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Entscheidungen bei der Ökologischen Vorrangfläche: Eine Experten-Befragung

1. Juni 2017

Seit der Einführung des Greenings und der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) wurde vielfach gefragt, was die Entscheidung der Landwirte beeinflusst. Um diese Frage haben wir Experten-Interviews durchgeführt, in denen wir die Experten zu den Entscheidungsgründen bei der ÖVF befragt haben. Das Ziel der Studie ist es, ein abstraktes Bild von den Entscheidungsgründen zu bekommen und konkrete Handlungsempfehlungen für die Weiterentwicklung der ÖVF speziell und der Naturschutzpolitik im allgemeinen zu bekommen.

 

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In qualitative, semi-strukturiertes Telefoninterviews haben wir Experten gebeten, die statistische Auswertung der Greening-Entscheidungen in ihrem Bundesland zu erklären. Hierbei bekamen die Experten die regionalen Ergebnisse in einer Tabelle vorgelegt. Wir haben dabei nicht basierend auf spezifischen Hypothesen oder Kategorien gefragt, sondern nutzten eine offene Frageform, um aus den Äußerungen mittel qualitativer Inhaltsanalyse Motive zu entwickeln. Darüber hinaus haben wir die Experten gebeten, Empfehlungen für die Weiterentwicklung des Naturschutzes in der Agrarpolitik zu geben

Zu den Experten gehörten (1) Mitarbeiter der Landesministerien für Landwirtschaft, die für die Umsetzung von Greening zuständig sind, (2) Vertreter der Bauernverbände in den Bundesländern und (3) Mitarbeiter von Beratungsinstitutionen in den verschiedenen Bundesländern, die jeweils zum Thema Greening beraten. Insgesamt wurden 35 Experten in den 13 Flächenbundesländern interviewt. Es wurden insgesamt 317 unterschiedliche Nennungen ausgewertet, die wir mit Hilfe von MAXQDA-Software kodiert und in zwei Reduktionsschritten zu Kategorien gruppiert haben.

Die Ergebnisse zeigen folgende Bestimmungsgründe für die Entscheidung bei der ökologischen Vorrangfläche:

Farmers Decision

Abb. 1.: Bestimmungsgründe für die Entscheidung bei der Ökologischen Vorrangfläche basierend auf qualitativen Experten-Interviews

(*Die Nennungen sind unterscheidbare Äußerungen der Interviewten. D.h. in einem Interview kann es zu Mehrfach-Nennungen zu verschiedenen oder auch zur gleichen Kategorie.)

Die Abbildung zeigt, dass rechtliche Rahmenbedingungen und Verwaltung (mit 147 Nennungen) der wichtigste Bestimmungsgrund für die Entscheidung von Landwirten sind. Eine der Hauptprobleme in dieser Kategorie sind die technischen Bestimmungen für die verschiedenen ÖVF-Optionen und dies betrifft vor allem die komplexeren ÖVF-Optionen wie Pufferstreifen und Landschaftselemente. Ein von den Experten (jedoch auch von praktischen Landwirten) genanntes Problem betrifft die Flächenmaße von ÖVF: Wenn Flächenmaße mehr als 20% von den Angaben im Antrag abweichen, dann riskieren Landwirte nicht nur eine Kürzung der Greening Prämie (d.h. – 37,5% der Gesamtzahlung), sondern sie riskieren in speziellen Fällen sogar den Verlust des Prämienanspruchs für die Fläche.

Über die Studie hinaus, ist aus der Praxis auch folgendes Mess-Problem bekannt: Wenn gleichzeitig ein Agrarumweltprogramm in Anspruch genommen wird (was in 8 von 13 Flächenstaaten möglich ist), dann darf ein Gewässerrandstreifen als Ökologische Vorrangfläche lediglich 10 m breit sein. Als Agrarumweltprogramm muss dieser Streifen allerdings mindestens 6 m breit sein. D.h. ein Landwirt bewegt sich mit seinen möglichen Messfehlern in einem Korridor von 4 m, was in der freien Natur geradezu absurd ist, da ein Acker selten quadratisch und geraden Ränder ist. Man kann es Landwirten nicht verdenken, dass sie diese Option selten nutzen.

Diese Probleme erklären die seltene Wahl von komplexen Maßnahmen wie Streifenelemente (1,5% der ÖVF) oder Landschaftselemente (2,2% der ÖVF): Landwirte wollen das mögliche Risiko dieser Optionen vermeiden und wählen daher die einfachen ÖVF, nämlich Zwischenfrüchte (68%), Brache (15%) und Leguminosen (13%). Allerdings werden Zwischenfrüchte und Leguminosen als für die Biodiversität eher wirkungslos eingestuft. Allerdings sehen Ökologen bei der Brache eine positive Wirkung auf die Biodiversität, so dass die Brache nicht nur ökonomisch, sondern auch aus administrativen Gründen eine interessante „Win-win-Option“ sein könnte.

Insgesamt sind die rechtlichen und verwaltungstechnischen Probleme als Kombination von unklaren Regeln auf EU-Ebene und die komplizierte Umsetzung auf nationaler Ebene. Die Interviews wurden im Dezember 2015 und Januar 2016 durchgeführt, d.h. es könnte sein, dass die Bedeutung der rechtlichen Rahmenbedingungen im Zeitablauf etwas abnimmt. Allerdings zeigt die Wahl der ÖVF-Optionen in 2016 in Deutschland, dass sich eigentlich so gut wie gar nichts verändert. D.h. selbst wenn die Anforderungen besser bekannt sind, bleiben die Probleme bestehen. Und die Frage, wie Landwirte zu der Wahl von effektiven Maßnahmen motiviert werden können, ist keine Frage der Information, sondern eher der viel zu komplizierten Regeln.

Die ökonomischen Bestimmungsgründe (71) sind gemäß unseren Erwartungen auch sehr wichtig: Landwirte vergleichen Kosten und wählen die ÖVF-Optionen, die weniger Kosten verursachen. Allerdings spielt nicht nur der reine Kostenunterschied eine Rolle, sondern auch mögliche wirtschaftliche Risiken von Erträgen oder Preisen. Ein weiterer ökonomischer Faktor ist die Frage, inwieweit eine ÖVF-Option in das Betriebskonzept passt. Beispielsweise bieten sich Zwischenfrüchte als eine kosten-effiziente Option an, wenn sich diese gut in bestehende Fruchtfolgen integrieren lassen.

Standortfaktoren (49) üben als dritte Kategorie einen wichtigen Einfluss auf die ÖVF-Entscheidung aus. Landwirte versuchen die ÖVF-Option zu wählen, die zu den Betriebsbedingungen wie Bodenqualität, Topografie oder Niederschlägen passen. Landwirte nutzen bereits existierende Landschaftselemente oder etablierte Anbaupraxis für die Umsetzung der ÖVF. So findet man einen hohen Anteil von Leguminosen in Süddeutschland, wo es eine längere Erntephase gibt oder in Ostdeutschland, wo es aufgrund der Betriebsgröße und der Anbautradition z.B. die entsprechende Erntetechnik vorhanden ist. Zwischenfrüchte werden dagegen in Ostdeutschland mitunter gemieden, da diese dem Boden Feuchtigkeit entziehen und Niederschlag ein limitierender Faktor in Ostdeutschland ist. Ein weiteres Beispiel ist die Nutzung von traditionellen Hecken („Knicks“) sowie von Gräben in Schleswig-Holstein, die dort Landschaft gehören. Eigentumsverhältnisse sind klar geregelt, so dass viele Landwirte Landschaftselemente nutzen konnten, um die ÖVF nachzuweisen. In Schleswig-Holstein beträgt der Anteil der Landschaftselemente an der ÖVF 48%, während diese in anderen Bundesländern 1-3% ausmachen.

Gegen die ersten drei Kategorien fallen die verbleibenden Kategorien ab: Ökologische Faktoren (26) spielen eine Rolle bei der Wahl der ÖVF-Optionen. Landwirte überlegen hierbei, welche möglichen positiven Ökosystemleistungen durch die ÖVF für den Betrieb entstehen. Auch Biodiversitätsüberlegungen sowie der mögliche kulturelle Wert von Landschaft werden genannt. Aus den Nennungen der Experten wird deutlich, dass diese Themen in den Gesprächen mit Landwirten kaum eine Rolle spielen. Die Umweltziele sind Landwirten nicht klar. Es gibt auf Seiten der Landwirte viele Ideen, die jedoch nicht ausreichend genutzt werden. Die ÖVF ist hierfür nicht das richtige Instrument.

Schließlich spielen mögliche Politik-Anreize (24) eine Rolle bei der Wahl der ÖVF-Option: Mögliche Kombinationen mit Agrarumweltprogrammen werden reflektiert wie auch Überschneidungen oder Konflikte z.B. bei Kontrollen von Cross Compliance.

Am Ende wurden die Experten gebeten Empfehlungen zu geben für die Weiterentwicklung des Naturschutz im Rahmen der Agrarpolitik zu geben sowie zur Verbesserung der ÖVF. Unter den Experten wurde am häufigsten die Stärkung der II. Säule (33) allgemein, sowie im speziellen der Ausbau der Agrarumweltprogramme genannt. Allerdings gab es auch eine Reihe von Nennungen über mögliche Verbesserungen des Greenings (13) sowie allgemeine Empfehlungen (32). Insgesamt geht die Tendenz der der Äußerungen in Richtung einer Stärkung der II. Säule, allerdings gab es auch Hinweise, wie man Bereich im System des Greenings Verbesserungen erreichen kann.

Unsere Ergebnisse zeigen, dass man das Entscheidungsverhalten im Rahmen des Greenings nicht vollständig mit sozio-ökonomischer Theorie erklären kann. Rechtliche Rahmenbedingungen und Verwaltung spielen eine entscheidende Rolle. Es könnte zwar sein, dass diese Motive etwas an Bedeutung verlieren, allerdings zeigen die Zahlen von 2016 keine Änderung bei der Wahl der ÖVF, so dass man die Wahl der ÖVF insgesamt nicht mit Informationsdefiziten begründen kann, wie dies mitunter geäußert wurde. Die Bedeutung der rechtlichen Rahmenbedingungen wird auch in zwei Befragungen von Landwirten in Mecklenburg-Vorpommern und Südniedersachsen bestätigt.

