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GAP-Reform 2020: Warum das Kommissionspapier Future of Food and Farming nicht ausreicht!

19. Februar 2018

Im folgenden Text werde ich darstellen, warum ich das Kommissionspapier „Future of Food and Farming“ für unzureichend für eine substanzielle GAP-Reform 2020 halte und wo ich Probleme und Schwächen in diesem Papier sehe. Seit 1992 wird die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) recht regelmäßig in etwa siebenjährigem Abstand reformiert, jeweils parallel zu dem siebenjährigen EU-Finanzrahmen. Die letzte GAP-Reform wurde im Dezember 2013 von Rat und EU-Parlament entschieden, insofern laufen aktuell bereits die Vorbereitungen für die nächste Reform: Am 29. November 2017 hat die EU Kommission (unter Federführung von Phil Hogan) ihr Kommunikations-Papier „Landwirtschaft und Ernährung der Zukunft“ („The Future of Food and Farming“) veröffentlicht. Aktuell finden bereits (unterhalb der öffentlichen Wahrnehmung) die ersten Diskussionen mit den Vertretern der Mitgliedsstaaten und des EU Parlamentes über die Zukunft der GAP statt, der GAP-Legislativvorschlag, der im Sommer erscheinen soll, wird vorbereitet und am 19.02.2018 werden Mitgliedsstaaten im Rat über die Zukunft der GAP und der Direktzahlungen diskutieren.

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Ich war Ende letzten Jahres zusammen mit 22 Wissenschaftlern verschiedener Disziplinen am sogenannten „Fitness-Check der GAP“ beteiligt, der basierend auf etwa 500 Publikationen analysiert, ob die GAP ihre eigenen Ziele erfüllt und ob sie die Ziele der Nachhaltigen Entwicklung (SDGs) berücksichtigt. Die Studie wurde von Guy Pe’er (iDiv Leipzig/Halle) und mir geleitet. Wir haben aus der Perspektive verschiedener Disziplinen (Ökologie, Ökonomie und Sozialwissenschaften) gefragt, ob die GAP effektiv, effizient, ob die GAP-Maßnahmen intern kohärent sind und ob sie kohärent mit anderen Politiken (wie z.H. der EU Handels- oder Biodiversitätspolitik). Es wurde außerdem untersucht, ob die GAP einen europäischen Mehrwert schafft und ob sie aus Sicht von Bürgern und Landwirten relevant ist. Die Ergebnisse fallen insgesamt überwiegend kritisch aus, allerdings enthält der Fitness-Check auch einige positive Aspekte und zeigt Chancen und Potenziale auf. Mit den gleichen Wissenschaftlern haben wir in den letzten Wochen die Mitteilung der Kommission mit den Erkenntnissen unseres Fitness-Checks verglichen und kommen zu dem Ergebnis, dass die Mitteilung der EU Kommission als Vorlage für eine substanzielle GAP-Reform 2020 im Sinne von Bürgern und Steuerzahlern völlig unzureichend und keinen Willen für eine ehrgeizige Reform erkennen lässt.

Wir halten zusammengefasst folgenden vier Punkte für interessant und belegen Sie mit unserer kurzen Analyse der Mitteilung der Kommissions, die wir unten als Download zur Verfügung stellen:

1) Die Leistungen der GAP sind nicht korrekt dargestellt

Die Kommission spricht an verschiedenen Stellen zunächst einige wichtige Herausforderungen an. Sie sieht z.B. die Themen „Nachhaltigkeit“ und den Schutz von den „natürlichen Ressourcen Boden, Wasser, Luft und biologische Vielfalt“ oder den „Klimawandel“ als wichtige Herausforderungen für die GAP, was zunächst aus wissenschaftlicher Sicht zu begrüßen ist. Allerdings reklamiert sie in ihrem Papier auch, dass die GAP in diesem Bereichen bereits erfolgreich sei, was angesichts der wissenschaftlichen Literatur nicht ansatzweise nachvollziehbar ist. Dies trifft gerade für die kritischen Bereiche Umwelt und Biodiversität zu, in denen die GAP wenig effektiv und ineffizient ist. (Hierzu haben wir in unserem Fitness-Check Literatur und Daten zusammengestellt.)

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Die Kommission nimmt insofern für sich Erfolge in Anspruch, die überhaupt nicht erzielt wurden. Dies zeigt auch, dass kritische Erkenntnisse der Wissenschaft von der EU Kommission nicht ausreichend für das Politikdesign in Brüssel berücksichtigt werden. Lediglich im Bereich Umwelt wird eingeräumt, dass Bürokratie die Effizienz der Umweltpolitik reduziere. Dies ist jedoch an kritischer Reflektion zu wenig. Die Kommission zieht dann aus den angeblichen Erfolgen der GAP bei Umwelt und Nachhaltigkeit den Schluss, dass die Direktzahlungen weiterhin gebraucht würden, was angesichts der wissenschaftlichen Erkenntnisse und der Kritik aus der Wissenschaft nicht nachvollziehbar ist. Es ist hinreichend belegt worden, dass die Direktzahlungen nicht mit öffentlichen Leistungen verknüpft sind und dass selbst im Rahmen des Greenings dieser Zusammenhang sehr dünn und teilweise nur zufällig ausgeprägt ist. Insofern stellt die EU Kommission die Realität falsch dar und zieht Schlüsse, die nicht sinnvoll sind.

2) Die Kommission eröffnet keine Ausstiegsperspektive aus den Direktzahlungen

Der größte Teil der GAP mit ca.68% des Agrarbudgets sind die Direktzahlungen, die die Landwirte als an die Fläche gebundener Einkommenstransfer erhalten. Dieser pauschale Einkommenstransfer wird aus wissenschaftlicher Sicht seit Jahrzehnten kritisiert: Es fehlt eine klare Zielbestimmung für diese Subvention: Es werden keine Argumente vorgetragen, warum wir neben den allgemeinen (nationalen) Sozialpolitiken und der Umverteilung (z.B. durch die nationale Einkommensbesteuerung) eine gesonderte landwirtschaftliche Einkommenspolitik brauchen.

Die Kommission verwendet weiterhin nicht die richtigen Indikatoren für eine mögliche „Bedürftigkeit von Landwirten“, die eigentlich dieser Politik zu Grunde liegen müsste. So wird in dem Thesenpapier der Kommission eine Statistik präsentiert, die den Einkommensabstand der landwirtschaftlichen Betriebe zu den anderen Sektoren, und damit die angebliche Bedürftigkeit des Sektors belegen soll. Allerdings richten sich Sozial- und Einkommenspolitiken in anderen Bereichen üblicherweise nach dem Einkommen eines Haushaltes, was hier nicht ansatzweise reflektiert ist: Die Kommission ignoriert Einkommen der Landwirte aus anderen Berufstätigkeiten, sie ignoriert auch die Einkommenssituation von Partnern. Die betrieblichen und privaten Vermögen sind nicht berücksichtigt, die niedrigeren Lebenshaltungskosten im ländlichen Raum fehlen ebenfalls. Das sind alles komplexe Indikatoren. Weniger komplex ist dagegen die Tatsache, dass Direktzahlungen über Pachtverträge an die Landeigentümer weitergereicht werden – in manchen Pachtverträgen wird dieser Sachverhalt sogar explizit erwähnt.

Diese Kritikpunkte alles andere als neu, sie wurden schon in der Vergangenheit vielfach geäußert, trotzdem geht die Kommission mit keiner Silbe auf diese Probleme ein. Selbst ein erster möglicher Schritt, nämlich eine schrittweise Reduktion der Direktzahlungen in Westeuropa wird nicht angegangen. Die Direktzahlungen sind nicht gerechtfertigt und dienen auch nicht ihrem Ziel. Es ist daher kaum überraschend, dass auch andere Kollegen, wie z.B. Alfons Balmann (IAMO, Halle) oder Bernhard Brümmer (Universität Göttingen) eine Abschaffung der Direktzahlungen fordern.

