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Supporting Greening with Agri-Environmental Measures: Improvement or rather a waste of money?

21. Juni 2016

The concept of Greening of Direct Payments and more specifically the Ecological Focus Area (EFA) are going into their second year of implementation. I will discuss the pragmatic option to additionally support EFA by agri-environmental measures (AEM) in order to improve effectiveness of EFA. The experience in Germany do not deliver strong arguments for this option. The advantage of this option is the application within the existing CAP-framework.


One effective EFA-option: Flouring strip with phacelia in Lindau, South Lower Saxony

The uptake of effective EFA-options in 2015 was very poor: Landscape elements, buffer strips and fallow land together contributed to 20% of EFA-area in Germany and 25% in the whole EU (figures before weighting factors and excluding figures from France, see my last post here). After the first year of learning and getting along with administrative restrictions, it is unclear whether we will observe an increase of effective EFA-options or not. Beyond the general recommendation to abolish Greening and to use the resources for agri-environmental schemes, we might think about options within the existing Greening-framework. And one of these options are the registration of existing agri-environmental measures (AEM) as EFA-option and thereby improve the effectiveness and focus of EFA-options.

In Germany, agri-environmental measures (AEM) are designed by the federal states (Bundesländer) and additionally supported by the national government. If the federal states want to get financial support form Berlin, the need to adjust their AEM to the regulatory national framework called “Joint Task for the Improvement of Agricultural Structure and Coastal Protection (GAK)“, which sets the general rules for the support by the national government. One rule is, that the payment has to be reduced, since part of the environmental service is already paid by the greening payment. Besides this, the rules have to go beyond the EFA-rules. Within the German framework GAK, the option to support EFA by agri-environmental measures or, vice versa, to register AEM as EFA is given for several EFA-options, as described in the next table 1:

Table: Payments in agri-environmental schemes and reduction rate due to registration as EFA in Germany


Note that there is always the problems of ‚double funding‘, which is forbidden by EU-law: Services cannot be paid twice. However, the rules of the agri-environmental measures are more detailed and strict and the EAM-payment is reduced (as displayed in tab. 1), therefore the services are higher and therefore the EU-Commission accepted the programs by the German states. Following a question of Alan Matthews, the way I put this option in this post is probably not very precise in legal sense. The legal logic is rather the other way: Farmers participate in the agri-environmental measure (AEM) and can register their measure as EFA. And if they do, they receive a reduced payment.

The agri-environmental programs of the federal states show that only some German states are using this additional support and only for some of the EFA-options. This creates a very heterogeneous picture, which is displayed in table 2:

Table 2: Table: Additional support of ecological focus area by agri-environmental programs in the federal states of Germany.

The table shows that some federal states use this additional option extensively like Lower Saxony, Bavaria and North Rhine-Westphalia, Rhineland Palatinate and Saxony-Anhalt (all with three options) and some East-German states like Saxony and Brandenburg, but also Saarland and Hessen don’t use this option at all. Some of the options are more strongly supported, like buffer strips (in 9 states) and nitrogen fixing crops (in 5 states with payment), and on the other hand fallow land is only supported in two states, and the forestry options are not supported at all.

The key question here is on the effect of this additional support. We might very simple look on the figures of the states, which use supporting options and find out, whether we can determine higher shares of the respective option. However, the answer to this question is not as easy, since this goes to more general issue on how farmers decide on the choice of EFA-types. And here we see conflicting determinants of decision, which probably overlap with the incentive of agri-environmental measures. Besides this, we know the existing options, but we do not know (so far) to what extent farmers use the specific option and participate in agri-environmental measures eligible for EFA.

To the more easy and obvious question, whether we can directly discover statistical evidence, I will give a try. This is done, by separating the EFA-figures of the federal states with additional support and without. The result is displayed in table 3:

Table 3: Impact of additional support by agri-environmental measures on EFA uptake
(The figures indicate shares of the respective option in states with and without additional AEM-support)

First of all, the main issue is, whether we can observe a higher uptake of the measures, which are additionally supported. This is the case of buffer strips, catch crops and nitrogen fixing crops with a higher share within the states with support. However, the rest of the results is rather puzzling: In many federal states with support, the share of the supported EFA-options is lower or even substantially lower like in the case of fallow land. And on the other hand, the additional of Nitrogen fixing crops and catch crops is marginal with 20 and 75 €/ha, therefore here the factors leading for an high uptake might be others.

For instance, in Lower Saxony, which supports 4 options, the participation rate is not 100% clear. In 2015, 10.866 of 39.500 farms in Lower Saxony were working under agri-environmental schemes (including the organic farming support and all grassland-programs), which is just 27% of all farms. To figure out an impact, we would need to know, how many farms use the combination of EFA and EAM, because with low participation rates AEM can’t simply exert any impact on EFA. And this was probably the case in many federal states displayed here.

Finally, only buffer-strips we might observe a small impact, for the rest of the options AEM are not leading to high rates of uptake in absolute terms. We might conclude, that the additional incentive of AEM is outweighed by other factors in the decision process.

Coming to the conclusion:  The advantage of this option is the comparatively easy application within the existing CAP-framework. So states can decide to take this option and improve the effectiveness of EFA. If we don’t want to loose five years for biodiversity, we might still want to consider this option, even if this has a number of drawbacks like double funding and even more complicated requirements: Farmers in this case need to fulfill the requirements of two systems, where sometimes one is already too complicated.

The additional support of AEM is so far rather a theoretical option and the rates of uptake do not give strong arguments for this option. Greening is not effective and highly inefficient. And at the end of the day, with additional support of EFA we take away money from other, much more effective support schemes within the agri-environmental measures, which are essential for the support of biodiversity in agriculture. So the final long-run conclusion is (again) to abolish Greening, shift money into pillar two and to extend agri-environmental measure instead of sticking to the ineffective and inefficient instrument of ecological focus area.

Grüne Agrarpolitiker fordern ein Ende der Direktzahlungen!

18. Juli 2015

Endlich, möchte man laut rufen, dieser Schritt war lange fällig!

Die grünen Agrarpolitiker Robert Habeck und Martin Häusling fordern ein Ende der Direktzahlungen und schlagen mit einem Positionspapier „Fundamente statt Säulen – Ressourcen schonend, tiergerecht und sozial nachhaltig! Plädoyer für eine Neuordnung der europäischen Agrarpolitik“ eine Kursänderung in der Agrarpolitik von Bündnis 90 /Die Grünen vor. Ziel ist es, die Zahlungen der ersten Säule schrittweise abzubauen und die gesparten Gelder für öffentliche Güter und auf andere Politikziele auszugeben. Das Papier skizziert einige andere Bereiche, die ergänzend gestärkt werden sollten: Agrarforschung stellen die zwei Autoren in den Vordergrund, da dies für den Agrarsektor wichtig sei. Dem kann man nur zustimmen: So eingesetzte Gelder würden mittelfristig eine sehr viel günstigere Wirkung für die Landwirtschaft entfalten. Sehr naheliegend finde ich auch den Hinweis, dass auch mehr Mittel für Naturschutz im Rahmen der Fauna Flora Habitat (FFH)-Richtlinie bereitgestellt werden sollen, da dies eine europäische Politik, die man dann endlich mit europäischen Geldern finanzieren würde.