Unsere Studie zeigt zahlreiche Empfehlungen für die Verbesserung der ÖVF und der Naturschutzpolitik im allgemeinen. Eine wichtige Empfehlung ist die Vereinfachung der Verwaltung und der technischen Vorgaben. Beratung, Information und Kommunikation sind entscheidend für eine Verbesserung der Wirkungen der ÖVF und für mehr Bewusstsein in der Landwirtschaft. Die Empfehlungen gehen auch dahin, den Anteil der effektiven ÖVF-Optionen zu erhöhen und die Abstimmung zwischen der ÖVF und den Agrarumweltmaßnahmen (AUM) zu verbessern. Die Experten empfehlen auch die Eigenmotivation der Landwirte zu verbessern. Die Agrarumweltmaßnahmen sind aufgrund der Freiwilligkeit eher in der Lage, die Motivation der Landwirte aufzugreifen.

Es gibt einen Policy Brief, in dem wichtige Empfehlungen zusammengefasst werden. Unser Artikel im Journal Land Use Policy ist in open access, d.h. gebührenfrei lesbar, dort sind die Bestimmungsgründe genauer und ausführlicher beschreiben. Ich freue mich über Rückmeldungen.

Quelle:

Zinngrebe, Y., G. Pe’er, S. Schüler, J. Schmitt, J. Schmidt & S. Lakner (2017): The EU’s Ecological Focus Areas – explaining farmers‘ choices in Germany (Open Access!), Land Use Policy, Vol. 65 (June 2017): 93-108, doi: 10.1016/j.landusepol.2017.03.027.

Zinngrebe et al. 2017 Implementing EFAs policy brief

 

 

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Kann das Greening grüner werden? Neue Studie in Conservation Letters gibt Antworten

21. Februar 2017

Eine neue Studie in „Conservation Letters“ zeigt, dass von der sog. ökologischen Vorrangfläche bisher eher geringe Wirkungen auf die Biodiversität ausgehen. Die letzte Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) 2013 hat als einen wichtigen Kernpunkt das Greening eingeführt, für das die EU jährlich 12 Mrd. EUR europaweit aufwendet. Hierbei hatten Experten vor allem auf die Wirkung der sog. Ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) auf den Landwirtschaftsbetrieben gehofft, die helfen sollte, den Rückgang der Artenvielfalt in der Landwirtschaft zu stoppen. Das Ziel der ÖVF ist in Erwägungsgrund 44 der EU Richtlinie 1307/2013 beschrieben: „Es sollten im Umweltinteresse genutzte Flächen bestimmt werden, um insbesondere die biologische Vielfalt in Betrieben zu schützen und zu verbessern.“ Insofern muss sich die Wirksamkeit der Richtlinie an diesem selbst gesteckten Ziel der EU-Kommission, nämlich dem Schutz der biologischen Vielfalt messen lassen.

Hecken als ökologische Vorrangfläche im Eichsfeld: Biotopvernetzung für Fauna und Flora; Foto: Thomas Hesse 2016

Hecken als ökologische Vorrangfläche im Eichsfeld: Biotopvernetzung für Fauna und Flora; Foto: Thomas Hesse 2016

Seit 2015 müssen die Landwirte 5% ihrer Ackerfläche auf dem Betrieb für ökologische Vorrangflächen vorsehen und die Ergebnisse der ersten zwei Jahre der Umsetzung in Deutschland sind eher ernüchternd. Gemeinsam mit Dr. Guy Pe’er vom Umweltforschungszentrum Leipzig (UFZ) und Dr. Yves Zinngrebe  (Uni Göttingen) habe ich an einer große interdisziplinäre Studie mitgearbeitet, die die Umsetzung in Deutschland und anderen europäischen Staaten untersucht. Diese Studie wurde nun im Journal „Conservation Letter“ publiziert. An der Studie waren außerdem Wissenschaftler der Universitäten Wien, Bern, Klagenfurt und Toulouse sowie vom Institut für Agrarökologie und Biodiversität (IFAB) Mannheim beteiligt.

Studien-Design: Die Untersuchung beschäftigt sich mit zwei wichtigen Kernfragen: Kann die ökologische Vorrangfläche tatsächlich einen Beitrag zum Erhalt der landwirtschaftlichen Biodiversität leisten und was beeinflusst die Entscheidung von Landwirten beim Greening. Hierzu wurde zunächst eine Befragung von 90 Agrarökologen europaweit durchgeführt. Es zeigt sich, dass die Experten nur von drei von neun Typen der ökologischen Vorrangflächen überhaupt einen positiven Einfluss auf das Überleben gefährdeter Arten erwarten. Die folgende Abbildung zeigt die Einschätzung der Agrarökologen zu den einzelnen Maßnahmen:

Effekte der verschiedenen Typen der ökologischen Vorrangfläche (Quelle: Pe'er et al. 2017)

Effekte der verschiedenen Typen der ökologischen Vorrangfläche (Quelle: Pe’er et al. 2017)

Hier fällt zunächst auf, dass bei vielen Maßnahmen die Beurteilungen eher heterogen sind. Wenn man den Median als Maßstab nimmt, dann sind drei Maßnahmen (Brache und Pufferstreifen mit jeweils +3 und Landschaftselemente mit +2) wirksam, während die meisten anderen Maßnahmen mit einem Median von null bewertet werden und somit unwirksam sind Aufforstungsflächen werden sogar negativ bewertet. Bei den Mittelwerten liegen die Bewertungen dagegen etwas näher beieinander. Es zeigt sich, dass Brache und Pufferstreifen insgesamt je Flächeneinheit eine höhere Wirksamkeit durch die Ökologen zugemessen wird.

Implementierung in den EU-Mitgliedsstaaten: Die Landwirte haben sich insgesamt sehr häufig für Zwischenfrüchte und Leguminosen entscheiden. Die effektiven Maßnahmen Brache, Streifenelemente und Landschaftselemente machen EU-weit nur ein Viertel der gesamten Vorrangflächen aus, so dass drei Viertel der Maßnahme kaum Verbesserung für die gefährden Arten bringen. Allerdings hängt viel von der nationalen Umsetzung der Vorrangflächen ab. Die folgende Tabelle zeigt die unterschiedliche Nutzung der Vorrangflächen in verschiedenen EU-Staaten:Implementierung in der EU.png

Es zeigt sich, dass die effektiven Optionen auf EU-Ebene etwa ein Viertel der ÖVF belegen, während drei Viertel der ÖVF mit eher ineffektiven Optionen belegt ist. Teilweise ist der Anteil dieser Optionen in den dargestellten Mitgliedsstaaten noch sehr viel geringer ist.

Ein weiterer Teil der Studie beschäftigt sich auch mit der ökonomischen Anreizwirkungen des Greenings und auch hier zeigen die neuesten Daten und die bisherige Literatur, dass das Politikinstrument deutlich hinter den Erwartungen zurückbleibt. Sieht man sich die Hauptgründe für die Entscheidung bei der ökologischen Vorrangfläche an, dann zeigt sich, dass drei wichtige Einflussfaktoren eine Rolle spielen:

Bestimmungsgründe ÖVF.png

Auf den ersten Blick sind Greening und speziell das Instrument der ÖVF fehlkonstruiert, weil es eigentlich von allen Seiten viel Kritik gibt und keine Seite bisher zufrieden ist:

  • Für den Naturschutz bringen die Maßnahmen nur begrenzten Zusatznutzen, da Leguminosen, Zwischenfrüchte teilweise und die Landschaftselemente bereits vollständig vor der Einführung der ÖVF vorhanden waren. D.h. der Netto-Effekt ist gering und die gewählten Optionen sind eher als nicht effektiv zu beurteilen.
  • Aus Sicht der landwirtschaftlichen Praxis ist das Instrument sehr kompliziert und aufwändig. Die Landwirte ärgern teilweise sich zu Recht, weil Greening in der Praxis sehr kompliziert. Kontrollen sind teilweise Quadratmeter-genau, statt den gröberen Maßstab zu verwenden, der teilweise in der II. Säule gilt. Die Verwaltungsvorschriften führen des Weiteren dazu, dass Landwirte (zu Recht) für die einfachen Maßnahmen entscheiden, die für den Naturschutz weniger bringen. Pufferstreifen haben sehr enge Vorgaben und die Gefahr bei Kontrollen Einbußen bei der Greening-Prämie zu erleiden. Wenn allerdings die Flächenangabe für eine ÖVF mehr als 20% von den Angaben der Landwirtin abweicht, dann droht sogar der Verlust des Zahlungsanspruchs. Auch dieses Risiko hat Einfluss auf die Entscheidung von Landwirten.
  • Schließlich ist das Instrument Greening aus Sicht der Steuerzahler zu teuer. Erste Untersuchungen zeigen, dass etwa 60%-90% der Greening-Prämie in Mitnahme-Effekten besteht. D.h. die Steuerzahler zahlen einen viel zu hohen Preis und die Biodiversität bleibt trotz des Aufwandes weiterhin gefährdet.

Der Artikel gibt einige Empfehlungen zur ÖVF, die auf der Expertenbefragung 2015/16 sowie auf drei Fokusgruppen-Diskussionen basieren.

