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Fokus auf Biodiversität und öffentliche Leistungen: ein Vorschlag für die GAP 2021

21. November 2016

Am 7.November 2016 hat der Naturschutzbund (Nabu) e.V. in Berlin eine Studie zur zukünftigen EU-Agrarpolitik 2021 vorgestellt. Die Studie wurde von Rainer Oppermann, Anselm Fried, Natascha Lepp, Tobias Lepp (vom Institut für Agrarökologie und Biodiversität (IFAB)) und von mir erarbeitet. Ich werde im Folgenden beschreiben, welche Maßnahmen in dem Modell vorgesehen sind und wie mit diesem Modell die Herausforderungen im Bereich Umwelt und Biodiversität angegangen werden könnten.

Hintergrund: Die Ergebnisse und die Umsetzung der letzten Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU 2013 sind mehr als ernüchternd. Mit dem Konzept des Greenings sollen 30% der nationalen Obergrenzen bei den Direktzahlungen begründet werden, was auf EU-Ebene insgesamt eine Summe von ca. 12 Mrd. EUR ausmacht. Das Greening stellt nach 2 Jahren Erfahrung kein substanzielle Verbesserung aus Umweltsicht dar. Die Maßnahmen Anbauvielfalt und Grünlandschutz sind weitgehend neutral bis im Einzelfall sogar kontraproduktiv.

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Das Kerstlingerröder Feld: Kulturlandschaft in der Nähe von Göttingen

Nur bei der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) könnte man Vorteile sehen. Allerdings ist das nur graue Theorie: Eine Umfrage unter 90 Agrarökologen zeigt, dass lediglich 3 der 8 Optionen der ÖVF überhaupt wirksam für die Biodiversität sind (Pe’er et al. 2016). Wie bereits mehrfach hier auf der Seite dargestellt, machen diese drei ÖVF-Optionen (Brache, Landschaftselemente und Pufferstreifen) auf EU-Ebene nur 25% der gesamten ÖVF aus (EU Kommission 2016), in Deutschland liegt ihr Anteil sogar nur bei 20% der ÖVF und 2,3% des gesamten Ackerlands. Weiterhin ist es erlaubt, Pflanzenschutzmittel auf ÖVF zu verwenden, was im Rahmen einer Biodiversitätsmaßnahme kontraproduktiv ist. Die Versuche der EU Kommission dies rückgängig zu machen, wird aktuell von 18 EU-Mitgliedsländern ausgebremst. Es soll weiterhin möglich sein, Pflanzenschutzmittel zu verwenden, was aus Perspektive der Biodiversität nicht nachvollziehbar ist.

Auch die Agrarumweltprogramme der Länder vor 2015 waren nicht ausreichend in der Lage, die für den Biodiversitätsschutz relevanten Flächen, die sogenannten Flächen mit hohem Naturwert (high nature value (HNV)-area) konstant zu halten. Hierunter fallen lt. Bundesamt für Naturschutz (BfN) Flächen wie artenreiches Magergrünland, extensiv bewirtschaftete Äcker oder Weinberge sowie Brachen. Eine Statistik des BfN zeigt, dass zwischen 2009 und 2013 in fast allen Bundesländern (Ausnahmen Rheinland-Pfalz, Saarland und Thüringen) die HNV-Fläche zurückgegangen sind:

%-Anteil an der Gesamtfläche

2009

2013

Diff 09-13

Baden-Württemberg

15,6

14,6

-1,0

Bayern

10,5

10,2

-0,3

Brandenburg

19,7

16,6

-3,1

Hessen

16,3

13,5

– 2,8

Mecklenburg-Vorpommern

13,6

11,7

-1,9

Niedersachsen

11,3

10,0

-1,3

Nordrhein-Westfalen

13,8

12,8

-1,0

Rheinland-Pfalz

12,6

12,8

0,2

Saarland

26,1

27,3

1,2

Sachsen

12,5

9,4

-3,1

Sachsen-Anhalt

13,4

10,6

-2,8

Schleswig-Holstein

9,8

9,3

-0,5

Thüringen

16,5

16,6

0,1

Deutschland

13,1

11,8

-1,3

Quelle: Bundesamt für Naturschutz 2013, Daten für NRW aus 2012

Und während Greening mehr schlecht als recht läuft und auch die Agrarumweltprogramme den Rückgang wertvoller Flächen nicht aufhalten können, befindet sich eine der wichtigsten Naturschutzpolitiken der EU, die Fauna Flora Habitat (FFH)-Richtlinie in Deutschland in der tiefen Krise. Die Agrarumweltprogramme sind nicht auf den Schutz von FFH-Arten und -Biotopen ausgerichtet. Und der LIFE-Fond, der hauptsächlich auf die Förderung von Naturschutzprojekten ausgerichtet sein soll, hat nur einen sehr kleinen Anteil am Gesamthaushalt. Insofern ist Deutschland in der Umsetzung dieser Naturschutzpolitik hinterher und auch hier droht Deutschland eine EU-Klage, ähnlich wie im Fall der

Maßnahmen des Modells: Insgesamt ist die aktuelle GAP nicht in der Lage, einerseits auf die Umwelt-Herausforderungen wie Bodenschutz, Grundwasser, Klimawandel oder den kulturellen Werte der Landschaft einzugehen und andererseits auf sonstige Herausforderungen wie z.B. Tierwohl zu reagieren. Das grundlegende Prinzip des Reformmodells ist daher „öffentliches Geld für öffentliche Leistung“. Wir schlagen folgende Politikmaßnahmen vor:

1. Nachhaltigkeitsprämie: Diese Prämie wird an allgemeine Umweltstandards (sowie ggf. weitere gesellschaftliche Leistungen) gekoppelt. Das Ziel ist eine Sicherstellung von Mindeststandards im Umweltbereich wie Pflanzenschutz- und Düngerecht, eine Mindestfläche für ökologisch wertvolle Fläche auf Acker und Grünland sowie eine Begrenzung der Viehbesatzdichte. Die Nachhaltigkeitsprämie wird für die gesamten Betriebsfläche gezahlt, es ist allerdings möglich diese Prämie auch z.B. nach Bodenqualität oder nach Schlaggröße zu differenzieren. Für die Kalkulation sind wir zunächst von 150 €/ha ausgegangen. Eine Gruppe von Agrarökonomen vom Thünen-Institut um Reiner Plankl (2010: Working Paper 01/2010 des Thünen Instituts) hatte sich 2010 mit der Frage beschäftigt, welcher Anteil der Direktzahlungen über gesellschaftliche Leistungen und die Kosten von Cross-Compliance (CC) gerechtfertigt werden könnte. Die hier gewählte Prämienhöhe liegt leicht über den Werten von Plankl et al. (2010).

2. Agrar-Natur-Prämie (ANP): Diese Zahlung soll für spezielle Naturschutzmaßnahmen auf Acker- und Grünlandflächen mit hohem Naturwert (HNV) fördern. Es wird eine Liste mit bekannten Maßnahmen wie Blühstreifen oder extensive Spätschnittnutzung im Grünland, aber auch ergebnisorientierte Honorierung vorgeschlagen. Es gibt jedoch auch neue Maßnahmen wie z.B. Getreideanbau mit weiter Reihe, sowie Maßnahmen für Oliven-, Obst- und Weinbau. Die Agrar-Natur-Prämie (ANP) entwickelt die bereits etablierten und hocheffektiven dunkelgrünen Agrarumweltmaßnahmen weiter und bezieht sich auf die entsprechende Naturschutzfläche. Das Ziel ist in dieser Förderlinie, klare Anreize sowohl für Landwirte als auch für die Ministerien der Mitgliedsstaaten zu setzen.