Keine Direktzahlungen bedeutet mehr Geld für Naturschutz - Naturschutzgebiet Korrö, Småland, Schweden

Keine Direktzahlungen bedeutet mehr Geld für Naturschutz – Naturschutzgebiet Korrö, Småland, Schweden

Und siehe da! Es bilden sich sofort ganz merkwürdige Koalitionen: Der Generalsekretär des Deutsche Bauernverband, Udo Hemmerling schlägt im Allgäuer Zeitung vom 16.07.2015 Alarm , weil das die „bäuerlichen Betriebe“ angeblich „ausbluten“ würde. (Merke: Allgäu = bäuerlich aus Sicht des DBV…). Gut gemacht, es ist wohl die Erwartung der DBV-Mitglieder, dass der DBV Subventionen verteidigt, für die die Landwirte beinahe gar nichts tun müssen. Der DBV ist eine Lobby-Organisation, der Steuerzahlerbund würde sich hier (wenn ihm das Problem bekannt wäre…) vermutlich anders positionieren. Ich würde Herrn Hemmerling an der Stelle zunächst gerne fragen, was „bäuerlich“ für ihn eigentlich bedeutet. Aber geschenkt, bäuerlich ist ja inzwischen ein allseits beliebter Begriff und hat seinen Weg sogar in das CDU-Agrarprogramm gefunden. Dass der DBV diesen Begriff als Argument für den Erhalt der Direktzahlungen verwendet, ist schon ein wenig überraschend.

Wissenschaftlich erscheint mir der Schritt von Habeck und Häusling geboten und für bäuerliche Betriebe, die öffentliche Leistungen erbringen, muss dies nicht automatisch ein Nachteil sein. Ich bin gespannt, wie sich diese Diskussion entwickelt, denn viele Agrarökonomen verschiedener Generationen fordern schon lange ein Ende der Direktzahlungen, insofern schlagen Habeck und Häusling etwas vor, was die Wissenschaft prinzipiell unterstützt. Strategisch könnte sich aus dieser Position für die Grünen ganz neue Optionen ergeben. Es würde ein Reformpfad vorgeschlagen, der wissenschaftlich sinnvoll ist und die Grünen als aktive Akteure einer Agrarreform positioniert.

Vor allem benennt das aktuelle Positionspapier klar die Schwachpunkte der ersten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nach 2013. Ich möchte hier etwas über das Papier hinausgehend auf die aus meiner Sicht eklatanten Mängel der ersten Säule hinweisen:

  • Einkommenspolitik: 1992 wurden die Direktzahlungen von Agrarkommissar Ray MacSharry eingeführt mit dem Ziel, Landwirte für die Preissenkung des Interventionspreises zu entschädigen. Die Preise wurden in der Folge nochmal bei der „Agenda 2000“ substanziell und mit der Fischler-Reform 2005 leicht gesenkt. Inzwischen ist die MacSharry-Reform 23 Jahre her, es ist die Frage, ob diese Begründung noch stichhaltig ist.
    Es ist weiterhin auch grundsätzlich denkbar, die Einkommen in der Landwirtschaft mit EU-Geldern zu unterstützen, aber das ist eine Frage von politischen Prioritäten und ich würde die großen Herausforderungen von Deutschland und der EU nicht unbedingt in der Stützung landwirtschaftlicher Einkommen sehen. Man müsste die Fortsetzung der Einkommenspolitik nachvollziehbar belegen, dass in der Landwirtschaft systematisch weniger Einkommen erzielbar sind, als dies in anderen Wirtschaftszweigen der Fall ist. Zwar deutet die Vergleichsrechnung des Agrarberichts der Bundesregierung darauf hin, aber (und hier sollten drei Ausrufezeichen folgen!) die Vergleichsrechnung hat einige methodische Schwächen. Es fehlt eine aktuelle Übersicht, welche Einkommen Landwirte-Familien erzielen. Wenn Mann oder Frau in der Landwirtschaft tätig sind, so kann der Partner Lehrer, Rechtsanwalt oder Arzt sein und gut verdienen. Eine Einkommenspolitik müsste dies berücksichtigen. Des weiteren fehlt bei der Vergleichsrechnung des Agrarberichtes auch die Vermögenssituation von Landwirtschaftsbetrieben bzw. Familien in der Landwirtschaft. Und wenn diese wichtigen Informationen nicht vorhanden sind, wäre eine pauschale Einkommensstützung dem Wähler nicht ganz leicht zu erklären. Insofern steht die einkommenspolitische Begründung der Direktzahlungen inzwischen auf mehr als wackeligen Füßen.
  • Fehlende Lenkungswirkung für öffentliche Güter: Ziel der Agrarpolitik sollte die Finanzierung von „öffentlichen Gütern“ sein. Öffentliche Güter wie z.B. Gewässer- und Bodenschutz, Biodiversität und Klima- und Tierschutz werden nicht über den Preis entgolten, daher macht es Sinn, dass der Staat in den Markt eingreift und öffentliche Güter fördert. Dies wird durch spezifischen Agrarumweltprogrammen gefördert, es trifft auch auf Betriebe des Ökolandbaus zu. Die erste Säule entfaltet im Moment keine messbare Lenkungswirkung mit Bezug auf öffentliche Güter. Die Umweltindikatoren der Landwirtschaft haben sich in den letzten Jahren keineswegs verbessert, im Gegenteil! Dies belegt unter anderem der Indikatorbericht Nachhaltigkeit 2014 des Statistischen Bundesamtes.
    Streitpunkt Greening: Interessant ist hierbei auch, dass in dem Papier von Habeck und Häusling endlich zugegeben wird, dass das Greening der Direktzahlungen nicht zu einer Ökologisierung der Agrarpolitik führen wird. Ich habe versucht, dies in meinem vorletzten Posting: „Greening 2015: Für welche Maßnahmen entscheiden sich die Landwirte?„, sowie in einigen Artikeln (u.a. in Natur und Landschaft von Juni 2015) zu belegen. Bisher war die Position vieler Grüner Agrarpolitiker und vor allem der NGO-Verbändeplattform gewesen, dass das Greening grundsätzlich richtig, jedoch (leider leider) schwach umgesetzt wurde. Exemplarisch hierfür ist ein Beitrag von Lutz Ribbe (Euronatur und BUND) und Uli Jasper (Arbeitsgemeinschaft bäuerlicher Landwirtschaft) in Natur und Landschaft von Juni 2015, in dem sie die Position vertraten, Greening müsse nur „scharf gestellt“ werden. (- man beachte die sprachliche Analogie.). Die deutschen NGOs (anders als z.B. Naturschutzverbänden in anderen Ländern und auf EU-Ebene) haben sich früh aus Seiten von Dacan Cioloș gestellt und Ihre Unterstützung für das Konzept des Greenings in einer geradezu erstaunlichen Vasallentreue noch aufrechterhalten, als deutlich wurde, dass Greening und die GAP-Reform 2013 ein Fehlschlag werden würde. Natürlich räumen auch die Vertreter der NGOs immer wieder ein (mitunter hinter vorgehaltener Hand…), dass das Greening nicht ihren Vorstellungen entspricht. Aber man meint immer noch, den Fuss in der Türe zu haben. Agrarzahlungen werden durch Umweltschutz begründet, was aus Sicht der NGOs erstreben wert ist. Man könnte 2020 – so die vermutete strategische Überlegung – mehr, also ein restriktiveres Greening erreichen. Dass das Greening jedoch 2020 nicht scharf gestellt wird, haben meiner Meinung nach die Verhandlung zur GAP-Reform 2013 hinlänglich bewiesen. Der DBV und COPA/COJEGA werden auch 2020 auf europäischer Ebene zu verhindern wissen, dass es zu schärferen Umweltregeln kommt. Ich halte die strategische Position der Verbändeplattform und der Bündnisgrünen aus umweltpolitischer Sicht für einen Fehler und auch in diesem Sinne schlägt das Papier eine sinnvolle und logische Positionsänderung vor.
Ergebnis der Direktzahlungen - Ausgeräumte Landschaft

