Posts Tagged ‘Agrarpolitik’

GAP-Papier der Österreichischen Ratspräsidentschaft: Ein Plädoyer für den Ländlichen Raum

20. September 2018

Die österreichische Ratspräsidentschaft (II. Jahreshälfte 2018) hat ein neues Papier über die GAP-Reform 2020 vorbereitet, das demnächst auf der inoffiziellen Ratssitzung in Österreich diskutiert wird. Ich werde im folgenden Text das Papier einordnen und zeigen, warum dieses Papier politisch betrachtet ein Gegenentwurf zu den Vorstellungen der EU Agrarkommissar Phil Hogan ist. Das Papier gibt ein anderes Leitbild vor, das sehr viel stärker auf öffentliche Güter fokussiert. Allerdings es ist unklar, ob dieses Papier politisch geeignet ist, die so dringend benötigte Einigung zur GAP noch vor der Europawahl zu befördern.

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Die Allgäuer Alpen bei Nesselwang: Vitaler Ländlicher Raum als Raum zum Leben, als Erholungsgebiet, als Identifikationsraum und als Räume für Umwelt und Landschaft.

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GAP-Reform 2020: Renationalisierung und Business as usual?

20. September 2018

Die Diskussion um die Zukunft der GAP nach 2021 nimmt gerade Fahrt auf. Bevor ich auf Kritikpunkte anderer agrarpolitischer Akteure eingehe, erscheint es zunächst wichtig, die Probleme des aktuellen Vorschlags darzustellen. Der folgende Text enthält eine kurze Analyse der wesentlichen Kritikpunkte am Reformvorschlag von Phil Hogan sowie einen kurzen Ausblick auf die GAP-Reformprozess vor und nach der Europawahl.

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Artenreiches Grünland bei Eksö, in Småland, Schweden

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Jamaika-Koalitionsverhandlungen zum Thema Landwirtschaft: Das Gute, das Schlechte und die Unklarheiten

6. November 2017

CSU/CSU, FDP und Grüne haben zwei Wochen lang eine Koalition sondiert und haben im Bereich Agrarpolitik ein erstes kurzes Papier ausgehandelt. Der folgende Beitrag geht der Frage nach, wie dieses Ergebnis politisch zu bewerten ist. Die vorläufige Analyse zeigt, dass an einigen Punkten schon eine mögliche Linie erkennbar ist, dass es jedoch viele kleine Details gibt, die enttäuschend oder unklar sind. Alle Partner müssen in den nächsten zwei Wochen noch nachlegen, damit aus diesem Papier ein Programm wird, das für vier Jahre Regierungsarbeit durchträgt.

Ausgangslage

Das Ergebnis der Bundestagswahl vom 24.September 2017 brachte eine Zusammensetzung des Bundestages mit sieben Parteien, das in der bundesdeutschen Geschichte in vielfältiger Hinsicht außergewöhnlich ist. Mit der AfD ist erstmals eine in Teilen rechtsextreme Partei in den Bundestag eingezogen, was in den nächsten vier Jahren eine Herausforderung für die Parteien des demokratischen Spektrums darstellt.

Warum sollten vier Parteien miteinander eine Koalition eingehen, die so verschieden sind? Die Große Koalition hat dramatisch verloren (-13,8%) (vgl. Tagesschau.de). Die SPD musste einen Verlust von 5,2% verkraften und hat daher eine Fortsetzung des Bündnisses abgelehnt. Auch die CDU hat 8.5% verloren, so dass einfache Zweierbündnisse nicht mehr möglich sind. Mit der rechtsextremen AfD will zu Recht keiner koalieren. Die einfachen Zweikonstellationen  (GroKo ausgenommen) fehlen, auch ein linkes Bündnis oder ein einfaches schwarzgrünes Bündnis sind anders als 2013 nicht mehr möglich. Die sog. Jamaika-Koalition von CDU/CSU, Grünen und FDP bleibt als einzige mögliche Option, die einigermaßen realisierbar erscheint.

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Jamaika-Verhandlungen in Berlin: Eine neue Politik für den Ländlichen Raum?

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Sanfte Agrarwende (II): Wie fällt die Zwischenbilanz nach vier Jahren aus?

11. August 2017

Wie ist die Agrarpolitik von Christian Meyer (Bündnis 90/Die Grünen) und seiner „sanften Agrarwende“ am Ende der viereinhalbjährigen Amtszeit zu bewerten? Im März 2013 übernahm mit Christian Meyer das Amt des Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz in Hannover, ein Politiker der im Landtagswahlkampf teilweise durch harte Kritik an der konventionellen Landwirtschaft aufgefallen war. Daher waren auch die Vorbehalte auf Seiten des niedersächsischen Landvolks, dem Landesverband des Deutschen Bauernverbands (DBV), groß. Noch eineinhalb Jahre nach Regierungsübernahme kritisierte der Präsident des Landvolks, Werner Hilse, Meyer fehle der „Stallgeruch“, sprich, Meyer habe keine Ahnung von Landwirtschaft. Viele Landwirte haben immer wieder ihren Unmut gegen Meyer deutlich gemacht, allerdings bekam Meyer von Seiten der Umweltverbände immer wieder Unterstützung. Ich habe an dieser Stelle im Oktober 2014 argumentiert, warum ich eine Neuorientierung der Agrarpolitik in Niedersachsen grundsätzliche für sinnvoll halte, selbst wenn sich eine solche Politik in der Praxis bewähren muss und von bestimmten ordnungspolitischen Grundsätzen ausgehen sollte. Daher werde ich vor der Wahl in Niedersachsen am 15.Oktober 2017 eine Bilanz ziehen und vorab, die Bilanz fällt meiner Meinung nach recht positiv aus – wer mir widersprechen möchte, kann dies gerne tun.

Christian Meyer auf einer Diskussionsveranstaltung am 09.08.2017 in Göttingen, Foto: von Georg Kreuzer

Meyer auf einer Diskussionsveranstaltung im August 2017 in Göttingen (Foto: Greogor Kreuzer)

Wie fällt nun die Bilanz von Christian Meyer aus? Ich beziehe mich hierbei nicht auf andere Bewertung z.B. durch Bauernverband oder NGOs. Es ist zu erwarten, dass wir vom niedersächsischen Landvolk demnächst einen krachenden Verriss geliefert bekommen inklusive einer Aufforderung, doch bitte CDU oder FDP zu wählen. Das ist erwartbar, ich werde auch darstellen, warum das niedersächsische Landvolk seinen Mitgliedern damit mittelfristig Bärendienst erweist. Ich habe mir angesehen, was Christian Meyer als Minister gemacht hat und versucht, diese Arbeit basierend auf den unten genannten Grundsätzen zu bewerten:

  1. Politik für das Tierwohl: Der „Tierschutzplan Niedersachsen“

Ein wichtiges Thema von Christian Meyer war ein Politikwechsel in der Förderung der Tierhaltung. Schon wenige Monate nach Amtsantritt begann er, die Maßnahmen, die sein Vorgänger, Gerd Lindemann (CDU) in einem Tierwohlplan aufgeschrieben hatte, tatsächlich umzusetzen. Daraus ist inzwischen ein umfassendes Konzept der Förderung von Tiergesundheit und Tierwohl geworden, der „Tierschutzplan Niedersachsen“.

Ein wichtiges Symbolprojekt war die Einführung einer Ringelschwanzprämie in der Schweinehaltung: Das Schwanzbeißen in der Schweinehaltung kann bei großen Tierzahlen auftreten, so dass die meisten konventionellen Landwirte ihren Schweinen die Schwänze kupieren. Die vom 2015 eingeführte Ringelschwanzprämie soll Landwirten einen Anreiz geben, diese den Ausstieg aus dem Kupieren der Schwänze bei Schweinen vorbereitet. Wenn Schwänzen nicht kupiert werden, muss ein/e Landwirt/in mehr Aufmerksamkeit auf das Verhalten lenken und auch mehr Platz je Schwein vorhalten. Dies wird mit 16 Euro pro Tier gefördert. Christian Meyer hat bereits angekündigt, diese Politik fortsetzen zu wollen. Die erste Bilanz bei der Ringelschwanzprämie nach einem Jahr von Dezember 2015 bis November 2016 zeigt, dass im ersten Förderjahr haben insgesamt 86 Betriebe mit einer Gesamtzahl von 80.857 Mastschweinen erfolgreich an der Ringelschwanzprämie teilgenommenen. Viele Betriebe haben nach ersten Bedenken mitgemacht und das Programm ist inzwischen angenommen. Zur Beurteilung dieses Erfolge gehört jedoch auch, dass 86 Betriebe nur ein geringer Anteil sind, insofern wird es interessant zu sehen, wie sich die Zahlen 2017 entwickelt haben. Insgesamt hat diese Maßnahme einen hohen Symbolcharakter, der Verzicht auf das Kupieren der Schwänze nicht alle Haltungsprobleme in der Schweinemast löst. Allerdings wird das Kupieren von Schwänzen aus Tierwohlgesichtspunkten zu Recht kritisiert, da es schmerzvoll ist und durch gute Haltungsbedingungen vermieden werden kann. Der Versuch, dies anders zu lösen ist somit richtig und es ist gut, dass Landwirte hier etwas Neues probieren. Lt. Pressmitteilung des Ministeriums vom Dezember 2016 wurden bei dem Programm die Interessengemeinschaft der Schweinehalter Deutschlands (ISN) mit eingebunden, die teilnehmende Landwirte mit ihrem Beraternetzwerk unterstützt.

1. Politik für das Tierwohl: Der „Tierschutzplan Niedersachsen“

Ein wichtiges Thema von Christian Meyer war ein Politikwechsel in der Förderung der Tierhaltung. Schon wenige Monate nach Amtsantritt begann er, die Maßnahmen, die sein Vorgänger, Gerd Lindemann (CDU) in einem Tierwohlplan aufgeschrieben hatte, tatsächlich umzusetzen. Daraus ist inzwischen ein umfassendes Konzept der Förderung von Tiergesundheit und Tierwohl geworden, der „Tierschutzplan Niedersachsen“.

Ein wichtiges Symbolprojekt war die Einführung einer Ringelschwanzprämie in der Schweinehaltung: Das Schwanzbeißen in der Schweinehaltung kann bei großen Tierzahlen auftreten, so dass die meisten konventionellen Landwirte ihren Schweinen die Schwänze kupieren. Die vom 2015 eingeführte Ringelschwanzprämie soll Landwirten einen Anreiz geben, diese den Ausstieg aus dem Kupieren der Schwänze bei Schweinen vorbereitet. Wenn Schwänzen nicht kupiert werden, muss ein/e Landwirt/in mehr Aufmerksamkeit auf das Verhalten lenken und auch mehr Platz je Schwein vorhalten. Dies wird mit 16 EUR/Tier gefördert. Christian Meyer hat bereits angekündigt, diese Politik fortsetzen zu wollen. Die erste Bilanz bei der Ringelschwanzprämie nach einem Jahr von Dezember 2015 bis November 2016 zeigt, dass im ersten Förderjahr haben insgesamt 86 Betriebe mit einer Gesamtzahl von 80.857 Mastschweinen erfolgreich an der Ringelschwanzprämie teilgenommenen. Viele Betriebe haben nach ersten Bedenken mitgemacht und das Programm ist inzwischen angenommen. Zur Beurteilung dieses Erfolge gehört jedoch auch, dass 86 Betriebe nur ein geringer Anteil sind, insofern wird es interessant zu sehen, wie sich die Zahlen 2017 entwickelt haben. Insgesamt hat diese Maßnahme einen hohen Symbolcharakter, da der Verzicht auf das Kupieren der Schwänze nicht alle Haltungsprobleme in der Schweinemast löst. Allerdings wird das Kupieren von Schwänzen aus Tierwohlgesichtspunkten zu Recht kritisiert, da es schmerzvoll ist und durch gute Haltungsbedingungen vermieden werden kann. Der Versuch, dies anders zu lösen ist somit ein sinnvoller Versuch und es ist gut, dass Landwirte hier etwas Neues probieren. LT. Pressmitteilung des Ministeriums vom Dezember 2016 wurden bei dem Programm die Interessengemeinschaft der Schweinehalter Deutschlands (ISN) mit eingebunden, die teilnehmende Landwirte mit ihrem Beraternetzwerk unterstützt.

Weidehaltung von Jungtieren im Landkreis Northeim (leider ohne Schatten)

Weidehaltung von Jungtieren im Landkreis Northeim (leider ohne Schatten)

Die ELER-Förderung wurde insgesamt auf das Thema Tierwohl fokussiert, so dass auch bei der Förderung von Stallumbau Tierwohlkriterien die wesentliche Fördervoraussetzung sind. Zu dieser Ausrichtung gehört auch das Weidemilchprogramm „Pro Weideland“, das Meyer 2017 vorgestellt hat. In Niedersachsen macht bereits eine Molkerei mit, andere haben Interesse signalisiert.  Das Label Weideland Pro ist ein interessantes Modell, um einerseits die Milchkrise einzudämmen. Die Jahre 2014 bis 2016 waren von niedrigen Milchpreisen geprägt, ausgelöst durch das Ende der Milchquote, dem Russland-Embargo und der rückläufigen Nachfrage aus China gezeichnet. Mit der Erschließung eines neuen Marktsegmentes zwischen der hochpreisigen ökologischen Milch und der konventionellen Milch könnte dies im Erfolgsfall Marktchancen sichern, und durch die Weidehaltung wird der Erhalt von Grünland und das Tierwohl gefördert. Es muss auch angemerkt werden, dass Weidehaltung nicht automatisch zu einem höheren Tierwohl führt und dass man auch mit einer gut geführte Stallhaltung, z.B. mit Offenställen höhere Tierwohlpunkte erzielen kann als mit einer schlecht gemanagten Weidehaltung. Insofern ist das Label eher eine multifunktionale Maßnahme, in dem auch die Förderung der Grünlandwirtschaft ein wichtiges Argument ist.

Insgesamt kann der Politikwechsel hin zu einer Förderung von Tierwohl in der Tierhaltung mit öffentlichen Gütern begründen werden. Das Gutachten des wissenschaftlichen Beirats des Bundeslandwirtschaftsministeriums „Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung“ von 2015 kommt zu einer ähnlichen Einschätzung. Mittelfristig ist es wichtig, dass die Supermarktketten mehr tun müssen um den Markt zu entwickeln. Im Moment sind die Marktanteile in diesem Segment verschwindend bis nicht existent, insofern bleibt hier viel zu tun. Das einzige Label im Bereich Tierwohl, das funktioniert und Marktanteile hat, ist das Bio-Label. Daher fordert Christian Meyer auch, ein verpflichtendes Tierwohllabel auf Bundesebene einzuführen. Betrachtet man die Marktanteile der Tierwohllabel, dann können die bisherigen Bemühungen eigentlich als gescheitert angesehen werden. Insofern erscheint auch hier eine Debatte sinnvoll.