Für Landwirte: Viele Agrarumweltprogramme sind finanziell immer noch nicht attraktiv genug und zu kompliziert in Beantragung und Kontrolle. Die Agrar-Natur-Prämie unterscheidet sich von bisherigen Zahlungen, da sie von der strengen Orientierung an Kosten weggeht und eine zusätzliche Anreizkomponente vorsieht, die für Gewinn und Risiko gezahlt wird. Wenn wir Landwirte als Unternehmer sehen und die Idee eines „Betriebszweig Naturschutz“ ernst nehmen, dann sollte es möglich sein, mit Naturschutz Gewinne zu erzielen und ggf. mit diesen Gewinnen auch Investitionen z.B. für spezielle Schlepper auf hängigem Grünland zu tätigen. Die ANP ist daher höher als typische Agrarumweltprämien. Für die Studie haben wir mit einem typischen Prämiensatz von 1.350 €/ha im Ackerland und 700 €/ha im Grünland gerechnet. Dies kann jedoch nach Maßnahmen aber auch nach Bodenqualität auf dem Betrieb variiert werden. Bei einem Mindestanteil von 10% der Fläche wird eine zusätzliche Managementprämie gezahlt, um Naturschutzberatung und lokale Anpassung auf dem Betrieb zu fördern. (WTO?)

Für Mitgliedsstaaten: Die Umsetzung und die regionale Anpassung der Agrar-Natur-Prämie wird anspruchsvoll für Verwaltung, Kontrolle und Monitoring. Allerdings ist es für die Bereitstellung von Naturschutzleistung notwendig, diese Transaktionskosten als integrativen Teil des „Produktes Artenvielfalt“ zu sehen. Daher sieht das Modell höhere Kofinanzierungsraten der EU sowie Verwaltungskostenbeihilfen für anspruchsvollen Agrar-Natur Programme vor. Dies soll Mitgliedsstaaten dabei unterstützen, anspruchsvolle Maßnahmen zu programmieren. Des Weiteren ist es wichtig, bei der Abwicklung von anspruchsvollen Naturschutzmaßnahmen weg vom aktuellen Klima des Misstrauens zu kommen, das bei den Kontrollen vorherrscht, hin zu einer vertrauensvollen Zusammenarbeit. In diesem Zusammenhang erscheint auch eine Vereinfachung der Verwaltungs- und Kontrollvorschriften in ELER (wie sie das Sächsische Ministerium für Landwirtschaft unter dem Titel ELER-Reset vorschlägt) sinnvoll.

3. Ländliche Entwicklungsprogramme: Die bisherigen ELER-Programme werden (ohne die effektiven Agrar-Natur-Programme) weitergeführt, was einfache (hellgrüne) Agrarumweltprogramme, die Förderung des Ökolandbaus oder die Programme der Ländlichen Entwicklung umfasst. Auch hier wäre eine Vereinfachung der Verwaltung sinnvoll. Des Weiteren gibt es in diesem Bereich ebenfalls inhaltlichen Reformbedarf. Aufgrund der etwas leichteren Administration, sieht das Modell auch etwas niedrigere Kofinanzierungsraten vor.

Betriebsindividuelle Berechnungen basierend auf dem Modell zeigen, dass Betriebe mit einem stärkeren Engagement im Naturschutz von dem Modell profitieren, während Betriebe ohne Teilnahme an Agrar-Natur-Maßnahmen Verluste hinnehmen müssen. Berechnungen zeigen auch, dass das neue Modell keine zusätzlichen Mittel im Haushalt benötigt.

Die Rolle der Einkommenspolitik: Die wichtigste finanzielle Umschichtung des Modells besteht in der Abschmelzung der Einkommenskomponente der Direktzahlungen vollständig aufgegeben wird. Der Europäische Rechnungshof (in Sonderbericht 01/2016) und auch Wissenschaftler (z.B. Koester & Loy 2016) haben mehrfach hervorgehoben, dass die EU-Kommission die pauschale Einkommensstützung der Landwirtschaft bisher nicht ausreichend durch geeignete Daten begründen konnte. Das wichtigste Argument für die Einkommensstützung bleibt immer noch die 30%ige Absenkung des Richtpreises für Getreide in der MacSharry-Reform 1992, was aus Sicht der Bürger und Steuerzahler kein hinreichendes Argument für eine pauschale Unterstützung ist. Es gibt zwar EU-weite Statistiken über Einkommensentwicklungen landwirtschaftlicher Betriebe. Allerdings fehlen belastbare Daten über die Einkommenssituation von landwirtschaftsnahen Haushalten unter Berücksichtigung von Einkünften außerhalb der Landwirtschaft und es fehlt auch ein Überblick über die Vermögenssituation.

