollten drei Ausrufezeichen folgen!) die Vergleichsrechnung hat einige methodische Schwächen. Es fehlt eine aktuelle Übersicht, welche Einkommen Landwirte-Familien erzielen. Wenn Mann oder Frau in der Landwirtschaft tätig sind, so kann der Partner Lehrer, Rechtsanwalt oder Arzt sein und gut verdienen. Eine Einkommenspolitik müsste dies berücksichtigen. Des weiteren fehlt bei der Vergleichsrechnung des Agrarberichtes auch die Vermögenssituation von Landwirtschaftsbetrieben bzw. Familien in der Landwirtschaft. Und wenn diese wichtigen Informationen nicht vorhanden sind, wäre eine pauschale Einkommensstützung dem Wähler nicht ganz leicht zu erklären. Insofern steht die einkommenspolitische Begründung der Direktzahlungen inzwischen auf mehr als wackeligen Füßen.
  • Fehlende Lenkungswirkung für öffentliche Güter: Ziel der Agrarpolitik sollte die Finanzierung von „öffentlichen Gütern“ sein. Öffentliche Güter wie z.B. Gewässer- und Bodenschutz, Biodiversität und Klima- und Tierschutz werden nicht über den Preis entgolten, daher macht es Sinn, dass der Staat in den Markt eingreift und öffentliche Güter fördert. Dies wird durch spezifischen Agrarumweltprogrammen gefördert, es trifft auch auf Betriebe des Ökolandbaus zu. Die erste Säule entfaltet im Moment keine messbare Lenkungswirkung mit Bezug auf öffentliche Güter. Die Umweltindikatoren der Landwirtschaft haben sich in den letzten Jahren keineswegs verbessert, im Gegenteil! Dies belegt unter anderem der Indikatorbericht Nachhaltigkeit 2014 des Statistischen Bundesamtes.
    Streitpunkt Greening: Interessant ist hierbei auch, dass in dem Papier von Habeck und Häusling endlich zugegeben wird, dass das Greening der Direktzahlungen nicht zu einer Ökologisierung der Agrarpolitik führen wird. Ich habe versucht, dies in meinem vorletzten Posting: „Greening 2015: Für welche Maßnahmen entscheiden sich die Landwirte?„, sowie in einigen Artikeln (u.a. in Natur und Landschaft von Juni 2015) zu belegen. Bisher war die Position vieler Grüner Agrarpolitiker und vor allem der NGO-Verbändeplattform gewesen, dass das Greening grundsätzlich richtig, jedoch (leider leider) schwach umgesetzt wurde. Exemplarisch hierfür ist ein Beitrag von Lutz Ribbe (Euronatur und BUND) und Uli Jasper (Arbeitsgemeinschaft bäuerlicher Landwirtschaft) in Natur und Landschaft von Juni 2015, in dem sie die Position vertraten, Greening müsse nur „scharf gestellt“ werden. (- man beachte die sprachliche Analogie.). Die deutschen NGOs (anders als z.B. Naturschutzverbänden in anderen Ländern und auf EU-Ebene) haben sich früh aus Seiten von Dacan Cioloș gestellt und Ihre Unterstützung für das Konzept des Greenings in einer geradezu erstaunlichen Vasallentreue noch aufrechterhalten, als deutlich wurde, dass Greening und die GAP-Reform 2013 ein Fehlschlag werden würde. Natürlich räumen auch die Vertreter der NGOs immer wieder ein (mitunter hinter vorgehaltener Hand…), dass das Greening nicht ihren Vorstellungen entspricht. Aber man meint immer noch, den Fuss in der Türe zu haben. Agrarzahlungen werden durch Umweltschutz begründet, was aus Sicht der NGOs erstreben wert ist. Man könnte 2020 – so die vermutete strategische Überlegung – mehr, also ein restriktiveres Greening erreichen. Dass das Greening jedoch 2020 nicht scharf gestellt wird, haben meiner Meinung nach die Verhandlung zur GAP-Reform 2013 hinlänglich bewiesen. Der DBV und COPA/COJEGA werden auch 2020 auf europäischer Ebene zu verhindern wissen, dass es zu schärferen Umweltregeln kommt. Ich halte die strategische Position der Verbändeplattform und der Bündnisgrünen aus umweltpolitischer Sicht für einen Fehler und auch in diesem Sinne schlägt das Papier eine sinnvolle und logische Positionsänderung vor.
Ergebnis der Direktzahlungen - Ausgeräumte Landschaft