Zur Marktentwicklung in Richtung eines nachhaltigen Konsums gehört auch die Förderung von Bio- und Weidemilch im neuen EU-Schulprogramm. Des weiteren werden Schulmensen verstärkt mit Bio-Essen beliefert, so dass z.B. in den Schulpaketen inzwischen 75% Bio-Äpfel verteilt werden. Insofern ist Tierwohl und nachhaltiger Konsum ein Ziel der neuen Regierung. Allerdings sind solchen Markteingriffen auch Grenzen gesetzt, d.h. es ist wichtig, dass der Staat nicht als Unternehmer agiert und die normale Marktfunktion durch planwirtschaftliche Elemente ersetzt. Wichtig ist, dass sich solche Marktsegmente irgendwann ohne staatliche Eingriffe tragen.

2. Agrarumweltpolitik und Ökolandbau

Das Agrarumweltprogramm wurde für die neue Periode 2014-2020 konnte in vielen Details deutlich verbessert. Es wurden neue Programmlinien hinzugefügt, z.B. für die Einführung von Landschaftselementen. Hier hat Christian Meyer und sein Ministerium 2014/15 bei der Programmierung vieles richtig gemacht. Einen Dämpfer erhielten die Bemühungen von Meyer zunächst, als eine Programmlinie „AL1 Anbau vielfältige Kulturen“ im August 2014, kurz nach der Vorstellung wieder kassiert wurde, da es mit 16.000 Interessenten zu viele Anmeldungen bei der Landwirtschaftskammer gab. Die Maßnahme wurde ersatzlos gestrichen, was für viele interessierte Landwirte teilweise ein Problem war, da vorab bereits Saatgut erworben worden war. Hier wurde offenbar das Interesse unterschätzt und zu wenig Geld bereit gestellt. Die Leguminosen im wurde Rahmen des Greenings aufgewertet wurden (der Wirkungsfaktor wurde von 0,3 auf 0,7 erhöhet), weshalb es für eine Förderung über die II. Säule kaum noch Argumente gab. Vielleicht hat auch dieses Argument in der Bewertung durch das Ministerium eine Rolle gespielt.

Blühbrache im Landkreis Nordsachsen

Blühbrache im Landkreis Nordsachsen

Bei den Blühstreifen und Brachen gibt es dagegen eine positive Entwicklung. So konnte die Fläche von 10 tsd. ha In 2013 auf 13 tsd. ha, d.h. um 30% gesteigert werden. Wichtig ist auch, dass die Agrarumweltprogramme sind eng mit Greening abgestimmt, teilweise deutlich besser als in anderen Bundesländern. Die Förderung der Blühstreifen ist auf 10 ha je Betrieb beschränkt, was vermutlich finanzielle Gründe hat. Diese Beschränkungen auf Hektarzahlen gibt es zwar auch in anderen Bundesländern, aber dies macht teilweise wenig Sinn, da dies de facto eine Besserstellung von kleinen Betrieben bedeutet. Anders herum können prozentuale Beschränkungen zumindest auf Schlagebene kontraproduktive Effekte darstellen. Gegen eine prozentuale Beschränkung auf Betriebseben spricht dagegen weniger.

3. Priorität auf dem Ökolandbau

Auch im Bereich Ökolandbau wurde unter Christian Meyer ein deutlicher Schwerpunkt gesetzt. Die Prämien für den Ökolandbau wurden direkt nach der Regierungsübernahme 2013 von 137 EUR/ha auf 200 EUR/ha erhöht. Eine weitere Erhöhung erfolgte 2015 auf 234 EUR/ha. Es ist lt. Top Agrar geplant, die Prämie auf 273 EUR/ha zu erhöhen. Ähnliche Erhöhungsschritte wurden bei der Umstellungsprämie vollzogen. Dies kann auch als Aufholprozess beim Ökolandbau betrachtet werden. Die vorherigen Regierungen von Christian Wulff und David McAllister (beide CDU) haben den Ökolandbau stiefmütterlich behandelt, entsprechend war Niedersachsen 2013 Schlusslicht in Deutschland. Nur in Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt sind ähnlich niedrige Flächenanteile zu verzeichnen. Als Folge der neuen Programmperiode aber auch der inzwischen höheren Prämien haben deutlich mehr Betriebe auf Ökolandbau umgestellt. Bei den Betrieben sind die Zahlen schon 2014 deutlich angestiegen, bei den Flächenzahlen erfolgte der große Sprung erst 2016.

Screenshot 2017-08-11 12.18.32.pngEin Teil dieses Effektes geht auch auf den Wechsel der Förderperioden zurück, was man an der Grafik auch sehen kann. Auch die Milchkrise dürfte bei den Umstellungsraten eine Rolle gespielt haben. Trotzdem steigen mit dem neuen Agrarumweltprogramm besonders viele Betriebe um. Christian Meyer kann sich das hohe Wachstum 2015/16 wirklich auf die Fahnen schreiben, weil das tatsächlich durch eine veränderte Förderpolitik zu Stande gekommen ist. Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung der Ökofläche in den Bundesländern mit einem Index, d.h. die Fläche von 1996 wurde 100% gesetzt und die weiteren Indexwerte zeigen den Wachstumspfad unabhängig von der Größe des Bundeslandes.

Wachstumspfad Ökolandbau.pngAbbildung 1: Entwicklung der ökologisch bewirtschafteten Flächen in ausgewählten Bundesländern 1996-2016 (Quelle: eigen Berechnung und Darstellung nach Daten der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung und der AMI)

Der Wachstumspfad von Niedersachsen (in rot) verläuft nach einem dynamischen Beginn in den 90er Jahren seit 2002 recht flach, so dass es nur geringe Zuwächse gab und es um 2012-2014 sogar leichte Rückgänge gab, die allerdings noch der alten Förderpolitik geschuldet waren. Der große Sprung in 2015/16 gibt es auch in einigen anderen Bundesländern, allerdings in Ländern wie z.B. Mecklenburg-Vorpommern, Hessen und Baden-Württemberg, wo der Ökolandbau bereits Flächenanteile von mehr als 10% hat. Niedersachsen ist (mit SH, ST und TH) immer noch Schlusslicht mit 3,4% Ökofläche. Große Sprünge sind von einem niedrigen Niveau einfacher, sinfoern bleibt einiges zu tun. Trotzdem kann sich Christian Meyer diesen Erfolg auf die Fahnen schreiben.

4. Die große Perspektive der GAP-Reform

In Deutschland sind die Bundesländer hauptsächlich für die Umsetzung der GAP-Reform zuständig. Zur Agrarumweltpolitik von Christian Meyer gehört auch, dass er mit den anderen grünen Landesminister 2014 bei der Umsetzung der letzten Reform eine stärkere Umschichtung von Geldern in die zweite Säule gegen den Widerstand der CDU-Länder durchgesetzt hat. Die zweite Säule ist in der Umsetzung ihrer Ziele transparenter, es gibt Kontrollen und viele Programme sind effektiv und erfüllen das Ziel der Förderung öffentlicher Güter. Insofern gehört dieses Detail zur positiven Bilanz der Agrarumweltpolitik von C. Meyer.

Perspektivisch wird es für die nächste Reform 2021 wichtig sein, dass dieser Prozess fortgesetzt wird. Der Brexit wird zu einer Reduzierung des EU-Haushaltes kommen, so dass auch über die Zukunft der EU Agrarpolitik diskutiert werden wird. Es wird also in der nächsten Reform auch um die „Verteidigung der Agrargelder“ gehen (so die gerne verwendete Terminologie mancher Agrarpolitiker). Aus Sicht von Bürgern und Steuerzahlern ist vor allem eine Förderung öffentlicher Güter sinnvoll, während die pauschale Einkommenspolitik der I. Säule eigentlich nicht mehr zu vermitteln ist. Hier würde ich mir von C.Meyer ein Bekenntnis zum Ausstieg aus der I.Säule wünschen. Auch aus Sicht der Landwirte könnte es sinnvoll sein, wenn die Politik von C.Meyer der Förderung öffentlicher Güter fortgesetzt wird. Gerade dieser Gedankengang ist noch nicht bis zu den Strategen des Bauernverbandes durchgedrungen.

5. Kontrollen und Ordnungsrecht

Ein weiteres wichtiges Ziel von Meyer ist eine striktere Durchsetzung des Ordnungsrechtes. Hierbei ging es einerseits um eine strengere Überwachung der Gülleausbringung und ein Güllekataster, mit dem transparent wird, wo Gülle ausgebracht wird und welche Stoffströme sich hierdurch ergeben. Da Nährstoffüberschüsse (und damit auch hohe Nitratbelastungen im Grundwasser) gerade in den Regionen mit hoher Viehbesatzdichte durchaus ein Problem sind, erscheint diese Maßnahme sinnvoll. Es ist teilweise vom Bauernverband und der der Landwirtschaft nahestehenden Blogger-Szene angezweifelt worden, dass es in der Weser-Ems-Region ein Problem mit Nitrat im Grundwasser gibt. Es wird eine erbitterte Debatte darüber geführt, ob die Brunnen richtig platziert sind, die Datengrundlage für den Nitrat-Bericht an die EU sind. 2016 wurde das Netz der Brunnen auf ca. 700 erhöht und dies führte nicht zu einer Änderung der Ergebnisse. Gleichzeitig machen Wasserexperten darauf aufmerksam, dass die Pufferfunktion im Boden auf den sandigen Böden im Westen Niedersachsens irgendwann aufgebraucht sein könnte, was zu höheren Stickstofffrachten und zu höheren Trinkwasserpreisen führen könnte.

Mir erscheint die Debatte darüber komisch, denn selbst wenn die Eintrittswahrscheinlichkeit für dieses Risiko unklar ist, so sollte die Landespolitik hier die Risiken reduzieren. In der Kombination mit mehr Platz in den Ställen haben die Kontrollen in der Regionen Weser Ems zu einem niedrigeren Stickstoffsaldo geführt (vgl. Nährstoffbericht d. Landwirtschaftskammer, S. 32). Auch hier bleibt viel zu tun, da die Pufferfunktion im Boden endlich ist und Stickstoffüberschüsse in der Region Weser-Ems langfristig reduziert werden müssen.

Auch bei der Kontrolle des Antibiotika-Einsatzes hat Christian Meyer die Kontrollen erhöht. Landwirte müssen jeden Einsatz von Antibiotika dokumentieren. Dies ist für die Betriebe sehr aufwändig und nervig und gerade deshalb sollte hier der Einsatz der Landwirtinnen und Landwirte gelobt werden. Durch das Antibiotika-Verzeichnis in Niedersachsen Konnte ein Rückgang des Antibiotika-Einsatzes um 50% erzielt werden.

Reserve-Antibiotika ist ein gefährliches Thema, da es weltweit nur noch wenige Reserve-Antibiotika gibt. Sowohl die Humanmedizin als auch die Landwirtschaft müssen beim Thema Antibiotika Einsatz ihren Teil dazu beitragen, dass die Gefahr und das Risiko von Multiresistenzen in Grenzen gehalten wird. Die Landwirtschaft und die Landwirte haben unter Rotgrün einen wichtigen Beitrag geleistet und die strengen Kontrollen (auch wenn sie für Betriebe aufwändig sind) haben dazu beigetragen. Auch wenn viele Leser aus der Landwirtschaft sich vielleicht über die Kontrollen ärgern oder sie als zu aufwändig empfinden: Die Kontrollen sind für das Image einer verlässlichen und gesetzestreuen Landwirtschaft wichtig. Insofern habe ich auch die wütenden Reaktion auf die Forderung von Prof. Achim Spiller nach strengeren Kontrollen Anfang des Jahres nicht verstanden: Kontrollen helfen der Landwirtschaft. Auch dieses Thema wird weiterhin wichtig bleiben und Christian Meyer hat auch hier die richtigen Entwicklungen eingeleitet.

6. Strukturpolitik: Förderung der „bäuerliche Landwirtschaft“

Christian Meyer ist ein Minister, der auch klare strukturpolitische Vorstellungen hat und diese im Regierungshandeln umgesetzt hat. Im Landtagswahlkampf im Winter 2012/13 wurde hier viel mit dem Begriff der bäuerlichen Landwirtschaft argumentiert.

Das Leitbild der bäuerlichen Landwirtschaft umfasst eine ganze Reihe von Eigenschaften, die häufig von den politischen Akteuren sehr individuell ausgelegt werden. Eine verbindliche Definition zu dem Begriff gibt es nicht, allerdings werden hier sowohl die Betriebsgröße als bäuerlich bezeichnet, wie auch eine Reihe von Eigenschaften wie tierfreundlich, umweltfreundlich, nicht industriell, regional und von Familien geführt. Es ist äußerst fraglich, ob es möglich ist eine einheitliche Gruppe von Betrieben zu finden, auf die dieses Bündel von Werten zutrifft. In diesem Punkt sehe ich die Arbeit von Christian Meyer kritisch. Ich habe bereits 2015 erläutert, warum klein in der Agrarpolitik nicht immer vorteilhaft und deshalb förderwürdig ist (Small is beautiful – in der Agrarpolitik leider ein Irrtum). Diese Kritik hat Christian Meyer zwar zur Kenntnis genommen, trotzdem wäre es wichtig, dass deutlich wird, dass Strukturpolitik in der Landwirtschaft nur sehr begrenzt sinnvoll ist.

Die strukturpolitischen Elemente werden an der Prämie für die ersten Hektare sichtbar. So wurden (auf Vorschlag aus Niedersachsen hin) die Direktzahlungen auf den ersten 30 Hektaren um 50 EUR/ha und von 30 bis 46 Hektar um 30 EUR/ha erhöht. Für die Betriebe bedeutet dies allerdings keine große Veränderung, denn die Summe, die dabei maximal herauskommt, bewegt sich in der Größenordnung eines Weihnachtsgeldes von ca. 1.000 EUR. Kappung und Degression wären bei den großen Betrieben sehr viel wirksamer gewesen. Es ist aber auch richtig, dass dieses Modell der Umverteilung für sehr kleine Betriebe besonders deutlich spürbar ist. In der Gesamtbetrachtung hat sich die Ungleichverteilung der Direktzahlung 2015 leicht reduziert, der entsprechende Gini-Koeffizient ist um 0,01 Punkte gesunken – was in der langfristigen Betrachtung nichts ist. Allerdings ist der Kern des Problems, nämlich die Verteilung der Direktzahlungen nicht von Christian Meyer zu verantworten. Die EU Kommission hat es seit 25 Jahren versäumt die Einkommensbeihilfen für die Landwirtschaft auf ein nachvollziehbares Fundament zu stellen. Es ist kaum vermittelbar, wie eine die Ungleichverteilung der Direktzahlungen zu Stande kommt und warum die Landwirtschaft in Deutschland weiterhin Direktzahlungen bekommen soll.