3) Das Leitbild der GAP-Reform ist ein „Business as usual“

Die Mitteilung der Kommission ist geprägt vom erklärten Willen, die „erfolgreiche Arbeit“ fortzusetzen. Dies zeigt sich auch sprachlich: So taucht der Begriff „continue“ zwölf Mal, der Begriff „maintain“ weitere drei Mal auf. Die Kommission erzeugt das Bild, dass die GAP insgesamt gut funktioniert und daher ohne Probleme fortgesetzt werden kann. Kommissar Phil Hogan spricht folglich in einer Rede vom 31.01.2018 davon, dass die GAP-Reform keine Revolution, sondern eine Evolution sei. Und hier weicht die Kommunikation der Kommission erneut von den Fakten ab, da in unserem Fitness-Check einige Fälle von ineffizienten Instrumenten und Politiken genannt sind: Direktzahlungen sind ineffizient, das Greening ist in weiten Teilen „Green-Washing“ und im Bereich der gekoppelten Direktzahlungen war die letzte Reform ein Rückschritt. Insofern wäre mindestens eine „substanzielle Reform“ und eben keine „Evolution“ notwendig, um auf die Herausforderungen zu reagieren. Alfons Balmann fasst dies in einem Satz zusammen: „Es scheint, als hätte man nicht den Mut, sich heutigen und künftigen Entwicklungen zu stellen.“

4) Flexibilität bedeutet nicht Subsidiarität und löst nicht unbedingt die Probleme

Die Kommission schlägt eine ergebnisorientierte GAP vor, in der die Kommission und die Mitgliedsstaaten in einem Strategieplan sich auf Zielvorgaben einigen und die Mitgliedsstaaten so mehr Verantwortung übernehmen. Die Kommission spricht in diesem Zusammenhang von „mehr Subsidiarität“ und sieht allein dadurch bereits einen Erfolg der Reform.

Subsidiarität heißt, dass über Politiken auf der niedrigsten möglichen Eben entschieden wird. Will man dieses Prinzip in der EU verwirklichen, so müsste zunächst definiert werden, welche Politiken eher regional oder national wirken und bei welchen Politiken es besonders wichtig ist, dass sie EU-weit einheitlich geregelt werden. Die Theorie des Ökonomen Wallace Oates besagt, dass bei unterschiedlichen Präferenzen in den Regionen finanzpolitisch dezentrale Entscheidungen zu einer höheren Effizienz führen. Insofern ist Subsidiarität eigentlich ein wichtiges und sinnvolles Leitprinzip, dass vielleicht in der GAP viel zu wenig Beachtung bekommt.

Wenn man die Kommissionsmitteilung genau analysiert, so zeigt sich, dass mit dem Kommissions-Papier keineswegs mehr Subsidiarität eingeführt wird, sondern nur mehr Flexibilität, und das ist nicht das gleiche und führt keineswegs zu einer höheren Effizienz. Es wird überhaupt nicht definiert, welche Kompetenzen und ziele demnächst auf MS-Ebene geregelt werden sollen. Auch zu Strategieplänen und Indikatoren gibt es kaum Aussagen. Interessant ist auch, dass wir beide Elemente, nämlich Flexibilität für die Mitgliedsstaaten und Strategiepläne bereits innerhalb der GAP haben.

a) Strategiepläne: Im Rahmen der Programme für Ländliche Entwicklungen (RDP) programmieren die Mitgliedsstaaten oder Regionen einen Programm, sie legen Maßnahmen fest. Die Programme werden zwischendurch und ex-post evaluiert und wenn Ziele nicht eingehalten werden, können Finanzen gekürzt werden – was in der Praxis jedoch kaum aufgrund nicht eingehaltener Ziele, sondern eher wegen zu geringer Programmteilnahme passiert. Des Weiteren sind die Evaluationen kaum aussagekräftig, da die untersuchten Indikatoren („Fläche je Maßnahme“, „Anzahl Teilnehmer“, „% der abgerufenen Mittel“) kaum etwas über die Qualität der Programmierung aussagen. Regionen und Mitgliedsstaaten wissen insofern, wie sie programmieren müssen, um Kürzungen zu vermeiden. Komplexe und verwaltungsintensive (aber auch effektive) Maßnahmen werden daher vermieden, was jedoch die Effektivität reduziert.

b) Flexibilitäten: Bei der letzten Reform gab es eine ganze Reihe von „flexiblen Elementen“ (siehe mein Post vom 25.04.2014). Nach meinem bisherigen Kenntnisstand haben die Flexibilitäten dazu geführt, dass die Mitgliedsstaaten meist den Weg des geringsten Widerstand gewählt haben. Beim Greening wurden überwiegend Maßnahmen implementiert, die die Landwirte bereits erfüllen, bei den Maßnahmen der Umverteilung wurden gerade in Osteuropa Varianten gewählt, die große Betriebe von Umverteilungen schonen, so dass hier nur ein geringes Volumen an Umverteilung realisiert wurde. Und bei den gekoppelten Zahlungen wurde insgesamt soviel von Obergrenzen Gebrauch gemacht, dass sich der Anteil von 6.8% auf 10% in der I. Säule erhöhte. Dies zeigt, dass die Mitgliedsstaaten die Flexibilitäten keineswegs so nutzen, dass die Effektivität und Effizienz der GAP gesteigert wird.

Es fällt mir schwer zu glauben, dass ein solches Politik-Design für zwei Säulen die Effektivität, Effizienz und Zielgenauigkeit der GAP erhöht, wenn dieser Politikansatz schon innerhalb einer Säule nicht dazu beiträgt. Flexibilität bedeutet nicht automatisch Subsidiarität, sondern dies erfordert eine sehr genaue Definition von Zielen, Indikatoren und von möglichen Sanktionsmechanismen, die fiskale Anreize setzen, damit die Mitgliedsstaaten auch wirklich effektive Politik betreiben. Auf einer Konferenz im niedersächsischen Loccum zur nächsten GAP-Reform 2020 im Februar hielt sich der Vertreter des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) auf die Frage, wie man sich Indikatoren vorzustellen habe, mit Antworten zurück: Er antwortete vage und die einzige Aussage, die ihm zu entlocken war, dass es sich vermutlich um Flächenangaben handeln würde. „Fläche Zwischenfrüchte“ wäre dann bereits ein Erfolg für die Biodiversität, selbst wenn diese Maßnahme nichts bringt.

Die Kommission sollte sich gut überlegen, ob diese neuen Flexibilitäten wirklich ein kluger Ansatz sind, denn eigentlich führte dies nach der letzten Reform 2013 häufig dazu, dass Maßnahmen verwässert wurden. Ein Ergebnis einer solchen Politik könnte dann allerdings sein, dass die Kommission dann jederzeit sagen könnte, dass sie nicht mehr für die Ineffizient dieser Politik verantwortlich zu machen sein. Als ob man das nicht schon heute sagen könnte. In einem solchen Szenario stellt sich die Frage, warum wir überhaupt eine GAP auf EU-Ebene brauchen. Die Kommission ist dafür verantwortlich ihre Politik zu begründen. Mit Flexibilität wird dies nur gelingen, wenn Ziele und Umsetzung sehr viel klarer definiert werden.

Fazit: Der Kommission fehlt es Ehrgeiz für die nächste GAP-Reform

Aus den genannten Punkten folgt, dass die Kommission in ihrer Mitteilung nicht ansatzweise den Willen zu einer substanziellen GAP-Reform zeigt. Unser GAP Fitness-Check zeigt deutlich die Defizite der GAP-Reform 2013, aus denen man schließen kann, dass eine solche ehrgeizige Reform notwendig ist.

Allerdings ist die politische Gesamtwetterlage in Brüssel nicht einfach: Viele osteuropäische Regierungen verfolgen eine andere Agenda als die Kommission, Deutschland und Frankreich. Eine Erwartung der Osteuropäer könnte sein, dass man das Niveau der Direktzahlungen innerhalb der EU weiter angleicht, was vielleicht auch das Festhalten an den Direktzahlungen erklärt. Eine ehrgeizige Reform ist auch angesichts eines geringeren EU Budget durch den Brexit notwendig. Während EU Finanzkommissar Günter Oettinger in den letzten Wochen laut darüber nachgedacht hat, wie man die finanzielle Lücke schließen kann (siehe Alan Matthews Post vom Januar 2018), sieht EU Agrarkommissar Phil Hogan scheinbar nicht die Notwendigkeit für eine solche Reform.