A. Eine Auswahl von kurzfristigen Empfehlungen bis 2020:

  1. Fokus auf wirksamen Maßnahmen: Nicht alle effektiven Maßnahmen werden in allen Mitgliedsstaaten angeboten: z.B. die effektiven Pufferstreifen werden nur in 17 von 28 EU-Mitgliedsländern angeboten (EU-Kommission 2015). Eine Ausweitung könnte hier Möglichkeiten eröffnen. Anderseits bieten die Forst-Optionen im Hinblick auf Biodiversität kaum Perspektiven, eine Streichung dieser Maßnahme würde unter Umständen sogar eine Vereinfachung bringen.
  2. Ausweitung der Äquivalenz-Maßnahmen: Mitgliedsstaaten können Betriebe von den Greening-Verpflichtungen ausnehmen, wenn diese Betriebe an einem äquivalenten Umweltzertifizierungssystem, wie z.B. mit einem Mindestumfang an einem Agrarumweltprogramm teilnehmen. Dies würde eine stärkere regionale Anpassung ermöglichen, da solche Äquivalenzsystem regional den Defiziten angepasst werden könnten. Österreich hat diesen Weg mit seinem Agrarumweltprogramm ÖPUL beschritten, so dass im Jahr 2015 aufgrund der Größenstruktur und der Teilnahme an ÖPUL nur 28,9% (!) der Ackerfläche den Greening-Verpflichtungen unterlag (Lebensministerium Österreich, 2016). Sieht man sich jedoch ÖPUL im Detail an, dann wird deutlich, dass z.B. die meisten Landschaftselemente bereits über ÖPUL gefördert, kontrolliert und auch digital erfasst werden, so dass diese Ausnahme eine sinnvolle regionale Anpassung des Greenings ist.
  3. Die Anpassung der nationalen Gewichtungsfaktoren für die ÖVF könnte ein einfaches Instrument sein, die geringere Wirksamkeit je Flächeneinheit ausgeglichen werden.
  4. Eine Vereinfachung des rechtlichen Rahmens der ÖVF: Eine Vereinfachung der Flächenmaße und der Kontrollen könnte Landwirte motivieren, sich stärker auf effektiven Maßnahmen einzulassen.
  5. Ausbau von Beratungskapazitäten: Fehlende Motivation und Mangelnde Transparenz und Erfahrungen wirken sich ebenso schädlich aus wie die Tatsache, dass Landwirte sich die Vorrangflächen für ihren Betrieb wenig zu eigen machen. Hieraus ergibt sich auch die langfristige Forderung eines Ausbaus der Agrarumweltprogramme.
  6. Eine längere Dauer bestimmter Maßnahmen könnte einen langfristigeren Effekt von Maßnahmen auf die Biodiversität sicherstellen.
  7. Ausbau der Kombination von ÖVF mit Agrarumweltprogrammen: Es gibt bereits zahlreiche Kombinationsmöglichkeiten (siehe: Supporting Greening with Agri-Environmental Measures: Improvement or rather a waste of money? von Juni 2016). Beispielhaft sei hier auf die gute und detaillierte Seite des Niedersächsischen Ministeriums für Landwirtschaft verwiesen, auf der die Kombinationsmöglichkeiten erklärt sind. Eine Kombination mit Agrarumweltprogrammen kann inhaltlich als „Upgrade von ÖVF“ gesehen werden können, da die Anforderung von Agrarumweltprogrammen höher sind und der Biodiversitätseffekt verstärkt ist.

B. Mittelfristige Empfehlungen ab der GAP-Reform 2021

  1. Änderung der Prioritäten: Es wird vorgeschlagen, zunächst die Prioritäten und die Ziele für die ökologische Vorrangfläche genauer festzulegen und die Management-Vorschriften zu vereinfachen. Viele ÖVF zeigen eigentlich im Bereich Ökosystemleistungen eine bessere Performance (z.B. Zwischenfrüchte sind gut für Bodenfruchtbarkeit und gegen Erosion, was nichts mit Biodiversität zu tun hat – es sei denn man möchte die Biodiversität der Bodenlebewesen fördern.), d.h. es könnte eine mittelfristige Überlegung sein, die „Ökosystemleistung“ als Hauptziel der ÖVF zu definieren und die Biodiversitätsmaßnahmen eher über II. Säule-Maßnahmen abzudecken.
  2. Reduktion von Mitnahmeeffekten: Wenn man unterstellt, dass Grünlanderhalt und Anbauvielfalt keine Kosten erzeugt, stehen einem Betrieb 1.740 €/ha für die ÖVF zur Verfügung. Dies ist weit mehr als die meisten Agrarumweltprogramme und alle Berechnungen deuten darauf hin, dass hier starke Mitnahmeeffekte existieren und man Greening durchaus als Verschwendung von Steuergeldern betrachtet kann.
  3. Regionale Anpassung des Konzeptes der ökologischen Vorrangfläche: Eine stärkere regionale Anpassung wäre in der Lage, die Maßnahmen an einerseits ökologische und andererseits sozio-ökonomische Bedingungen anzupassen. Es erscheint schwer vorstellbar, dass es nur 18 Maßnahmen EU-weit gibt, mit denen die Biodiversität geschützt werden soll. Regionale Ansätze sind in der Lage sehr viel genauer auf Defizite einzugehen und Maßnahmen zu definieren, die auch den agronomischen Bedingungen einer Region entsprechen.
  4. Unterstützung von kollektiven und Landschaftsbezogenen Maßnahmen: Viele Experten unterstützen die sog. „kollektiven Ansätze“, die zwar in Polen und den Niederlanden angeboten werden. Allerdings ist die Teilnahme an solchen Angeboten bisher verschwindend gering: In Polen nahmen 33 Betriebe (bei ca. 240.000 Betriebe mit Verpflichtungen) und den Niederlanden nahmen 12 Betriebe (von 10.720 Betrieben). Aus ökologischer Sicht könnte es sinnvoll sein, die ÖVF Landschaftsbezogen zu implementieren. Allerdings unterstellt dieser Ansatz, dass alle Teilnehmer Ownership entwickeln, was als Verhaltensannahme evtl. unrealistisch ist. Aber zumindest gibt es EU-weit zu wenige Beispiel, die zeigen, wie solche Ansätze funktionieren.
  5. Förderung der Zusammenarbeit zwischen Landwirten, Verwaltung und Beratung: Im Moment bestehen teilweise Informationsdefizite. Teilweise wird die Kontrolle so restriktiv ausgeübt, dass Landwirte von komplizierten (aber eben auch effektiven) Maßnahmen absehen und sich für Zwischenfrüchte, Leguminosen und Brachen entscheiden. Die Verwaltungsvorschriften bei der ÖVF sollten vereinfacht und vor allem an die Vorschriften der Agrarumweltprogramme angepasst werden.
  6. Ausbau Agrarumweltprogramme und Förderung der Politikintegration: Insgesamt zeigt sich, dass die ÖVF kaum mit den Agrarumweltprogrammen zusammen wirkt. Die meisten Empfehlungen lassen sich effektiver und effizienter mit Hilfe der Agrarumweltprogramme in der II. Säule umsetzen. Insofern erscheint hier vor allem ab 2021 ein Umsteuern sinnvoll. Allerdings gibt es aktuell eine Bundesratsinitiative der Ministerien in Niedersachsen und Schleswig-Holstein, vertreten durch Christian Meyer und Robert Habeck 15% der nationalen Obergrenze in die II. Säule umzuschichten, statt wie bisher nur 4,5%. Auch dies könnte bei einer besseren Implementierung der ÖVF und des Biodiversitätsschutzes helfen, zumal zumindest in Niedersachsen bei einigen Agrarumweltprogrammen keine neuen Verträge gezeichnet werden. Dies könnte sich mit zusätzlichen Mitteln verbessern.

Über Fragen und Kommentare freue ich mich, zumal ich gerne dazu lerne. Der Originalartikel in Conservation Letters ist frei zugänglich (!), das unten angehängte Policy Brief (auf Englisch) fast die wichtigsten Erkenntnisse zusammen. Die Pressemitteilung beim UFZ enthält weitere ergänzende Informationen.

Schlussbemerkung: Die EU-Kommission führt aktuell eine Konsultation zur GAP-Reform 2013 durch mit dem Ziel, Anpassungen vorzunehmen und die nächste Reform vorzubereiten. Allerdings gibt es weiterhin keine Statistik zur Umsetzung der ÖVF in den einzelnen Staaten. Die oben genannten Daten sind nicht für alle Länder verfügbar und die DG Agri kann oder will diese Daten nicht herausgeben. Ich hoffe, dass unser Datensatz insofern nützlich ist und ich finde, dass die EU-Bürger eigentlich ein Recht darauf haben, was wofür die 12 Mrd. EUR für Greening in den einzelnen Staaten verwendet wird und wie die Landwirte sich entscheiden. Transparenz sieht anders aus!

Quellen:

European Commission 2015: Direct payments post 2014: Decisions taken by Member States by 1 August 2014 – State of play on 07.05.2015-, Brussels

Lakner, S., J. Schmitt, S. Schüler & Y. Zinngrebe (2016): Naturschutzpolitik in der Landwirtschaft: Erfahrungen aus der Umsetzung von Greening und der ökologischen Vorrangfläche 2015, Konferenzbeitrag auf 56. Gewisola Jahrestagung „Agrar- und Ernährungswirtschaft: Regional vernetzt und global erfolgreich“, 28.-30. September 2016, an der Rheinische Friedrich Wilhelms-Universität Bonn.

Pe’er, G., Y. Zinngrebe, J. Hauck, S. Schindler, A. Dittrich, S. Zingg, T. Tscharntke, R. Oppermann, L. Sutcliffe, C. Sirami, J. Schmidt, C. Hoyer, C. Schleyer and S. Lakner (2017): Adding some green to the greening: improving the EU’s Ecological Focus Areas for biodiversity and farmers , Conservation Letters, publiziert am 06.01.2017, DOI: 10.1111/conl.12333.

Pe’er, G., Y. Zinngrebe, J. Hauck, S. Schindler, A. Dittrich, S. Zingg, T. Tscharntke, R. Oppermann, L. Sutcliffe, C. Sirami, J. Schmidt, C. Hoyer, C. Schleyer and S. Lakner (2017): policy-brief-cap-efa-evaluation_peer2017, Policy Brief.

Greening 2016 in Deutschland: Weiterhin geringe Wirkung für Biodiversität

4. Januar 2017

Eine Übersicht über die Entwicklung von Greening und der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) im Jahr 2016 wurden in der Woche vor Weihnachten von dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) als Bundestagsdrucksache Nr. 18/10569 veröffentlicht. Zu verdanken haben wir die umfangreichen Daten einer parlamentarischen Anfrage von MdB Dr. Kirsten Tackmann (Linke) und ihren Mitarbeiter*innen. Die Daten belegen, dass Landwirte weiterhin hauptsächlich produktive ÖVF-Optionen nutzen und für die Artenvielfalt kaum positive Effekte zu erwarten sind.