Auch bei den Investitionsbeihilfen im Stallumbau wurde eine Obergrenze eingeführt. Jede Art der Obergrenze kann wissenschaftlich sehr schwer begründet werden, da der Nachweis erbracht werden müsste, dass ab einer bestimmten Stallgröße nicht mehr förderwürdig sind. Christian Meyer begründet diese Grenzen teilweise, aber dies ist wissenschaftlich nicht nachvollziehbar. Andererseits wäre es auch nicht vermittelbar, dass man den Stallumbau von Konzernen wie Wiesenhof finanziert, da ein kleiner tierhaltender Betrieb tatsächlich Probleme beim Umbau hat, während Wiesenhof als gewerblicher Tierhalter den Umbau seiner Anlage durchaus finanzieren kann. Die Strukturpolitischen Ziele gehen auch auf die Förderung kleiner Schlachtbetriebe. In vielen Regionen haben kleine Schlachtunternehmen bzw. Betriebe mit Hausschlachtung aufgrund der hohen bürokratischen Auflagen aufgegeben. Dies ist vor allem für die Erzeugung von regionalen Fleischprodukten ein Problem und es könnte sein, dass hier wiederum die Förderung von kleinen Strukturen sinnvoll ist, selbst wenn man aus ordnungspolitischen Gründen die Förderung von kleinen Unternehmen kritisch sieht.

7. Fazit

Grundsätzlich hat Christian Meyer viele seiner Wahlversprechen von 2013 umgesetzt und viele der getroffene Maßnahmen sind in Anbetracht der Probleme im Sektor Landwirtschaft sinnvoll. Manche Maßnahmen waren für die landwirtschaftlichen Betriebe eine große Herausforderung und zumindest einige Betriebe sind den Vorschlägen und Angeboten der sanften Agrarwende gefolgt. Gerade im Bereich Tierwohl wurde ein neuer Schwerpunkt gesetzt und selbst wenn einige Maßnahmen noch verbessert werden müssen und sich in der Praxis Schwierigkeiten ergeben, so orientiert sich die grundsätzliche Ausrichtung der Politik hier an den Wünschen und Erwartungen der Bürger und Verbraucher. Die Landwirte, die sich auf den Weg machen, brauchen weiterhin Unterstützung. Die Politik von Christian Meyer bietet der Landwirtschaft vielleicht auch die Chance neue Märkte und Absatzmöglichkeiten zu entwickeln, die eher dem Geschmack der Verbraucher entspricht. Das ist nicht trivial, aber besser als ein Verharren auf dem Standpunkt, dass es keine Probleme in der Landwirtschaft gibt und man alles richtig macht. Meyers Politik bietet insofern auch Chancen für die Landwirtschaft.

Es ist auch wichtig, von den Verbrauchern ein angepasstes Nachfrageverhalten einzufordern. Bei den Agrarumweltprogrammen sind sinnvolle Schwerpunktsetzungen erfolgt und der Ökolandbau hat sich in den letzten Jahren gut entwickelt. Die strukturpolitischen Vorstellungen in der Agrarpolitik sehe ich eher kritisch. Die Bewertung dieser Politiken ist aus wissenschaftlicher Sicht schwierig bis unmöglich. Es wäre hier anzuraten, den Schwerpunkt eher bei Politiken zu legen, die strukturunabhängig sich an Indikatoren von öffentlichen Gütern messen und das ist wiederum eine Forderung, die auf viele Politikmaßnahmen von Christian Meyer zutrifft.

=== Nachtrag am 06.09.2017 ===

Ich bin für diesen Text von einem geschätzten Kollegen aus der Wissenschaft kritisiert worden. Dies betrifft einerseits den Inhalt des Textes oben. Hier kann man immer in die Details der Analyse gehen und kleine Schwachpunkte finden, aber grundsätzlich habe ich meinem Text oben nichts hinzuzufügen. In den Bereichen Agrarumwelt und Tierwohl hat Christian Meyer sehr viel richtig gemacht.

Es gibt allerdings einen grundsätzlichen Kritikpunkt meines Kollegen, den ich für richtig halte: Der besteht in der Auswahl der Themen. Der Kollege kritisiert, dass ich nichts zur Position Meyers zum Milchmarkt und auch nichts zur Bodenmarktpolitik gesagt habe. Es gab zwar zunächst einige Gründe, warum ich dazu nichts geschrieben habe, ging es mir doch um die Handlungen in der Amtszeit 2013-2017. In der Amtszeit von Meyer ist zu den Punkten nichts entscheiden worden. Trotzdem könnte diese Themen in der nächsten Legislaturperiode eine Rolle spielen, daher einige Anmerkungen zu dem Thema.

Christian Meyer hat an verschiedenen Stellen gesagt, der Milchmarkt müsse reguliert und die produzierte Menge begrenzt werden. Dies halte ich grundsätzlich für den falschen Weg, da eine weitere Mengenbegrenzung in der Vergangenheit die Probleme des Sektors nicht gelöst hat, im Gegenteil: Die niedrigen Preise betrachte ich (und viele andere Agrarökonomen) als Spätfolge des Ausstiegs aus der Quote. Die niedrigen Preise sind aus sozialer Sicht eine Katastrophe für viele Produzenten. Allerdings sollte man an der Stelle ergänzen, dass es einige weitere Faktoren gegeben hat, die zu den niedrigen Preisen geführt haben, wie der Rückgang der Importnachfrage aus China und das Russland-Embargo. Auch die landwirtschaftliche Beratung hat in meinen Augen die Landwirte nicht immer richtig beraten, da in den Jahren 2014/15 viele Betriebe in größere Kapazitäten investiert habe, ohne aber niedrigere Preise ausreichend in Erwägung zu ziehen. Auch dies hat zu höheren Angebotsmengen und folglich zum Preisverfall geführt geführt. Und alle diese Probleme werden nicht durch eine neue Mengenbegrenzung gelöst. Insofern ist ein staatlicher Eingriff aus meiner Sicht nicht sinnvoll.

Christian Meyer ist als Landesministern zunächst nicht direkt für die Milchpolitik verantwortlich, insofern sind seine Statements nur Meinungsäußerungen zum Thema und er steht über die Parteigrenzen hinweg nicht alleine mit dieser Haltung. Allerdings könnte es über den Bundesrat schon zu einer gesonderten Milchmarktpolitik Deutschlands kommen, insofern ist seine Haltung nicht völlig irrelevant. Und seine Haltung zur Mengenbegrenzung halte ich wie ausgeführt nicht für richtig. Ich wäre dafür, eher die Molkereien aufzufordern, durch Preis- und Mengenpolitiken ggf. zu regulieren. Es ist durchaus denkbar (wie Sebastian Hess, Professor für Milchwirtschaft an der Universität Kiel und Uwe Latacz-Lohmann, Professor für Betriebswirtschaft, ebenfalls Kiel vorschlagen), dass die Molkereien für die sicher absetzbaren Mengen höhere Preise zahlen und für die Mengen, die am Sportmarkt abgesetzt werden müssen, eher niedrige Preise zahlen. Landwirte können dann überlegen, ob sie die Risiken einer hohen Produktion tragen wollen oder ob sie nur die für die sicher absetzbare Menge zu höheren Preisen produzieren wollen. Es gibt insofern Möglichkeiten, die Überproduktion am Markt durch marktkonforme Lösungen zur regeln. Eine Rückkehr zur Quote wäre dagegen eine schwerer ordnungspolitischer Fehler.

Auch den geplanten Eingriff für den Verkauf von Boden halte ich für problematisch. Hierzu fehlen mir im Moment noch die Details der Regeln und das Gesetz ist durch den Fraktionswechsel von Frau Twesten zur CDU nicht beschlossen worden. Allerdings wäre auch hier zu prüfen, inwieweit eine Einschränkung von Bodenverkäufen überhaupt ein sinnvolles Mittel ist, um den Anstieg von Bodenpreisen zu bremsen.

Des weiteren ist auch anzumerken, dass nicht jede Investition in Boden per se böse ist. Hier wird im Moment sehr vom Einzelfall (KTG Agrar) auf das Prinzip „Investition in die Landwirtschaft“ geschlossen, was falsch ist. Die Landwirtschaft kann durchaus von Investitionen profitieren, wenn sie in einer vernünftigen Form stattfinden. Gerade hier haben sich in den letzten Jahren viele neue Investitionsmodelle für kleine Betriebe entwickelt. Warum sollte nicht ein Stück Land im Rahmen einer solidarischen Finanzierung gekauft werden? Vielleicht ist das auch für Kleininvestoren eine Möglichkeit, Geld wertsteigernd und andererseits im Sinne einer nachhaltigen Landwirtschaft anzulegen?

Der Anstieg von Bodenpreisen ist aus sozialer Sicht ein Problem, da z.B. Betriebe in Grenzertragslagen oder auch Ökobetriebe auf dem Markt für Pacht teilweise das Nachsehen haben. Aber eine Einschränkung des Verkaufs von Boden schränkt die Eigentumsrechte der Bodenbesitzer ein, was verfassungsrechtlich ebenfalls nicht ganz unproblematisch ist. Und eine Einschränkung von Käufern ist ein stückweit arbiträr und wird nur zu juristischen Ausweichmanövern von Seiten der Großinvestoren führen. Der Anstieg der Bodenpreise geht insgesamt mit einer höheren Produktivität und einem mittelfristig gestiegenen Preisniveau auf internationalen Märkten einher. Es ist ein stückweit auch normal, dass höhere Gewinne sich auch in höheren Bodenpreisen widerspiegeln. Insofern ist von einem Eingriff auf dem Bodenmarkt abzuraten, da dieser die Problem nicht löst. Es wäre diesbezüglich eher zu überlegen, inwieweit wir aus den Direktzahlungen aussteigen sollten, da die Direktzahlungen auch zu höheren Bodenpreisen beitragen. Dies könnte ggf. ein sinnvollerer Beitrag zur Bodenmarktentwicklung sein.

Sanfte Agrarwende (I): Maßstäbe für die Bewertung der Agrarpolitik von Christian Meyer

11. August 2017

Christian Meyer kündigte im März 2013 nach Übernahme der Regierungsverantwortung in Hannover an, eine „sanfte Agrarwende“ einleiten zu wollen mit einem Bündel von Maßnahmen. Im Oktober 2014 habe ich begründet, warum ich diese Neuorientierung der Agrarpolitik, und damit die Sanfte Agrarwende richtig finde, selbst wenn es in Details auch Kritik gibt. Ich werde im folgenden zwei Posts darstellen, wie ich die Maßnahmen in den Jahren 2013-2017 bewerte. Zunächst ist die Frage, an welchen Maßstäben ich die Arbeit von Christian Meyer messen möchte:

  • Markt und rechtliche Rahmenbedingungen: Ausgangspunkt für eine rationale Agrarpolitik in einer sozialen Marktwirtschaft sollten zunächst mal ein funktionierender Markt und klar definierte rechtliche Rahmenbedingungen für das marktliche Handeln sein. Diese Rahmenbedingungen sollten auch kontrolliert werden. Gerade was die Kontrollen der rechtlichen Rahmenbedingungen angeht gab es in Niedersachsen vor 2013 einen dramatische Schieflage, da für viele Felder der Agrarproduktion (gerade in der Tierhaltung) Details nicht ausreichend geregelt waren. Des Weiteren gab es Kontrolldefizite.
  • Der Markt funktioniert nicht immer und so kann man teilweise von einem Marktversagen auf dem Fleischmarkt ausgehen. Die Bürger geben in Umfragen an, dass Tiere artgerecht gehalten werden sollen und die gleichen Bürger verhalten sich als Käufer nicht dementsprechend. So gaben lt. Prof. Spiller 85% der Bürger an, Tiere sollten vor der Schlachtung ein gutes Leben haben und andererseits ist der Markt für Fleisch, das nach Tierwohl- oder Ökozertifizierung verkauft wird, unter 10% und der größte Anteil hier betrifft tatsächlich Fleisch aus ökologischer Produktion. Dieses Phämomen wird mit dem Begriff Consumer-Citizen-Gap benannt, also dem Abweichen von den Erwartungen der Bürger und dem tatächlichen Konsumentenverhalten. Andererseits fehlen angebotsseitig Produkte, die qualitätsmäßig zwischen den sehr teuren und tierfreundlichen Ökoprodukten liegen (die Preisdifferenz kann lt. Prof. Spiller bei Fleischprodukten bis zu 300% groß sein) und den konventionellen Produkten. Insofern ist die Frage, ob nur das Verbrauchverhalten das Problem ist, oder ob auch die Agrarindustrie den Markt schlicht nicht bedient.
Weidehaltung von Mutterkühen in der Lüneburger Heide