Ergebnis der Direktzahlungen – intensiv genutzte, strukturarme Landschaft

  • Wirkung auf den Bodenmarkt: Auf dieses Thema geht das Papier detailliert ein: Die Direktzahlungen werden pro Hektar gezahlt und werden somit über erhöhte Pachten an die Bodeneigentümer, die nicht immer aktive Landwirte sind, weitergereicht. Sie erfüllen damit nur bedingt ihren einkommenspolitischen Zweck, nämlich die Unterstützung aktiver Landwirte. Und weil in den letzten Jahren verstärkt auch institutionelle Anleger in Boden investiert haben, wirken sich die Direktzahlungen auch positiv für Investoren aus, was ein nicht gewollter Nebeneffekt ist. Habeck und Häusling erwarten sich von einem Abbau der ersten Säule eine Absenkung des Pachtniveaus. Ich bin nicht ganz sicher, in welchem Maße diese Wirkung eintreten wird, allerdings zeigt die Entwicklung der Pachtpreise in den 1990er Jahren, dass eine Liberalisierung der Agrarpolitik grundsätzlich schon zu Preissenkungen am Bodenmarkt führen können. Allerdings ist das Pachtpreisniveau nicht nur vom Niveau der Direktzahlungen, sondern auch von einer Reihe anderer Effekte (wie z.B. Produktivität und Niveau der internationalen Agrarpreise) abhängig.
  • Das sog. Ansubventionieren in der zweiten Säule: In der zweiten Säule werden im Moment in vielen Programmen Leistungen gefördert, die (wenigstens teilweise) den Charakter von öffentlichen Gütern haben. Wenn man jedoch mit Agrarumweltprogrammen Anreize für umweltgerechtes Verhalten oder für die Bereitstellung von Artenvielfalt setzen möchte, so muss man bei deren Ausgestaltung gegen Anreize der erste Säule „ansubventionieren“. Für Betriebe muss es finanziell interessant sein, einen fünfjährigen Vertrag in einem Agrarumweltprogramm abzuschließen. Allerdings bekommen die Betriebe ohnehin die Direktzahlungen, insofern sind z.B. Agrarumweltprogramme hier nur ein „Zubrot“. In der erste Säule wurden bisher ca. 330 €/ha entkoppelte Direktzahlungen gezahlt, in der Förderperiode 2014-2020 wird sich diese Summe auf 300 €/ha reduzieren, wovon ca. 85 €/ha für Greening-Maßnahmen gezahlt werden. Bedenkt man die Höhe von manchem Programm der zweite Säule, so reduzieren die Direktzahlungen zunächst die Bereitschaft der Teilnahme, zumal sie auf der gesamten Betriebsfläche gezahlt werden. Ein Abbau der ersten Säule würde die zweite Säule sehr viel attraktiver machen, weil die Anreizwirkung stärker ausfallen würde. Das dort eingesetzte Geld hätte dann eine größere Lenkungswirkung für öffentliche Güter. Auch deshalb ist der Abbau der Direktzahlungen wichtig.

Perspektiven des Abbaus der ersten Säule?

Es stellt sich natürlich die Frage, wie dieser Abbau stattfinden soll. In dem Papier wird auch angedeutet, dass „Strukturbrüche vermieden werden“ sollen. Ein Ausstieg wollen Habeck und Häusling planvoll und sozial gesellschaftlich angemessen umsetzten, allerdings mit einem „klaren Enddatum in nicht allzuferner Zeit„.

Es gibt einige weitere Dinge zu bedenken: Ich würde überlegen, ob nicht ein gewisser Grundbetrag schon über öffentliche Güter zu rechtfertigen wäre. Eine Studie des Thünen Institutes von Plankl et al. (2010) beziffert etwa die Kosten der Offenhaltung der Landschaft mit 50 €/ha, allerdings mit großer Schwankungsbreite. Die gleiche Studie zeigt auch, dass Cross Compliance etwa 1,5-1,7 % der Gesamtkosten eines Verfahrens ausmachen kann. Insofern könnte man überlegen, die Direktzahlungen auf ein gewisses Basis-Niveau zu reduzieren.

Des weiteren wäre zu überlegen, wie diese Reduktion im europäischen Kontext erfolgen soll. Eine Reduktion in Deutschland erscheint möglich, da gerade Deutschland ein recht hohes Niveau an Direktzahlungen hat. Allerdings sind die Präferenzen in den verschiedenen Nationalstaaten womöglich sehr unterschiedlich. Daraus leitet sich ab, dass Umschichtungen von der ersten in die zweite Säule auf nationaler Ebene das Instrument der Wahl dazu wären. Jeder Nationalstaat könnte somit selbst entscheiden, wie stark die Direktzahlungen reduziert werden sollen. Es gibt Länder in der EU, in denen die einkommenspolitische Komponente sehr viel wichtiger und besser zu rechtfertigen ist, als in etwa Deutschland und in den Westlichen EU-Staaten. Aber auch in einem Land wie Rumänien haben die Direktzahlungen  Schlagseite: Eine Analyse der dorten Direktzahlungen zeigt, dass besonders kleine Betriebe beim Empfang der Direktzahlungen benachteiligt sind. Die komplementären nationalen Direktzahlungen (CNDP) in Rumänien werden vermutlich daher auch pro Tier gezahlt werden, um die Kleinstbetriebe zu erreichen. Effizient sieht anders aus!

Mit einer Umschichtung zwischen den Säulen würde man sich bei der GAP-Reform 2020 im aktuell gültigen System der GAP bewegen. Allerdings besagt die These des „Subventionswettlaufs“, dass in diesem Szenario wieder „Rent-Seeking“ Prozesse und Lobbyismus dazu führen, dass die nationalen Agrarminister (unter dem Druck der landwirtschaftlichen Lobby) sich gegenseitig übertreffen und ein möglichst hohes Direktzahlungs-Niveau in ihrem Mitgliedsland fortschreiben wollen. In der GAP-Reform 2013 gab es die Option, Mittel zwischen den Säulen zu verschieben. Von dieser Option wurde jedoch in der Summe aller EU-Mitgliedsländer kaum Gebrauch gemacht. Lediglich 0,6 des gesamten Budgets wurde in die zweite Säule transferiert (siehe mein Posting, Abbildung 4 von April 2014: The Implementation of the CAP-Reform 2013 – an actual overview). Ich bin unsicher, ob dies schon dafür spricht, dass es (wider jeder ökonomischen Vernunft) einen „Subventionswettlauf“ gibt. Um einen Subventionswettlauf vorzubeugen wäre auch ein obligatorisches Abschmelzen auf EU-Ebene eine sinnvolle Forderung, die jedoch schwerer zu realisieren sein wird.

Fazit: Ende der Direktzahlungen

Aus wissenschaftlicher Sicht sage ich: Gut so! Ich habe diese Position auf diesem Blog in den letzten Jahren schon mehrfach so vertreten. Eine solche Reform würde viele Vorteile bringen, wenn Sie europäisch angepasst und mit einem entsprechenden Ausstiegs-Szenario versehen wäre. Die Agrarpolitiker der nächsten Generation werden es Habeck und Häusling danken, denn so eröffnen sich ganz neue Gestaltungsmöglichkeiten in der Agrarpolitik, die auch aus Sicht von Landwirtschaft und Steuerzahler sinnvoll sind. Nur für den Bauernverband wäre eine solche Reform nicht so gut, denn es gäbe kaum noch Besitzstände zu verteidigen.

