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GAP-Reform: Die mögliche Umweltwirkung der Gipfel-Beschlüsse von Anfang Februar

20. März 2013

Im folgenden Beitrag soll dargestellt werden, welche Auswirkungen von dem Gipfel-Beschluss vom 7./8. Februar 2013 für die Agrarumweltpolitik zu erwarten sind (vgl. Europäischer Rat 2013). Alan Matthews, Agrarökonom aus Irland, hat in seinem Blog http://capreform.eu bereits im Februar auf einige dieser Wirkungen hingewiesen. Die Kritik ist jedoch in Deutschland bisher kaum wahrgenommen worden. So bewertet die Süddeutsche Zeitung („Umweltfreunde auf dem Acker“, vom 11.02.2013, S.17) die Beschlüsse (mit Verweis auf Lutz Ribbe von Euronatur) erstaunlich positiv. Insofern lohnt der Blick auf einige Details. Zusätzlich erscheint es interessant, wie sich die Umwelt-NGOs zu den Beschlüssen positionieren, da dies keineswegs so eindeutig ist, wie die Süddeutsche es darstellt.

Freiland-Haltung von Rotvieh in der Lüneburger Heide

Freiland-Haltung von Rotvieh in der Lüneburger Heide

Seit Oktober 2011 wird in der EU eine weitere Agrarreform diskutiert, und für 2013 sind die abschließenden Beratung in EU-Parlament und EU-Ministerrat, sowie im Triolog vorgesehen, damit die Reform 2014 in Kraft treten kann. Traditionell geht es in der Agrarpolitik immer um die entkoppelten Direktzahlungen der 1. Säule, die über viele Jahre hauptsächlich mit Einkommenszielen begründet wurden, und um die Programme für ländliche Entwicklung der 2. Säule, die den rechtlichen Rahmen für die Agrarumweltprogramme geben. Die 2. Säule muss von den EU-Mitgliedsstaaten kofinanziert werden, während die 1. Säule zu 100% von der EU gezahlt werden.

Unter dem Stichwort Greening hatte EU Agrarkommissar Dacian Cioloş Maßnahmen vorgeschlagen, die eine Bindung der Direktzahlungen der 1. Säule an mögliche Umweltkriterien vorsah. Als Maßnahmen waren Fruchtfolge-Vorgaben, Grünland-Erhalt und eine 7-prozentige ökologische Vorrangfläche vorgeschlagen. „Umwelt“ hört sich immer gut an, so dass für viele Bürger und Steuerzahler der Eindruck geweckt wurde, Landwirte müssten mehr Umweltleistungen für die Gesellschaft erbringen. Von wissenschaftlicher Seite sind die Wirksamkeit und vor allem die Effizienz der Umweltmaßnahmen bereits mehrfach in Zweifel gezogen worden (Grajewski et al. 2011, Lakner et al. 2012, Heinrich et al. 2013) Es gibt jedoch auch vermittelnde Stimmen wie z.B. Bureau (2013), der die positiven Wirkungen aus Erfahrungen mit einem ähnlichen Modell aus der Schweiz ableitet und auf die (berechtigte) Kritik an den Agrarumweltprogrammen hinweist.

Ende Januar 2013 trafen sich die EU-Staats- und Regierungschefs zu einem Gipfel, auf dem das EU-Budget 2014-2020 beschlossen wurde, was auch für die EU-Agrarzahlungen von entscheidender Bedeutung ist.

Als „positives Zwischenergebnis“ bewertet Lutz Ribbe von Euronatur die Gipfelbeschlüsse, weil der Europäische Rat das Greening im Prinzip bestätigt habe. Allerdings kritisiert Ribbe gleichzeitig die fehlenden Mittel für Agrarumweltprogramme, so dass der Grundtenor der Bewertung nicht ganz klar ist (vgl. Euronatur, PM vom 11.02.2013). Der Nabu-Vorsitzende Olaf Tschimpke kritisiert dagegen den Kompromiss als „Zugeständnis an die Lobbyinteressen der Agrarindustrie“ (vgl. Nabu PM vom 08.02.2013). Auch BirdLife bewertet dagegen die Gipfel-Ergebnisse als ein „Abschlachten der Programme für ländliche Entwicklung“. Daneben eröffne der Gipfel-Beschluss den Mitgliedsstaaten, sich für eine „fake greening option“ zu entscheiden (vgl. BirdLife PM 12.03.2013).