Weidehaltung von Mutterkühen in der Lüneburger Heide

  • Öffentliche Güter: Die Förderpolitik sollte sich an öffentlichen Gütern und Marktversagen orientieren, d.h. für öffentliche Gelder sollten öffentliche Leistungen erbracht werden. Dieser Grundsatz bedeutet, dass mit Fördergeldern Güter und Leistungen auf den Agrarbetrieben gefördert, für die es keinen richtigen Markt und es daher für die Betrieben keine ausreichenden Anreize gibt, diese zu produzieren. Dies trifft vor allem auf die Agrarumweltpolitik zu: Es gibt keine Anreize, Biodiversität auf den Betrieben zu fördern und mit den natürlichen Ressourcen nachhaltig umzugehen.
  • Tierwohl als öffentliches Gut: Der oben genannte Grundsatz trifft auch auf den Bereich Tierwohl zu: Die konventionelle Tierhaltung hat aufgrund von Wettbewerbsdruck und einer Ausrichtung auf Kostenersparnis zu Problemen geführt, die teilweise von der Gesellschaft kritisch gesehen werden. Es gibt somit von Seiten der Bürger die Erwartung, dass bestimmte Phänomene der Tierhaltung wie z.B. das Kupieren von Schwänzen bei Schweinen oder das Kürzen von Schnäbeln in der Geflügelhaltung nicht angewendet werden. Insofern kann man auch die Förderung von Tierwohlmaßnahmen als die Förderung von öffentlichen Gütern bezeichnen, gerade weil Investitionen in tierfreundliche Stallsysteme von den Betrieben finanziell viel verlangt. Allerdings muss hierbei auch darauf geachtet werden, dass es gleichzeitig erforderlich ist, dass die Bürger, die tierfreundliche Produkte erwarten, diese als Konsumenten auch kaufen. Insofern muss eine solche Förderung mittelfristig auch mit einer Marktentwicklung einhergehen und hier sollten die Verbraucher sich fragen, ob sie auch entsprechend ihrer Erwartungen an die Landwirtschaft einkaufen.
  • Strukturneutralität der Förderung: Der Strukturwandel ist in der Landwirtschaft ein grundlegender Faktor. Technischer Fortschritt führt unter bestimmten globalen Bedingungen dazu, dass sich Arbeitskräfte von den primären Sektoren (Landwirtschaft, Bergbau) in die Industrie und den Dienstleistungssektor bewegen. Mit technischem Fortschritt ist es zunächst möglich, immer größere Einheiten zu bewirtschaften und somit immer mehr Menschen von einem Betrieb zu ernähren. Und hierbei spielt es erstmal keine Rolle, welche Art des technischen Fortschritts gemeint ist, denn technischer Fortschritt gibt es auch im Ökolandbau und auch in sehr extensiven Formen der Landwirtschaft. Und selbst wenn der technische Fortschritt nur außerhalb von Europe stattfindet, so führt er auch in Europa zu Strukturwandel. Entscheidend ist (vereinfacht gesagt), dass der technische Fortschritt in der Landwirtschaft höher ist als in der Industrie und im Dienstleistungssektor und sich die Zuwächse bei der Nachfrage nach Lebensmitteln global gesehen in Grenzen halten. Solange diese Bedingungen zutreffen, wird Strukturwandel stattfinden. Es wird teilweise beklagt, dass Agrarbetriebe sehr große werden und es in vielen Dörfern nur noch 1-2 Landwirte gibt, die alle Felder einer Gemarkung bewirtschaften.
  • Kritik an der Industriellen Landwirtschaft: Diese skizzierte Kritik am Strukturwandel und an den konventionellen Verfahren in der Landwirtschaft mündet häufig schnell in der Verwendung des Begriffs „industrielle Landwirtschaft“, in der große Erntemaschinen die Arbeit übernehmen und den handwerklichen Prozess ersetzen. Der Landwirt wird von dem Produktionsprozess entfremdet und kennt z.B. nicht mehr die Namen seiner Tier.Der Begriff „industrielle Landwirtschaft“ ist allerdings allenfalls soziologisch, aber nicht statistisch zu definieren und ist ebenfalls zur Politikgestaltung ungeeignet, denn welchen Verfahren sind industrieähnlich und welche nicht. Diese Kritik an konventionellen Verfahren in der Landwirtschaft mag zwar im Einzelfall zutreffend sein, wird hier auch häufig ideologisch argumentiert und die Frage, ob ein Betrieb „agrarindustriell“ ist oder nicht, lässt sie sich nicht mit der Größe eines Betriebes verknüpfen: Es gibt auch Landwirte, die jede Kuh in einer sehr großen Herden kennen, während es Kleinbetriebe gibt, die die Kühe in engen, schlecht belüfteten und hygienisch bedenklichen Ställen halten. Das ethologisch bedenkliche Verfahren der Anbindehaltung kam und kommt vor allem in kleinen Betrieben vor. Des weiteren können großen und moderne Ställe auch zahlreiche Details umsetzen, die zu einem höheren Tierwohl führen. Insofern ist mit der Förderung kleiner Betriebe keineswegs ein Vorteil zu erreichen. Die handwerklich gute Praxis, tier- und umweltfreundliche Verfahren und die regional verwurzelte Produktion lässt sich auch in mittleren Betriebsgrößen realisieren, es kommt wie so häufig auf die einzelne Landwirtin und das Management auf dem Betrieb an. Der Prozess des Strukturwandels lässt sich nicht durch eine Förderung aufhalten oder zurückdrehen, man kann nur verlangsamen, was aber auch Nachteile hat. Die langjährige Erfahrung mit der Milchquote hat gezeigt, dass man auch mit Produktionsbegrenzungen den Strukturwandel nicht aufhält.

Fazit: Eine rationale Agrarpolitik ist gut beraten, nicht Begriff wie bäuerlich oder industriell in den Vordergrund zu rücken, sondern im Einzelfall zu argumentieren und sich an Kriterien wie Marktversagen und öffentlichen Gütern zu orientieren, da dies besser zu begründen ist. Eine ideologische und strukturpolitisch motivierte Agrarpolitik macht sich eher angreifbar. Es gibt aus meiner Sicht kaum vernünftige Argumente für eine Förderung bestimmter Betriebsgrößen und es ist nicht sinnvoll, den Strukturwandel aufhalten zu wollen, hier kann in anderen Bereichen mehr erreicht werden. Die konkreten Politikmaßnahmen von Christian Meyer werde ich im folgenden Blogbeitrag oben bewerten.

Diskussion um Kontrollen: Achim Spillers Vorstoß ist richtig!

29. Januar 2017

Viel Wirbel und Verärgerung erzeugte ein Artikel des Agrarökonomen Achim Spiller, der am 14.Januar 2017 in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung (FAZ) als „Standpunkt“ mit dem Titel „Tierhalter härter kontrollieren!“ veröffentlicht wurde. Spiller wurde postwendend in TopAgrar angegriffen und ihm wurde eine einseitige Argumentation vorgeworfen. Die Debatte ist zwischenzeitlich etwas ‚entgleist‘ und ich werde herausarbeiten, warum ich Spillers Vorstoß richtig finde und was wir unter Umständen aus dieser emotional geführten Debatte über die Probleme in der Landwirtschaft vielleicht lernen können.

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Achim Spiller: Kritiker der Kontrollpraxis in der Landwirtschaft

Der Konflikt gipfelt am 22.01.2017 einem offenen Brief der studentischen Fachschaft an der Fakultät für Agrarwissenschaften in Göttingen an Achim Spiller, der ebenfalls von TopAgrar am 24.01.2017 veröffentlicht wurde. In diesem Brief warfen die Studierendem ihrem Professor pauschale und populistische Aussagen sowie unwissenschaftliches Verhalten vor. Spillers Aussagen würden die Spannungen „zwischen Tierschutzbünden und Landwirten“ fördern.  Gleichzeitig fand am 23.01.2017 an der Fakultät für Agrarwissenschaften eine mündliche Aussprache statt, die teilweise sehr emotional geführt wurde. Wenn man sich die Diskussion ansieht, so kann man einiges über die aktuelle Diskussionskultur um das Thema Landwirtschaft lernen. Daher ein paar Anmerkungen, die hoffentlich dazu beitragen, dass einige Akteure ihren Ärger mal etwas zurückstellen und zu einer sachlichen und lösungsorientierten Diskussion zurückfinden.

  1. Die Lesart des Textes ist unterschiedlich

In einer Passage seines Textes beschäftigt sich Spiller mit der Frage, wie eine angekündigte und unangekündigte Kontrollen wirken.

Selbst bei sogenannten unangekündigten Kontrollen des QS-Systems rufen die Prüfer einen Tag vorher an, um sich anzumelden. Der Grund hierfür ist, dass die Kontrolleure nicht vor verschlossener Tür stehen wollen, was Kosten verursachen würde. Oft werden mehrere Qualitätsstandards abgeprüft, was ohne Vorbereitung durch den Landwirt mühselig wäre. Doch wer weiß, dass am nächsten Tag der Kontrolleur vorbeikommt, wird seine Unterlagen in Ordnung bringen. Tierhalter müssen etwa aufschreiben, welche Medikamente sie ihren Tieren geben. Da lässt sich in einer Nachtschicht einiges nachtragen. Nicht zulässige Antibiotika verschwinden.

Die Lesart mancher Agrarstudierender und Landwirte war die, dass Landwirten pauschal illegale Verstöße und Manipulation unterstellt würde. Spricht man jedoch mit unterschiedlichen Leuten, so ist diese Lesart nicht notwendigerweise so. Hartwig de Haen, emeritierter Professor des Departments für Agrarökonomie und Rurale Entwicklung in Göttingen äußerte in der mündlichen Diskussion Zweifel an dieser Interpretation, die ich teile. Man kann die Textstelle auch als ein Beispiel für „mögliches kriminelles Verhalten“ sehen, ohne dass daraus eine Pauschalisierung folgt. Ich habe den Text eher so verstanden: Wenn eine Kontrolle angekündigt wird, ermöglicht dies ggf. in einer Nachtschicht einiges nachzutragen und ggf. nicht zulässige Antibiotika verschwinden zu lassen. Es ist eine Möglichkeit, keine pauschale Tatsachenfeststellung. Vielleicht ist diese Formulierung zu kurz und vage, und sie lässt tatsächlich Interpretationsspielraum. Ähnlich ist dies mit der Schilderung, wie es um die Qualifikation von Kontrolleuren bei QS bestellt ist, die von manche als nicht realistisch und unangemessen zurückgewiesen wurden.

Die Schärfe der Angriffe auf Spiller zeigen zunächst, dass bei manchem Tierhalter die Nerven offenbar blank liegen und man so einen vielleicht nicht eindeutigen Text als pauschalen Angriff versteht. Viele konventionelle Landwirte fühlen sich im Moment permanent an den Pranger gestellt, obwohl sie auf ihrem Betrieb fachlich gute Arbeit und sich an Gesetze halten machen. Dies ist bedauerlich, es ist aber falsch, dieses Problem Herrn Spiller anzulasten, der in anderen Artikeln auch für Verständnis für die Tierhalter wirbt.

Es zeigt sich, dass es gerade bei einer solchen Kritik darauf ankommt, auf die Feinheiten der Formulierung zu achten. Trotzdem ist dieser Text nicht als pauschaler Angriff gegen Tierhalter gemeint, sondern er soll Schwachstellen im Kontrollsystem verdeutlichen. Viele Landwirte arbeiten gesetzeskonform und sind bei den aufwändigen Kontrollen kooperativ. Leider wissen wir jedoch auch, dass es Einzelfälle von Betrug in der Landwirtschaft gibt. Wir wissen nur nicht, wie hoch diese „Dunkelziffer“ ist. Allerdings weist Spiller auf eine Quelle hin: So zeigt eine Dissertation von Meyer-Hamme (2016: S.117), dass bei 35% der kleinen Betriebe und bei 45% der größeren Mastbetriebe ungesetzliche Überbelegungen existieren. Bei einer Stichprobengröße von 60 Betrieben ist nicht klar, wie repräsentativ dies für die gesamte Landwirtschaft ist (selbst wenn die 60 Betriebe typisch sind). Insofern ist nicht klar, wie häufig solche Verstöße anzutreffen sind, aber es ist genauso falsch, zu behaupten, es gibt überhaupt keine Verstöße. Es hätte der Diskussion vielleicht etwas die Schärfe genommen, wenn es hier ein paar einordnende Bemerkung Spillers Text gegeben hätte. Dies stellt allerdings keineswegs das Anliegen von Achim Spiller in Frage, denn mit seinem Anliegen hat er Recht!

  1. Zum Thema Wissenschaftlichkeit: Eine Dunkelziffer lässt sich nicht belegen.

Einer der Vorwürfe gegen Achim Spiller war, dass sein Meinungsartikel Fakten nicht wissenschaftlich belegt. Wer die Zeitungslandschaft ein wenig kennt, weiß, dass derartige Meinungsartikel üblicherweise pointiert vorgetragen werden. Relativierende Aussagen oder auch der Vortrag von widersprüchlichen Fakten würde einen pointierten Meinungsartikel verwässern, daher . Aber nochmal: Vielleicht hätte Spiller bei derartig kontroversen Themen vorsichtiger formulieren müssen.

In der mündlichen Diskussion wurde auch gesagt, Spiller hätte sich als Agrarwissenschaftler zuerst an die Fachöffentlichkeit wenden müssen. Er arbeite an einer Agrarfakultät und wäre daher dem Berufsstand verpflichtet. Diese Meinung mag man haben, sie zeigt aber ein merkwürdiges Verständnis von Wissenschaft. Ein Wissenschaftler sollte vor allem unabhängig und im Dienste der Wissenschaft arbeiten. Wenn es eine Verpflichtung gibt, dann die gegenüber der Gesellschaft im Sinne des sog. „Public Economist“ (Herbert Giersch), der im Interesse der Öffentlichkeit Stellung bezieht und Schwachstellen in der Politik analysiert. Genau das hat Spiller getan. Abgesehen davon ist Spiller in den letzten 20 Jahren einer der meistzitierten Autoren, der für die Fachöffentlichkeit und in den praxisnahen Zeitschriften publiziert.

Der dritte Vorwurf der Unwissenschaftlichkeit ist dann geradezu absurd: Spiller solle doch bitte zu belegen, welche Bedeutung Verstöße und illegale Machenschaften in der Landwirtschaft und in der Fleischwirtschaft haben. Achim Spiller ist kein Kriminologe. Selbst ein Kriminologe kann naturgemäß keine belegbaren Aussage über nicht aufgedeckte Verbrechen machen, da diese eben nicht aufgedeckt sind. Es wäre andererseits auch unrealistisch zu behaupten, dass Verstöße gegen die Vorschriften beim Antibiotika-Einsatz überhaupt nicht vorkommen. Es gibt in der Branche schwarze Schafe, wir wissen eben nicht wie groß das Problem tatsächlich ist. Auf diesen Gedanken kann man eigentlich auch als Studierender kommen, bevor man öffentliche Briefe schreibt, die dann unter medialem Getöse in TopAgrar veröffentlicht werden.

Den Vorwurf der Unwissenschaftlichkeit würde ich aus den genannten Gründen zurückweisen. Nicht aufgeklärte Regelverstöße lassen sich nicht statistisch belegen, allerdings kann man davon aus Praxiskontakten wissen. Spiller forscht seit vielen Jahren am Thema Qualitätssicherung in der Landwirtschaft und hat zahlreiche Praxiskontakte zu Landwirten, zu QS und anderen Verbänden und Vertretern des Agribusiness. Insofern weiß er sehr genau, wovon er schreibt!

Ich habe insgesamt gestaunt, wie schnell die ‚Expertenszene‘ dabei ist, die Legimität eines auch von Praktikern seit vielen Jahren anerkannten Wissenschaftlers zu hinterfragen. Noch häßlicher fand ich in diesem Zusammenhang die feindseligen Bemerkungen von Thomas Wengenroth (http://www.stallbesuch.de) auf TopAgrar gegen Spillers Koautorin, Theresa Bernhardt, der Wengenroth schnell mal pauschal jede Kompetenz absprach. Das ist unterstes Niveau und ein weiterer Beleg für die Härte der Auseinandersetzung!