GAP-Reform 2013 & Naturschutz: Chancen und Herausforderungen

2. November 2013

Durch die Beschlüsse von Ministerrat und EU-Parlament im Juli und September stehen nun einige Grundzüge der EU Agrarreform fest. Eine abschließende Abstimmung im EU-Parlament ist für den 19.11.2013 geplant, danach beginnt definitiv die Umsetzung der Reform. Allerdings muss die Kommission noch die entsprechenden Durchführungsverordnungen erarbeiten und die Mitgliedsländer müssen entscheiden, welche der Optionen sie tatsächlich auf nationaler Ebene realisieren wollen. Aus Sicht der Akteure des Naturschutz (haupt- und ehrenamtliche Mitglieder von Naturschutzverbände, Landschaftspflege-Verbände und -betriebe, sowie Landwirtschaftsbetriebe mit Agrarumweltprogrammen) stellt sich die Frage, wie eigene Interessen über die Reform realisiert werden können. Hierbei wird es einerseits auf die Nutzung von Instrumenten der Reform ankommen, die weiterhin eine ausreichende Finanzierung von Naturschutzprogrammen ermöglichen. Andererseits sollte auch ein Augenmerk auf die indirekte Wirkung des Greenings auf den Naturschutz der II. Säule gelenkt werden, da dies nicht völlig unproblematisch ist.

1.) Nutzung von Optionen der GAP-Reform: Bereits im Januar 2012 hat Ribbe (2012) von Euronatur darauf hingewiesen, dass es einige Optionen gibt, deren Nutzung – sofern der politische Wille dazu vorhanden ist – für den Naturschutz nützlich sein können. Hier drei Beispiele, über die Anfang November auf der Sonderkonferenz der Länderagrarminister in München verhandelt wird*:

Grünland im FFH-Gebiet Oderwiesen nördlich Frankfurt/Oder

Grünland im FFH-Gebiet Oderwiesen nördlich Frankfurt/Oder im Okt. 2012

Die wichtigste Option ist hierbei die „Flexibilität“ zwischen den Säulen. Nach letzten Schätzungen von Agra-Europe könnten in der II. Säule zwischen 10 und 20% der Mittel gekürzt werden, hinzu kommen unter Umständen nationale Kofinanzierungsmittel. Auch der Verteilungsschlüssel von II. Säule-Mitteln, der aktuell für ostdeutsche Länder vorteilhaft ist, soll im Zuge der Reform verändert werden, was ggf. zu einem für die Ostländer ungünstigeren Schlüssel führt. Aber dies ist bisher unklar. Diese Gesamtkonstellation könnte dazu führen, dass in einzelnen Bundesländern für Naturschutzmaßnahmen deutlich weniger Mittel zur Verfügung stehen. Geht es nach den Grünen Agrarministern auf Länderebene, so sollen daher 15% der nationalen Obergrenze in die II. Säule verschoben werden, was auch für den Naturschutz sinnvoll sein kann (vgl. Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft, Ernährung, Weinbau und Forsten Rheinland-Pfalz 2013). Anders argumentierte bisher das Bundesministerium für Ernährung Landwirtschaft und Verbraucherschutz in seinem Konzept zur Umsetzung der Agrarreform, das keine Umschichtung in die II. Säule vorsieht.

Eine weitere Option wäre die Nutzung gekoppelter Mittel für Sektoren, die sich in Schwierigkeiten befinden. Ein Vorschlag der Grünen Landesminister besteht darin, eine Hütetier-Prämie für Schafe und Ziegen zu schaffen, allerdings enthält der Vorschlag keine klare Aussage, ob diese nach GV oder Flächen gezahlt werden sollen. Aus Naturschützerischer Sicht wäre es wichtig, die Haltung von Schafen und Ziegen finanziell zu unterstützen, da diese für den Naturschutz wichtigen Tierhaltungsform teilweise kaum noch wirtschaftlich zu betreiben ist. Ordnungspolitisch ist jedoch die Form der Unterstützung jedoch nicht optimal, da diese Förderung vollkommen unspezifisch gewährt würde, unabhängig davon, ob tatsächlich Naturschutz betrieben wird oder nicht. Angesichts knapper Mittel könnte dies gleichwohl ein notwendiger Kompromiss sein um Schaf- und Ziegenhaltern das Überleben zu sichern.

Eine ähnliche Wirkung könnte die Förderung benachteiligter Gebiete erzielen. Und auch hier besteht das Problem, dass zwar einige „Naturschutzbetriebe“ gefördert würden, allerdings auch andere Betriebe in diesen Regionen, die nichts für den Naturschutz tun.

2.) Unklarer ist die Wirkung von Greening auf die Naturschutzprogramme der II. Säule. Hierbei gilt zunächst die Unterstellung, dass Greening kaum zusätzliche Wirkung erzielen wird, da inzwischen viele Ausnahmen hinein verhandelt wurden.

Das wichtigste Stichwort in diesem Zusammenhang ist die Anerkennung von Agrarumweltprogrammen als Greening-Flächen. Gerade für Betriebe, die die 5% ökologische Vorrangfläche auf Ackerflächen noch nicht einhalten, könnte es interessant sein, Agrarumweltprogramme hierfür anerkennen zu lassen. Dabei ist allerdings berücksichtigen, dass die EU Doppelförderung (sog. Double-Funding) verbietet. D.h. Maßnahmen, die bereits über Greening gefördert werden, können nicht gleichzeitig in voller Höhe in der II. Säule gefördert werden. Die Anerkennung kann also zu Kürzungen der Prämien in der II. Säule führen. Im sog. „Angepassten Verhandlungsmandat“ des BMVEL vom 27.Juni 2013 heißt es dazu:

Eine Doppelförderung ist allerdings auszuschließen. Im Falle einer Anrechnung bestimmter äquivalenter Agrarumweltmaßnahmen beim Greening kann die Europäische Kommission Abschläge bei der Förderhöhe dieser Maßnahmen vornehmen.

Für Landwirte stellt sich aus ökonomischer Sicht die Frage: Wie hoch fällt der schlechteste Deckungsbeitrag der Fruchtfolge aus? Geht man von einer vollständigen Kürzung der Agrarumweltprämie in der II.Säule um den Greening-Anteil aus, so wären dies 90 €/ha. Wenn ein höherer DB im Ackerbau z.B. für Gerste und Roggen erzielt werden kann, so ist eine Anerkennung (inklusive Kürzung) von Agrarumweltmaßnahmen ökonomisch vorteilhaft. Aus ökologischer Sicht ist andererseits die Frage, welche Art von Maßnahmen anerkannt werden. Wird z.B. auch extensiv bewirtschaftetes Grünland anerkannt, oder müssen es Blühstreifen im Ackerbau sein, d.h. Maßnahmen mit äquivalenter ökologischer Wirkung. Diese Details sind aktuell unklar und betreffen typischerweise eher den Naturschutz auf Ackerbau-Standorten. Gleichwohl kann hier eine vernünftige und für Landwirte mit wenig bürokratischem Aufwand verbundene Lösung einiges für den Naturschutz erreichen.

Eine weiter Wirkung des Greening auf den Naturschutz ist eher psychologischer Art. Viele Landwirte empfinden den verordneten Naturschutz des Greenings als Zumutung. Hier wird in Fachkreisen gerne von dem sog. „Green-Tape“ gesprochen, also empfundene „bürokratische Gängelung“ aufgrund von grüner Politik. Dies ist kein hinreichender Grund auf Umweltpolitiken zu verzichten, gleichwohl könnten es die Bereitschaft von vielen Landwirten, sich auf Naturschutzmaßnahmen einzulassen, eher verringern. Wir stark diese Wirkung ist, hängt auch von den Vertretern des Berufsstandes ab, die sich hierzu im Moment unterschiedlich äußern.

3.) Fazit: Es wäre insgesamt wünschenswert, wenn es weiterhin zahlreiche Kooperationen von Naturschutz und Landwirtschaft gäbe, da der Naturschutz auf den Kooperationspartner Landwirtschaft angewiesen ist und einige Landwirte hier viel leisten. Und auch aus Sicht der Naturschutz- und Landschaftspflege-Verbände muss das Hauptaugenmerk auf der inhaltlichen und finanziellen Ausgestaltung der II.Säule liegen. Die Länderministerien müssen im Laufe des Jahres 2014 neue ELER-Programme entwerfen und der Kommission vorlegen, teilweise ist dies schon in Arbeit. Aus Sicht des Naturschutz wird dies auch weiterhin das „Brot & Butter-Thema“ sein, d.h. es ist wichtig, hier die Entwicklungen genau zu verfolgen und vermutlich wird dies – trotz der oben genannten Wirkungen – am Ende von entscheidender Bedeutung sein.