Sieht man sich die Beschlüsse im Hinblick auf die möglich Umweltwirkung an, so fallen einige Dinge auf:

1.) Die Haushaltsbeschlüsse: Der Agrarhaushalt wird insgesamt gekürzt, in dem die Beiträge bis 2020 nicht mit einem Inflationsaufschlag versehen werden. Allerdings wird innerhalb des Agrarhaushalts nicht gleichmäßig gekürzt. Die Direktzahlungen (1. Säule) sollen (nach Angaben des Agrar-Ausschusses des EU-Parlamentes) um etwa 3,2 % gekürzt werden, die Ländlichen Entwicklungsprogramme jedoch um 11,2 % (Matthews 2013). Dies bedeutet eine überproportionale Kürzung bei den tendenziell effizienteren 2.Säule-Maßnahmen, auch wenn nicht alle Maßnahmen der 2.Säule automatisch sinnvoll begründet, effektiv und effizient sind.

2.) Die Modulation: Auf dem Gipfel wurde beschlossen, dass bis zu 15 % der nationalen finanziellen Zuweisungen („national ceilings“) von der 2. Säule in die 1. Säule und umgekehrt transferiert werden können (Modulation) (Europäischer Rat 2013: S. 27). Dies kann dazu führen, dass viele EU-Staaten Gelder von der 2. Säule in die 1. Säule zu übertragen, zumal gerade in Osteuropa die Direktzahlungen pro Hektar (1.Säule) sehr viel niedriger ausfallen als in den alten EU-Staaten. Somit könnte die Kürzungen in der 2. Säule noch deutlicher ausfallen Es ist jedoch in Deutschland bei der derzeitigen politischen Konstellation mit einer rotgrünen Ländermehrheit und mit 5 grünen Landesministern denkbar, dass die Modulation eher Richtung die zweite Säule stattfindet und diese Mittel nicht von den Ländern kofinanziert werden müssen. Dies erscheint aus Umweltsicht der einzige kleine Lichtblick, gleichwohl ist auch das nicht abschließend entschieden.

3.) Greening: Der Gipfel bekennt sich zwar zum Prinzip des Greening. Gleichzeitig wird gefordert, dass auf ökologischen Vorrangflächen weiterhin produziert werden darf und dass die ökologischen Vorrangflächen nicht zu „ungerechtfertigten Verlusten“ von Landwirten führen darf (ebenfalls auf S. 27). Dies wurde von Euronatur ausdrücklich begrüßt, vermutlich mit dem Hintergedanken, dass auf solchen Flächen der Anbau von Leguminosen, die im Moment ökonomisch kaum interessant sind, attraktiver wird. Als Skeptiker kann man hier eher vermuten, dass die Landwirte auch bei dieser Restriktion ihren ganz eigenen Anpassungsmechanismen durchführen werden, so dass am Ende evtl. auf vielen solcher Flächen eher ein extensiver Roggenanbau stattfindet, der andererseits ökologisch kaum Mehrwert erzeugt. Beides ist im Moment noch Spekulation, allerdings ist auch dies eher eine weitere Verwässerung des Greenings.

Fazit: Der Gipfel hat an der falschen Stelle gekürzt und die politischen Festlegungen zu Greening und zur Modulation führen auch eher in die falsche Richtung. Der Reformentwurf von Cioloş schlägt Maßnahmen vor, die zwar als effektiv (eine gewisse Umweltwirkung könnte von den vorgeschlagenen Maßnahmen ausgehen), jedoch leider auch als ineffizient zu bezeichnen sind. Die Prämien liegen idR. weit über den Kosten der Umweltmaßnahmen, so dass Mitnahme-Effekte zu erwarten sind (vgl. Heinrich et al. 2013). Volkswirtschaftlich sind weiterhin die zweite Säule-Maßnahme als sehr viel effizienter vorzuziehen. Dieser Reform-Entwurf wird nun im EU-Entschiedungsprozess in die Richtung eines Business as usual verwässert. Insofern ist die Stellungnahme von Lutz Ribbe für Euronatur meines Erachtens zu optimistisch und nicht im Umweltinteresse, während der Nabu und Birdlife die Gipfelbeschlüsse aus Umweltsicht zu Recht kritisieren.