  1. Warum ist eine Debatte über Kontrollen lange überfällig

Viele Stimmen haben in den letzten Tagen darauf hingewiesen, dass viele Landwirte sich doch an die Regeln halten und bei den Kontrollen mitmachen. Doch obwohl dies so ist, gibt es trotzdem immer wieder Fälle, in denen tote Tiere in Ställen gefunden werden. Ich verfüge über keine Statistik, die zeigt, wie häufig solche Probleme vorkommen. Allerdings kann man schon sagen, dass selbst jeder einzelne Skandal, der vielleicht nur einen einzelnen Betrieb betrifft, der ganzen Branche schadet und das über einen längeren Zeitraum. Die Demonstrationen, die jedes Jahr im Januar in Berlin unter dem Motto „Wir haben es satt“ stattfinden, kritisieren diesen Zustand. Eine solche Demonstration ist nicht auf Lügen aufgebaut, sondern kritisiert real existierende Zuständen, selbst wenn sie nicht unbedingt repräsentativ für alle Tierhalter sind. Das sollte auch den Landwirten zu denken geben, die eine gute Tierhaltung haben und sich zu Unrecht angegriffen fühlen.

Warum ist das so? Ein Beispiel: Wenn ich Fahrrad fahre, halte mich an die Straßenverkehrsordnung. Das tun nicht alle Radfahrer, was mich ärgert, da ich als Fahrradfahrer für die chaotische Fahrweise anderer in Mithaftung genommen werden. Es kann vorkommen, dass Autorfahrer mich genervt anhupen, obwohl ich mich korrekt verhalte, da ich als „einer dieser chaotischen Radfahrer“ wahrgenommen werde. Daher bin ich daran interessiert, dass Verkehrsregeln kontrolliert werden. Das ist kein existenzielles Problem wie Kontrollen in der Landwirtschaft, zeigt aber vielleicht das Dilemma auf.

Auf die Landwirtschaft übertragen bedeutet das, dass jeder regelkonforme Landwirt doch eigentlich ein großes Interesse haben müsste, dass Betrügern oder schlechten Tierhaltern das Handwerk gelegt wird. Spiller hat in zahllosen Untersuchungen nachgewiesen, dass Verbraucher die Haltungsformen der konventionellen Tierhaltung sehr kritisch sehen. Meinung der Verbraucher sind vielleicht nicht der alleinig Maßstab, aber man kann sie auch nicht ignorieren mit dem Argument, rein stallhaltungstechnisch sei ja alles in Ordnung. Um für bestimmte Tierhaltungsformen glaubwürdige Aufklärungsarbeit zu leisten und um mehr Verständnis für die eigene Arbeit zu bekommen, wäre es wichtig, dass weniger oder am besten gar keine Skandale mehr in der Tierhaltung stattfinden. Spiller stößt insofern eigentlich eine Debatte an, an der der Berufsstand ein vitales Interesse haben müsste.

Andererseits sollte sich der eine oder andere aufgebrachte Studierende und Landwirt fragen, warum die Reaktionen in TopAgrar so heftig ausfielen und warum man sofort mit harten Stellungnahmen auf Seiten von QS reagierte. Die Frage lautet: cui bono? Wer hat ein Interesse daran, dass alles so bleibt, wie es ist, dass Kontrollen nicht hinterfragt werden und unlautere Praktiken (von denen wir nicht wissen, in welchem Umfang sie stattfinden) eben nicht aufgedeckt werden? Alles soll schön so weiter gehen, so ist zumindest die Reaktion des Bauernverbandes auf Probleme – auch wenn es natürlich immer Scheinbekenntnisse des DBV gibt, aber diese Einlassungen des DBV sind in meinen Augen nicht glaubwürdig. Wenn alles so bleibt wie es ist, dann bedeutet das eben auch, dass sich das Image des Berufsstand nicht verbessert. Wenn die Verbandsvertreter in Berlin zukunftsgerichtet denken würden, dann hätte man dort Spillers Vorstoß begrüßt. Ich frage mich, wann man auch bei TopAgrar und beim Bauernverband endlich die Zeichen der Zeit erkennt?

  1. Diskurs-Analyse: Wie reagieren Landwirte und Agrarstudenten?

Die Reaktion von einigen Landwirte und Agrarstudenten lässt weiterhin wenig Problembewusstsein erkennen was die Probleme in der Tierhaltung angeht. In der mündlichen Aussprache an der Uni wurde auf die Tierschützer geschimpft, die angeblich ‚bezahlte Kampagnen’ gegen die Landwirtschaft fahren würden. Wohlgemerkt „die Tierschützer“. Ein einzelner Landwirt beschwerte sich, dass die Landwirtschaft pauschal in die Tierquäler-Ecke gestellt würde, verortete dann allerdings selbst sehr schnell alles Böse dieser Welt bei ‚den’ Tierschützern. Auf das Argument, dass dies ja auch eine Pauschalisierung sei, ging der Redner leider nicht weiter ein. Und auch der NABU und der BUND wurden im gleichen Atemzug als Gegner der Landwirtschaft identifiziert, wo dann die Diskussion vollkommen den Boden der Tatsachen verließ.

Diese Art des Abstreitens von Problemen ist vielleicht eine verständliche spontane Reaktion auf Vorwürfe, über die man sich ärgert. Aber sehr zukunftsgerichtet ist dieser Diskussionsstil nicht, da die Probleme weiterhin bestehen und hier nur der ‚Überbringer der schlechten Botschaft’ abgestraft wird, wie Alfons Balmann, Professor für Betriebs- und Strukturentwicklung am Instituts für Agrarentwicklung in Transformationsökonomien (IAMO) in Halle sehr treffend bemerkt.

Zum Glück gab es in der mündlichen Aussprache auch einige Studierende, die darauf hinwiesen, dass man als regelkonforme Landwirte eigentlich strenge Kontrollen unterstützen müssten und dass die ‚Wagenburg-Mentalität’ in der Landwirtschaft eigentlich einer konstruktiven Diskussion um Kontrollen im Wege steht.

Ein anderer Kommilitonen berichtete dann, dass er selbst solche Probleme in der Tierhaltung während seiner Lehre erlebt hat. Es erfordert sehr viel Mut, solche unbequemen Wahrheiten vor allen Kommilitonen zu sagen. Der Kommilitonen wurde in der Debatte sofort zurückgefragt, warum er das nicht angezeigt habe. Ein Auszubildender wartet natürlich nur darauf, seinen Ausbildungsbetrieb anzuzeigen, damit er dann als „Nestbeschmutzer“ überhaupt keine Arbeit mehr findet? Was für eine schräge Debatte! Und aufmerksame Leser merken vielleicht, warum auch die Idee des Whistle-Blowing vielleicht nicht so unrealistisch ist. Ich will mir diese Forderung nicht zu eigen machen, aber auch hier macht Spiller einen interessanten Vorschlag, den man diskutieren sollte. Nichts in schlechter als ein dauerhaft schlechtes Image der Landwirtschaft.

  1. Schlussfolgerung

Die Debatte und der Shitstorm, der sich im der Kommentarfunktion von TopAgrar abspielt, gleicht leider anderen Empörungsstürmen, die in den sozialen Netzwerken zu beobachten sind. Dies liefert ein betrübliches Sittenbild über die Qualität der politischen Auseinandersetzung in Deutschland 2017. Simone Peter musste Anfang des Jahres einen solchen Sturm der Entrüstung über sich ergehen lassen, obwohl sich im Nachhinein zeigte, dass die Verwendung des Begriffs Nafri durch die Kölner Polizei tatsächlich nicht angemessen und rechtsstaatlich war. Auf Facebook wurden gegen sie ordinäre Beschimpfungen auf einem nicht vorstellbaren Niveau losgelassen, Dinge, die man einem anderen Menschen in einem direkten Gespräch vielleicht niemals an den Kopf werfen würde.

Viele Wortbeiträge in der mündlichen Debatte waren bei aller Kritik konstruktiv und respektvoll. Aber in den sozialen Medien wurde viel beleidigendes geäußert. Von der Flüchtlingsdebatte kennen wir diesen Stil, er ist nicht akzeptabel, aber auch in der Agrardebatte läuft die Diskussion manchmal aus dem Ruder. Mir wäre wohler, wenn ich aus Überzeugung sagen könnte, dass die Kontrahenten in der Agrardebatte miteinander respektvoll umgehen, aber davon sind wir schon seit Jahren auf beiden Seiten weit entfernt. Und auf der ASG-Taung sagte Friedhelm Taube, Professor für ökologische Landwirtschaft aus Kiel in einer Diskussion sinngemäß: Man müsse eine „masochistische Ader“ haben, um die Kommentarspalte von TopAgrar zu lesen. Recht hat er! Der eine oder andere Landwirt sollte vielleicht mal kurz innehalten, bevor er z.B. ein Eingreifen der Unileitung und eine Entziehung des Lehrstuhls für Achim Spiller fordert. (Solche beleidigende Beiträge können im Übrigen auch von der TopAgrar-Redaktion moderiert werden.) Ich kann mich nur immer wieder wundern über die Hetze in den sozialen Medien.

Es wäre meines Erachtens jetzt wichtig, zu einer sachlichen Debatte zurückzukehren. Vielleicht sollten manche Studierenden mal darüber nachzudenken, ob sie die nächsten 40 Jahre ihres Berufslebens damit verbringen wollen, offensichtlich vorhandene Missstände in der Landwirtschaft (selbst wenn es nur Einzelfälle sind) abzustreiten und ob sie in den nächsten 40 Jahren immer die Schuld bei DEN Tierschützern suchen möchten. Vielleicht wäre das Studium die Chance, auch eine selbstkritische Auseinandersetzung mit den Problemen in der Landwirtschaft zu unternehmen. Viele Studierende nutzen diese Möglichkeit, aber manch eine Wortmeldung lies diesen kritischen Geist leider vermissen.

Aber vielleicht wind wir als Dozenten da stärker gefragt und vielleicht bewirkt Spillers Artikel genau eine solche Auseinandersetzung. Auch die Fachschaft hat auf ihrerer Facebook-Seite inzwischen weitere Gespräche mit Herrn Spiller angekündigt, was ich begrüße: Insofern geht die Debatte zumindest an der Fakultät in die richtige Richtung. Was bleibt, sind die weiterhin unmöglichen Kommentare auf Facebook und bei Top-Agrar!

Wenn man Missstände in der Landwirtschaft anspricht (und dies mag vielleicht auch manchen Zeitgenossen mit grünem Parteibuch betreffen), wäre es gut, zu differenzieren. Nicht alle Landwirte sind per se Tierquäler, selbst wenn es einzelne Ställe gibt, in denen die Haltungsformen äußerst problematisch sind. Es gibt auch Landwirte, die ihre Arbeit in vorbildlicher Weise machen und wenn in Parteitagsreden dann von Tierquälerei die Rede ist, dann fühlen sich regelkonforme Landwirt zu Unrecht angegriffen und das kann ich nachvollziehen. Respektvolle und abwägende Kritik und Differenzieren sind 2017 mehr denn je wichtig – auch wenn das zugegeben ein hoher Anspruch ist.

Es ist sinnvoll, über das Thema Wirksamkeit von Kontrollen und Ausbildung von Kontrolleuren offen zu sprechen. Als liberaler Ökonom ist niemand für ein hohes Kontrollmaß, aber nach meiner Wahrnehmung kriegen wir die Image-Probleme nur mit strengen Kontrollen und mit überzeugendem Labelling in den Griff. Kein Mensch hat die richtige Antwort zum richtigen Ausmaß von Kontrollen, weil hier immer Freiheits- und Sicherheitsrechte abgewogen werden müssen. Aber die Vorschläge, die Achim Spiller gemacht hat, sind in meinen Augen bedenkenswert, da sich langfristig helfen könnten, das Image der Landwirtschaft zu verbessern und Missstände abzustellen.

Dazu auch:

Sophie Meyer-Hamme (2016): Zusammenhang zwischen Bestands-, Gruppengröße und Indikatoren des Tierwohls in der konventionellen Schweinemast, Dissertation an der Georg-August-Universität Göttingen, url: http://hdl.handle.net/11858/00-1735-0000-0028-873B-1

Jab Grossarth, Ein Aufklärer, den sie Denunziant nennen, am 27.01.2017 in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/unternehmen/tierhaltung-ein-aufklaerer-den-sie-denunziant-nennen-14762951.html#GEPC;s6

Fokus auf Biodiversität und öffentliche Leistungen: ein Vorschlag für die GAP 2021

21. November 2016

Am 7.November 2016 hat der Naturschutzbund (Nabu) e.V. in Berlin eine Studie zur zukünftigen EU-Agrarpolitik 2021 vorgestellt. Die Studie wurde von Rainer Oppermann, Anselm Fried, Natascha Lepp, Tobias Lepp (vom Institut für Agrarökologie und Biodiversität (IFAB)) und von mir erarbeitet. Ich werde im Folgenden beschreiben, welche Maßnahmen in dem Modell vorgesehen sind und wie mit diesem Modell die Herausforderungen im Bereich Umwelt und Biodiversität angegangen werden könnten.

Hintergrund: Die Ergebnisse und die Umsetzung der letzten Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU 2013 sind mehr als ernüchternd. Mit dem Konzept des Greenings sollen 30% der nationalen Obergrenzen bei den Direktzahlungen begründet werden, was auf EU-Ebene insgesamt eine Summe von ca. 12 Mrd. EUR ausmacht. Das Greening stellt nach 2 Jahren Erfahrung kein substanzielle Verbesserung aus Umweltsicht dar. Die Maßnahmen Anbauvielfalt und Grünlandschutz sind weitgehend neutral bis im Einzelfall sogar kontraproduktiv.

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Das Kerstlingerröder Feld: Kulturlandschaft in der Nähe von Göttingen

Nur bei der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) könnte man Vorteile sehen. Allerdings ist das nur graue Theorie: Eine Umfrage unter 90 Agrarökologen zeigt, dass lediglich 3 der 8 Optionen der ÖVF überhaupt wirksam für die Biodiversität sind (Pe’er et al. 2016). Wie bereits mehrfach hier auf der Seite dargestellt, machen diese drei ÖVF-Optionen (Brache, Landschaftselemente und Pufferstreifen) auf EU-Ebene nur 25% der gesamten ÖVF aus (EU Kommission 2016), in Deutschland liegt ihr Anteil sogar nur bei 20% der ÖVF und 2,3% des gesamten Ackerlands. Weiterhin ist es erlaubt, Pflanzenschutzmittel auf ÖVF zu verwenden, was im Rahmen einer Biodiversitätsmaßnahme kontraproduktiv ist. Die Versuche der EU Kommission dies rückgängig zu machen, wird aktuell von 18 EU-Mitgliedsländern ausgebremst. Es soll weiterhin möglich sein, Pflanzenschutzmittel zu verwenden, was aus Perspektive der Biodiversität nicht nachvollziehbar ist.