Ich habe letztes Jahr auf diesem Blog in verschiedenen Posts die Umsetzung von Greening und der ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) kommentiert und auch die neuesten Zahlen der Registrierungen 2016 zeigen, dass es weiterhin sehr viel zu kommentieren gibt. Das Greening der Direktzahlungen war eines der Aushängeschilder der GAP-Reform 2013, mit dem 30% der Direktzahlungen an a.) Anbaudiversifizierung, b.) dem Erhalt von umweltsensiblen Grünland und c.) der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen auf 5% der Ackerfläche geknüpft wurden. Die Wirkung der ersten beiden Kriterien geht nach derzeitigem Erkenntnisstand gegen Null. Allerdings auch die ökologische Vorrangfläche entfaltet – entgegen mancher Erwartung – bisher kaum Wirkung. Nach einem eher enttäuschenden ersten Jahr 2015 war die große Frage, ob Landwirte durch bessere Information und Beratung sich 2016 eher für die effektiven ÖVF-Optionen entscheiden würden.

Pufferstreifen im Landkreis Göttingen

Pufferstreifen im Landkreis Göttingen – Maßnahme zum Schutz von Rebhühnern

 

Wie bereits 2015 stellte MdB Dr. Kirsten Tackmann und ihr Team eine formale Anfrage an die Bundesregierung zum Stand des Greenings 2016. Die Antwort auf diese Anfrage wurde in der Woche vor Weihnachten, am 21.12.2016 (Bundestagsdrucksache Nr. 18/10569) veröffentlicht. Die wichtigsten Änderungen der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) sind in Tabelle 1 dargestellt:

Tabelle 1: Ökologische Vorrangfläche in Deutschland 2015 und 2016Tabelle1 ÖVF 2015 und 2016.pngAbbildung 1 zeigt die Anteil der ÖVF-Optionen in Deutschland 2016:Insgesamt wurden 2016 auf 1,378 Mio. Hektar ökologische Vorrangflächen registriert, was einen Anstieg der ÖVF um 10.312 ha bedeutet. Der Anteil der ÖVF am Ackerland liegt bei 11,6%. Dieser Anstieg geht hauptsächlich auf einige regionale Änderungen zurück. Den Löwenanteil dieser Änderungen macht Niedersachsen aus, wo 22.140 ha mehr Zwischenfrüchte angebaut wurden. Auch bei den anderen Optionen gab es vor allem in einzelnen Bundesländern unterschiedliche Veränderungen. Aber abgesehen von den Zwischenfrüchten in Niedersachsen, bleibt das grobe Bild bei der ökologischen Vorrangfläche das gleiche.

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Abbildung 2: Anteil der ÖVF-Optionen in Deutschland 2016 (Quelle: BMEL 2016)

Anteil der produktiven ÖVF: Erneut sind die produktiven Optionen Zwischenfrüchte und der stickstoffbindenden Pflanzen mit 81% der Vorrangfläche die wichtigsten Optionen. Stickstoffbindende Pflanzen haben weiterhin die größten Anteile in Süddeutschland (BY und BW), was an den vorteilhaften klimatischen Bedingungen liegen mag, und in Ostdeutschland (außer MVP), was vermutlich an den großen Betriebsstrukturen und der entsprechenden Erntetechnik liegt.

Der Anteil der ‚ökologisch effektiven’ Vorrangflächen: Meine Bewertung der ÖVF im letzten Jahr basiert auf der Annahme, dass lediglich Brachflächen, Streifenelementen und Landschaftselemente eine positive Wirkung auf den Erhalt der Biodiversität ausüben. Unsere EU-weite Studie zur ÖVF publiziert in Conservation Letters am 06.01.2017 wird diese Hypothese belegen (Pe’er et al. 2017 in Conservation Letters).

Änderungen: Zunächst fällt positive auf, dass 2016 die Streifenelemente zusätzlich auf 4.300 ha registriert wurden, was einem Anstieg von immerhin 26%-Punkten entspricht. Dieser Anstieg geht allerdings hauptsächlich auf Änderungen in Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern von 2.800 ha zurück. Dieser Änderung in die richtige Richtung wird leider überkompensiert durch einer Reduktion der Brachfläche um insgesamt 12.500 ha (-5,7%). Auch die Registrierung der Landschaftselemente ging mit 2.600 ha (hauptsächlich in Schleswig-Holstein) zurück.

Insgesamt ging der Anteil der effektiven ÖVF-Optionen von 19,9% auf 18,9% in 2016 zurück, oder gemessen an der gesamten Ackerfläche auf 2,2%. In Deutschland betragen die Ausgaben für Greening 1,473 Mrd. EUR. Aus Sicht der Steuerzahler steht der Mittelaufwand in keinem Verhältnis zu der geringen Wirksamkeit. Auch die ökologischen Vorrangfläche bleibt 2016 eine Enttäuschung.

Das Büro von Dr. Kirsten Tackmann hat einiges an Arbeit in diese Anfrage investiert, so dass die Antwort auf diese parlamentarische Anfrage weitere interessante Details enthält.

  • Der Anzahl der Registrierungen war besonders hoch bei Landschaftselemente. Dies deutet an, dass Landwirte (wenn vorhanden) zunächst die vorhandenen Landschaftselemente mit einer geringen Grundfläche (im Durchschnitt 0,5 ha je Antragssteller) registrieren und dann andere Optionen wählen. Andere Optionen wie Zwischenfrüchte oder Aufforstungsflächen wurde mit einem hohen Flächenumfang von 12,2 bzw. 10,3 ha je Antragsteller registriert (siehe Tabelle unten).
  • Die Antwort enthält eine Übersicht über alle vom BMEL geförderten Evaluationsberichte zu Greening, was für die weitere Bewertung von Greening insgesamt hilfreich sein könnte.
  • Etwa 250 bis 300 Verwaltungsbeamte waren 2015/16 mit Kontrollen und Implementierung von Greening und anderen Maßnahmen der GAP-Reform beschäftigt. Weitere 6-7 Mio. EUR an Sachkosten fielen im Zuge der Umsetzung der Reform an. Der größte Anteil dieser Kosten geht ebenfalls auf Greening zurück, aber ein Teil betraf auch die Junglandwirte-Prämie und die Kontrolle der aktiven Landwirte. Die zusätzlichen Kosten für INVEKOS beliefen sich auf ca. 1,6 Mio. EUR und die Kosten für die erste Implementierung in INVEKOS auf ca. 20 Mio. EUR. Auch diese Kosten gehen hauptsächlich auf Greening zurück.

Schlussfolgerungen

Das grundsätzliche Bild der ökologischen Vorrangflächen ist das gleiche wie 2015: Greening ist eine teure Maßnahme mit nur geringen positiven Auswirkungen auf die Biodiversität. Das Argument, dass Landwirte nicht ausreichend informiert und beraten wurden, ist jedoch 2016 nicht mehr hinreichend. Lediglich 18,9% der ÖVF oder 2,2% des Ackerlandes sind mit wirksamen ÖVF-Optionen belegt, der Rest ist aus Sicht der Biodiversität wenig wirksam. Das ist zu wenig für 1,4 Mrd. EUR Steuermittel.

Greening ist aus Sicht von Landwirten und Steuerzahlern unbefriedigend. Es mag positive unspezifische Umweltwirkungen geben, aber insgesamt wird hier zu viel Aufwand betrieben. Es ist notwendig, bereits jetzt eine Diskussion zu führen, ob das bisherige System nach 2020 beibehalten werden soll. Mit den Agrarumweltprogrammen steht ein Instrument zur Verfügung, das bei geringerem Mitteleinsatz häufig mehr erreicht. Ende März 2017 wird die EU-Kommission ihren Zwischenbericht zur Umsetzung von Greening veröffentlichen. Es wäre ein Leichtes, schon jetzt durch kleine Änderungen Verbesserungen beim Greening herbeizuführen. Spätestens 2021 sollten grundlegende Veränderungen herbeigeführt werden, am besten mit einer Stärkung der Agrarumweltprogramme.

Quellen:

Federal Ministry for Food and Agriculture (BMEL) (2016): Answer to the formal parliamentary request of Die Linke, Document of the German Federal Parliament No. 18/10569, url: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/107/1810746.pdf

Tabelle: Antragsteller und ökologische Vorrangflächen 2015

Tabelle2 Antragsteller ÖFV 2015.png

Ecological Focus Area 2016: Data from Lower Saxony suggest low impact

19. Oktober 2016

New data from Lower Saxony on the registration of ecological focus area (EFA) of the season 2016 are published now and the data show almost no changes: The EFA is still an expensive measure for taxpayers with low impact on the biodiversity. The first results of the implementation of the Ecological Focus Area (EFA) of 2015 were disappointing from an ecological point of view. But as always with new policy measures, there are a lot of child’s diseases to observe: There were a lot of administrative problems and obstacles and information deficits. In 2015, there were more precise information information by the ministries and the extension services could work and give recommendation to farmers. So the question is, whether farmers would implement more effective measures and whether the performance of EFA has been improved in the second year.

Line of trees as landscape feature

Line of trees as landscape feature

Why is Lower Saxony a good case for studying EFA-implementation?

First of course, because Mrs. Silke Dahl has again done a great job in analysing the data and providing a complete and very detailed overview on all counties in Lower Saxony to the public. Her analysis is published in the monthly bulletin of the Statistical Office Lower Saxony of October 2016. This is especially outstanding, since even the EU Commission has not yet published a complete overview on implementation data in all EU-member states of 2015. So dear colleagues from DG Agri, this data issue is really difficult, but have a look on Mrs. Dahls publication, it’s a good example! And we are still waiting for the data for all other federal state and we wait for good data on the EU-level.

Second: Taken agricultural land, Lower Saxony is the no.2 production state in agriculture in Germany (after Bavaria) with 2.6 Mio. ha of agricultural land. If we take the gross value added of the federal states, then Lower Saxony has the largest value of 3,352 bill. EUR in 2014 (see figure, data from the Statistical Office of the Bundesländer 2016) and contributes 21% of the total German gross value added in Agriculture. In the animal production, Lower Saxony has an even a higher share of 27.3% of the total gross value added and if we take the average profits (reported in the Agricultural Policy Report of the German Federal Government of 2015: p.103), Lower Saxony has the third highest profits on average.