Ergebnis der Direktzahlungen – intensiv genutzte, strukturarme Landschaft

  • Wirkung auf den Bodenmarkt: Auf dieses Thema geht das Papier detailliert ein: Die Direktzahlungen werden pro Hektar gezahlt und werden somit über erhöhte Pachten an die Bodeneigentümer, die nicht immer aktive Landwirte sind, weitergereicht. Sie erfüllen damit nur bedingt ihren einkommenspolitischen Zweck, nämlich die Unterstützung aktiver Landwirte. Und weil in den letzten Jahren verstärkt auch institutionelle Anleger in Boden investiert haben, wirken sich die Direktzahlungen auch positiv für Investoren aus, was ein nicht gewollter Nebeneffekt ist. Habeck und Häusling erwarten sich von einem Abbau der ersten Säule eine Absenkung des Pachtniveaus. Ich bin nicht ganz sicher, in welchem Maße diese Wirkung eintreten wird, allerdings zeigt die Entwicklung der Pachtpreise in den 1990er Jahren, dass eine Liberalisierung der Agrarpolitik grundsätzlich schon zu Preissenkungen am Bodenmarkt führen können. Allerdings ist das Pachtpreisniveau nicht nur vom Niveau der Direktzahlungen, sondern auch von einer Reihe anderer Effekte (wie z.B. Produktivität und Niveau der internationalen Agrarpreise) abhängig.
  • Das sog. Ansubventionieren in der zweiten Säule: In der zweiten Säule werden im Moment in vielen Programmen Leistungen gefördert, die (wenigstens teilweise) den Charakter von öffentlichen Gütern haben. Wenn man jedoch mit Agrarumweltprogrammen Anreize für umweltgerechtes Verhalten oder für die Bereitstellung von Artenvielfalt setzen möchte, so muss man bei deren Ausgestaltung gegen Anreize der erste Säule „ansubventionieren“. Für Betriebe muss es finanziell interessant sein, einen fünfjährigen Vertrag in einem Agrarumweltprogramm abzuschließen. Allerdings bekommen die Betriebe ohnehin die Direktzahlungen, insofern sind z.B. Agrarumweltprogramme hier nur ein „Zubrot“. In der erste Säule wurden bisher ca. 330 €/ha entkoppelte Direktzahlungen gezahlt, in der Förderperiode 2014-2020 wird sich diese Summe auf 300 €/ha reduzieren, wovon ca. 85 €/ha für Greening-Maßnahmen gezahlt werden. Bedenkt man die Höhe von manchem Programm der zweite Säule, so reduzieren die Direktzahlungen zunächst die Bereitschaft der Teilnahme, zumal sie auf der gesamten Betriebsfläche gezahlt werden. Ein Abbau der ersten Säule würde die zweite Säule sehr viel attraktiver machen, weil die Anreizwirkung stärker ausfallen würde. Das dort eingesetzte Geld hätte dann eine größere Lenkungswirkung für öffentliche Güter. Auch deshalb ist der Abbau der Direktzahlungen wichtig.

Perspektiven des Abbaus der ersten Säule?

Es stellt sich natürlich die Frage, wie dieser Abbau stattfinden soll. In dem Papier wird auch angedeutet, dass „Strukturbrüche vermieden werden“ sollen. Ein Ausstieg wollen Habeck und Häusling planvoll und sozial gesellschaftlich angemessen umsetzten, allerdings mit einem „klaren Enddatum in nicht allzuferner Zeit„.