Auch die Agrarumweltprogramme der Länder vor 2015 waren nicht ausreichend in der Lage, die für den Biodiversitätsschutz relevanten Flächen, die sogenannten Flächen mit hohem Naturwert (high nature value (HNV)-area) konstant zu halten. Hierunter fallen lt. Bundesamt für Naturschutz (BfN) Flächen wie artenreiches Magergrünland, extensiv bewirtschaftete Äcker oder Weinberge sowie Brachen. Eine Statistik des BfN zeigt, dass zwischen 2009 und 2013 in fast allen Bundesländern (Ausnahmen Rheinland-Pfalz, Saarland und Thüringen) die HNV-Fläche zurückgegangen sind:

%-Anteil an der Gesamtfläche

2009

2013

Diff 09-13

Baden-Württemberg

15,6

14,6

-1,0

Bayern

10,5

10,2

-0,3

Brandenburg

19,7

16,6

-3,1

Hessen

16,3

13,5

– 2,8

Mecklenburg-Vorpommern

13,6

11,7

-1,9

Niedersachsen

11,3

10,0

-1,3

Nordrhein-Westfalen

13,8

12,8

-1,0

Rheinland-Pfalz

12,6

12,8

0,2

Saarland

26,1

27,3

1,2

Sachsen

12,5

9,4

-3,1

Sachsen-Anhalt

13,4

10,6

-2,8

Schleswig-Holstein

9,8

9,3

-0,5

Thüringen

16,5

16,6

0,1

Deutschland

13,1

11,8

-1,3

Quelle: Bundesamt für Naturschutz 2013, Daten für NRW aus 2012

Und während Greening mehr schlecht als recht läuft und auch die Agrarumweltprogramme den Rückgang wertvoller Flächen nicht aufhalten können, befindet sich eine der wichtigsten Naturschutzpolitiken der EU, die Fauna Flora Habitat (FFH)-Richtlinie in Deutschland in der tiefen Krise. Die Agrarumweltprogramme sind nicht auf den Schutz von FFH-Arten und -Biotopen ausgerichtet. Und der LIFE-Fond, der hauptsächlich auf die Förderung von Naturschutzprojekten ausgerichtet sein soll, hat nur einen sehr kleinen Anteil am Gesamthaushalt. Insofern ist Deutschland in der Umsetzung dieser Naturschutzpolitik hinterher und auch hier droht Deutschland eine EU-Klage, ähnlich wie im Fall der

Maßnahmen des Modells: Insgesamt ist die aktuelle GAP nicht in der Lage, einerseits auf die Umwelt-Herausforderungen wie Bodenschutz, Grundwasser, Klimawandel oder den kulturellen Werte der Landschaft einzugehen und andererseits auf sonstige Herausforderungen wie z.B. Tierwohl zu reagieren. Das grundlegende Prinzip des Reformmodells ist daher „öffentliches Geld für öffentliche Leistung“. Wir schlagen folgende Politikmaßnahmen vor:

1. Nachhaltigkeitsprämie: Diese Prämie wird an allgemeine Umweltstandards (sowie ggf. weitere gesellschaftliche Leistungen) gekoppelt. Das Ziel ist eine Sicherstellung von Mindeststandards im Umweltbereich wie Pflanzenschutz- und Düngerecht, eine Mindestfläche für ökologisch wertvolle Fläche auf Acker und Grünland sowie eine Begrenzung der Viehbesatzdichte. Die Nachhaltigkeitsprämie wird für die gesamten Betriebsfläche gezahlt, es ist allerdings möglich diese Prämie auch z.B. nach Bodenqualität oder nach Schlaggröße zu differenzieren. Für die Kalkulation sind wir zunächst von 150 €/ha ausgegangen. Eine Gruppe von Agrarökonomen vom Thünen-Institut um Reiner Plankl (2010: Working Paper 01/2010 des Thünen Instituts) hatte sich 2010 mit der Frage beschäftigt, welcher Anteil der Direktzahlungen über gesellschaftliche Leistungen und die Kosten von Cross-Compliance (CC) gerechtfertigt werden könnte. Die hier gewählte Prämienhöhe liegt leicht über den Werten von Plankl et al. (2010).

2. Agrar-Natur-Prämie (ANP): Diese Zahlung soll für spezielle Naturschutzmaßnahmen auf Acker- und Grünlandflächen mit hohem Naturwert (HNV) fördern. Es wird eine Liste mit bekannten Maßnahmen wie Blühstreifen oder extensive Spätschnittnutzung im Grünland, aber auch ergebnisorientierte Honorierung vorgeschlagen. Es gibt jedoch auch neue Maßnahmen wie z.B. Getreideanbau mit weiter Reihe, sowie Maßnahmen für Oliven-, Obst- und Weinbau. Die Agrar-Natur-Prämie (ANP) entwickelt die bereits etablierten und hocheffektiven dunkelgrünen Agrarumweltmaßnahmen weiter und bezieht sich auf die entsprechende Naturschutzfläche. Das Ziel ist in dieser Förderlinie, klare Anreize sowohl für Landwirte als auch für die Ministerien der Mitgliedsstaaten zu setzen.

Für Landwirte: Viele Agrarumweltprogramme sind finanziell immer noch nicht attraktiv genug und zu kompliziert in Beantragung und Kontrolle. Die Agrar-Natur-Prämie unterscheidet sich von bisherigen Zahlungen, da sie von der strengen Orientierung an Kosten weggeht und eine zusätzliche Anreizkomponente vorsieht, die für Gewinn und Risiko gezahlt wird. Wenn wir Landwirte als Unternehmer sehen und die Idee eines „Betriebszweig Naturschutz“ ernst nehmen, dann sollte es möglich sein, mit Naturschutz Gewinne zu erzielen und ggf. mit diesen Gewinnen auch Investitionen z.B. für spezielle Schlepper auf hängigem Grünland zu tätigen. Die ANP ist daher höher als typische Agrarumweltprämien. Für die Studie haben wir mit einem typischen Prämiensatz von 1.350 €/ha im Ackerland und 700 €/ha im Grünland gerechnet. Dies kann jedoch nach Maßnahmen aber auch nach Bodenqualität auf dem Betrieb variiert werden. Bei einem Mindestanteil von 10% der Fläche wird eine zusätzliche Managementprämie gezahlt, um Naturschutzberatung und lokale Anpassung auf dem Betrieb zu fördern. (WTO?)

Für Mitgliedsstaaten: Die Umsetzung und die regionale Anpassung der Agrar-Natur-Prämie wird anspruchsvoll für Verwaltung, Kontrolle und Monitoring. Allerdings ist es für die Bereitstellung von Naturschutzleistung notwendig, diese Transaktionskosten als integrativen Teil des „Produktes Artenvielfalt“ zu sehen. Daher sieht das Modell höhere Kofinanzierungsraten der EU sowie Verwaltungskostenbeihilfen für anspruchsvollen Agrar-Natur Programme vor. Dies soll Mitgliedsstaaten dabei unterstützen, anspruchsvolle Maßnahmen zu programmieren. Des Weiteren ist es wichtig, bei der Abwicklung von anspruchsvollen Naturschutzmaßnahmen weg vom aktuellen Klima des Misstrauens zu kommen, das bei den Kontrollen vorherrscht, hin zu einer vertrauensvollen Zusammenarbeit. In diesem Zusammenhang erscheint auch eine Vereinfachung der Verwaltungs- und Kontrollvorschriften in ELER (wie sie das Sächsische Ministerium für Landwirtschaft unter dem Titel ELER-Reset vorschlägt) sinnvoll.

3. Ländliche Entwicklungsprogramme: Die bisherigen ELER-Programme werden (ohne die effektiven Agrar-Natur-Programme) weitergeführt, was einfache (hellgrüne) Agrarumweltprogramme, die Förderung des Ökolandbaus oder die Programme der Ländlichen Entwicklung umfasst. Auch hier wäre eine Vereinfachung der Verwaltung sinnvoll. Des Weiteren gibt es in diesem Bereich ebenfalls inhaltlichen Reformbedarf. Aufgrund der etwas leichteren Administration, sieht das Modell auch etwas niedrigere Kofinanzierungsraten vor.

Betriebsindividuelle Berechnungen basierend auf dem Modell zeigen, dass Betriebe mit einem stärkeren Engagement im Naturschutz von dem Modell profitieren, während Betriebe ohne Teilnahme an Agrar-Natur-Maßnahmen Verluste hinnehmen müssen. Berechnungen zeigen auch, dass das neue Modell keine zusätzlichen Mittel im Haushalt benötigt.

Die Rolle der Einkommenspolitik: Die wichtigste finanzielle Umschichtung des Modells besteht in der Abschmelzung der Einkommenskomponente der Direktzahlungen vollständig aufgegeben wird. Der Europäische Rechnungshof (in Sonderbericht 01/2016) und auch Wissenschaftler (z.B. Koester & Loy 2016) haben mehrfach hervorgehoben, dass die EU-Kommission die pauschale Einkommensstützung der Landwirtschaft bisher nicht ausreichend durch geeignete Daten begründen konnte. Das wichtigste Argument für die Einkommensstützung bleibt immer noch die 30%ige Absenkung des Richtpreises für Getreide in der MacSharry-Reform 1992, was aus Sicht der Bürger und Steuerzahler kein hinreichendes Argument für eine pauschale Unterstützung ist. Es gibt zwar EU-weite Statistiken über Einkommensentwicklungen landwirtschaftlicher Betriebe. Allerdings fehlen belastbare Daten über die Einkommenssituation von landwirtschaftsnahen Haushalten unter Berücksichtigung von Einkünften außerhalb der Landwirtschaft und es fehlt auch ein Überblick über die Vermögenssituation.

Gerade in den westeuropäischen Staaten erscheint es vorstellbar, auf diese Einkommenskomponente Stück für Stück zu verzichten. Für Osteuropa (und teilweise in Südeuropa) stellt sich dieses Problem anders dar: Hier gibt es immer noch zahlreiche Kleinst- und Subsistenzbetriebe gibt. Es könnte notwendig sein, hier sehr viel länger die Transformation der Agrarsektoren zu unterstützen. Hier sehen wir auch den Bedarf, das Modell sehr viel genauer an die Situation in den neuen EU-Mitgliedsstaaten anzupassen.

Die Rolle des Ordnungsrecht: Ein weiterer Punkt, der aus diesem Modell folgt, ist die Tatsache, dass man mit diesem Modell bestimmte Grundlagen von CC per Ordnungsrecht kontrollieren muss, da evtl. nicht mehr alle Betriebe an der Förderung teilnehmen. Das Ordnungsrecht sollte sich auf die wichtigsten Dinge wie Dünge- und Pflanzenschutzmittelrecht konzentrieren. Die ordnungsrechtliche Durchsetzung von CC ist an der Stelle übrigens nichts Neues (!), denn eigentlich basiert die GAP auf diesem Prinzip. Aber selbst in Deutschland ist diese Durchsetzung immer noch ein Problem, die die Klage der EU-Kommission gegen Deutschland aufgrund der Nitratrichtlinie zeigt. D.h. eine wichtige Aufgabe der EU-Agrarpolitik besteht in meinen Augen darin, diese Lücken in der Durchsetzung in Deutschland, aber auch in anderen Ländern zu schließen.

Fazit: Das hier präsentierte Modell für die GAP 2021 (vgl. Oppermann et al. 2016) konzentriert sich auf den Schutz der Biodiversität und den Erhalt von Kulturlandschaft. Die finanzielle Architektur des Modells soll deutliche Anreize für die Programmierung von anspruchsvollen Maßnahmen im Bereich Umwelt- und Naturschutz setzen, was mit einem Budget im ähnlichen Umfang möglich ist. Das Modell wirkt auch in anderen Umweltbereichen wie Wasser- und Klimaschutz. Darüber hinaus stellt die Gesellschaft Erwartungen an die Landwirtschaft. Dies betrifft aktuell v.a. den Bereich Tierwohl. Es erscheint sinnvoll, das neue Modell um den Maßnahmen des Tierwohls zu ergänzen. Ziel ist es auch, dieses Studie für andere EU-Staaten zu ergänzen.

Das präsentierte Modell ist ein Reformvorschlag, der die GAP fit für die Zukunft macht, der Landwirte fair behandelt und sie als Unternehmer ernst nimmt. Das Modell ist auch fair für Steuerzahler, da mit diesem Modell deutlich mehr Umweltleistungen bei gleichem Budget erreicht werden. Und das Modell ist nachhaltig, da Umweltleistungen erbracht werden und Landwirte unterschiedliche Möglichkeiten haben, Einkommen zu erwirtschaften. Wir hoffe, einen interessanten Vorschlag für die Debatte um die GAP 2021 gemacht zu haben und wir hoffen, dass die Diskussion um eine neue Reform 2021 beginnt um deutliche Verbesserungen in der GAP zu erreichen.

Quellen:

EU Commission (2016): Greening after one year – Commission staff working document from 22.06.2016, SWD (2016) 218, part 1/6, European Commission, Brussels, Belgium, url: http://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/pdf/2016-staff-working-document-greening_en.pdf

Oppermann, R. A. Fried, N. Lepp, T. Lepp and S. Lakner  (2016): Fit, fair und nachhaltig Vorschläge für eine neue EU-Agrarpolitik, Studie des Naturschutzbund (Nabu), Berlin, Oktober 2016. Die gesamte Studie auf DeutschSummary in English

Pe’er, G., Y. Zinngrebe, J. Hauck, S. Schindler, A. Dittrich, S. Zingg, T. Tscharntke, R. Oppermann, L. Sutcliffe, C. Sirami, J. Schmidt, C. Hoyer, C. Schleyer and S. Lakner (2016): Adding some green to the greening: improving the EU’s Ecological Focus Areas for biodiversity and farmers, in Conservation Letters, published in December 2016, doi: 10.1111/conl.12333.

Small is beautiful? – In der Agrarpolitik leider ein Irrtum!

15. September 2016

Der Slogan ‚Small is beautiful’ darf in keiner grünen Agrardiskussion fehlen. Ich werde im folgenden Text zeigen, warum dieser Slogan in der Agrardebatte nicht richtig ist und es sinnvoller ist, sich auf die Förderung von spezifischen Leistungen im Umwelt- und Tierschutz zu konzentrieren.

Seit Beginn des Jahres kommt Bewegung in die agrarpolitische Debatte: Im März 2017 legt die EU-Kommission ihren Zwischenbericht zum Greening vor, im September 2017 ist Bundestagswahl und in den Jahren 2016/17 werden auch die ersten Weichen für die Diskussion um die Gemeinsame Agrarpolitik 2020 gestellt. Die agrarpolitischen Akteure arbeiten an ihren Positionen, einige Modelle wurden bereits präsentiert. In diesem Umfeld diskutieren auch Bündnis 90/Die Grünen ihr Agrarprogramm, allerdings deutet einiges darauf hin, dass Agrarstrukturen erneut eine Rolle spielen werden. Dies hat Tradition bei den Grünen, ist jedoch perspektivisch ein Fehler. Warum?