Die EU als Projekt und die Europäischen Institution stehen insgesamt in der Kritik der Vereinfacher und Populisten von UKIP, FPÖ, den Schwedendemokraten, des Front Nationals, der AfD, den fünf Sterne bis hin zu linkspopulistischer Kritik. Die Agrarpolitik hat finanziell eine große Bedeutung in der EU und gerade hier könnte die Kommission in einem Politikfeld zeigen, dass durch Evidenz-basierte Reformen Entwicklungen in die richtige Richtung weiter möglich sind. Aber dafür müssen die Politiken besser werden und der Reformentwurf muss genauer definieren, welche Ziele erreicht werden sollen. Die Kommissionsmitteilung unter Federführung von Phil Hogan ist insofern als Startschuss für eine ehrgeizige Reform zu wenig und die Kommission sollte sich gut überlegen, ob es verhandlungstaktisch nicht günstiger ist, mit einem ambitionierten Entwurf zu beginnen. Die Bedenken der Mitgliedsstaaten und des Parlaments werden ohnehin kommen und am Ende müssen die europäischen Steuerzahler die Zeche bezahlen.

Insgesamt könnte die Kommission mit einer ehrgeizigen Reform zeigen, dass sie in der Lage ist, ihre größte gemeinschaftliche Reform kontinuierlich zu verbessern, trotz eines geringeren Budgets. Mit einer wissenschaftsbasierten Politik wäre dies möglich, aber dafür muss die Kommission mehr Reform wagen. Wichtige Game-Changer könnten die französische und die deutsche Regierung, aber auch die neue Gruppe „en marche“ im EU-Parlament sein, die ggf. nicht mehr der sozialdemokratischen Gruppe, sondern der liberalen ALDE angehört. Viel hängt weiterhin vom Legislativvorschlag der Kommission ab, der im Frühsommer erwartet wird.

Die englische Version dieses Textes auf der Seite von Arc2020 wurde unter Mitarbeit von Guy Pe’er geschrieben.

Quellen:

Analyse der Mitteilung der Kommission: The Future of food and farming in Europe: Is the EU heading towards a real improvement of the CAP?, iDiv and UFZ; Leipzig

Fitness Check: Pe’er, G., S. Lakner, et al. (2017): Is the CAP Fit for purpose? An evidence-based fitness-check assessment, Report, published by iDiv Leipzig, Birdlife Brussels and NABU Berlin.

Mitteilung der Kommission: EU Commission (2017): The future of Food and Farming, Brussels

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Fitness-Check der GAP (1) – Hintergrund und einige sozio-ökonomische Ergebnisse

11. Dezember 2017

Seit Januar 2017 habe ich mich gemeinsam mit anderen Wissenschaftlern von verschiedenen Standorten und aus unterschiedlichen Disziplinen unter der Leitung von Dr. Guy Pe’er (iDiv, Leipzig) mit der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) beschäftigt. Gemeinsam haben wir einen sog. „Fitness-Check“ für die GAP durchgeführt, der am 21.November 2017 in Brüssel veröffentlicht wurde. Einige Ergebnisse möchte ich hier vorstellen. Vorab gilt mein Dank allen Kolleg*innen, die sich an dieser Studie beteiligt haben und ihr Wissen eingebracht haben. Die Namen aller Beteiligten sind unten, beim Link zum Volltext der Studie erwähnt.

Hintergrund

Seit einigen Jahren führt die EU Kommission Fitness-Checks für verschiedene Politikbereiche durch, mit denen überprüft wird, ob eine Politik noch ihren Zweck erfüllt und mit anderen Politikbereichen gut zusammenpasst. Im Rahmen dieser Methode (siehe EU Kommission 2014) wird untersucht, ob eine Politik a) effektiv und b) effizient ist, c) ob die Instrumente innerhalb eines Politikbereiches kohärent sind (interne Kohärenz) und d) ob die Politik kohärent mit anderen Politikbereichen (externe Kohärenz) ist, e) ob sie aus Sicht der Bürger in ihrer Zielsetzung noch relevant ist und f) ob sie einen europäischen Mehrwert schafft.

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Bodenbearbeitung nach der Ernte im Juli 2015, Landkreis Göttingen

So wurde beispielsweise ab Februar 2014 die EU Naturschutzpolitik (Natura 2000) mit dieser Methode überprüft. Die EU führte eine umfassende Studie durch, in der die wissenschaftlichen Erkenntnisse zum Thema zusammengetragen wurde. Eine ganze Weile sah es so aus, als wolle die EU ihre Naturschutzpolitik abschaffen. Im Mai 2016 wurde jedoch in der entscheidenden Abstimmung beschlossen, die EU Naturschutzpolitik fortzusetzen, auch weil Deutschland sich für die Fortsetzung der Politik aussprach. Diese Entscheidung basierte auf dem Verfahren des Fitness-Checks.

Interessanterweise haben es die EU Kommission und die Mitgliedsstaaten bisher abgelehnt, ihre finanziell wichtigste Politik, die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) einem Fitness Check zu unterziehen. Mit einem jährlichen Budget von 43,12 Mrd. EUR hat die GAP einen Anteil von fast 40% des EU-Haushalts. Jeder EU-Bürger*in zahlt im Durchschnitt ca. 110 EUR für die GAP aus. Und die GAP ist eine der wenigen vollständig vergemeinschaftete Politik, d.h. seit 1957 werden alle agrarpolitischen Fragen grundsätzlich zunächst in Brüssel getroffen und die Mitgliedsstaaten wirken nur im von Brüssel vorgegeben Rahmen mit. Seit 1992 wurde diese Politik mehrfach reformiert, allerdings ist der Reformeifer bei der letzten Reform 2013 etwas erlahmt. Trotzdem lehnt die EU Kommission und die Mitgliedsstaaten einen solchen Fitness-Check bisher ab.

Vor diesem Hintergrund haben Birdlife, das European Environmental Bureau (EEB) und der NABU e.V. (sowie die sozialdemokratische und die grüne Fraktion im Europaparlament) eine breit angelegte Studie finanziert, in der genau die Methode eines Fitness-Checks für die GAP angewendet wird um zu untersuchen, ob die GAP immer noch ihren Zielen gerecht wird. Ein weiteres Ziel der Studie war es, auch zu untersuchen ob die GAP die sog. Nachhaltigkeitsziele (SDGs) der Vereinten Nationen (UN) erfüllt, die die Anforderung an nachhaltige Entwicklung definieren.

Vorgehensweise

Wir haben seit Januar 2017 nach einem einheitlichen Verfahren 791 Publikationen gesammelt. 350 dieser Publikationen wurden vollständig ausgewertet, 306 Publikationen waren am Ende relevant zur Bewertung der GAP. Die ersten Zwischenergebnisse wurden am 11.Mai 2017 in Brüssel bei dem Event von Birdlife und dem EEB „Who will fix the broken CAP – A receipe for a Living Land“ vorgestellt. Am 21.November 2017 wurden in Brüssel die abschließenden Ergebnisse und die vollständige Studie vorgestellt, auch die Datenbank für das Projekt wurde inzwischen veröffentlicht (https://idata.idiv.de/DDM/Data/ShowData/248). Die Publikationen wurden den verschiedenen Kriterien des Fitness Checks zugeordnet (Abbildung 1):

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Abb.1: Anzahl der Ausgewereteten Publikationen zu den Fitness-Check-Kriterien (eigene Darstellung)

In dem folgenden Text werden ich einige ausgewählte Erkenntnisse darstellen und mich auf die unsere Bewertung der ersten Säule (Markt- und Einkommenspolitik) sowie der internen Kohärenz konzentrieren.

Marktreformen waren erfolgreich, aber was jetzt?

Die Marktordnungen der GAP wurden seit 1992 mehrfach reformiert, so dass man zunächst zeigen kann, dass die Märkte sehr viel besser funktionieren als vor Beginn des langen Reformprozesses, der 1992 mit der MacSharry-Reform und dem Abschluss der GATT Uruguay-Runde 1994 begann. Auch die Agenda 2000 vor der EU-Osterweiterung und die Fischler-Reform 2003 waren wichtige Reformschritte. Der Reformprozess trug dazu bei, dass der EU-Agrarhandel weitgehend über die internationalen Agrarmärkte stattfindet. Dies zeigt sich auch an der Entwicklung der Weizenpreise (Abbildung 2): Während der EU-Weizenpreis noch in den 1990er Jahren eng mit dem EU Interventionspreis zusammen hing, spielt der EU-Interventionspreis als Folge der Reformen inzwischen keine Rolle mehr im Marktgeschehen. Spätestens seit Mitte der 2000er Jahren ist der EU-Weizenpreis eng an den internationalen Preis gekoppelt und zeigt, dass die EU-Märkte weitgehend in den Welthandel integriert sind.