*Eine frühere Version dieses Artikels enthielt an dieser Stelle einen Fehler. SL

GAP-Reform: Die mögliche Umweltwirkung der Gipfel-Beschlüsse von Anfang Februar

20. März 2013

Im folgenden Beitrag soll dargestellt werden, welche Auswirkungen von dem Gipfel-Beschluss vom 7./8. Februar 2013 für die Agrarumweltpolitik zu erwarten sind (vgl. Europäischer Rat 2013). Alan Matthews, Agrarökonom aus Irland, hat in seinem Blog bereits im Februar auf einige dieser Wirkungen hingewiesen. Die Kritik ist jedoch in Deutschland bisher kaum wahrgenommen worden. So bewertet die Süddeutsche Zeitung („Umweltfreunde auf dem Acker“, vom 11.02.2013, S.17) die Beschlüsse (mit Verweis auf Lutz Ribbe von Euronatur) erstaunlich positiv. Insofern lohnt der Blick auf einige Details. Zusätzlich erscheint es interessant, wie sich die Umwelt-NGOs zu den Beschlüssen positionieren, da dies keineswegs so eindeutig ist, wie die Süddeutsche es darstellt.

Freiland-Haltung von Rotvieh in der Lüneburger Heide

Freiland-Haltung von Rotvieh in der Lüneburger Heide

Seit Oktober 2011 wird in der EU eine weitere Agrarreform diskutiert, und für 2013 sind die abschließenden Beratung in EU-Parlament und EU-Ministerrat, sowie im Triolog vorgesehen, damit die Reform 2014 in Kraft treten kann. Traditionell geht es in der Agrarpolitik immer um die entkoppelten Direktzahlungen der 1. Säule, die über viele Jahre hauptsächlich mit Einkommenszielen begründet wurden, und um die Programme für ländliche Entwicklung der 2. Säule, die den rechtlichen Rahmen für die Agrarumweltprogramme geben. Die 2. Säule muss von den EU-Mitgliedsstaaten kofinanziert werden, während die 1. Säule zu 100% von der EU gezahlt werden.

Unter dem Stichwort Greening hatte EU Agrarkommissar Dacian Cioloş Maßnahmen vorgeschlagen, die eine Bindung der Direktzahlungen der 1. Säule an mögliche Umweltkriterien vorsah. Als Maßnahmen waren Fruchtfolge-Vorgaben, Grünland-Erhalt und eine 7-prozentige ökologische Vorrangfläche vorgeschlagen. „Umwelt“ hört sich immer gut an, so dass für viele Bürger und Steuerzahler der Eindruck geweckt wurde, Landwirte müssten mehr Umweltleistungen für die Gesellschaft erbringen. Von wissenschaftlicher Seite sind die Wirksamkeit und vor allem die Effizienz der Umweltmaßnahmen bereits mehrfach in Zweifel gezogen worden (Grajewski et al. 2011, Lakner et al. 2012, Heinrich et al. 2013) Es gibt jedoch auch vermittelnde Stimmen wie z.B. Bureau (2013), der die positiven Wirkungen aus Erfahrungen mit einem ähnlichen Modell aus der Schweiz ableitet und auf die (berechtigte) Kritik an den Agrarumweltprogrammen hinweist.

Ende Januar 2013 trafen sich die EU-Staats- und Regierungschefs zu einem Gipfel, auf dem das EU-Budget 2014-2020 beschlossen wurde, was auch für die EU-Agrarzahlungen von entscheidender Bedeutung ist.

Als „positives Zwischenergebnis“ bewertet Lutz Ribbe von Euronatur die Gipfelbeschlüsse, weil der Europäische Rat das Greening im Prinzip bestätigt habe. Allerdings kritisiert Ribbe gleichzeitig die fehlenden Mittel für Agrarumweltprogramme, so dass der Grundtenor der Bewertung nicht ganz klar ist (vgl. Euronatur, PM vom 11.02.2013). Der Nabu-Vorsitzende Olaf Tschimpke kritisiert dagegen den Kompromiss als „Zugeständnis an die Lobbyinteressen der Agrarindustrie“ (vgl. Nabu PM vom 08.02.2013). Auch BirdLife bewertet dagegen die Gipfel-Ergebnisse als ein „Abschlachten der Programme für ländliche Entwicklung“. Daneben eröffne der Gipfel-Beschluss den Mitgliedsstaaten, sich für eine „fake greening option“ zu entscheiden (vgl. BirdLife PM 12.03.2013).

Sieht man sich die Beschlüsse im Hinblick auf die möglich Umweltwirkung an, so fallen einige Dinge auf:

1.) Die Haushaltsbeschlüsse: Der Agrarhaushalt wird insgesamt gekürzt, in dem die Beiträge bis 2020 nicht mit einem Inflationsaufschlag versehen werden. Allerdings wird innerhalb des Agrarhaushalts nicht gleichmäßig gekürzt. Die Direktzahlungen (1. Säule) sollen (nach Angaben des Agrar-Ausschusses des EU-Parlamentes) um etwa 3,2 % gekürzt werden, die Ländlichen Entwicklungsprogramme jedoch um 11,2 % (Matthews 2013). Dies bedeutet eine überproportionale Kürzung bei den tendenziell effizienteren 2.Säule-Maßnahmen, auch wenn nicht alle Maßnahmen der 2.Säule automatisch sinnvoll begründet, effektiv und effizient sind.

2.) Die Modulation: Auf dem Gipfel wurde beschlossen, dass bis zu 15 % der nationalen finanziellen Zuweisungen („national ceilings“) von der 2. Säule in die 1. Säule und umgekehrt transferiert werden können (Modulation) (Europäischer Rat 2013: S. 27). Dies kann dazu führen, dass viele EU-Staaten Gelder von der 2. Säule in die 1. Säule zu übertragen, zumal gerade in Osteuropa die Direktzahlungen pro Hektar (1.Säule) sehr viel niedriger ausfallen als in den alten EU-Staaten. Somit könnte die Kürzungen in der 2. Säule noch deutlicher ausfallen Es ist jedoch in Deutschland bei der derzeitigen politischen Konstellation mit einer rotgrünen Ländermehrheit und mit 5 grünen Landesministern denkbar, dass die Modulation eher Richtung die zweite Säule stattfindet und diese Mittel nicht von den Ländern kofinanziert werden müssen. Dies erscheint aus Umweltsicht der einzige kleine Lichtblick, gleichwohl ist auch das nicht abschließend entschieden.

3.) Greening: Der Gipfel bekennt sich zwar zum Prinzip des Greening. Gleichzeitig wird gefordert, dass auf ökologischen Vorrangflächen weiterhin produziert werden darf und dass die ökologischen Vorrangflächen nicht zu „ungerechtfertigten Verlusten“ von Landwirten führen darf (ebenfalls auf S. 27). Dies wurde von Euronatur ausdrücklich begrüßt, vermutlich mit dem Hintergedanken, dass auf solchen Flächen der Anbau von Leguminosen, die im Moment ökonomisch kaum interessant sind, attraktiver wird. Als Skeptiker kann man hier eher vermuten, dass die Landwirte auch bei dieser Restriktion ihren ganz eigenen Anpassungsmechanismen durchführen werden, so dass am Ende evtl. auf vielen solcher Flächen eher ein extensiver Roggenanbau stattfindet, der andererseits ökologisch kaum Mehrwert erzeugt. Beides ist im Moment noch Spekulation, allerdings ist auch dies eher eine weitere Verwässerung des Greenings.