Öffentliche Güter und Leistung als Grundlage der Forderung 

Die ökonomische Theorie der Wirtschaftspolitik kennt als einen wichtigen Grund für politische Maßnahmen die sog. öffentlichen Güter oder Leistungen, die gesellschaftlich gewünscht sind, für deren Bereitstellung ein Unternehmen am Markt jedoch idR. nicht entlohnt wird. Öffentliche Güter sind auch im Zentrum der Agrardebatten, denn Landwirtschaft produziert öffentliche Leistungen im Umwelt- und Tierschutz, für die ein Betrieb meistens keinen besseren Preis bekommt. Neben der Einkommenspolitik der I. Säule, die immer noch den größten Teil des Agrarbudgets ausmacht, werden in der II. Säule der GAP in den Bereichen Umwelt- und Tierschutz öffentliche Güter gefördert. Allerdings fällt diese Förderung weiterhin zu niedrig aus und hat inhaltliche Mängel.

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Agrarstruktur in Lindewerra, Thüringen: Landschaft in großen Strukturen?

In der Agrardebatte taucht allerdings auch immer wieder die Forderung auf, kleine oder sog. bäuerliche Betriebe müssten verstärkt gefördert werden, weil sie umwelt- und tierfreundlicher seien. Das Stichwort ist hierbei „small is beautiful“ und Vertreter dieser These finden sich vor allem bei der Arbeitsgemeinschaft bäuerlicher Landwirtschaft (AbL). Im Einzelfall mag dies richtig sein und jeder von uns kennt mit Sicherheit einen solchen kleinen, sympathischen Bauernhof, der seine Sache vorbildlich macht und den man gerne unterstützen will. Aber um eine ganze Förderpolitik auf dieser Theorie aufzubauen, muss man empirisch zeigen können, dass kleinere Betriebe zumindest im Durchschnitt umwelt- und tierfreundlicher sind als größere Betriebe.

Es geht mir dabei auch nicht darum, einer technokratischen Marktökonomie das Wort zu reden, sondern es geht darum, die knappen Steuergelder gezielt entweder als Ausgleich für öffentliche Leistungen zu zahlen, oder man setzt Gelder ein, um sozialpolitisch gut begründeten Defizite abzumildern. Allerdings gibt es für eine sozialpolitische Begründung im Moment noch keine tragfähigen Konzepte. Insofern sollten jetzt alle diejenigen, die sich nach dem Lesen dieser ersten Absätze aufregen, ganz tief durchatmen und sich die Argumente genau ansehen. Es geht nicht darum, das Konzept „Small is beautiful“ lächerlich zu machen o.ä., sondern genau hinzusehen, damit agrarpolitische Reformen am Ende tragfähig sind – ein Anspruch, dem Bündnis 90/Die Grünen als selbsternannte Agrarpartei gerecht werden muss. Ich werde also im Folgenden an zwei Beispielen zeigen, warum kleine Betriebe nicht automatisch mehr öffentliche Leistungen erbringen und warum es sinnvoller ist, sich auf den Ausbau von Agrarumwelt- und Tierschutzmaßnahmen zu konzentrieren.

Förderung kleiner Betriebe als Lösung der Milchmarktkrise?

Ein typisches Beispiel für eine solche Forderung lieferte die grüne Bundestagsfraktion als Reaktion auf die Krise am Milchmarkt: Im Juni 2016 wurde von der grünen Bundestagsfraktion bzw. ihrem neuen Youtube-Politikerklärer, Can Erdal ein Video zur Milchmarktkrise veröffentlicht (Oppovision #29): In dem Video wird (unter anderem) die Förderung von kleinen Betriebe als Politikziel genannt, um die Probleme am Milchmarkt in den Griff zu bekommen. Der Markt muss reguliert werden, weil wir kleine Betriebe schützen müssen. Die EU-Subventionen seien ungerecht verteilt, weil große Betriebe mehr Subventionen bekommen, als kleine Betriebe. Und dann der entscheidende Satz: „Guckt, dass die Subventionen nicht nur bei den Riesenbetrieben bleiben, sondern auch bei den kleinen Betrieben bleiben, die die Kühe und die Landschaft würdig behandeln.“ (im Video ab Minute 2:25). An dieser Stelle wird es aus zwei Gründen ärgerlich:

Ab welcher Größe ist ein Betrieb riesig?

Die Frage, was genau ein Betrieb ein kritikwürdiger Riesenbetrieb“ ist, wird in dem Video aus guten Gründen nicht erklärt, weil es nicht zu erklären ist. Kombinieren wir die Frage der Technologie und der Betriebsgröße: Es ist z.B. denkbar, dass ein 60-Kuh-Betrieb einen Melk-Roboter anschafft, um mit der gewonnen Zeit Dinge zu produzieren, mit denen der Betrieb eine höhere Wertschöpfung erzielt oder damit die Landwirt*in die so gewonnene Zeit mit der Familien zu verbringen kann. Es ist auch denkbar, dass ein 150 Kuh-Betrieb diese Technologie einsetzt, damit der Betrieb überleben kann und von der Großeltern- an die Enkelgeneration weitergegeben werden kann: Denn junge Landwirt*innen können heute in anderen Berufen arbeiten und werden den elterlichen Betrieb nur weiterführen, wenn Sie mit ihrem Betrieb auch in den nächsten 40-50 Jahren ein ähnliches Auskommen haben wie sie es in anderen Berufen erzielen könnten. Auch ein 500-Kuh-Betrieb mit Melk-Karussell, wie sie in Ostdeutschland anzutreffen sind, setzt diese Technologie ein, damit z.B. die entsprechenden Arbeitsplätze im Dorf gehalten werden können. Welcher der drei Betriebe ist jetzt ein kritikwürdiger „Riesenbetrieb“?  Der Begriff ist schwammig und konzeptionell überhaupt nicht hinterlegt. Aus der Betriebsgröße lässt sich kein moralischer Diskurs konstruieren und es lässt sich daraus auch keine rationale Agrarpolitik ableiten.

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Kleinteilige Agrarstruktur in Kanton Appenzell, Schweiz – Die Probleme der Landwirtschaft in dieser Region liegen in den landesweit höchsten Nährstoffüberschüssen.

Kleine Betriebe als Lieferanten von „öffentlichen Gütern“

Das zweite Problem liegt darin, dass die Politikforderungen der grünen Bundestagsfraktion in dem Video von falschen Voraussetzungen ausgehen. Es wird behauptet, dass kleine Betriebe „Kühe und Landschaft würdig behandeln“. Übersetzt in die Theorie der Wirtschaftspolitik heißt dies, dass kleine Betriebe proportional höhere öffentliche Güter oder Leistungen erbringen (d.h. grundsätzlich mehr für Umwelt- und Naturschutz, Artenvielfalt oder Tierwohl leisten) und aus diesem Grund gefördert werden müssen. Ist das tatsächlich so?

Ich werde im Folgenden zwei Beispiele bringen, an denen sich zeigt, dass kleine Betriebe nicht automatisch mehr öffentliche Leistungen erzielen. Öffentliche Leistungen sind in diesem Zusammenhang Leistungen im Umwelt- und Tierschutz, d.h. ein intakte und vielfältige Landschaft, Bereitstellung von Artenschutz durch den Betrieb, die Vermeidung negativer Umweltwirkungen oder artgerechte und tierfreundliche Haltungsbedingungen in der Haltung von Nutztieren.

1. Beispiel: Biotopvielfalt in intensiven Ackerbauregionen

Eine wichtige Herausforderung besteht in den nächsten Jahren im Erhalt der Artenvielfalt. Eine besonderer Schwerpunkt sind hierbei die Ackerbauregionen, wie z.B. die Hildesheimer, Braunschweiger und Magdeburger Börde, auf denen mit Schwarzerde-Böden die besten Ackerbaustandorte Deutschlands liegen. Ein Indikator für eine vielfältige Agrarstruktur mit einer ausgewogenen Biodiversität ist der Biotopindex, der vom Julius Kühn-Institut erstellt wird. Hierbei werden auf Luftbildern die Strukturelemente in der Landschaft ausgewertet und in einen Index umgewandelt.

In der folgenden Abbildung ist der Biotopindex auf Gemeindeebene in der Börde-Region dargestellt. Niedrige Werte (rot) bedeuten , dass die Landschaft ausgeräumt ist, bei hohen Werten (grün) liegt eine vielfältige Landschaft vor. Es sind nur Gemeinden in der Börde dargestellt, die Agrarstruktur und Spezialisierung in der Region ist sowohl im Westen als auch im Osten Ackerbau, allerdings sind die Betriebe im Westen vergleichsweise klein und im Osten eher groß: Während in der Region Hildesheim-Braunschweig ca. 8,4% der Betriebe über 200 Hektar groß sind, liegt der Anteil im östlichen Landkreise Börde bei etwa 40% der Betriebe. Man kann vereinfachend sagen, Westen = vergleichsweise klein, Osten = groß.

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Abbildung 1: Biotopindex in der Hildesheimer, Braunschweiger und Magdeburger Börse (Eigene Berechnung nach dem Biotopindex des Julius-Kühn-Instituts)

Aus der Abbildung wird deutlich, dass die Landschaft in der Magdeburger Börde bei Bewirtschaftung durch große Betriebe eher vielfältig ist, während im Westen bei Bewirtschaftung von durchschnittlich deutlich kleineren Betrieben in den meisten Gemeinden eine verarmte Landschaft vorzufinden ist. Es wird deutlich, dass wir den Umweltvorteil „Strukturvielfalt in der Landschaft“ (also reich an Streifen, Hecken, Bäume, Randstrukturen) nicht kleinen, sondern eher großen Betriebsgrößen zuordnen können. Dies ist eine zugegeben etwas grobe Herangehensweise, allerdings zeigt diese Grafik zumindest, dass kleine Betriebe keine deutlichen und unmittelbaren Umweltvorteile aufweisen.

Das Beispiel ist ein besonderes Beispiel, da die intensiven Ackerbauregionen insgesamt Probleme mit dem Biotopindikator haben. Gleichzeitig eignet es sich besonders gut für einen Vergleich – weil im Westen und Osten ähnliche Kulturen angebaut werden und sich nur die Betriebsgrößen unterscheiden.

Es gibt vielfältige Gründe, die man als Erklärung anführen kann. In Westdeutschland hat sich seit dem 2. Weltkrieg eine sehr wettbewerbsfähige Ackerbaustruktur entwickelt, die Landschaft wurde spätestens seit den 70er Jahren ausgeräumt und die Bewirtschaftung durch große Maschinen zu ermöglichen. Im Osten hat der Wettbewerbsdruck erst vor 25 Jahren eingesetzt, dies könnte ein weiterer Grund für den Unterschied sein. Des weiteren können es sich große Betriebe eher leisten, Randstrukturen stehen zu lassen oder z.B. feuchte Stellen im Acker nicht zu bewirtschaften. Kleine Betriebe haben diese Spielräume nicht. Nur eines wird eben auch deutlich: Die kleiner strukturierte Landwirtschaft im Westen hat keinen systematischen Umweltvorteil gegenüber der groß strukturierten im Osten.

  1. Beispiel: Weidehaltung auf Milchviehbetrieben

Als weiteres Beispiel wird im Video behauptet, kleine Betriebe behandelten ihre Tiere „würdig“. Die Würde des Tieres ist an der Stelle ein großes Wort. In praktische Politik übersetzt geht es um tierfreundliche Haltungssystem, die im Video der grünen Bundestagsfraktion kleinen Betrieben zugeordnet werden. Dies ist eigentlich Thema der Tierethologie, allerdings erscheint es schwierig dieses Thema auf einer breiten empirischen Grundlage zu beurteilen. Es gibt allerdings Daten zur Weidehaltung von Michkühen in Deutschland in 2010, was zumindest als grober Indikator für tierfreundliche Haltungssysteme betrachtet werden kann (Tab. 1).

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Tabelle 1: Milchviehbetriebe mit Weidehaltung in 2010 (Nach Daten des Statistischen Bundesamtes, Landwirtschaftszählung 2010)

Hierbei ergibt sich folgendes Bild: 82,7% aller Tiere werden in Beständen kleiner 200 Tieren gehalten. Auf Betrieben mit einer Milchkuhherde zwischen 50 und 200 Tieren wird etwa die Hälfte aller Tiere mit Weidegang gehalten. Der Anteil bei Betrieben mit Weidehaltung ist in der Größenklasse unter 50 Tieren kleiner. D.h. auch hier sei die Schlussfolgerung erlaubt, dass ganz kleine Betriebe nicht unbedingt die tierfreundlichsten Haltungssysteme haben. Sieht man sich die Größenklasse über 200 Tiere an, so gibt es zwar auf etwa auf der Hälfte aller Betriebe Weidehaltung, allerdings werden nur 17% der Tiere draussen gehalten. Insofern schneiden auch die ganz großen Betriebe in diesem Vergleich nicht gut ab, während mittleren Größenklassen von 50 bis 200 Tieren einen Qualitätsvorteil haben.

Fazit

Die scharfe Polemik im Video der grünen Bundestagsfraktion gegen „große Megabetriebe der industriellen Landwirtschaft, bei denen keine Kuh mehr auf die Wiese kommt“ (Zitat), ist somit nur bei 52% dieser Betriebe gerechtfertigt, kann aber vielleicht als Tendenz akzeptiert werden. Die Behauptung, kleine Betriebe würden ihre Tiere würdig behandeln, stimmt dagegen definitiv nicht, da 60% aller kleinen Betriebe ihre Tiere nicht mit Weidegang halten. Es sind die mittleren Betriebe, die ihre Kühe „würdig behandeln“. Und die Behauptung, kleine Betriebe würden die Landschaft „würdig behandeln“, kann getrost als offensichtlich falsch bezeichnet werden.

Der Begriff „industrielle Landwirtschaft“ ist für die praktische Politik kaum überzeugend zu definieren, aber in einem Youtube-Video, das sich an potenzielle Sympathisanten richtet, die idR. in der Stadt wohnen und von solchen strukturellen Themen nichts wissen, gehen solche Begriffe immer? Für mich ist das keine anspruchsvolle und rationale Reformpolitik. Fachlich ist dieses Video fragwürdig, allerdings spiegelt es eine weitverbreitete Meinung wieder, man müsse in der Agrarpolitik nur kleine Betriebe fördern und alles werde gut. Die Bereitstellung von öffentlichen Leistungen hat m.E. nichts mit der Betriebsgröße zu tun, insofern macht es keinen Sinn, dies als agrarpolitische Strategie zu verfolgen.