Weizenpreise

Abb.2: Entwicklung der Weizenpreise 1976-2014 (von Cramon-Taubadel & Ihle 2015)

Ein weiteres Ergebnis des Reformprozesses ist, dass es bei vielen Agrarprodukten von Seiten der EU nur noch wenig Außenschutz durch Zölle gibt, Ausnahmen bestehen vor allem im Rindfleisch und im Zuckermarkt. Und die Exportsubventionen wurden stückweise abgeschafft, seit 2014 spielen sie keine Rolle mehr. Die Marktintegration der EU trägt dazu bei, dass die internationalen Märkte insgesamt stabiler sind. Allerdings bedeutet dies auch, dass die Preisschwankungen direkt auf den EU-Markt übertragen werden, so dass Landwirte heute sehr viel stärker mit Preisrisiken umgehen müssen. Und ganz aktuelle Zahlen der OECD zeigen, dass der Reformprozess beim Abbau der Marktverzerrenden Stützung seit der letzten GAP-Reform 2013 ins Stocken geraten ist und wichtige Schritte nicht mehr fortgesetzt wurden (OECD 2017: S.103).

Es gibt weiterhin kleinere Probleme: Inzwischen steckt die WTO Doha-Runde fest und multilaterale Handelsabkommen sind durch bilaterale Abkommen ersetzt worden. Diese stehen allerdings immer wieder in der Diskussion. Hier spielt die GAP nur noch eine Nebenrolle. Eine weitere Diskussion besteht in der Rolle von Standards im Lebensmittelbereich. Diese sind zunächst aus Sicht der Verbraucher in der EU höchst sinnvoll. Ihre Wirkung auf Importeure aus Entwicklungsländern sind jedoch unterschiedlich. Es kann im Einzelfall gezeigt werden, dass solche Standards eine Chance für Produzenten von Entwicklungsländern sind, andererseits können solche Standards auch als Handelshemmnisse wirken.

Direktzahlungen: effektiv, aber wenig effizient

Die Einkommensstützung durch die Direktzahlungen können zunächst als effektiv bezeichnet werden. Im Durchschnitt der Jahre 2007-2014 haben die Direktzahlungen zu 25.7% der Betriebseinkommen beigetragen. Allerdings gibt es deutliche Unterschiede zwischen den Mitgliedsländern. Allerdings zeigt die Literatur auch deutlich, dass die Direktzahlungen immer noch einen gewissen Einfluss auf die Produktionsentscheidungen von Betriebsleiter*innen ausüben und damit die Produktivität und die technische Effizienz beeinflussen. Dieser Effekt wurde durch die Entkopplung etwas verbessert, so dass die Produktivität nach der Fischler-Reform etwas angestiegen ist. Allerdings zeigen neueste Studien, dass Direktzahlungen immer noch einen reduzierenden Einfluss auf die technische Effizienz von Betrieben ausübt. Insofern kann die Effektivität allenfalls als „gemischt“ bewertet werden.

Die Effizienz dieses Instrumentes ist dagegen niedrig. Der größte Teil der Direktzahlungen ist entkoppelt und wird je Hektar gezahlt. Die Zahlungen wurden ursprünglich eingeführt, um die Preissenkungen der MacSharry-Reform von 1992 (beim Getreide ca. 30%) als Einkommensbeihilfe zu ersetzen. Allerdings besteht dieses Argument 25 nach dieser Reform immer noch fort und ist inzwischen als Begründung absurd.

Keine Ziele, keine haushaltsbezogenen Indikatoren

Die EU-Kommission hat es seit 1992 versäumt, genau zu definieren, welches Einkommensziel sie genau verfolgt und wie Sie eine etwaige Bedürftigkeit des Sektors Landwirtschaft herleitet. Wenn man sich allgemeinen Einkommenspolitiken ansieht, dann wird eine Bedürftigkeit grundsätzlich auf einen Haushalt bezogen, in dem Menschen zusammenleben (– etwa bei der Bedürftigkeitsprüfung der Hartz-IV-Gesetzgebung, ob man sie nun richtig findet oder nicht.)

Die Einkommensstatistik der EU-Kommission zielt nur auf den Betriebsgewinn ab, der allerdings wichtige Informationen nicht enthält. Ein Betriebsleiter*in kann auch außerhalb der Landwirtschaft Einkünfte erzielen, der/die Partner*in hat ebenfalls Einkünfte. Über solche Zuverdienste stellt die EU Kommission keine Statistiken auf. Landwirtschaftliche Betriebe haben in der Regel Vermögenswerte, die einem landwirtschaftlichen Haushalt (im Gegensatz etwa zu bedürftigen Haushalten in einem städtischen Umfeld) selbst bei niedrigen Einkünften Handlungsspielräume eröffnen. Auch die möglichen Vermögenswerte von landwirtschaftlichen Betrieben tauchen in keiner Debatte über die Bedürftigkeit der Landwirtschaft auf.

Es fehlen somit belastbare statistische Indikatoren, über die Zuverdienste von landwirtschaftlichen Haushalten und deren Vermögenssituation, die für eine vollständige sozialpolitische Bewertung der Direktzahlungen notwendig wären. Dies ist vom EU-Rechnungshof wiederholt kritisiert worden, insofern ist diese Art der Mittelverwendung vermutlich auch aus juristischer Sicht kritikwürdig. Des Weiteren stellt sich die Frage, ob es eine gesonderte landwirtschaftliche Einkommenspolitik geben muss. Es ist genauso denkbar, die allgemeinen Einkommenspolitiken für den Sektor Landwirtschaft anzuwenden. Das Steuerrecht kennt viele Ausgleichsfunktionen, mit Hilfe derer sehr viel besser bedürftigen Betrieben geholfen werden kann.

Ist eine ungleiche Verteilung geeignet?

Unsere Studie zeigt auch, dass die Direktzahlungen ungleich verteilt sind. Die folgenden Abbildung 3a und b zeigt die GINI-Koeffizienten der Direktzahlungen in verschiedenen Regionen der EU.

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Abb. 3a: Entwicklung der Verteilung der Direktzahlungen in der EU 2006-2015

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Abb. 3b: Änderung der Verteilung der Direktzahlungen in den EU-Mitgliedsländern

Die GINI-Koeffizienten liegen zwischen null und eins, höhere Werte zeigen eine größere Ungleichheit an. Die Abbildung zeigt, dass die Direktzahlungen aufgrun der Agrarstruktur konzentriert sind und die Ungleich in Osteuropa (vor allem Litauen, Lettland, Rumänien, Polen und Slowakei) angestiegen sind. In der EU-28 von 2015 gehen 32.6% aller Direktzahlungen an 1.8% der Zahlungsempfänger, die mehr als 20.000 EUR pro Jahre bekommen. Umgekehrt, bekommen 78.8% der Zahlungsempfänger 5.000 EUR oder weniger (EU Kommission 2015).

Dieses Missverhältnis ist seit vielen Jahren von NGOs als „unfair“ kritisiert worden. Für eine wissenschaftliche Beurteilung fehlt jedoch zunächst eine Zieldefinition, die von Seiten der EU-Kommission nicht vorliegt. Aus wissenschaftlicher Sicht stellt sich weiterhin die Frage, ob diese Verteilung der Direktzahlungen geeignet und sachgerecht ist, um die Einkommensziele zu erreichen, wie auch immer diese in der Vorstellung der EU-Kommission aussehen. Selbst wenn die Direktzahlungen die Ungleichheit reduziert, so ist diese Verteilung vermutlich sehr ein sehr ineffizientes Instrument.