Gross Value Added in Agriculture in the federal states of Germany 2014, Source: Stat. Office of the Federal States 2016, in bill. EUR, at producer prices

Fig.1: Gross Value Added in Agriculture in the federal states of Germany   2014 Source: Stat. Office of the Federal States 2016, in bill. EUR, at producer prices

Lower Saxony has large arable areas with a high production potential around Hildesheim and Braunschweig, but also very competitive meat production in Western Lower Saxony and some regions with highly specialized milk production in Norther coastal regions. And at the same time we can observe environmental problems in Lower Saxony (as e.g. some Nitrate pollution especially in Western Lower Saxony) and also some regions with reduced biotopes and landscapes elements. Also from a biodiversity perspective, Lower Saxony is one of the states, where actions to preserve biodiversity are highly necessary. And especially in that sense, the implementation data of 2016 are still disappointing.

Net Area of EFA in Lower Saxony

In the following, we will refer to the net EFA-area before applying weighting factors (WF). The data show that the EFA-area has been slightly reduced by 3.8% (= 12.100 ha). Since there has been a substantial ‚overbooking‘ of EFA in 2015, this adjustment is logic. Still, in Lower Saxony the share of EFA-area is at 15.9 %, which is significantly above the average share of Germany in 2015, which was 11.5. North Rhine-Westphalia and Lower Saxony were the two federal states with the highest shares of EFA (both above 15%, i.e. ‚overbooking‘), which also means, they had the highest share of the EFA-options with low weighting factors like nitrogen fixing crops (0.7) and catch-crops (0.3). So farmers need to register more area of these options to comply with the EFA-requirements.

Ecological Focus Area in Lower Saxony 2016 (Source: Data from the Statistical Office Lower Saxony, Share of area before applying weighting factors)

Fig. 2: Focus Area in Lower Saxony 2016
(Source: Data from the Statistical Office Lower Saxony,
Share of area before applying weighting factors)

With respect to EFA-options chosen by farmers, we can observe almost the same picture as last year (see Figure 2):

  • Catch-crops and green cover are the most important measures with together a share of 86%. The area has of catch crops has been reduced a bit (14.000 ha), half of that in just three counties, which indicates that some of the overbooking was a regional phenomenon. We can see this from the regional data (Fig. 4), where the highest share for catch crops with 92.5% was achieved in the administrative region of Weser-Ems, where the specialized meat-producer are located. Especially farms with meat-production seem the prefer this options, since land for folder-production is scares and land-rents in Western Lower Saxony are high (despite a lower soil quality).
  • The second important measure is fallow land with 8.7%. This options has been increasing a bit (+26.400 ha). This can be regarded as a small step in the right direction. Interestingly the increments could be observed in arable regions of Hildesheim, Hannover, Uelzen and Gifhorn, where the shares of fallow land has been already high in 2015. It seems that this options is not chosen by farms with animal husbandry, since here land is especially scarce and farmers tend to use this land rather for productive options. Note however, that this interpretation is specific to Lower Saxony and cannot be generalized to other regions.
  • Nitrogen fixing crops have a comparably low share of 2.9%, in other federal states this measure is taken more often.
  • Landscape features (1.7%) and buffer strips (0.6%) are almost negligible. Here no changes could be observed, despite the fact that buffer strips are supported by the state agri-environmental program. But as mentioned in my post from June, this additional support seems to almost not affect farmers choices.
  • FiOther elements (forestry area and short rotation coppice) contribute with 0.1% to the EFA-uptake, so the recommendation would be to abolish those options since they are almost not chosen but produce administrative burdens.

If we evaluate farmers choices, we need to see, whether the options can contribute to farm biodiversity. Our own assessment (at the moment under review) shows that agricultural ecologists see especially fallow land, buffer strips and landscape elements as effective measures with a positive impact on biodiversity, whereas catch crops, green cover and nitrogen fixing crops are almost ineffective with regards to biodiversity. Taken this as a basis, we can state that 11% of the EFA in lower Saxony might positively influence the preservation of biodiversity. There is a small development in a positive direction, since this share was at 9.8% in 2015. However, needless to say, that this is too little given the financial efforts taken by the greening-policy.

The other elements might have some general positive influence on the environment here and there. However, the EFA is supposed to specifically address biodiversity (as the EU-commission states in their motivation of the EU-regulation, figure 44) and here we must state, that still almost 90% of the EFA in Lower Saxony will have no biodiversity-effect.

Conclusion

After the second year, the results are still disappointing and we cannot take the administrative problems and missing information as excuse. In Lower Saxony, a production region with high competitive advantages, farmers adjust their EFA according economic grounds resulting in a low effectiveness and just 11% of the area will help biodiversity. EFA is just implemented on 15% of the arable land, but for the remaining 85% no changes are taking place. The protection of environmentally sensitive grassland has been there before and a few farms (with biogas-production) might have to adjust their crop-rotation due to the crop diversification-requirement.

Lower Saxony is a very productive region and the results cannot be extrapolated to the EU. The example of Lower Saxony is (as mentioned above) interesting, since the necessity for biodiversity actions is high. In other regions EFA might function slightly or even significantly better (as data from Schleswig-Holstein of 2015 suggest). It will be interesting to get more data from other states and see, whether adjustments are higher and it would be interesting to compare with other high productive regions within the EU. In this text, we did not analyse the protection of sensitive Grassland and the crop-diversification rules of Greening.

Interestingly, the EU-commission has recently published an Online Survey (See Figure 3) of 3.304 EU citizens (with high participation of German farmers, citizens and NGO-members), which shows that only 51% of farmers expect a substantial or moderate positive impact of EFA on biodiversity. So poor implementation might still be a problem of missing information and extension. And even the citizens in this survey have quite a realistic picture on the potential impacts of Greening.

Long term expectation on the effect of Greening (EU Commission 2016)

Fig.3: Long term expectation on the effect of Greening (EU Commission 2016)

The EU-commission seem to still evaluate the first growing season of Greening 2015. Some general data have been published in a very detailed document of the EU-Commission in June 2016 (EU Commission 2016 Review of greening after one year). However, this document does not contain specific figures on how many hectares of which EFA-option were registered in the member states. This goes back to problems of some member states to report the greening figures to Brussels: Especially France, Italy and Scotland had problems and did not report all necessary data. However, the EU Commission so far does not even given an incomplete overview on EFA with precise figures of the states, where data are available. So the public and interested stakeholder cannot participate in the Greening-debate before 2017.

The publication of the statistical office in Lower Saxony is a positive example how we can precisely publish EFA-data and how we can enforce a debate on Greening. Not publishing precise data on Greening (as the EU Commission did, sorry…) leaves the impression, that the Commission is not interested in a Greening-debate before the official Greening-evaluation is out in March 2017. (However, we still need to admit, that missing data is not only the responsibility of the commission, but also of the member states.)

So the next months will be interesting, since some states will publish their data, so the debate will go on with or without official EU-data. And finally, Birdlife, Nabu Germany, Martin Häusling and Robert Habeck (Green Party) are right in their conclusion, that Greening is an expensive failure and we need an intensive debate, whether or not to continue with direct payments of pillar 1 beyond 2020. There might be still some arguments, to use a general basic environmental scheme as entry level, however, even for this objective Greening in its actual form is not appropriate. NABU Germany and Birdlife will present their vision and reform-model for a new “Fit and fair CAP beyond 2020” on November 16, 2016 in Brussels. We will closely follow this and other reform-proposals for the CAP post 2020 in order to improve the environmental performance and the development of agriculture towards more sustainability.

Sources:

Silke Dahl (2016): Ökologische Vorrangflächen in der Landwirtschaft 2016, Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2016, S. 518-521

EU-Commission (2016): Public consultation ‚Experience with the first year of application of the greening obligations under the direct payment scheme (CAP)‘, Brussels, link: http://ec.europa.eu/agriculture/consultations/greening/greening-001-results-online-survey_en.pdf

Statistical Office of the Federal States (2016): Regionale Landwirtschaftliche Gesamtrechnung, url: http://www.statistik-portal.de/LGR/DE_PW_y.asp?y=2014#tbl00

Ecological Focus Area (EFA) in the admin. Regions of Lower Saxony in 2016 (Source: Source: Data from the Statistical Office Lower Saxony, Share of area before applying weighting factor)

Fig.4: Ecological Focus Area (EFA) in the admin. Regions of Lower Saxony in 2016 (Source: Source: Data from the Statistical Office Lower Saxony,
Share of area before applying weighting factor)

Supporting Greening with Agri-Environmental Measures: Improvement or rather a waste of money?

21. Juni 2016

The concept of Greening of Direct Payments and more specifically the Ecological Focus Area (EFA) are going into their second year of implementation. I will discuss the pragmatic option to additionally support EFA by agri-environmental measures (AEM) in order to improve effectiveness of EFA. The experience in Germany do not deliver strong arguments for this option. The advantage of this option is the application within the existing CAP-framework.

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One effective EFA-option: Flouring strip with phacelia in Lindau, South Lower Saxony

The uptake of effective EFA-options in 2015 was very poor: Landscape elements, buffer strips and fallow land together contributed to 20% of EFA-area in Germany and 25% in the whole EU (figures before weighting factors and excluding figures from France, see my last post here). After the first year of learning and getting along with administrative restrictions, it is unclear whether we will observe an increase of effective EFA-options or not. Beyond the general recommendation to abolish Greening and to use the resources for agri-environmental schemes, we might think about options within the existing Greening-framework. And one of these options are the registration of existing agri-environmental measures (AEM) as EFA-option and thereby improve the effectiveness and focus of EFA-options.

In Germany, agri-environmental measures (AEM) are designed by the federal states (Bundesländer) and additionally supported by the national government. If the federal states want to get financial support form Berlin, the need to adjust their AEM to the regulatory national framework called “Joint Task for the Improvement of Agricultural Structure and Coastal Protection (GAK)“, which sets the general rules for the support by the national government. One rule is, that the payment has to be reduced, since part of the environmental service is already paid by the greening payment. Besides this, the rules have to go beyond the EFA-rules. Within the German framework GAK, the option to support EFA by agri-environmental measures or, vice versa, to register AEM as EFA is given for several EFA-options, as described in the next table 1:

Table: Payments in agri-environmental schemes and reduction rate due to registration as EFA in Germany

Table1a

Note that there is always the problems of ‚double funding‘, which is forbidden by EU-law: Services cannot be paid twice. However, the rules of the agri-environmental measures are more detailed and strict and the EAM-payment is reduced (as displayed in tab. 1), therefore the services are higher and therefore the EU-Commission accepted the programs by the German states. Following a question of Alan Matthews, the way I put this option in this post is probably not very precise in legal sense. The legal logic is rather the other way: Farmers participate in the agri-environmental measure (AEM) and can register their measure as EFA. And if they do, they receive a reduced payment.