Damit hier keine Missverständnisse aufkommen: Es gibt kleine Betriebe, die absolut vorbildlich sind, aber es sind nicht alle. Die kleinen Betriebe, die gute Leistungen erzielen, würde auch mit einem Ausbau der II. Säule-Programme in den Bereichen Umwelt- und Tierschutz geholfen werden. Die förderpolitische Umsetzung der „Small is beautiful-Ideologie“ würde dagegen viele kleine Betriebe mitsubventionieren, die keine Leistungen erzielen und andererseits große Betriebe, die gute Leistungen erzielen, benachteiligen. Eine rationale Agrarpolitik, die nach nachvollziehbaren Kriterien überprüfbar ist, sollte sich nach empirisch belegten Wirkungszusammenhängen orientieren. Der Wirkungszusammenhang, dass kleine Betriebe mehr gesellschaftlich erwünschte Leistungen produzieren und daher gefördert müssen, ist nicht nachweisbar. Daher wäre es sinnvoll, sich auf die Ausarbeitung von Programmen zu konzentrieren, die die vorbildlichen Betriebe unabhängig von ihrer Größe fördern.

Es ist natürlich auch denkbar, dass kleine Betriebe aus sozialpolitischen Gründen gefördert werden. Hierzu liegen uns im Moment nicht ausreichen Daten vor, da es zwar Daten über die landwirtschaftlichen Einkommen, jedoch nicht über die Einkünfte von Familien in der Landwirtschaft vorliegen und weiterhin auch keine Daten über die Vermögen von in der Landwirtschaft tätigen Menschen. Dies wäre die Voraussetzung für eine belastbare Sozialpolitik. Ich möchte auch darauf hinweisen, dass es über die Einkommenssteuertarife und über weitere Sonderregelungen ohnehin Vorteile für kleine Betriebe gibt. Des Weiteren gibt es bei den Direktzahlungen den Hektaraufschlag für die ersten 46 Hektare. Einige Detailregelungen sorgen ohnehin dafür, dass kleine Betriebe etwas mehr Spielraum haben. Die oben genannten Daten zu Einkommen und Vermögen wären die Grundlage, um zu überprüfen, ob die bisherigen Regelungen hinreichend sind oder ob es zusätzlichen sozialen Handlungsbedarf gibt. Aber gerade Agrarsozialpolitik ist kompliziert, hier müsste noch einiges an Arbeit investiert werden, um überzeugende Konzepte vorzulegen.

CAP direct payments post 2020: German positions

23. Dezember 2015

What are the different political parties‘ positions – in Germany and at EU level – likely to be regarding CAP reform? (written by Sebastian Lakner, edited by Oliver Moore from Arc2020, first posted on the website arc2020.eu).

The debate on the next reform on the common agricultural policy (CAP) 2020 in Germany is taking shape. Political actors are announcing their positions for the next reform 2020. In this post I will describe how the political actors in Germany are positioning themselves on direct payments beyond 2020. Is there momentum for change? Is support for more targeted programs and more efficient use of taxpayers money in agricultural policy emerging?

Quelle: CAP direct payments post 2020: German positions

Ökolandbaus 2014 – die wichtigsten Entwicklungen und Kennzahlen

26. April 2015

Wie jedes Jahr werden viele Kennzahlen des Ökolandbaus in den Monaten Februar und März veröffentlicht: Der BÖLW veröffentlicht zur Biofach im Februar die Broschüre „Zahlen Daten Fakten – der Bio-Branche 2015“, in der Flächen- und Marktwachstum des Biolandbaus dargestellt sind. Die Internationale Entwicklung beschreiben IFOAM und FiBL in ihrem Buch „World of Organic Agriculture 2015“, und im März legte die AMI ihre kostenpflichtige (196 €) „Marktbilanz Ökolandbau 2015“ vor. Des weiteren veröffentlichte Dr. Jürn Sanders vom Thünen Institut im Laufe des März die detaillierte Auswertung der Buchführungsabschlüsse der Ökobetriebe innerhalb der BMEL-Testbetriebsnetzes („Analyse der wirtschaftlichen Lage ökologisch wirtschaftender Betriebe im Wirtschaftsjahr 2013/14“). In dieser Auswertung ist unter anderem die Gewinnentwicklung im Ökolandbau dargestellt.

Kontinuierliches Marktwachstum des Ökosektors

Der Markt für ökologische Lebensmittel ist erneut um 4,8% auf 7,91 Mrd. EUR gewachsen. Auch in diesem Jahr liegt das Marktwachstum über dem Wachstum der Betriebe. Gleichwohl liegt der Marktanteil der Ökolebensmittel immer noch etwas unterhalb 4%, während die Ökoproduktion flächenmäßig bei 6.5% und nach Anzahl der Betriebe sogar bei 8,4% liegt.

In 2014 verfestigt sich auch das Bild, dass der Naturkostsektor vor allem Motor dieser Entwicklung ist, denn bereits im dritten Jahr hintereinander ist das größte Wachstum hier zu verzeichnen, während der Lebensmitteleinzelhandel kaum gewachsen ist. Allerdings verdeutlicht der Bericht des BÖLW bzw. die Zahlen der Ami, dass dieses Wachstum auch mit einem deutlichen Strukturwandel im Naturkostsektor einhergeht: Vor allem bei Ladengrößen über 100 qm gab es mehr Neueröffnungen als Schließungen, während unter 100 qm die Schließungen überwogen. Der langjährige Trend zu größeren Ladenflächen, bzw. auch das Wachstum der Biosupermärkte hält 2014 an. Insgesamt wurden 2014 101 Läden neu eröffnet, während 49 geschlossen wurden. Der Bericht des BÖLW berichtet auch von einem verstärkten Stadt-Land-Gefälle, da viele Läden auf dem Land schließen, während die neu eröffneten Läden eher in der Stadt zu finden sind. Die folgende Grafik zeigt die längerfristige Entwicklung der verschiedenen Absatzkanäle im Ökolandbau:

Absatzkanäle Biolandbau 1997-2015

Abb. 1: Entwicklung der Absatzkanäle Biolandbau 1997-2015 (Quelle: eigene Darstellung nach Daten von IÖW 2007, Rippin & Hamm 2007, AMI 2010-2015)

Wachstum der Produktion in 2014 auch angestiegen

Die Ökologisch bewirtschaftete Fläche wuchs 2014 erneut um 2,7% auf 1.09 Mio. ha. Auch die Zahl der Ökobetriebe nahm in 2014 deutlich um 2,9% auf 23.937 zu. In Deutschland werden aktuell 6,5% der Fläche ökologisch bewirtschaftet und 8,4% der landwirtschaftlichen Betriebe wirtschaften ökologisch. Die folgende Abbildung 2 zeigt die Zuwachsraten bei Markt und Produktion in Deutschland von 1994-2013:

Markt und Produktion 2014

Abb. 2: Entwicklung des Ökolandbaus (Markt und Produktion) 1995- 2014 (Quelle: Eigene Darstellung nach Daten von ZMP, AMI und BÖLW)

Gewinne der Ökobetriebe leicht angestiegen

Im Wirtschaftsjahr 2013/14 sind die Gewinne auf Ökobetrieben im Durchschnitt erneut um ca. 1.700 EUR/AK angestiegen. Allerdings ist dieser Anstieg erneut geringer ausgefallen als in der konventionellen Vergleichsgruppe, deren Gewinn um 3.250 EUR/AK. Für das Wirtschaftsjahr 2013/14 etabliert sich die Situation, dass ökologische Betriebe bereits im 2 Jahr hintereinander leicht niedrigere Gewinne erzielen als die Betriebe der konventionellen Vergleichsgruppe (Abbildung 3):

Gewinnentwicklung im Ökolandbau 1995-2013

Abb. 3: Gewinnentwicklung im Ökolandbau 1995-2013 (Quelle: Thünen Institut, basierend auf Daten des Testbetriebsnetzes)

Im Bericht des Thünen-Institutes wird darauf hingewiesen, dass die Gewinnsituation innerhalb des Sektors heterogen ist: 16% der Betriebe erzielen einen Gewinn der doppelt so hoch ist, wie der der konventionellen Vergleichsbetriebe, jedoch erzielen 25% jedoch nur einen Gewinn, der nur halb so hoch ist wie bei konventionellen Vergleichsbetrieben. Unter den Betriebsformen erzielen die Milchviehbetriebe einen Gewinnsprung, der die etwas höheren Ökomilchpreise reflektiert, während die Ackerbaubetriebe etwas niedrigere Betriebe erzielen. Insgesamt kann die Einkommenssituation im Ökosektor als stabil bezeichnet werden.

Marktpreise: Öko mit leicht höheren Aufschlägen

Der Bericht des BÖLW belegt auch, dass im Ökolandbau 2014 der Preisabstand zwischen ökologischen und konventionellen Produkten größer geworden ist. Beim Getreidepreis war diese Entwicklung nach der Ernte zu beobachten, allerdings stellte sich gegen Jahresende wieder der alte Preisabstand ein. Auf dem Milchmarkt fielen 2014 die konventionellen Preise, was mit dem Auslaufen der Milchquote im März 2015 zusammenhängt. Dieser Preistrend wurde am Ökomarkt nicht im gleichen Maße nachvollzogen, so dass die Preise nur leicht fielen und der Preisabstand hier für einen sehr viel längeren Zeitraum größer wurde. Es wird spannend zu beobachten sein, wie sich der Preis nach Auslaufen der Quote sowohl im konventionellen als auch auf dem Ökomarkt entwickelt. Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklungen Milchpreise seit 2012:

Entwicklung Preises für ökologische und konventionelle Milch 2012-2015

Abb. 4: Entwicklung Preises für ökologische und konventionelle Milch 2012-2015 (Quelle: eigene Darstellung basierend auf Preisen der AMI)

Die Preisentwicklung im Jahr 2014 belegt auch die These, dass die Ertrags- und Preissituation auf dem Ökomarkt in manchen Jahren von der Marktsituation auf den Märkten für konventionelle Produkte deutlich abweicht. Die Bestimmungsfaktoren können voneinander abweichen, so dass es zu einer asymmetrischen Preisanpassung kommt, so belegt in einem Artikel von uns, der letztes Jahr in Agricultural Economics erschienen ist: Würriehausen, N., R. Ihle and S. Lakner (2014): Price relationships between qualitatively differentiated agricultural products: organic and conventional wheat in Germany, Agricultural Economics 24, 2, S.195–209.

2014 als Jahr des „Krisengeredes“

Wie bereits 2009 war das Jahr 2014 gekennzeichnet von „Krisengerede“: In zahlreichen Artikeln in der Tagespresse wurde über eine angebliche Krise der ökologischen Landwirtschaft berichtet. Viele Berichte und Artikel stellen sich im Nachhinein als übertrieben heraus. Den Auftakt bildeten die Taz, und die Welt mit Artikeln zur Biofach, die stark die angebliche Krise des Ökolandbaus in den Vordergrund stellten. Die Süddeutsche und die FAZ zogen im April und Juni nach. Der Spiegel legte am 3.November 2014 eine schippe drauf und titelte „Bio Betrug“. Der Artikel konnte allerdings nichts Substanzielles zu angeblichen Betrugsfällen im Ökolandbau beitragen. Auch hier kam der Ökolandbau nicht besonders gut weg. Zugespitzt könnte man sagen, dass in den Artikeln folgende Thesen vertreten wurde:

  • Der Ökolandbau ist nicht mehr wirtschaftlich
  • Der Ökolandbau ist auf den Pachtmärkten nicht mehr wettbewerbsfähig und
  • Viele Betriebe stehen vor der Rückumstellung
  • Die Marktentwicklung ist für den Ökolandbau ungünstig, was sich an ungünstigen Preisen zeigt.

Wie oben gezeigt treffen die Thesen nicht zu, da sie entweder auf falschen oder unvollständigen Fakten beruhen oder aber an Stellen stark zuspitzten, an denen eine umfassende Betrachtung notwendig gewesen wäre. Die „Krise 2014“ war kurz gesagt eine Ente! Die tatsächliche Entwicklung auf dem Markt für Ökoprodukte war in 2014 erneut insgesamt stabil bis positiv und auch für die Betriebe stellt sich die Einkommenssituation stabil dar. Mir ist im Moment noch etwas unklar, womit die seit 2 Jahren etwas niedrigeren Gewinne auf Ökobetrieben zusammenhängen. Allerdings muss auch hier wieder betont werden, dass die Gewinne auf Ökobetrieben angestiegen sind, nur eben nicht so stark wie auf den konventionellen Vergleichsbetrieben.

Ausblick auf 2015

Für 2015 wäre meine Erwartung (bei aller Vorsicht) zunächst positiv: Alle Bundesländer haben in den Jahren 2013 und 2014 ihre Programme für ländliche Entwicklung neu gestaltet und hierbei die Prämien für den Ökolandbau leicht bis deutlich erhöht. Eine detailliertere Übersicht über die neuen Prämien bietet eine Publikation des Thünen-Institut: Bericht über die flächenbezogene Förderung der ökologischen Wirtschaftsweise 2015. Die Erhöhung der Ökoprämien in vielen Bundesländern wird sich mit Sicherheit positiv auf die Einkommen vieler Betriebe auswirken. Des weiteren würde ich eine leicht höhere Umstellungsrate erwarten, da jetzt die Programme für Ländlichen Raum in den Bundesländern fertig gestellt wurden und jetzt klar ist, wie der Förderrahmen bis 2020 aussieht. Des weiteren müssen die konventionellen Betriebe aufgrund der GAP-Reform 2013 ggf. sogar leichte Einbußen in der 1.Säule hinnehmen, können Ökobetriebe diese Einbußen durch höhere Ökoprämien evtl. ausgleichen.

In 2015 könnte auch die Neufassung der EU-Rahmenverordnung für den Ökolandbau beschlossen werden. Im Moment bezieht das EU-Parlament Stellung zu dem Entwurf, der vor allem in Deutschland auf Kritik der Anbauverbände getroffen ist. Vermutlich werden viele Vorschläge der Kommission kassiert werden und es wird uz einer moderaten Überarbeitung kommen, aber dies ist zum jetzigen Zeitpunkt nur Spekulation. Insgesamt stellt sich immer wieder die Frage, wie sich das Anbausystem Ökolandbau weiterentwickelt. Vor wenigen Wochen fand in Fachhochschule für nachhaltige Entwicklung in Eberswalde (FNE) die 13. Wissenschaftstagung ökologische Landwirtschaft statt, auf der die Weiterentwicklung des Systems Ökolandbau von Wissenschaftlern und Beratern diskutiert wurde. Eine eher qualitative Einschätzung zur Weiterentwicklung des Systems Ökolandbau folgt demnächst auf diesem Blog.

Fragen, Kritik und Anregung jederzeit gerne!