Quellen:

Birdlife, Pressemitteilung vom 12.02.2013, http://www.birdlife.org/community/2013/02/sealing-the-eu-budget-deal-and-slamming-the-door-on-environment/

Bureau, J.-C. (2013) The biodiversity consequences of killing Ecological Focus Areas, Blogbeitrag vom 01.03.2013, http://capreform.eu/the-biodiversity-consequences-of-the-killing-of-the-ecological-focus-area-measure-by-the-council-and-the-comagri/

Euronatur, Pressemitteilung vom 11.02.2013, http://www.euronatur.org/Pressemitteilungen.256+M51e54147ce3.0.html?&cHash=ec621d34bf7161356a89adf2811a670f

Europäischer Rat (2013): Schlussfolgerung (Mehrjähriger Finanzrahmen); Dokument Nr. EUCO 37/13 vom 7./8. Februar 2013, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/de/ec/135379.pdf

Grajewski, R., M. Bathke, A. Bergschmidt, K. Bormann, W. Eberhardt, H. Ebers, B. Fährmann, B. Fengler, A. Fitschen-Lischewski, B. Forstner, W. Kleinhanss, H. Nitsch, B. Osterburg, R. Plankl, P. Raue, K. Reiter, N. Röder, A. Sander, T. Schmidt, A. Tietz, & P. Weingarten (2011): Ländliche Entwicklungspolitik ab 2014 Eine Bewertung der Verordnungsvorschläge der Europäischen Kommission vom Oktober 2011, Arbeitsberichte aus der vTI-Agrarökonomie 08/2011, Braunschweig, http://literatur.vti.bund.de/digbib_extern/dn049621.pdf

Heinrich, B., C. Holst & S. Lakner (2013): Die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik: Wird alles grüner und gerechter? In: GAIA 22/1 (2013): S. 20-24, http://www.oekom.de/fileadmin/zeitschriften/gaia_leseproben/GAIA_1_2013_Heinrich.pdf

Kuhr, D. (2013): Umweltfreunde auf dem Acker, in der Süddeutschen vom 11.02.2013, S.17, online nicht verfügbar

Lakner, S. B. Brümmer, S. von Cramon-Taubadel, J. Heß, J. Isselstein, U. Liebe, R. Marggraf, O. Mußhoff, L. Theuvsen, T. Tscharntke, C. Westphal und G. Wiese (2012): Der Kommissionsvorschlag zur GAP-Reform 2013 – aus Sicht von Göttinger und Witzenhäuser Agrarwissenschaftler(inne)n Diskussionsbeitrag 2012 des Göttinger Department für Agrarökonomie und Rurale Entwicklung, http://purl.umn.edu/125284

Matthews, A. (2013): Implications of the European Council MFF agreement for the agricultural environment, Kommentar auf CAP-Reform, http://capreform.eu/implications-of-the-european-council-mff-agreement-for-the-agricultural-environment/

Naturschutzbund, Pressemitteilung vom 08.02.2013, http://www.nabu.de/presse/pressemitteilungen/index.php?popup=true&show=7171&db=presseservice

Agrarreform 2013: der falsche Diskurs zur falschen Reform

20. November 2012

Die EU-Agrarreform wird jetzt seit mindestens einem Jahr intensiv diskutiert. Aber trotz aller Kritik an der Reform aus dem „links-ökologischen Lager“, ist man sich links des Deutschen Bauernverbandes in den Grundsätzen immer noch nicht einig. Eine Trennlinie verläuft bei der Bewertung der Betriebsgröße, ein Thema, das eigentlich vor mehr als 10 Jahren bereits links abgefrühstückt wurde (siehe Frank Augsten: Small is not beautiful. in der Taz vom 13.03.2001, S.11).

Grünland in Brandenburg

Grünland in Brandenburg im FFH-Gebiet Kleine Elster

Leider hält sich im linksalternativen Spektrum das Gerücht, dass Ostdeutsche Großbetriebe umweltschädlich sind. Ein Beleg dafür ist ein aktueller Bericht aus der Taz zur Agrarreform 2014: „Gleichzeitig verteilt die EU die derzeit 58 Milliarden Euro Agrarsubventionen pro Jahr extrem ungleich: Die größten Betriebe bekommen am meisten – obwohl gerade sie oft umweltschädlicher wirtschaften und mehr Arbeitsplätze einsparen als kleine.“ (Taz vom 20.11.2012, S.9)

Große Agrarbetriebe (in Ostdeutschland) sind im Durchschnitt nicht umweltschädlicher als andere Betriebe. Diese Aussage in dem Artikel von Herrn Maurin ist immer noch ein weiterverbreitetes Missverständnis, dass im Dunstkreis von bestimmten (westdeutschen) NGOs aus dem linken Spektrum gerne befeuert wird. Diese Aussage ist wissenschaftlich nicht zu belegen, selbst für einzelne Indikatoren nicht. Und selbst die großen Schläge in Ostdeutschland sind nicht zwangsläufig schlecht für Rote-Liste Arten, da auch diese großräumige Agrarlandschaft bestimmte Arten beheimatet und kulturell kontrovers bewertet wird. Die Debatte ist an diesem Punkt nicht Groß vs. Klein, auch wenn es einzelne ostdeutsche Betriebe gibt, die sehr intensiv wirtschaften und Umweltprobleme verursachen, so gibt es keinen Beleg dafür, dass ostdeutsche Betriebe im Durchschnitt umweltschädlicher sind.