Fazit: Der Gipfel hat an der falschen Stelle gekürzt und die politischen Festlegungen zu Greening und zur Modulation führen auch eher in die falsche Richtung. Der Reformentwurf von Cioloş schlägt Maßnahmen vor, die zwar als effektiv (eine gewisse Umweltwirkung könnte von den vorgeschlagenen Maßnahmen ausgehen), jedoch leider auch als ineffizient zu bezeichnen sind. Die Prämien liegen idR. weit über den Kosten der Umweltmaßnahmen, so dass Mitnahme-Effekte zu erwarten sind (vgl. Heinrich et al. 2013). Volkswirtschaftlich sind weiterhin die zweite Säule-Maßnahme als sehr viel effizienter vorzuziehen. Dieser Reform-Entwurf wird nun im EU-Entschiedungsprozess in die Richtung eines Business as usual verwässert. Insofern ist die Stellungnahme von Lutz Ribbe für Euronatur meines Erachtens zu optimistisch und nicht im Umweltinteresse, während der Nabu und Birdlife die Gipfelbeschlüsse aus Umweltsicht zu Recht kritisieren.


Birdlife, Pressemitteilung vom 12.02.2013,

Bureau, J.-C. (2013) The biodiversity consequences of killing Ecological Focus Areas, Blogbeitrag vom 01.03.2013,

Euronatur, Pressemitteilung vom 11.02.2013,

Europäischer Rat (2013): Schlussfolgerung (Mehrjähriger Finanzrahmen); Dokument Nr. EUCO 37/13 vom 7./8. Februar 2013,

Grajewski, R., M. Bathke, A. Bergschmidt, K. Bormann, W. Eberhardt, H. Ebers, B. Fährmann, B. Fengler, A. Fitschen-Lischewski, B. Forstner, W. Kleinhanss, H. Nitsch, B. Osterburg, R. Plankl, P. Raue, K. Reiter, N. Röder, A. Sander, T. Schmidt, A. Tietz, & P. Weingarten (2011): Ländliche Entwicklungspolitik ab 2014 Eine Bewertung der Verordnungsvorschläge der Europäischen Kommission vom Oktober 2011, Arbeitsberichte aus der vTI-Agrarökonomie 08/2011, Braunschweig,

Heinrich, B., C. Holst & S. Lakner (2013): Die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik: Wird alles grüner und gerechter? In: GAIA 22/1 (2013): S. 20-24,

Kuhr, D. (2013): Umweltfreunde auf dem Acker, in der Süddeutschen vom 11.02.2013, S.17, online nicht verfügbar

Lakner, S. B. Brümmer, S. von Cramon-Taubadel, J. Heß, J. Isselstein, U. Liebe, R. Marggraf, O. Mußhoff, L. Theuvsen, T. Tscharntke, C. Westphal und G. Wiese (2012): Der Kommissionsvorschlag zur GAP-Reform 2013 – aus Sicht von Göttinger und Witzenhäuser Agrarwissenschaftler(inne)n Diskussionsbeitrag 2012 des Göttinger Department für Agrarökonomie und Rurale Entwicklung,

Matthews, A. (2013): Implications of the European Council MFF agreement for the agricultural environment, Kommentar auf CAP-Reform,

Naturschutzbund, Pressemitteilung vom 08.02.2013,

Agrarreform 2013: der falsche Diskurs zur falschen Reform

20. November 2012

Die EU-Agrarreform wird jetzt seit mindestens einem Jahr intensiv diskutiert. Aber trotz aller Kritik an der Reform aus dem „links-ökologischen Lager“, ist man sich links des Deutschen Bauernverbandes in den Grundsätzen immer noch nicht einig. Eine Trennlinie verläuft bei der Bewertung der Betriebsgröße, ein Thema, das eigentlich vor mehr als 10 Jahren bereits links abgefrühstückt wurde (siehe Frank Augsten: Small is not beautiful. in der Taz vom 13.03.2001, S.11).

Grünland in Brandenburg

Grünland in Brandenburg im FFH-Gebiet Kleine Elster

Leider hält sich im linksalternativen Spektrum das Gerücht, dass Ostdeutsche Großbetriebe umweltschädlich sind. Ein Beleg dafür ist ein aktueller Bericht aus der Taz zur Agrarreform 2014: „Gleichzeitig verteilt die EU die derzeit 58 Milliarden Euro Agrarsubventionen pro Jahr extrem ungleich: Die größten Betriebe bekommen am meisten – obwohl gerade sie oft umweltschädlicher wirtschaften und mehr Arbeitsplätze einsparen als kleine.“ (Taz vom 20.11.2012, S.9)

Große Agrarbetriebe (in Ostdeutschland) sind im Durchschnitt nicht umweltschädlicher als andere Betriebe. Diese Aussage in dem Artikel von Herrn Maurin ist immer noch ein weiterverbreitetes Missverständnis, dass im Dunstkreis von bestimmten (westdeutschen) NGOs aus dem linken Spektrum gerne befeuert wird. Diese Aussage ist wissenschaftlich nicht zu belegen, selbst für einzelne Indikatoren nicht. Und selbst die großen Schläge in Ostdeutschland sind nicht zwangsläufig schlecht für Rote-Liste Arten, da auch diese großräumige Agrarlandschaft bestimmte Arten beheimatet und kulturell kontrovers bewertet wird. Die Debatte ist an diesem Punkt nicht Groß vs. Klein, auch wenn es einzelne ostdeutsche Betriebe gibt, die sehr intensiv wirtschaften und Umweltprobleme verursachen, so gibt es keinen Beleg dafür, dass ostdeutsche Betriebe im Durchschnitt umweltschädlicher sind.

Es lohnt sich, die Besonderheiten der ostdeutschen Agrarstruktur zu studieren und in der agrarpolitischen Debatte zu berücksichtigen. So gibt es z.B. viele große Betriebe, die ökologisch wirtschaften oder an Agrarumweltprogrammen teilnehmen und für die Beschäftigung im ländlichen Raum spielen die großen Agrarbetriebe teilweise auch eine wichtige Rolle. So hat der Ökolandbau in Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern mit 10,8 % bzw. 9,0 % (neben Hessen, Baden-Württemberg und dem Saarland) die höchsten Flächen- und Betriebsanteile. In den drei anderen Ostländern ist der Öko-Anteil dagegen geringer. Auch die Einstellungen von Betriebsleitern zum Thema umweltfreundliche Produktion ist differenziert, was sich in der Teilnahme an Agrarumweltprogrammen niederschlägt.

Die Debatte groß vs. klein ist auch einer der Widersprüche der aktuellen Agrarreform: Wenn die Direktzahlungen der I. Säule ab 2014 hauptsächlich mit Umweltleistungen begründet werden, dann kann man nicht bei großen Betrieben kürzen, weil es egal ist, ob die Umweltleistungen von einem kleinen oder großen Betrieb erbracht wird. Wenn bei Großbetrieben gekürzt wird, so können Großbetriebe den Kürzungssatz reduzieren, wenn sie die tatsächlich gezahlten Lohnkosten vorlegen. Dies erscheint zunächst sinnvoll. Allerdings zeigen Simulationen des IAMO in Halle, dass über diese Bindung von Direktzahlungen an Arbeitsplätze Anreize geschaffen werden, in Arbeitsintensive Tierhaltungsformen zu investieren. Bei den vom IAMO unterstellten Betrieben führte dies zu einer Erhöhung der Stickstoffüberschüsse auf der Betriebsfläche (vgl. Sahrbacher et al. 2011). D.h. die Anrechnung von Lohnkosten kann wenn es dumm läuft den Umwelteffekt der Reform verwässern.