The agri-environmental programs of the federal states show that only some German states are using this additional support and only for some of the EFA-options. This creates a very heterogeneous picture, which is displayed in table 2:

Table 2: Table: Additional support of ecological focus area by agri-environmental programs in the federal states of Germany.

The table shows that some federal states use this additional option extensively like Lower Saxony, Bavaria and North Rhine-Westphalia, Rhineland Palatinate and Saxony-Anhalt (all with three options) and some East-German states like Saxony and Brandenburg, but also Saarland and Hessen don’t use this option at all. Some of the options are more strongly supported, like buffer strips (in 9 states) and nitrogen fixing crops (in 5 states with payment), and on the other hand fallow land is only supported in two states, and the forestry options are not supported at all.

The key question here is on the effect of this additional support. We might very simple look on the figures of the states, which use supporting options and find out, whether we can determine higher shares of the respective option. However, the answer to this question is not as easy, since this goes to more general issue on how farmers decide on the choice of EFA-types. And here we see conflicting determinants of decision, which probably overlap with the incentive of agri-environmental measures. Besides this, we know the existing options, but we do not know (so far) to what extent farmers use the specific option and participate in agri-environmental measures eligible for EFA.

To the more easy and obvious question, whether we can directly discover statistical evidence, I will give a try. This is done, by separating the EFA-figures of the federal states with additional support and without. The result is displayed in table 3:

Table 3: Impact of additional support by agri-environmental measures on EFA uptake
(The figures indicate shares of the respective option in states with and without additional AEM-support)

First of all, the main issue is, whether we can observe a higher uptake of the measures, which are additionally supported. This is the case of buffer strips, catch crops and nitrogen fixing crops with a higher share within the states with support. However, the rest of the results is rather puzzling: In many federal states with support, the share of the supported EFA-options is lower or even substantially lower like in the case of fallow land. And on the other hand, the additional of Nitrogen fixing crops and catch crops is marginal with 20 and 75 €/ha, therefore here the factors leading for an high uptake might be others.

For instance, in Lower Saxony, which supports 4 options, the participation rate is not 100% clear. In 2015, 10.866 of 39.500 farms in Lower Saxony were working under agri-environmental schemes (including the organic farming support and all grassland-programs), which is just 27% of all farms. To figure out an impact, we would need to know, how many farms use the combination of EFA and EAM, because with low participation rates AEM can’t simply exert any impact on EFA. And this was probably the case in many federal states displayed here.

Finally, only buffer-strips we might observe a small impact, for the rest of the options AEM are not leading to high rates of uptake in absolute terms. We might conclude, that the additional incentive of AEM is outweighed by other factors in the decision process.

Coming to the conclusion:  The advantage of this option is the comparatively easy application within the existing CAP-framework. So states can decide to take this option and improve the effectiveness of EFA. If we don’t want to loose five years for biodiversity, we might still want to consider this option, even if this has a number of drawbacks like double funding and even more complicated requirements: Farmers in this case need to fulfill the requirements of two systems, where sometimes one is already too complicated.

The additional support of AEM is so far rather a theoretical option and the rates of uptake do not give strong arguments for this option. Greening is not effective and highly inefficient. And at the end of the day, with additional support of EFA we take away money from other, much more effective support schemes within the agri-environmental measures, which are essential for the support of biodiversity in agriculture. So the final long-run conclusion is (again) to abolish Greening, shift money into pillar two and to extend agri-environmental measure instead of sticking to the ineffective and inefficient instrument of ecological focus area.

Ökologischen Vorrangfläche: Erste Ergebnisse und Auswirkungen 2015

5. Oktober 2015

Auf diesem Blog wurde bereits im Juni 2015 die grundsätzliche Frage gestellt, wie Landwirtinnen und Landwirte sich beim Greening entscheiden und wie sie das Konzept von Greening und der ökologischen Vorrangfläche auf ihrem Betrieb ausgestalten. Die Quintessenz eines Artikels und einiger Überlegungen sowie auch einer Reihe von andere Untersuchungen war, dass Brachen, Zwischenfrüchte und Leguminosen deutliche Kostenvorteile gegenüber einer klassischen Biodiversitätsmaßnahme wie einem Blühstreifen oder Landschaftselemente haben. Des weiteren war zu erwarten, dass die Anmeldung von Landschaftselementen aufgrund von rechtlichen Unsicherheiten und einer gegenteiligen Strukturpolitik vor 2013 eher unwahrscheinlich sein würde.

Brache bei Landolfshausen, Landkreis Göttingen

Brache bei Landolfshausen, Landkreis Göttingen

Entwicklung von Leguminosen und Brache 2015

In den Sommermonaten wurden mehrere Pressemitteilungen und Berichte veröffentlicht, die erste Effekte von Greening in der Praxis zeigen. Das Statistische Bundesamt hat mit einer Pressemitteilungen vom 03.08.2015 vorläufige Anbauzahlen veröffentlicht. Aus den Daten wird deutlich, dass zunächst sowohl der Anbau von Leguminosen (+74%) als auch die Brache in 2015 (+62%) deutlich angestiegen sind. Die folgende Abb. 1 zeigt die Zuwächse bei Leguminosen von 2014 auf 2015.

Abb.1: Änderung des Leguminosen-Anbaus durch die Einführung von Greening 2015 (Quelle: nach Daten des Stat. Bundesamtes 2014, 2015)

Abb.1: Änderung des Leguminosen-Anbaus durch die Einführung von Greening 2015 (Quelle: nach Daten des Stat. Bundesamtes 2014, 2015)

Der Schwerpunkt dieser Entwicklung ist deutlich in Ostdeutschland: Hier liegt der Anteil der Leguminosen in Thüringen bei 3,2%, bei den anderen Ostländern zwischen 2,0 und 2,7% der gesamten Ackerfläche. In den Westländern, z.B. in Niedersachsen liegt er dagegen nur bei 0,5%. Leguminosen gelten vor allem in der Ernte als technisch anspruchsvoll. Offensichtlich sind die Ostbetriebe aufgrund ihrer Größe und der entsprechenden Erntetechnik eher in der Lage, Leguminosen anzubauen. Betrachtet man die langfristige Entwicklung, so erreichen die Leguminosen immer noch nicht den Anbauumfang, den sie z.B. 2004 noch in Deutschland hatten. Vor allem der Erbsen-Anbau ist seit 2004 drastisch eingebrochen (Abb.2):

Abb. 2: Änderung der Anbaufläche von Ackerbohnen und Erbsen 2004-2014 (Quelle: AMI 2010, 2015)

Abb. 2: Änderung der Anbaufläche von Ackerbohnen und Erbsen 2004-2014 (Quelle: AMI 2010, 2015)

Durch den Anstieg wurde 2015 wieder annähernd das Niveau des Leguminosen-Anbaus im Jahr 2005 erreicht (95%).

Einen ähnlichen Anstieg (+62%) erlebten die Brachen, die durch die Abschaffung der Stilllegung im Zuge des Health Check 2009 zurück gegangen sind. Und auch hier war das Niveau schon mal deutlich höher: 2015 sind deutschlandweit nur 37% der Fläche von 2005 als Brache ausgewiesen.

Fazit

Insgesamt ist sehr fraglich, ob die von Greening 2015 angeschobene Entwicklung besonders nachhaltig ist. Wenn es Anreize für den Anbau von Leguminosen gibt, werden Landwirte diesem Anreiz folgen, zumal andere Varianten der ökologischen Vorrangfläche mit höheren Kosten verbunden sind. Sobald der Anreiz jedoch wegfällt, dürften beide Entwicklungen zusammenbrechen.

Des weiteren stellt sich auch die Frage, welcher Einfluss der Leguminosen-Anbau auf das tatsächlich Angebot am Markt hat und wie sich in der Folge Preise entwickeln. Es ist durchaus denkbar, dass ein durch Greening verursachtes Überangebot die Preise für Leguminosen auf ein niedriges Niveau absenkt. Über den Sommer (Juni – Sept 2015) lagen lt. AMI die Preise von Ackerbohnen und Erbsen bei ca. 150-185 €/t, was noch oberhalb des niedrigen Niveaus der Jahre 2009/2010 ist. Hier waren Preise von 100-140 €/t zu beobachten. Es wäre auch denkbar, dass viele Landwirte die Leguminosen nicht ernten, sondern in den Boden einarbeiten. Diese Entwicklung sollte weiter beobachtet werden.

Meldungen der ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) in Niedersachsen und Sachsen-Anhalt

Das Statistische Landesamt Niedersachsen hat die Daten der niedersächsischen Landwirte zur Anmeldung von ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) sehr detailliert ausgewertet (vgl. Dahl 2015, im Statistischen Monatsbericht 08/2015). Zunächst zeigt sich, dass Brache und Zwischenfrüchte die wichtigste Flächennutzung im Umweltinteresse sind (Abb. 3):

Abb. 3. Meldungen von ökologischen Vorrangflächen in Niedersachsen (Quelle: eigene Berechnung nach Dahl 2015)

Abb. 3. Meldungen von ökologischen Vorrangflächen in Niedersachsen
(Quelle: eigene Berechnung nach Dahl 2015)

Hierbei fällt auf, dass Zwischenfrüchte, Brache und Leguminosen 95% der ÖVF ausmachen. Der hohe Anteil der Zwischenfrucht ist wenig überraschend. Für Zwischenfrucht müssen die Betriebe eine Sommerfrucht anbauen, vor allem im Zusammenhang mit Zuckerrüben erscheint dies anbautechnisch und ökonomisch sinnvoll, was auch mit unseren eigenen Überlegungen in Natur & Landschaft von Juni 2015 übereinstimmt.