Schließlich ist problematisch, dass die Direktzahlungen sich direkt auf den Bodenmärkte auswirken. Die Literatur zeigt, dass sich Pachten (je nach Studie) um bis zu 40% erhöhen können. Auch dieser Nebeneffekt reduziert die Effizienz dieses Politikinstruments, da durch diesen Effekt auch die Einkommen von Landeigentümern mit unterstützt werden, selbst wenn diese nicht unbedingt bedürftig sind. Insgesamt sind die Direktzahlungen ineffizient und eines der Hauptprobleme dieses Politikbereichs, der innerhalb des EU-Budget immer noch 68.9% (2017)

Weniger interne Kohärenz durch gekoppelte Zahlungen

Im Rahmen der internen Kohärenz wird geprüft, inwieweit die Politikinstrumente innerhalb eines Politikbereich sinnvoll zusammen wirken oder sich eher widersprechen. Eine solche Analyse ist sehr viel schwieriger, da wir weniger Publikationen (29!) zu möglichen Zielkonflikten von Politikinstrumenten innerhalb der GAP gefunden haben.

Ein Beispiel für eine geringe interne Kohärenz sind die gekoppelten Direktzahlungen. Eigentlich waren diese Zahlungen, die sich immer noch einzelne Produktionsverfahren beziehen und daher immer noch eine marktverzerrende Wirkung haben, bis 2013 ein Auslaufmodell. Matthews (2017) beschreibt in einem Blogpost von April 2015, dass der Anteil der gekoppelten Direktzahlungen nach Umsetzung des Health-Checks 2014 auf einem niedrigen Stand von 6.8% der gesamten Direktzahlungen reduziert waren.

Mit der GAP-Reform 2013 wurde für die Mitgliedsstaaten die Option eingeführt, im Regelfall 15% der ersten Säule als „gekoppelte Zahlungen“ für bestimmte Sektoren anzubieten. Deutschland war das einzige EU-Mitglied, dass diese Option richtigerweise nicht genutzt hat, so dass nach der Umsetzung der GAP-Reform 2013 der Anteil der gekoppelten Zahlungen wieder auf 10% der Direktzahlungen angewachsen sind. Die OECD (2017: S.103) weist darauf hin, das der Reformprozess beim Abbau der gekoppelten Stützung nicht fortgesetzt wurde.

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Abb. 4: Anteil der gekoppelten Zahlungen für Teilmärkte in der EU 2005-2020 (%) 

Die geringe Kohärenz lässt sich am Beispiel des Milchmarktes zeigen: 20% der gekoppelten Zahlungen werden im Milchsektor ausgegeben. Die Milchpreise sind seit Mitte 2014 als Folge einer gesunkenen Nachfrage aus China, dem Russland-Embargos gesunken und vor allem dem Ende der Milchquote im März 2015 gesunken. Viele Betriebe stehen durch diese Entwicklung vor erheblichen Problemen, manche mussten aufgeben. Diese Entwicklung führte dazu, dass die EU-Kommission die Intervention für Magermilchpulver seit 2015 wieder eingeführt hat, um den Milchpreis zu stabilisieren. Im November 2016 wurde von der EU mit einem Milch-Paket reagiert, in dem der Zusammenschluss von Produzenten erlaubt wurde. Die Ursache der niedrigen Preise waren zu hohe Produktionsmengen am Markt. Allerdings stellt sich die Frage, inwieweit die gekoppelten Direktzahlungen dazu beigetragen haben, dass ineffiziente Milchviehhalter im Geschäft geblieben sind und somit zu dieser Überproduktion beigetragen haben. Es geht nicht darum, die eine oder die andere Maßnahme zu bewerten, sondern darum, dass die Instrumente der GAP an dieser Stelle gegensätzliche Entwicklungen verursachen und somit inkohärent sind.

Weitere Beispiele für inkohärente Instrumente sind Maßnahmen die einerseits beschleunigend für den Strukturwandel wirken (Prämie für Junglandwirte) und diesen andererseits verlangsamen (Zahlung für benachteiligte Gebiete). Auch im Verhältnis zwischen den Säulen gibt es inkohärente Maßnahmen wie z.B. das komplexe und noch nicht ausreichend erforschte Verhältnis von Greening zu den Agrarumweltprogrammen. Insgesamt wird die interne Kohärenz als negativ bewertet.

Fazit: Die Marktreformen seit 1992 zu mehr Marktstabilität geführt haben und haben die Effektivität der GAP verbessert. Die Direktzahlungen erzielen zwar Effekte, sind jedoch als Politikinstrument hochgradig ineffizient. Und die interne Kohärenz wurde ebenfalls kritisch beurteilt.

Ich werde andere Teile Studie ebenfalls vorstellen. Wer trotzdem schon einen Blick in die Studie werfen möchte:

1) Volltext der Studie: Guy Pe’er, Sebastian Lakner, Robert Müller, Gioele Passoni, Vasileios Bontzorlos, Dagmar Clough, Francisco Moreira, Clémentine Azam, Jurij Berger, Peter Bezak, Aletta Bonn, Bernd Hansjürgens, Lars Hartmann, Janina Kleemann, Angela Lomba, Amanda Sahrbacher, Stefan Schindler, Christian Schleyer, Jenny Schmidt, Stefan Schüler, Clélia Sirami, Marie von Meyer-Höfer, Yves Zinngrebe (2017): Is the CAP fit for Purpose – An evidence based fitness-check assessment, Leipzig

2) Englische Zusammenfassung der Studie: Guy Pe’er et al. (2017): CAP Fitness Check: Executive Summary, Leipzig

3) Deutsche Zusammenfassung der Studie: ist noch in Arbeit…

 

Entscheidungen bei der Ökologischen Vorrangfläche: Eine Experten-Befragung

1. Juni 2017

Seit der Einführung des Greenings und der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) wurde vielfach gefragt, was die Entscheidung der Landwirte beeinflusst. Um diese Frage haben wir Experten-Interviews durchgeführt, in denen wir die Experten zu den Entscheidungsgründen bei der ÖVF befragt haben. Das Ziel der Studie ist es, ein abstraktes Bild von den Entscheidungsgründen zu bekommen und konkrete Handlungsempfehlungen für die Weiterentwicklung der ÖVF speziell und der Naturschutzpolitik im allgemeinen zu bekommen.

 

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In qualitative, semi-strukturiertes Telefoninterviews haben wir Experten gebeten, die statistische Auswertung der Greening-Entscheidungen in ihrem Bundesland zu erklären. Hierbei bekamen die Experten die regionalen Ergebnisse in einer Tabelle vorgelegt. Wir haben dabei nicht basierend auf spezifischen Hypothesen oder Kategorien gefragt, sondern nutzten eine offene Frageform, um aus den Äußerungen mittel qualitativer Inhaltsanalyse Motive zu entwickeln. Darüber hinaus haben wir die Experten gebeten, Empfehlungen für die Weiterentwicklung des Naturschutzes in der Agrarpolitik zu geben

Zu den Experten gehörten (1) Mitarbeiter der Landesministerien für Landwirtschaft, die für die Umsetzung von Greening zuständig sind, (2) Vertreter der Bauernverbände in den Bundesländern und (3) Mitarbeiter von Beratungsinstitutionen in den verschiedenen Bundesländern, die jeweils zum Thema Greening beraten. Insgesamt wurden 35 Experten in den 13 Flächenbundesländern interviewt. Es wurden insgesamt 317 unterschiedliche Nennungen ausgewertet, die wir mit Hilfe von MAXQDA-Software kodiert und in zwei Reduktionsschritten zu Kategorien gruppiert haben.

Die Ergebnisse zeigen folgende Bestimmungsgründe für die Entscheidung bei der ökologischen Vorrangfläche:

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Abb. 1.: Bestimmungsgründe für die Entscheidung bei der Ökologischen Vorrangfläche basierend auf qualitativen Experten-Interviews

(*Die Nennungen sind unterscheidbare Äußerungen der Interviewten. D.h. in einem Interview kann es zu Mehrfach-Nennungen zu verschiedenen oder auch zur gleichen Kategorie.)

Die Abbildung zeigt, dass rechtliche Rahmenbedingungen und Verwaltung (mit 147 Nennungen) der wichtigste Bestimmungsgrund für die Entscheidung von Landwirten sind. Eine der Hauptprobleme in dieser Kategorie sind die technischen Bestimmungen für die verschiedenen ÖVF-Optionen und dies betrifft vor allem die komplexeren ÖVF-Optionen wie Pufferstreifen und Landschaftselemente. Ein von den Experten (jedoch auch von praktischen Landwirten) genanntes Problem betrifft die Flächenmaße von ÖVF: Wenn Flächenmaße mehr als 20% von den Angaben im Antrag abweichen, dann riskieren Landwirte nicht nur eine Kürzung der Greening Prämie (d.h. – 37,5% der Gesamtzahlung), sondern sie riskieren in speziellen Fällen sogar den Verlust des Prämienanspruchs für die Fläche.