Schon der Reformentwurf von Ciolos ist nicht nur in diesem Punkt inkonsequent. Der Kompromissvorschlag von Van Rompuys, der für die EU-Mitgliedsländer Wahloptionen beim Greening vorsieht, verschlechtert den Entwurf und am Ende der Verhandlungen wird die Reform von den EU-Mitgliedsländern noch verwässert werden. Insofern ist die aktuelle Agrarreform in Kombination mit den EU-Haushaltsverhandlungen ein ökologischer Roll-Back. Wenn man den Druck, die Haushalte Europaweit zu konsolidieren, in die Verhandlungspsychologie einpreist, so ergibt sich Kürzungsdruck. Zu Beginn der Reform-Verhandlungen in 2011 hieß es, dass es nur geringfügige Änderungen am Agrarhaushalt geben würde, allerdings gibt es aktuell weitreichendere Kürzungsüberlegungen, die Kürzungen hauptsächlichbei den Programmen für ländliche Entwicklung (II. Säule) vorsehen. Stellt man tatsächlich den Gedanken der öffentlichen Güter in den Vordergrund, so wäre es hingegen konsequent, die Direktzahlungen der I. Säule zu kürzen und auf die gezielten Agrarumweltprogramme der II. Säule umzuschichten. In der I. Säule gibt es starke Mitnahme-Effekte bei den Zahlungen und die Umweltwirkung ist – trotz Greening – sehr begrenzt. Bei einer finanziellen Stärkung der II. Säule und einer inhaltlichen Reform der Teilprogramme (z.B. Abschaffung der Agrarinvestitionsprogramme) käme das Geld überprüfbar bei den tatsächlichen Erbringern von gesellschaftlichen Leistungen an, egal ob groß oder klein strukturiert.

Perspektivisch gibt es auch in der II. Säule (bei allen Vorteilen) noch dringenden Reformbedarf. Und seit vielen Jahren konterkarieren einige Bundesländer die II. Säule, indem diese Länder keine oder schlechte Programme anbieten und freiwillig auf Zahlungen der EU verzichten. D.h. das Thema Agrarreform wird uns noch viele Jahr begleiten.

Quelle: Sahrbacher, C., A. Balmann, A. Ostermeyer und F. Schönau (2011): GAP-Reformvorschläge der EU- Kommission: Was sind die Auswirkungen einer Kappung der Direktzahlungen?, IAMO Policy Brief Nr. 5, Dez. 2011,

Schleswig-Holstein: Agrarpolitik nach Betriebsgröße

17. März 2012

Schleswig-Holstein ist ein schönes Bundesland, der dortige Ökolandbau hat es jedoch nicht leicht: Seit 2011 wird vom Landwirtschaftsministerium in Kiel der Ausstieg aus der Öko-Förderung vorbereitet.

Ökologische Milchviehwirtschaft in Utersum, Föhr

Ökologische Milchviehwirtschaft in Utersum, Föhr

Der eigentliche Grund ist die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse, d.h. man möchte die 800.000 Euro im Landeshaushalt sparen. Da die Ökoförderung jedoch vom Land nur zu 25% finanziert wird, dürften dem Land mindestens 2,4 Mio. Euro Kofinanzierungs-Mittel von Bund und EU verloren gehen. Nach Angaben der Taz Nord liegt der Betrag sogar bei 3,6 Mio. Euro (Taz Nord vom 14.02.2012) Die Not ist also groß im hohen Norden und da muss eine schlüssige Begründung her, warum man auf die Umweltvorteile des Ökolandbaus sowie die Kofinanzierungs-Mittel verzichten möchte.

Die Ministeriumssprecherin in Kiel wird also vorgeschickt und begründet den Ausstieg aus Umstellungs- und Beibehaltungsförderung des Ökolandbaus damit, dass es falsch ist, kleinere Höfe „mit Steuergeldern am Leben zu erhalten“. Diese Form der Landwirtschaft sei nicht mehr modern, so das Zitat im Artikel in der Taz Nord. (Taz Nord vom 14.02.2012). Wir halten fest: Hier wird mit Betriebsgröße argumentiert. Es darf vorsichtig bezweifelt werden, dass Ökobetriebe systematisch kleiner sind als konventionelle Betriebe. Und selbst wenn dem so wäre, hätte dies eher damit zu tun, welche Betriebstypen auf Ökolandbau umstellen.

Passend zu dieser argumentativen Nebelkerze veröffentlicht das Ministerium S-H keinerlei Statistik zur Betriebsstruktur, wie das in vielen anderen Bundesländern üblich ist. Rationale Agrarpolitik sieht nach meinem Empfinden anders aus. Aber die Schleswig-Holsteiner haben ja demnächst die Wahl, und eines darf als sicher gelten: Rotgrün wird die Agrarumweltprogramme, d.h. auch den Ökolandbau wieder mit Landesmitteln versehen.

Agrardiesel oder artenreiches Grünland

10. Juni 2009

Welche Agrarpolitik soll mit Steuergeldern gefördert werden?

Artenreiches Grünland bei Dresden gefördert mit 204 €/ha

Artenreiches Grünland bei Dresden - gefördert über KULAP Sachsen mit 204 €/ha

Spätestens in der jetzigen Krise tritt ein, was sich bereits vor der Wahl Angela Merkel (CDU) 2005 erwartet worden war: Die Rückkehr der „guten alten Klientelpolitik“ für Landwirte. Die Regierung stürzt sich in Aktionismus, der angeblich den von niedrigen Milchpreisen gebeutelten Milchbauern helfen soll. So soll die Besteuerung des Agrardiesels sinken, daneben war schon auf dem letzten EU-Gipfel im November 2008 ein Milchfond beschlossen worden, der die Wirkungen des ebenfalls beschlossenen Quotenausstiegs abfedern soll.

Ein Blick auf die Details zeigt, dass vor allem eine bestimmte Gruppe von Landwirten von diesen Maßnahmen profitiert. Und hier darf man sich getrost die Augen reiben: Große Betriebe und Ackerbaubetriebe sind Profiteuere der Maßnahme, während kleine Landwirte mit viel Grünland eher verlieren. Daneben dürften aus Landwirte, die viel an Agrarumweltprogrammen teilnehmen, also für die gezahlten Subventionen auch tatsächlich eine Gegenleistung erbringen, zu den Verlierern gehören, da Agrarumweltprogramm mit dem neuen Milchfond in Konkurrenz um die finanziell knappen Ressourcen stehen.

Pflügen mit 22 cent/l Diesel gefördert - die Möwen freut das

Eggen mit 22 cent/l Diesel gefördert - die Möwen freut das, den Steuerzahler wohl kaum

War die politische Linie der großen Koalition bislang lediglich diffus und wiedersprüchlich, so kommt seit Ende des letzten Jahres angesichts des bevorstehenden Wahlkampfes wieder die gute alte Klientelpolitik der Konservativen für „ihre“ Ackerbauern zum Vorschein. Während Merkel und Aigner auf Europäischer Ebene der Aufstockung der Quote zustimmen, verteilen sie zu Hause milde Gaben, die angeblich den Milchbauern das Überleben sichern sollen.

Betrachtet man die deutsche Agrarstruktur, so kann die Annahme getroffen werden, dass vor allem kleinere Milchviehbetriebe Probleme mit dem niedrigen Milchpreis haben. Dies mag nicht immer zutreffen, allerdings gibt es Studien, die zeigen, dass die viel beschriebenen „economies of scale“ (Größenvorteile) in der Praxis zu einer höheren Effizienz im ökonomischen Sinne führen. Allerdings bleibt bei dieser Effizienz-Betrachtung häufig die gesellschaftlichen Leistungen der kleinen Grünlandbetriebe z.B. im Bereich der Biodiversität unberücksichtigt. Wenige Studien waren bisher in der Lage, negative Outputs auf der Umweltseite, wie z.B. Auswaschung von Nitrat in das Grundwasser oder auch positive Outputs wie die Erzeugung von artenreichem Grünland zu berücksichtigen.