Dahl hat die Landkreise Niedersachsens in sechs Produktionsregionen eingeteilt, wobei 11 Landkreise keinem dieser Produktionsregionen klar zugeordnet werden konnten. Die folgende Abb. 4 zeigt die regionale Meldung von ökologischen Vorrangflächen:

Abb. 4: Meldungen von ökologischen Vorrangflächen nach Regionen in Niedersachsen (Dahl 2015)

Abb. 4: Meldungen von ökologischen Vorrangflächen nach Regionen in Niedersachsen (Dahl 2015)

Eine regionale Aufschlüsselung nach Anbau-Regionen zeigt, dass die Entscheidungen sich deutlich unterscheiden. Überraschend ist eher der hohe Anteil der Brache in den Ackerbau-Regionen Ost und Süd (20% und 23%). Offensichtlich wird diese Variante gewählt, wenn die Betriebe nicht über Zuckerquote verfügen.

Die Untersaat scheint dagegen am ehesten auf Grünland-Standorten (Grünland-Küste sowie Altes Land, und hier v.a. Rotenburg/Wümme, Stade und Cuxhafen) verbreitet und mit dem Anbau von Futtergetreide kombinierbar.

Eine ähnliche Statistik liegt für das Bundesland Sachsen-Anhalt vor (Abb. 5):

Abb. 6: Meldungen von ökologischen Vorrangflächen nach Regionen in Sachsen-Anhalt (Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt Sachsen-Anhalt 2015)

Abb. 5: Meldungen von ökologischen Vorrangflächen nach Regionen in Sachsen-Anhalt (Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt Sachsen-Anhalt 2015)

Hier wird deutlich, was bereits oben darstellt wurde: Die ostdeutschen Betriebe nutzen stärker den Anbau von Leguminosen, da die Betriebe größer sind und (vermutlich) über bessere Erntetechnik verfügen. Was die Nutzung der Brache angeht ist das Bild in Sachsen-Anhalt anders: Die Brache wird vor allem in den Bezirken Stendal und Salzwedel als Regionen mit etwas weniger guten Standorten und einer größeren Verbreitung von Grünland genutzt.

Auf den sehr guten Schwarzerde-Standorten in den Bezirken Halberstadt und Wanzleben (Börde und Börde Hügelland) findet sich dagegen eine durchschnittliche Nutzung von Brache. Die Nutzung von Leguminosen ist dagegen v.a. in der Region Halberstadt sehr stark.

Sowohl in Niedersachsen als auch in Sachen Anhalt wird auch deutlich, dass kaum Landschaftselemente wie Hecken und Solitärbäume oder auch Streifenelemente wie Blühstreifen gemeldet werden.

  • Teilweise mag dies mit Empfehlungen von Seiten der Ämter zu tun haben, die empfohlen haben hauptsächlich Zwischenfrüchte, Brache und Leguminosen zu nutzen.
  • Es kann des weiteren auch mit der rechtlichen Unsicherheit und fragmentierten Eigentumsverhältnissen zusammenhängen. Wenn Bäume oder Hecken gemeldet werden, so müssen sie im Eigentum des Betriebes sein. Auch diese Unsicherheit dürfte den geringen Anteil erklären.
  • Die Struktur- und Förderpolitik hat in den letzten 20 Jahren her dazu geführt, dass Landschaftselemente, da sie nicht förderfähig waren, aus der Betriebsfläche herausgenommen wurden. Dies erklärt unter Umständen auch den geringen Anteil an Landschaftselementen.
  • Eine Anlage von Landschaftselementen ist über Groening-Komponente (30% der Direktzahlungen, ca. 85 €/ha) ökonomisch überhaupt nicht darstellbar, da diese Maßnahme Fläche für lange Zeit festlegt. Für die Anlage einer Hecke sind Investitionen erforderlich und es fällt jährlicher Pflege an. Greening ist somit als Instrument für die von Naturschutzseite geforderten Anlage von Landschaftselementen vollkommen unzureichend.
  • Auch Blühstreifen könnten einen substanziellen Beitrag zum Erhalt der Biodiversität und zur Vernetzung von Landschaftselementen leisten. Doch auch Blühstreifen erweisen sich in der Praxis offensichtlich (trotz der zusätzlichen Förderung in der II. Säule) als unattraktiv. Auch für dieses Element der Erhaltung von Biodiversität scheint Greening kein geeignetes Instrument zu sein.

Die Ergebnisse sind zunächst nur eine Momentaufnahmen für 2015 in zwei Regionen, d.h. es wäre sinnvoll andere Regionen zu untersuchen. Des weiteren ist dies zunächst das erste Jahr der Einführung von Greening. Andererseits erscheint mir ein signifikanter flächenmäßiger Anstieg von Landschaftselementen und Blühstreifen in den nächsten Jahren vollkommen unrealistisch.

Fazit

Landwirte reagieren den Erwartungen entsprechen und nutzen die von der Politik gegebenen Greening-Optionen eher im Sinne der Produktion. Ein sehr begrenzter Effekt auf Biodiversität könnte (je nach Ausgestaltung) von der Brache ausgehen, allerdings ist ein substanzieller Beitrag zur Biodiversität aus diesen empirischen Ergebnissen nicht ablesbar. Die EU-Kommission und die Unterstützer des Greening-Konzeptes müssen sich unangenehme Fragen gefallen lassen. Immerhin werden im Jahr 2015 etwa 1,5 Mrd. Euro an die Landwirte für Greening gezahlt. Selbst die „schärfste“ Biodiversitäts-Maßnahme, nämlich die ökologische Vorrangfläche ist in der Praxis ein zahnloser Tiger: Die Landwirte werden in ihrer Entscheidungsfreiheit eingeschränkt, für Behörden und Landwirte entsteht ein nicht unerheblicher Verwaltungs- und Kontrollaufwand und die Maßnahmen erweisen sich als weitgehend untauglich für den Erhalt der Artenvielfalt in Agrarökosystemen. Die ersten Zahlen der Umsetzung von Greening zeigt deutlich, dass sich die Biodiversitäts-Wirkung in engen Grenzen hält.

Kommentare und Ergänzungen jederzeit gerne, vor allem was die Entscheidung aus Sicht der Landwirte betrifft (!).

Greening 2015: Für welche Maßnahmen entscheiden sich die Landwirte?

14. Juni 2015

Das Konzept des Greening wurde Ende 2013 von EU-Parlament und Ministerrat beschlossen, im Jahr 2014 wurden die Details der nationalen Umsetzung festgelegt. Wir befinden uns 2015 also im ersten Jahr der Einführung des Greenings der Direktzahlungen. Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) hat hierzu Anfang 2015 eine interessante und empfehlenswerte Broschüre mit die Titel „die Umsetzung der EU-Agrarreform in Deutschland“ herausgebracht, die zunächst die nationale Umsetzung der gesamten GAP-Reform 2015 mit vielen Details und Beispielen erklärt. Es wird jetzt sehr viel deutlicher, wie detailliert die Anforderungen an das Greening sind und was Landwirte in der Praxis zu beachten haben.

Baumreihe als Flächennutzung im Umweltinteresse

Baumreihe als Flächennutzung im Umweltinteresse (Im Erzgebirge fotografiert)

Grundsätzlich stellt sich hierbei die Frage, für welche Maßnahmen Landwirte sich in der Praxis entscheiden und welche ökonomischen und ökologischen Auswirkungen diese Entscheidungen haben. Zu diesem Thema hat das Bundesamt für Naturschutz (BfN) gemeinsam mit der Zeitschrift Natur und Landschaft ein Sonderheft zum Thema Greening herausgebracht. In einem Artikel gehe ich zusammen mit meinem Kollegen Carsten Holst der Frage nach, was die ökonomischen Entscheidungsgründe der Landwirte für oder gegen einzelne Greening-Maßnahmen sind.

Ein strategisches Argument für Greening war, dass auch in intensiven Ackerbau-Regionen mit hohem Ertragspotenzial und geringem Bestand an Landschaftselementen Umweltmaßnahmen verpflichtend für alle Betriebe eingeführt werden. Dies trifft vor allem auf die „Flächennutzung im Umweltinteresse“ zu. („Flächennutzung im Umweltinteresse“ ist in der EU-Richtlinie ist der neue Begriff für die sog. „ökologische Vorrangfläche“.) Nach den Regeln des Greening müssen Landwirte grundsätzlich 5 % seiner Flächen für eine Flächennutzung im Umweltinteresse nachweisen.

Eine Auswertung von Biotop-Daten auf Landkreisebene zeigt, dass vor allem in den landwirtschaftlichen Gunstregionen großen Anpassungsbedarf gibt, weil dort ein eher geringer Bestand an Landschaftselementen vorhanden ist. Die folgende Karte zeigt den Biotopindex des Julius Kühn Institutes auf Landkreis-Ebene (Enzian & Kutsche (2012): IS – gestützte Berechnung der Ausstattung von Agrarräumen mit naturnahen terrestrischen Biotopen auf der Basis der Gemeinden (2.A.)). Rot (grün) sind hier die Landkreis mit einem geringen (hohem) Bestand an Landschaftselementen.

Biotopindex des Julius-Kühn Institutes 2004 auf Landkreise-Ebene

Anteil der fehlenden Biotop-Fläche an der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche auf Landkreis-Eben, berechnet vom Julius-Kühn Institutes 2004 (eigene Darstellung basierend auf Daten des Julius Kühn-Institutes)

Es zeigt sich, dass v.a. in den landwirtschaftlichen Gunstregionen wie Brauschweiger oder Magdeburger Börde, Nordvorpommern oder auf den Ackerbau-Standorten in Niederbayern ein hoher Anpassungsbedarf für die Betriebe zu erwarten ist. Diese Erkenntnis ist zunächst nicht vollkommen überraschend oder neu, allerdings haben wir basierend auf diesen Daten eine Modellierung der möglichen Anpassungskosten an Greening vorgenommen. Im Zentrum steht die Frage, für welche Maßnahmen sich ein Landwirt in diesen Gunstregionen entscheidet. Wir haben daher basierend auf F.A.D.N.-Daten für typische Betriebe in vier Landkreise Straubingen, Wolfenbüttel und Nordvorpommern gebildet und für diese Betriebe beispielhaft Anpassungskosten von möglichen Maßnahmen berechnet.