Über die Studie hinaus, ist aus der Praxis auch folgendes Mess-Problem bekannt: Wenn gleichzeitig ein Agrarumweltprogramm in Anspruch genommen wird (was in 8 von 13 Flächenstaaten möglich ist), dann darf ein Gewässerrandstreifen als Ökologische Vorrangfläche lediglich 10 m breit sein. Als Agrarumweltprogramm muss dieser Streifen allerdings mindestens 6 m breit sein. D.h. ein Landwirt bewegt sich mit seinen möglichen Messfehlern in einem Korridor von 4 m, was in der freien Natur geradezu absurd ist, da ein Acker selten quadratisch und geraden Ränder ist. Man kann es Landwirten nicht verdenken, dass sie diese Option selten nutzen.

Diese Probleme erklären die seltene Wahl von komplexen Maßnahmen wie Streifenelemente (1,5% der ÖVF) oder Landschaftselemente (2,2% der ÖVF): Landwirte wollen das mögliche Risiko dieser Optionen vermeiden und wählen daher die einfachen ÖVF, nämlich Zwischenfrüchte (68%), Brache (15%) und Leguminosen (13%). Allerdings werden Zwischenfrüchte und Leguminosen als für die Biodiversität eher wirkungslos eingestuft. Allerdings sehen Ökologen bei der Brache eine positive Wirkung auf die Biodiversität, so dass die Brache nicht nur ökonomisch, sondern auch aus administrativen Gründen eine interessante „Win-win-Option“ sein könnte.

Insgesamt sind die rechtlichen und verwaltungstechnischen Probleme als Kombination von unklaren Regeln auf EU-Ebene und die komplizierte Umsetzung auf nationaler Ebene. Die Interviews wurden im Dezember 2015 und Januar 2016 durchgeführt, d.h. es könnte sein, dass die Bedeutung der rechtlichen Rahmenbedingungen im Zeitablauf etwas abnimmt. Allerdings zeigt die Wahl der ÖVF-Optionen in 2016 in Deutschland, dass sich eigentlich so gut wie gar nichts verändert. D.h. selbst wenn die Anforderungen besser bekannt sind, bleiben die Probleme bestehen. Und die Frage, wie Landwirte zu der Wahl von effektiven Maßnahmen motiviert werden können, ist keine Frage der Information, sondern eher der viel zu komplizierten Regeln.

Die ökonomischen Bestimmungsgründe (71) sind gemäß unseren Erwartungen auch sehr wichtig: Landwirte vergleichen Kosten und wählen die ÖVF-Optionen, die weniger Kosten verursachen. Allerdings spielt nicht nur der reine Kostenunterschied eine Rolle, sondern auch mögliche wirtschaftliche Risiken von Erträgen oder Preisen. Ein weiterer ökonomischer Faktor ist die Frage, inwieweit eine ÖVF-Option in das Betriebskonzept passt. Beispielsweise bieten sich Zwischenfrüchte als eine kosten-effiziente Option an, wenn sich diese gut in bestehende Fruchtfolgen integrieren lassen.

Standortfaktoren (49) üben als dritte Kategorie einen wichtigen Einfluss auf die ÖVF-Entscheidung aus. Landwirte versuchen die ÖVF-Option zu wählen, die zu den Betriebsbedingungen wie Bodenqualität, Topografie oder Niederschlägen passen. Landwirte nutzen bereits existierende Landschaftselemente oder etablierte Anbaupraxis für die Umsetzung der ÖVF. So findet man einen hohen Anteil von Leguminosen in Süddeutschland, wo es eine längere Erntephase gibt oder in Ostdeutschland, wo es aufgrund der Betriebsgröße und der Anbautradition z.B. die entsprechende Erntetechnik vorhanden ist. Zwischenfrüchte werden dagegen in Ostdeutschland mitunter gemieden, da diese dem Boden Feuchtigkeit entziehen und Niederschlag ein limitierender Faktor in Ostdeutschland ist. Ein weiteres Beispiel ist die Nutzung von traditionellen Hecken („Knicks“) sowie von Gräben in Schleswig-Holstein, die dort Landschaft gehören. Eigentumsverhältnisse sind klar geregelt, so dass viele Landwirte Landschaftselemente nutzen konnten, um die ÖVF nachzuweisen. In Schleswig-Holstein beträgt der Anteil der Landschaftselemente an der ÖVF 48%, während diese in anderen Bundesländern 1-3% ausmachen.

Gegen die ersten drei Kategorien fallen die verbleibenden Kategorien ab: Ökologische Faktoren (26) spielen eine Rolle bei der Wahl der ÖVF-Optionen. Landwirte überlegen hierbei, welche möglichen positiven Ökosystemleistungen durch die ÖVF für den Betrieb entstehen. Auch Biodiversitätsüberlegungen sowie der mögliche kulturelle Wert von Landschaft werden genannt. Aus den Nennungen der Experten wird deutlich, dass diese Themen in den Gesprächen mit Landwirten kaum eine Rolle spielen. Die Umweltziele sind Landwirten nicht klar. Es gibt auf Seiten der Landwirte viele Ideen, die jedoch nicht ausreichend genutzt werden. Die ÖVF ist hierfür nicht das richtige Instrument.

Schließlich spielen mögliche Politik-Anreize (24) eine Rolle bei der Wahl der ÖVF-Option: Mögliche Kombinationen mit Agrarumweltprogrammen werden reflektiert wie auch Überschneidungen oder Konflikte z.B. bei Kontrollen von Cross Compliance.

Am Ende wurden die Experten gebeten Empfehlungen zu geben für die Weiterentwicklung des Naturschutz im Rahmen der Agrarpolitik zu geben sowie zur Verbesserung der ÖVF. Unter den Experten wurde am häufigsten die Stärkung der II. Säule (33) allgemein, sowie im speziellen der Ausbau der Agrarumweltprogramme genannt. Allerdings gab es auch eine Reihe von Nennungen über mögliche Verbesserungen des Greenings (13) sowie allgemeine Empfehlungen (32). Insgesamt geht die Tendenz der der Äußerungen in Richtung einer Stärkung der II. Säule, allerdings gab es auch Hinweise, wie man Bereich im System des Greenings Verbesserungen erreichen kann.

Unsere Ergebnisse zeigen, dass man das Entscheidungsverhalten im Rahmen des Greenings nicht vollständig mit sozio-ökonomischer Theorie erklären kann. Rechtliche Rahmenbedingungen und Verwaltung spielen eine entscheidende Rolle. Es könnte zwar sein, dass diese Motive etwas an Bedeutung verlieren, allerdings zeigen die Zahlen von 2016 keine Änderung bei der Wahl der ÖVF, so dass man die Wahl der ÖVF insgesamt nicht mit Informationsdefiziten begründen kann, wie dies mitunter geäußert wurde. Die Bedeutung der rechtlichen Rahmenbedingungen wird auch in zwei Befragungen von Landwirten in Mecklenburg-Vorpommern und Südniedersachsen bestätigt.

Unsere Studie zeigt zahlreiche Empfehlungen für die Verbesserung der ÖVF und der Naturschutzpolitik im allgemeinen. Eine wichtige Empfehlung ist die Vereinfachung der Verwaltung und der technischen Vorgaben. Beratung, Information und Kommunikation sind entscheidend für eine Verbesserung der Wirkungen der ÖVF und für mehr Bewusstsein in der Landwirtschaft. Die Empfehlungen gehen auch dahin, den Anteil der effektiven ÖVF-Optionen zu erhöhen und die Abstimmung zwischen der ÖVF und den Agrarumweltmaßnahmen (AUM) zu verbessern. Die Experten empfehlen auch die Eigenmotivation der Landwirte zu verbessern. Die Agrarumweltmaßnahmen sind aufgrund der Freiwilligkeit eher in der Lage, die Motivation der Landwirte aufzugreifen.