Es lohnt sich, die Besonderheiten der ostdeutschen Agrarstruktur zu studieren und in der agrarpolitischen Debatte zu berücksichtigen. So gibt es z.B. viele große Betriebe, die ökologisch wirtschaften oder an Agrarumweltprogrammen teilnehmen und für die Beschäftigung im ländlichen Raum spielen die großen Agrarbetriebe teilweise auch eine wichtige Rolle. So hat der Ökolandbau in Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern mit 10,8 % bzw. 9,0 % (neben Hessen, Baden-Württemberg und dem Saarland) die höchsten Flächen- und Betriebsanteile. In den drei anderen Ostländern ist der Öko-Anteil dagegen geringer. Auch die Einstellungen von Betriebsleitern zum Thema umweltfreundliche Produktion ist differenziert, was sich in der Teilnahme an Agrarumweltprogrammen niederschlägt.

Die Debatte groß vs. klein ist auch einer der Widersprüche der aktuellen Agrarreform: Wenn die Direktzahlungen der I. Säule ab 2014 hauptsächlich mit Umweltleistungen begründet werden, dann kann man nicht bei großen Betrieben kürzen, weil es egal ist, ob die Umweltleistungen von einem kleinen oder großen Betrieb erbracht wird. Wenn bei Großbetrieben gekürzt wird, so können Großbetriebe den Kürzungssatz reduzieren, wenn sie die tatsächlich gezahlten Lohnkosten vorlegen. Dies erscheint zunächst sinnvoll. Allerdings zeigen Simulationen des IAMO in Halle, dass über diese Bindung von Direktzahlungen an Arbeitsplätze Anreize geschaffen werden, in Arbeitsintensive Tierhaltungsformen zu investieren. Bei den vom IAMO unterstellten Betrieben führte dies zu einer Erhöhung der Stickstoffüberschüsse auf der Betriebsfläche (vgl. Sahrbacher et al. 2011). D.h. die Anrechnung von Lohnkosten kann wenn es dumm läuft den Umwelteffekt der Reform verwässern.

Schon der Reformentwurf von Ciolos ist nicht nur in diesem Punkt inkonsequent. Der Kompromissvorschlag von Van Rompuys, der für die EU-Mitgliedsländer Wahloptionen beim Greening vorsieht, verschlechtert den Entwurf und am Ende der Verhandlungen wird die Reform von den EU-Mitgliedsländern noch verwässert werden. Insofern ist die aktuelle Agrarreform in Kombination mit den EU-Haushaltsverhandlungen ein ökologischer Roll-Back. Wenn man den Druck, die Haushalte Europaweit zu konsolidieren, in die Verhandlungspsychologie einpreist, so ergibt sich Kürzungsdruck. Zu Beginn der Reform-Verhandlungen in 2011 hieß es, dass es nur geringfügige Änderungen am Agrarhaushalt geben würde, allerdings gibt es aktuell weitreichendere Kürzungsüberlegungen, die Kürzungen hauptsächlichbei den Programmen für ländliche Entwicklung (II. Säule) vorsehen. Stellt man tatsächlich den Gedanken der öffentlichen Güter in den Vordergrund, so wäre es hingegen konsequent, die Direktzahlungen der I. Säule zu kürzen und auf die gezielten Agrarumweltprogramme der II. Säule umzuschichten. In der I. Säule gibt es starke Mitnahme-Effekte bei den Zahlungen und die Umweltwirkung ist – trotz Greening – sehr begrenzt. Bei einer finanziellen Stärkung der II. Säule und einer inhaltlichen Reform der Teilprogramme (z.B. Abschaffung der Agrarinvestitionsprogramme) käme das Geld überprüfbar bei den tatsächlichen Erbringern von gesellschaftlichen Leistungen an, egal ob groß oder klein strukturiert.

Perspektivisch gibt es auch in der II. Säule (bei allen Vorteilen) noch dringenden Reformbedarf. Und seit vielen Jahren konterkarieren einige Bundesländer die II. Säule, indem diese Länder keine oder schlechte Programme anbieten und freiwillig auf Zahlungen der EU verzichten. D.h. das Thema Agrarreform wird uns noch viele Jahr begleiten.

Quelle: Sahrbacher, C., A. Balmann, A. Ostermeyer und F. Schönau (2011): GAP-Reformvorschläge der EU- Kommission: Was sind die Auswirkungen einer Kappung der Direktzahlungen?, IAMO Policy Brief Nr. 5, Dez. 2011,  http://www.iamo.de/dok/IAMOPolicyBrief5.pdf