Gerade in den westeuropäischen Staaten erscheint es vorstellbar, auf diese Einkommenskomponente Stück für Stück zu verzichten. Für Osteuropa (und teilweise in Südeuropa) stellt sich dieses Problem anders dar: Hier gibt es immer noch zahlreiche Kleinst- und Subsistenzbetriebe gibt. Es könnte notwendig sein, hier sehr viel länger die Transformation der Agrarsektoren zu unterstützen. Hier sehen wir auch den Bedarf, das Modell sehr viel genauer an die Situation in den neuen EU-Mitgliedsstaaten anzupassen.

Die Rolle des Ordnungsrecht: Ein weiterer Punkt, der aus diesem Modell folgt, ist die Tatsache, dass man mit diesem Modell bestimmte Grundlagen von CC per Ordnungsrecht kontrollieren muss, da evtl. nicht mehr alle Betriebe an der Förderung teilnehmen. Das Ordnungsrecht sollte sich auf die wichtigsten Dinge wie Dünge- und Pflanzenschutzmittelrecht konzentrieren. Die ordnungsrechtliche Durchsetzung von CC ist an der Stelle übrigens nichts Neues (!), denn eigentlich basiert die GAP auf diesem Prinzip. Aber selbst in Deutschland ist diese Durchsetzung immer noch ein Problem, die die Klage der EU-Kommission gegen Deutschland aufgrund der Nitratrichtlinie zeigt. D.h. eine wichtige Aufgabe der EU-Agrarpolitik besteht in meinen Augen darin, diese Lücken in der Durchsetzung in Deutschland, aber auch in anderen Ländern zu schließen.

Fazit: Das hier präsentierte Modell für die GAP 2021 (vgl. Oppermann et al. 2016) konzentriert sich auf den Schutz der Biodiversität und den Erhalt von Kulturlandschaft. Die finanzielle Architektur des Modells soll deutliche Anreize für die Programmierung von anspruchsvollen Maßnahmen im Bereich Umwelt- und Naturschutz setzen, was mit einem Budget im ähnlichen Umfang möglich ist. Das Modell wirkt auch in anderen Umweltbereichen wie Wasser- und Klimaschutz. Darüber hinaus stellt die Gesellschaft Erwartungen an die Landwirtschaft. Dies betrifft aktuell v.a. den Bereich Tierwohl. Es erscheint sinnvoll, das neue Modell um den Maßnahmen des Tierwohls zu ergänzen. Ziel ist es auch, dieses Studie für andere EU-Staaten zu ergänzen.

Das präsentierte Modell ist ein Reformvorschlag, der die GAP fit für die Zukunft macht, der Landwirte fair behandelt und sie als Unternehmer ernst nimmt. Das Modell ist auch fair für Steuerzahler, da mit diesem Modell deutlich mehr Umweltleistungen bei gleichem Budget erreicht werden. Und das Modell ist nachhaltig, da Umweltleistungen erbracht werden und Landwirte unterschiedliche Möglichkeiten haben, Einkommen zu erwirtschaften. Wir hoffe, einen interessanten Vorschlag für die Debatte um die GAP 2021 gemacht zu haben und wir hoffen, dass die Diskussion um eine neue Reform 2021 beginnt um deutliche Verbesserungen in der GAP zu erreichen.

Quellen:

EU Commission (2016): Greening after one year – Commission staff working document from 22.06.2016, SWD (2016) 218, part 1/6, European Commission, Brussels, Belgium, url: http://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/pdf/2016-staff-working-document-greening_en.pdf

Oppermann, R. A. Fried, N. Lepp, T. Lepp and S. Lakner  (2016): Fit, fair und nachhaltig Vorschläge für eine neue EU-Agrarpolitik, Studie des Naturschutzbund (Nabu), Berlin, Oktober 2016. Die gesamte Studie auf DeutschSummary in English

Pe’er, G., Y. Zinngrebe, J. Hauck, S. Schindler, A. Dittrich, S. Zingg, T. Tscharntke, R. Oppermann, L. Sutcliffe, C. Sirami, J. Schmidt, C. Hoyer, C. Schleyer and S. Lakner (2016): Adding some green to the greening: improving the EU’s Ecological Focus Areas for biodiversity and farmers, in Conservation Letters, published in December 2016, doi: 10.1111/conl.12333.

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