Kleinere Grünland-Betriebe befinden sich grob gesagt vor allem in Süddeutschland (Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg und Bayern), wo sich auch die Region mit dem höchsten Grünland-Anteil befinden, so dass eine Beschneidung der Agrarumweltprogramme zugunsten eines Milchfonds diesen Betrieben potenziell schadet.

Wie wirkt nun die Erstattung des sog. „Agrardiesels“ im einzelnen. Schon das Ettikett täuscht über die realen Verhältnisse, denn derselbe Agrardiesel, der in Traktoren verfahren wird, kann auch an jeder x-beliebigen Tankstellen für jeden x-beliebigen PKW mit Dieselmotor getankt werden. Das Festhalten an derartigen Begriffen knüpft an die Tradition der alten EU-Agrarpolitik an, für dieses und jenes schwammige Begriffe zu erfinden, die einfache Tatbestände wie die Vergabe von Wahlkampfgeschenken verschleiern. Auch dies ist ein Merkmal der alten Klientelpolitik im Agrarbereich. Gesellschaftliche Leistung für derartige Subvention: Fehlanzeige.

Bisher wurde der Agrardiesel beim Kauf normal mit 47 cent/l besteuert, allerdings konnten sich Landwirte 22 cent/l am Ende des Jahres in Abhängigkeit des individuellen Verbrauchs erstatten lassen. Die ersten 350 Euro des Antrages wurden nicht erstattet (der sog. Selbstbehalt) und die Obergrenze der Erstattung lag bei 10.000 Euro. Dieser Mix an Regelungen ergab am Ende eine durchschnittliche Besteuerung des Agrardiesels von 25 cent/l. Dies bleibt auch so, nur der Selbstbehalt und die Obergrenze entfallen, insofern ist auch das Gerede einer Absenkung des Steuersatzes ein Etikettenschwindel.

Dass die Maßnahme wenig für die Milch-Landwirte bringt, zeigen zwei einfache Rechnungen von Lutz Ribbe von Euronatur:

1.) Was wird für die kleinen Landwirte getan? Laut Zahlen des von Thünen Institutes haben Betriebe mit kleinen Herden (<50 Kühe) kosten von 45 cent/kg, Betriebe mit größeren Beständen (>50 Kühe) haben Vollkosten von 35 cent/kg. Zur Zeit bewegt sich der Milchpreis zwischen 20 und 25 cent/kg, so dass für einen kostendeckenden Preis 20 cent/kg fehlen. Durch den Wegfall des Selbstbehaltes von 350 Euro könnten umgelegt auf den Liter Milch somit 1.700 kg Milch kostendeckend produziert werden, was laut ZMP dem Viertel der Jahresleistung einer einzigen Kuh (7.000 kg/Jahr) entspricht. Die restlichen 9 Monate muss die Kuh zu einem Sonderangebotspreis produzieren, ebenso der Rest der Herde.

2.) Wenn man das gesamte Fördervolumen von 285 Mio € auf die rund 27 Mrd kg produzierter Milch in Deutschland umlegen würde, so ergibt sich eine Entlastung von 1 cent/ kg Milch in Deutschland.

Beide Rechnunge zeigt, dass es keinen Sinn macht, gegen eine Quotenkürzung an zu subventionieren. Neben der Fragwürdigkeit der gesamten Regeleung, die allerdings in vielen EU-Nachbarstaaten existiert, ist an dieser Maßnahme vor allem der Wegfall der Obgrenze zu kritisieren. Laut Angaben des Mineralölwirtschaftsverbandes verbrauchte die Landwirtschaft im Jahr 2007 1,600 Mio t Diesel, was umgerechnet etwa 1.878,93 Mio l Diesel entspricht. Auf die Fläche von 16 Mio ha umgerechnet ergibt das einen durchschnittlichen Verbrauch von 111 l/ha in Deutschland. Hieraus wird deutlich, dass vor allem Betriebe größer 90 ha in der Vergangenheit mit einer eingeschränkten Erstattung zu rechnen hatten. Und genau diese Betriebe profieren von der Maßnahme.

Auch die Liquiditätshilfen und der frühere Auszahlungstermin der EU-Direktzahlungen helfen nur kurzfristig, weil bei derart niedrigen Preisen auf manchen Milchvieh-Betrieben systematisch zu wenig Geld verdient wird, Liquidität hin oder her.

Und noch etwas erscheint angesichts der politischen Großwetterlage höchst fragwürdig: Ackerbaubetriebe dürften von der Maßnahme mehr profitieren als Grünlandbetriebe, weil im Ackerbau durch die zahlreichen Bearbeitungsgänge der Ackerfrüchte viel mehr Diesel verfahren wird. Diese Art der Klientelpolitik ist vor allem deshalb pikant, da in den letzten Jahren viele Milchvieh-Betriebe Sonnleitner und seinem „Deutsche Bauernverband“ (DBV) den Rücken gekehert haben und in den neu gegründeten „Bund Deutscher Milchviehhalter“ (BDM) eingetreten sind. Dem Bauernverband wurde von jeher nachgesagt, Ackerbauern tendenziell zu bevorzugen, was sich auch daran zeigt, dass die Proteste vom DBM und der oppositionellen „Arbeitsgemeinschaft bäuerlicher Landwirtschaft“ (AbL) ausgingen, und Sonnleitner eigentlich nur auf der Bildfläche erschien, wenn für die Presse ein Foto mit Seehofer oder Aigner zu holen war. Auch von dem Hungestreik vor dem Bundeskanzleramt distanzierte sich Sonnleitner, dabei handelt es sich hier tatsächlich um vom niedrigen Milchpreis betroffene Landwirtinnen. Auch Merkel hat das Gespräch mit den hungernden Landwirtinnen vor dem Kanzleramt verweigert, denn mit Demonstratinnen wollte sie nicht reden. Dass sie später mit anderen (ausgesuchten?) Milchbäuerinnen redete, sollte zeigen, dass sie zumindest nicht völlig mauert. Andererseits war zum Gespräch der Bauernverband und nicht vom Bund Deutscher Milchviehhalter eingeladen. Merkel redet also mit der alten Bauern-Lobby und nicht mit den Betroffenen. Hierzu passt auch die verzögerte Veröffentlichung der Hauptempfänger von EU-Subventionen.

Daneben macht sie nun Klentelpolitik für großer Ackerbaubetriebe, während viele Milchbauern ums Überleben kämpfen. Das politische Signal der Maßnahme ist ein Zeichen von Ignoranz gegenüber den sozialen Verwerfungen des beschlossenen Quotenausstiegs.

Mittelfristig stellt sich auch im Hinblick auf die nächste EU-Agrarreform 2013 die Frage, wie nachhaltig diese Art der Unterstützung ist. In anderen politischen Konstellationen und bei notorisch knapper Haushaltslage dürften dieses Wahlkampf-Geschenk mittelfristig einer Kürzung zum Opfer fallen. Da Subventionen sich mittelfristig nur aufgrund von gesellschaftlichen Gegenleistungen rechtfertigen lassen, ist es eine strategische Notwendigkeit darüber nachzudenken, welche gesellschaftlichen Leistungen der Milchbauern erscheinen der Politik förderfähig und dem Steuerzahler erklärbar.

Dieses Kriterium trifft z.B. auf die Agrarumweltprogramme zu. Da Agrarumweltprogramme seit 2005 tendenziell gekürzt wurden, dürfte eine stärkere finanzielle Austattung solcher Programme, wie z.B. die beschlossenen Anhebung der Sommerweide-Prämie westentlich nachhaltiger sein, als die umweltpolitisch ohnehin fragwürdige Förderung von Kraftstoff.