Es gibt einen Policy Brief, in dem wichtige Empfehlungen zusammengefasst werden. Unser Artikel im Journal Land Use Policy ist in open access, d.h. gebührenfrei lesbar, dort sind die Bestimmungsgründe genauer und ausführlicher beschreiben. Ich freue mich über Rückmeldungen.

Quelle:

Zinngrebe, Y., G. Pe’er, S. Schüler, J. Schmitt, J. Schmidt & S. Lakner (2017): The EU’s Ecological Focus Areas – explaining farmers‘ choices in Germany (Open Access!), Land Use Policy, Vol. 65 (June 2017): 93-108, doi: 10.1016/j.landusepol.2017.03.027.

Zinngrebe et al. 2017 Implementing EFAs policy brief

 

 

Greening 2016 in Deutschland: Weiterhin geringe Wirkung für Biodiversität

4. Januar 2017

Eine Übersicht über die Entwicklung von Greening und der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) im Jahr 2016 wurden in der Woche vor Weihnachten von dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) als Bundestagsdrucksache Nr. 18/10569 veröffentlicht. Zu verdanken haben wir die umfangreichen Daten einer parlamentarischen Anfrage von MdB Dr. Kirsten Tackmann (Linke) und ihren Mitarbeiter*innen. Die Daten belegen, dass Landwirte weiterhin hauptsächlich produktive ÖVF-Optionen nutzen und für die Artenvielfalt kaum positive Effekte zu erwarten sind.

Ich habe letztes Jahr auf diesem Blog in verschiedenen Posts die Umsetzung von Greening und der ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) kommentiert und auch die neuesten Zahlen der Registrierungen 2016 zeigen, dass es weiterhin sehr viel zu kommentieren gibt. Das Greening der Direktzahlungen war eines der Aushängeschilder der GAP-Reform 2013, mit dem 30% der Direktzahlungen an a.) Anbaudiversifizierung, b.) dem Erhalt von umweltsensiblen Grünland und c.) der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen auf 5% der Ackerfläche geknüpft wurden. Die Wirkung der ersten beiden Kriterien geht nach derzeitigem Erkenntnisstand gegen Null. Allerdings auch die ökologische Vorrangfläche entfaltet – entgegen mancher Erwartung – bisher kaum Wirkung. Nach einem eher enttäuschenden ersten Jahr 2015 war die große Frage, ob Landwirte durch bessere Information und Beratung sich 2016 eher für die effektiven ÖVF-Optionen entscheiden würden.

Pufferstreifen im Landkreis Göttingen

Pufferstreifen im Landkreis Göttingen – Maßnahme zum Schutz von Rebhühnern

 

Wie bereits 2015 stellte MdB Dr. Kirsten Tackmann und ihr Team eine formale Anfrage an die Bundesregierung zum Stand des Greenings 2016. Die Antwort auf diese Anfrage wurde in der Woche vor Weihnachten, am 21.12.2016 (Bundestagsdrucksache Nr. 18/10569) veröffentlicht. Die wichtigsten Änderungen der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) sind in Tabelle 1 dargestellt:

Tabelle 1: Ökologische Vorrangfläche in Deutschland 2015 und 2016Tabelle1 ÖVF 2015 und 2016.pngAbbildung 1 zeigt die Anteil der ÖVF-Optionen in Deutschland 2016:Insgesamt wurden 2016 auf 1,378 Mio. Hektar ökologische Vorrangflächen registriert, was einen Anstieg der ÖVF um 10.312 ha bedeutet. Der Anteil der ÖVF am Ackerland liegt bei 11,6%. Dieser Anstieg geht hauptsächlich auf einige regionale Änderungen zurück. Den Löwenanteil dieser Änderungen macht Niedersachsen aus, wo 22.140 ha mehr Zwischenfrüchte angebaut wurden. Auch bei den anderen Optionen gab es vor allem in einzelnen Bundesländern unterschiedliche Veränderungen. Aber abgesehen von den Zwischenfrüchten in Niedersachsen, bleibt das grobe Bild bei der ökologischen Vorrangfläche das gleiche.

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Abbildung 2: Anteil der ÖVF-Optionen in Deutschland 2016 (Quelle: BMEL 2016)

Anteil der produktiven ÖVF: Erneut sind die produktiven Optionen Zwischenfrüchte und der stickstoffbindenden Pflanzen mit 81% der Vorrangfläche die wichtigsten Optionen. Stickstoffbindende Pflanzen haben weiterhin die größten Anteile in Süddeutschland (BY und BW), was an den vorteilhaften klimatischen Bedingungen liegen mag, und in Ostdeutschland (außer MVP), was vermutlich an den großen Betriebsstrukturen und der entsprechenden Erntetechnik liegt.

Der Anteil der ‚ökologisch effektiven’ Vorrangflächen: Meine Bewertung der ÖVF im letzten Jahr basiert auf der Annahme, dass lediglich Brachflächen, Streifenelementen und Landschaftselemente eine positive Wirkung auf den Erhalt der Biodiversität ausüben. Unsere EU-weite Studie zur ÖVF publiziert in Conservation Letters am 06.01.2017 wird diese Hypothese belegen (Pe’er et al. 2017 in Conservation Letters).

Änderungen: Zunächst fällt positive auf, dass 2016 die Streifenelemente zusätzlich auf 4.300 ha registriert wurden, was einem Anstieg von immerhin 26%-Punkten entspricht. Dieser Anstieg geht allerdings hauptsächlich auf Änderungen in Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern von 2.800 ha zurück. Dieser Änderung in die richtige Richtung wird leider überkompensiert durch einer Reduktion der Brachfläche um insgesamt 12.500 ha (-5,7%). Auch die Registrierung der Landschaftselemente ging mit 2.600 ha (hauptsächlich in Schleswig-Holstein) zurück.

Insgesamt ging der Anteil der effektiven ÖVF-Optionen von 19,9% auf 18,9% in 2016 zurück, oder gemessen an der gesamten Ackerfläche auf 2,2%. In Deutschland betragen die Ausgaben für Greening 1,473 Mrd. EUR. Aus Sicht der Steuerzahler steht der Mittelaufwand in keinem Verhältnis zu der geringen Wirksamkeit. Auch die ökologischen Vorrangfläche bleibt 2016 eine Enttäuschung.

Das Büro von Dr. Kirsten Tackmann hat einiges an Arbeit in diese Anfrage investiert, so dass die Antwort auf diese parlamentarische Anfrage weitere interessante Details enthält.

  • Der Anzahl der Registrierungen war besonders hoch bei Landschaftselemente. Dies deutet an, dass Landwirte (wenn vorhanden) zunächst die vorhandenen Landschaftselemente mit einer geringen Grundfläche (im Durchschnitt 0,5 ha je Antragssteller) registrieren und dann andere Optionen wählen. Andere Optionen wie Zwischenfrüchte oder Aufforstungsflächen wurde mit einem hohen Flächenumfang von 12,2 bzw. 10,3 ha je Antragsteller registriert (siehe Tabelle unten).
  • Die Antwort enthält eine Übersicht über alle vom BMEL geförderten Evaluationsberichte zu Greening, was für die weitere Bewertung von Greening insgesamt hilfreich sein könnte.
  • Etwa 250 bis 300 Verwaltungsbeamte waren 2015/16 mit Kontrollen und Implementierung von Greening und anderen Maßnahmen der GAP-Reform beschäftigt. Weitere 6-7 Mio. EUR an Sachkosten fielen im Zuge der Umsetzung der Reform an. Der größte Anteil dieser Kosten geht ebenfalls auf Greening zurück, aber ein Teil betraf auch die Junglandwirte-Prämie und die Kontrolle der aktiven Landwirte. Die zusätzlichen Kosten für INVEKOS beliefen sich auf ca. 1,6 Mio. EUR und die Kosten für die erste Implementierung in INVEKOS auf ca. 20 Mio. EUR. Auch diese Kosten gehen hauptsächlich auf Greening zurück.

Schlussfolgerungen

Das grundsätzliche Bild der ökologischen Vorrangflächen ist das gleiche wie 2015: Greening ist eine teure Maßnahme mit nur geringen positiven Auswirkungen auf die Biodiversität. Das Argument, dass Landwirte nicht ausreichend informiert und beraten wurden, ist jedoch 2016 nicht mehr hinreichend. Lediglich 18,9% der ÖVF oder 2,2% des Ackerlandes sind mit wirksamen ÖVF-Optionen belegt, der Rest ist aus Sicht der Biodiversität wenig wirksam. Das ist zu wenig für 1,4 Mrd. EUR Steuermittel.