Es gibt einige weitere Dinge zu bedenken: Ich würde überlegen, ob nicht ein gewisser Grundbetrag schon über öffentliche Güter zu rechtfertigen wäre. Eine Studie des Thünen Institutes von Plankl et al. (2010) beziffert etwa die Kosten der Offenhaltung der Landschaft mit 50 €/ha, allerdings mit großer Schwankungsbreite. Die gleiche Studie zeigt auch, dass Cross Compliance etwa 1,5-1,7 % der Gesamtkosten eines Verfahrens ausmachen kann. Insofern könnte man überlegen, die Direktzahlungen auf ein gewisses Basis-Niveau zu reduzieren.

Des weiteren wäre zu überlegen, wie diese Reduktion im europäischen Kontext erfolgen soll. Eine Reduktion in Deutschland erscheint möglich, da gerade Deutschland ein recht hohes Niveau an Direktzahlungen hat. Allerdings sind die Präferenzen in den verschiedenen Nationalstaaten womöglich sehr unterschiedlich. Daraus leitet sich ab, dass Umschichtungen von der ersten in die zweite Säule auf nationaler Ebene das Instrument der Wahl dazu wären. Jeder Nationalstaat könnte somit selbst entscheiden, wie stark die Direktzahlungen reduziert werden sollen. Es gibt Länder in der EU, in denen die einkommenspolitische Komponente sehr viel wichtiger und besser zu rechtfertigen ist, als in etwa Deutschland und in den Westlichen EU-Staaten. Aber auch in einem Land wie Rumänien haben die Direktzahlungen  Schlagseite: Eine Analyse der dorten Direktzahlungen zeigt, dass besonders kleine Betriebe beim Empfang der Direktzahlungen benachteiligt sind. Die komplementären nationalen Direktzahlungen (CNDP) in Rumänien werden vermutlich daher auch pro Tier gezahlt werden, um die Kleinstbetriebe zu erreichen. Effizient sieht anders aus!

Mit einer Umschichtung zwischen den Säulen würde man sich bei der GAP-Reform 2020 im aktuell gültigen System der GAP bewegen. Allerdings besagt die These des „Subventionswettlaufs“, dass in diesem Szenario wieder „Rent-Seeking“ Prozesse und Lobbyismus dazu führen, dass die nationalen Agrarminister (unter dem Druck der landwirtschaftlichen Lobby) sich gegenseitig übertreffen und ein möglichst hohes Direktzahlungs-Niveau in ihrem Mitgliedsland fortschreiben wollen. In der GAP-Reform 2013 gab es die Option, Mittel zwischen den Säulen zu verschieben. Von dieser Option wurde jedoch in der Summe aller EU-Mitgliedsländer kaum Gebrauch gemacht. Lediglich 0,6 des gesamten Budgets wurde in die zweite Säule transferiert (siehe mein Posting, Abbildung 4 von April 2014: The Implementation of the CAP-Reform 2013 – an actual overview). Ich bin unsicher, ob dies schon dafür spricht, dass es (wider jeder ökonomischen Vernunft) einen „Subventionswettlauf“ gibt. Um einen Subventionswettlauf vorzubeugen wäre auch ein obligatorisches Abschmelzen auf EU-Ebene eine sinnvolle Forderung, die jedoch schwerer zu realisieren sein wird.

Fazit: Ende der Direktzahlungen

Aus wissenschaftlicher Sicht sage ich: Gut so! Ich habe diese Position auf diesem Blog in den letzten Jahren schon mehrfach so vertreten. Eine solche Reform würde viele Vorteile bringen, wenn Sie europäisch angepasst und mit einem entsprechenden Ausstiegs-Szenario versehen wäre. Die Agrarpolitiker der nächsten Generation werden es Habeck und Häusling danken, denn so eröffnen sich ganz neue Gestaltungsmöglichkeiten in der Agrarpolitik, die auch aus Sicht von Landwirtschaft und Steuerzahler sinnvoll sind. Nur für den Bauernverband wäre eine solche Reform nicht so gut, denn es gäbe kaum noch Besitzstände zu verteidigen.