Mögliche Maßnahmen der Flächennutzung im Umweltinteresse

In der nationalen Umsetzung sind verschiedene Maßnahmen vorgeschlagen, zwischen denen der Landwirt wählen kann. Die Maßnahmen sind jedoch mit einem Umrechnungsfaktor versehen, der die unterschiedliche ökologische Wertigkeit der Maßnahmen berücksichtigt. Ein Landwirte eines 100 ha Betriebes muss zunächst äquivalent 5 ha Vorrangfläche nachweisen, der genaue Flächenbedarf hängt jedoch von der Maßnahme und deren Umrechnungsfaktor ab, wie die folgenden drei stark vereinfachten Beispiele zeigen sollen

1.) Brache: Der Betrieb könnte hauptsächlich Flächen brach liegen lassen. Hierbei sind Cross-Complaince und die Aussaat-Termine  zu beachten. Der Faktor ist 1,0, daher muss für den Nachweis von 5 ha exakt 5 ha Brache nachweisen.

2.) Hecken: Ein Betrieb kann mehrere Hecken oder Knicks auf betriebseigenen Flächen nachweisen. Der Faktor ist 2,0, so dass für den Nachweis von 5 ha, lediglich auf 2,5 ha Hecken oder Knicks nachgewiesen werden müssen.

3.) Zwischenfrüchte: Der Betrieb baut ohnehin Zwischenfrüchte an und will diese anrechnen. Die Aussaat muss zwischen 16.Juli und 1.Oktober erfolgen, des weiteren sind bestimmte lokal angepasste Saatmischungen zu verwenden. Der Faktor beträgt hier 0,3, so dass auf 16,7 ha Zwischenfrüchte nachgewiesen werden müssen.

Weitere Erfordernisse Beispiele finden sich in der Broschüre des BMEL (2015: S.46). Es zeigt sich, dass bei vorhandenen Landschaftselemente diese vermutlich vorzugsweise angerechnet werden, weil hier einen hoher Faktor den Flächenbedarf für sonstige Maßnahmen verkleinert.

Kalkulation der Anpassungskosten

Hat ein Landwirt bestimmte Maßnahmen ausgewählt, stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis die Kosten der Maßnahmen zur Ökologisierungszahlung steht. Die Ökologisierungszahlung beträgt 2015 etwa 87 €/ha und sinkt schrittweise bis 2019 auf 85 €/ha ab. Grundsätzlich ist die Kostenkalkulation ähnlich wie bei Fällen der Taxation von Einnahmeausfällen zu strukturieren: Zunächst muss überlegt werden, wie viel Fläche ein Landwirt zugunsten einer Greening-Maßnahme aufgeben muss. Ein Landwirt wird Flächen aus der Nutzung nehmen, auf denen die Frucht mit dem geringsten Deckungsbeitrag steht. Dieser Deckungsbeitrag stellt die Opportunitäts- oder Flächennutzungskosten dar. Hinzukommen Kosten und möglicherweise Erträge des Greening-Verfahrens. Erträge sind v.a. bei Leguminosen zu erwarten, andererseits fallen bei einer Zwischenfrucht keine Flächennutzungskosten an, da hier die Fläche weiter genutzt werden kann.

Die folgenden Tabelle zeigt eine Beispielsrechnung für typische Betriebe in den drei Landkreisen (Kosten der „Flächennutzung im Umweltinteresse“ auf drei typischen Ackerbaubetrieben, die Tabelle ist ein leicht veränderter Auszug aus Holst & Lakner 2015). Für den ersten Betrieb im LK Wolfenbüttel wurde aufgrund des Anbaus von Zuckerrüben angenommen, dass Zwischenfrüchte vorteilhaft sind. Der zweite Betrieb im LK Straubing wählt mit einem Blühstreifen eine Maßnahme, die vermutlich ökologisch eine höheren Mehrwert erzielt. (Die gleichzeitige Förderung des Blühstreifens über ein Agrarumweltprogramm wurde hier jedoch nicht berücksichtigt). Der dritte Betrieb im LK Nordvorpommern hat vielleicht aufgrund seiner Maschinen-Ausstattung die Möglichkeit, Leguminosen in größerem Stil anzubauen und wählt daher die Leguminosen als Maßnahme.

Kosten der Flächennutzung im Umweltinteresse auf drei typischen Ackerbaubetrieben

Kosten der Flächennutzung im Umweltinteresse auf drei typischen Ackerbaubetrieben

Bewertung

Ökonomische Effizienz: In der letzten Zeile ist jeweils das Verhältnis verbliebene Teil der Greening-Prämie nach Abzug der Kosten zur ursprünglichen Greening-Prämie darstellt, was in etwa dem „Mitnahme-Effekt“ für den Betrieb darstellt. Dieser Mitnahme-Effekt wäre der Anteil der Prämie, für den der Betrieb eigentlich keine Leistung erbringen muss und er stellt auch in etwa ein „Effizienzmaß“ der Flächennutzung im Umweltinteresse dar. Es zeigt sich, dass die Flächennutzung in den drei Beispielsbetrieben zu Mitnahme-Effekten zwischen 77% und 94% führt.

Was ist attraktiv für die Betriebe? Vor allem für Zuckerrüben-Betriebe dürfte die Variante Zwischenfrüchte attraktiv sein. Auch die hier nicht betrachtete Brache ist vermutlich aufgrund niedriger Kosten interessant. Der Blühstreifen ist dagegen weniger interessant. Die Variante der Legumniosen ist vermutlich technisch eine Herausforderung, da die Ernteverfahren gerade auf kleineren Betrieben vielleicht nicht immer einfach sind. Vermutlich ist dies eine Frage der Präferenz der Betriebsleiter. Die in der Literatur gefundenen Werte zu Legumniosen sind sehr unterschiedlich, insofern stellt auch dies ein Unsicherheitsfaktor dar. Wichtig sei die Einschränkung hier: Die hier dargestellte Rechnung ist nur ein Beispiel. Es ist zu empfehlen, solche Maßnahmen betriebsindividuell, jedoch mit einer ähnlichen Methode zu berechnen. Weitere Daten und Beispiel-Rechnungen hierzu bietet ein Arbeitspapier des Thünen Institutes von Thomas G. Schmidt und Kollegen (2014: Biodiversitätsrelevante Regelungen zur nationalen Umsetzung des Greenings der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nach 2013) an.

Vergleicht man die vermutete ökologische Wirkung der drei Maßnahmen (sofern dies so pauschal möglich ist…), so ist zu vermuten, dass von einer Zwischenfrucht eine geringere Wirkung für das Ökosystem ausgeht. Bodenfruchtbarkeit ist zwar wünschenswert, allerdings ist dies zunächst für den Betrieb in Form des Vorfruchtwert positiv. Die Maßnahme mit der höchsten ökologischen Wertigkeit, nämlich der Blühstreifen, wird vermutlich aufgrund höherer Kosten eher selten gewählt werden. Allerdings gibt es hierzu Bewertungen von Agrarökologen, die diese weitaus genauer beurteilen können, insofern bitte gerne ergänzen, wenn ich etwas übersehen habe.

Fazit

Der aktuelle Bericht zum Artenschutz der Bundesregierung zeigt, dass im Bereich Artenschutz massiver Handlungsbedarf besteht. Es wäre insofern wichtig, wenn im Rahmen der GAP Programme angeboten würden, mit denen Artenschutz auf landwirtschaftlichen Flächen betrieben werden kann. Wie bereits mehrfach auf diesem Blog beschrieben, halte ich das Konzept des Greening (trotz der durchaus sinnvollen Motivation!) weder für effektiv noch für effizient. Dieses zeigen wir in dem u.g. Artikel auch für Grünland-Erhalt und die Anbauvielfalt (Lakner & Holst 2015).

Anders als die von Ulrich Jasper und Lutz Ribbe (2015, in der gleichen Ausgabe von Natur und Landschaft) vertretenen Meinung, Greening sei zwar ineffektiv, aber man müssen Greening einfach nur „scharf stellen“, glaube ich, dass die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) durch dieses Element nicht in die richtige Richtung entwickelt wurde. Die hier berechneten Mitnahme-Effekte (77%-94%) fallen bei einem schärferen Greening vielleicht etwas niedriger aus, das grundsätzliche Problem bleibt jedoch!

Und es gibt weiterhin die Option, mit Agrarumweltprogrammen in der II.Säule zielgenauer und effizienter ähnliche Ziele zu erreichen. Es lässt sich zeigen, dass ein Betrieb theoretisch bis zu 1.800 €/ha zur Verfügung stehen, um Greening einzuhalten. Wenn man diese Summe für ein Agrarumweltprogramm aufwendet, kann man etwa anspruchsvolle Naturschutz im Hochgebirge machen. Für 1.800 €/ha können z.B. Landschaftspflege-Betriebe Grünland pflegen, z.B. alpine Magerrasen auf steinreichen, schlecht zugänglichen Steilhängen, auf denen das Heu im August von Hand gemäht und abgefahren werden muss und auf denen z.B. seltene alpine Arten geschützt werden. Dieser Gedanke zeigt das ganze Missverhältnis des Konzeptes Greening und die vertane Chance!

Und zuletzt führt Greening zu Frust in der Landwirtschaft, weil hier viel Bürokratie mit wenig Nutzen für die Gesellschaft etabliert wird. Insofern gibt es für den Zwischenbericht zum Greening im März 2017 und die GAP-Reform 2020 viel zu tun, um die Agrarumweltpolitik effektiver und effizienter zu gestalten.

Quellen:

Enzian, S. & V. Gutsche (2012): GIS – gestützte Berechnung der Ausstattung von Agrarräumen mit naturnahen terrestrischen Biotopen auf der Basis der Gemeinden (2.A.). Julius Kühn-Institut. Quedlinburg.

Lakner, S. & C. Holst (2015): Betriebliche Umsetzung der Greening-Auflagen: die ökonomischen Bestimmungsgründe, Natur und Landschaft 90, 6, S. 271-277.

Jasper, U. & L. Ribbe (2015): Das Greening ist da – es muss scharf gestellt werden (Eine Einschätzung aus Sicht der Koordination der deutschen Verbände-Plattform zur Agrarpolitik), Natur und Landschaft 90, 6, S.254-257.

Schmidt, T.G., N. Röder, J. Dauber, S. Klimek, A. Laggner, T. de Witte, F. Offermann, B. Osterburg (2014): Biodiversitätsrelevante Regelungen zur nationalen Umsetzung des Greenings der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nach 2013, Working Papier Nr. 20, des Thünen-Institutes, Braunschweig, März 2014.