Greening ist aus Sicht von Landwirten und Steuerzahlern unbefriedigend. Es mag positive unspezifische Umweltwirkungen geben, aber insgesamt wird hier zu viel Aufwand betrieben. Es ist notwendig, bereits jetzt eine Diskussion zu führen, ob das bisherige System nach 2020 beibehalten werden soll. Mit den Agrarumweltprogrammen steht ein Instrument zur Verfügung, das bei geringerem Mitteleinsatz häufig mehr erreicht. Ende März 2017 wird die EU-Kommission ihren Zwischenbericht zur Umsetzung von Greening veröffentlichen. Es wäre ein Leichtes, schon jetzt durch kleine Änderungen Verbesserungen beim Greening herbeizuführen. Spätestens 2021 sollten grundlegende Veränderungen herbeigeführt werden, am besten mit einer Stärkung der Agrarumweltprogramme.

Quellen:

Federal Ministry for Food and Agriculture (BMEL) (2016): Answer to the formal parliamentary request of Die Linke, Document of the German Federal Parliament No. 18/10569, url: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/107/1810746.pdf

Tabelle: Antragsteller und ökologische Vorrangflächen 2015

Tabelle2 Antragsteller ÖFV 2015.png

CAP direct payments post 2020: German positions

23. Dezember 2015

What are the different political parties‘ positions – in Germany and at EU level – likely to be regarding CAP reform? (written by Sebastian Lakner, edited by Oliver Moore from Arc2020, first posted on the website arc2020.eu).

The debate on the next reform on the common agricultural policy (CAP) 2020 in Germany is taking shape. Political actors are announcing their positions for the next reform 2020. In this post I will describe how the political actors in Germany are positioning themselves on direct payments beyond 2020. Is there momentum for change? Is support for more targeted programs and more efficient use of taxpayers money in agricultural policy emerging?

Quelle: CAP direct payments post 2020: German positions

Greening 2015: Für welche Maßnahmen entscheiden sich die Landwirte?

14. Juni 2015

Das Konzept des Greening wurde Ende 2013 von EU-Parlament und Ministerrat beschlossen, im Jahr 2014 wurden die Details der nationalen Umsetzung festgelegt. Wir befinden uns 2015 also im ersten Jahr der Einführung des Greenings der Direktzahlungen. Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) hat hierzu Anfang 2015 eine interessante und empfehlenswerte Broschüre mit die Titel „die Umsetzung der EU-Agrarreform in Deutschland“ herausgebracht, die zunächst die nationale Umsetzung der gesamten GAP-Reform 2015 mit vielen Details und Beispielen erklärt. Es wird jetzt sehr viel deutlicher, wie detailliert die Anforderungen an das Greening sind und was Landwirte in der Praxis zu beachten haben.

Baumreihe als Flächennutzung im Umweltinteresse

Baumreihe als Flächennutzung im Umweltinteresse (Im Erzgebirge fotografiert)

Grundsätzlich stellt sich hierbei die Frage, für welche Maßnahmen Landwirte sich in der Praxis entscheiden und welche ökonomischen und ökologischen Auswirkungen diese Entscheidungen haben. Zu diesem Thema hat das Bundesamt für Naturschutz (BfN) gemeinsam mit der Zeitschrift Natur und Landschaft ein Sonderheft zum Thema Greening herausgebracht. In einem Artikel gehe ich zusammen mit meinem Kollegen Carsten Holst der Frage nach, was die ökonomischen Entscheidungsgründe der Landwirte für oder gegen einzelne Greening-Maßnahmen sind.

Ein strategisches Argument für Greening war, dass auch in intensiven Ackerbau-Regionen mit hohem Ertragspotenzial und geringem Bestand an Landschaftselementen Umweltmaßnahmen verpflichtend für alle Betriebe eingeführt werden. Dies trifft vor allem auf die „Flächennutzung im Umweltinteresse“ zu. („Flächennutzung im Umweltinteresse“ ist in der EU-Richtlinie ist der neue Begriff für die sog. „ökologische Vorrangfläche“.) Nach den Regeln des Greening müssen Landwirte grundsätzlich 5 % seiner Flächen für eine Flächennutzung im Umweltinteresse nachweisen.

Eine Auswertung von Biotop-Daten auf Landkreisebene zeigt, dass vor allem in den landwirtschaftlichen Gunstregionen großen Anpassungsbedarf gibt, weil dort ein eher geringer Bestand an Landschaftselementen vorhanden ist. Die folgende Karte zeigt den Biotopindex des Julius Kühn Institutes auf Landkreis-Ebene (Enzian & Kutsche (2012): IS – gestützte Berechnung der Ausstattung von Agrarräumen mit naturnahen terrestrischen Biotopen auf der Basis der Gemeinden (2.A.)). Rot (grün) sind hier die Landkreis mit einem geringen (hohem) Bestand an Landschaftselementen.

Biotopindex des Julius-Kühn Institutes 2004 auf Landkreise-Ebene

Anteil der fehlenden Biotop-Fläche an der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche auf Landkreis-Eben, berechnet vom Julius-Kühn Institutes 2004 (eigene Darstellung basierend auf Daten des Julius Kühn-Institutes)

Es zeigt sich, dass v.a. in den landwirtschaftlichen Gunstregionen wie Brauschweiger oder Magdeburger Börde, Nordvorpommern oder auf den Ackerbau-Standorten in Niederbayern ein hoher Anpassungsbedarf für die Betriebe zu erwarten ist. Diese Erkenntnis ist zunächst nicht vollkommen überraschend oder neu, allerdings haben wir basierend auf diesen Daten eine Modellierung der möglichen Anpassungskosten an Greening vorgenommen. Im Zentrum steht die Frage, für welche Maßnahmen sich ein Landwirt in diesen Gunstregionen entscheidet. Wir haben daher basierend auf F.A.D.N.-Daten für typische Betriebe in vier Landkreise Straubingen, Wolfenbüttel und Nordvorpommern gebildet und für diese Betriebe beispielhaft Anpassungskosten von möglichen Maßnahmen berechnet.

Mögliche Maßnahmen der Flächennutzung im Umweltinteresse

In der nationalen Umsetzung sind verschiedene Maßnahmen vorgeschlagen, zwischen denen der Landwirt wählen kann. Die Maßnahmen sind jedoch mit einem Umrechnungsfaktor versehen, der die unterschiedliche ökologische Wertigkeit der Maßnahmen berücksichtigt. Ein Landwirte eines 100 ha Betriebes muss zunächst äquivalent 5 ha Vorrangfläche nachweisen, der genaue Flächenbedarf hängt jedoch von der Maßnahme und deren Umrechnungsfaktor ab, wie die folgenden drei stark vereinfachten Beispiele zeigen sollen

1.) Brache: Der Betrieb könnte hauptsächlich Flächen brach liegen lassen. Hierbei sind Cross-Complaince und die Aussaat-Termine  zu beachten. Der Faktor ist 1,0, daher muss für den Nachweis von 5 ha exakt 5 ha Brache nachweisen.

2.) Hecken: Ein Betrieb kann mehrere Hecken oder Knicks auf betriebseigenen Flächen nachweisen. Der Faktor ist 2,0, so dass für den Nachweis von 5 ha, lediglich auf 2,5 ha Hecken oder Knicks nachgewiesen werden müssen.

3.) Zwischenfrüchte: Der Betrieb baut ohnehin Zwischenfrüchte an und will diese anrechnen. Die Aussaat muss zwischen 16.Juli und 1.Oktober erfolgen, des weiteren sind bestimmte lokal angepasste Saatmischungen zu verwenden. Der Faktor beträgt hier 0,3, so dass auf 16,7 ha Zwischenfrüchte nachgewiesen werden müssen.

Weitere Erfordernisse Beispiele finden sich in der Broschüre des BMEL (2015: S.46). Es zeigt sich, dass bei vorhandenen Landschaftselemente diese vermutlich vorzugsweise angerechnet werden, weil hier einen hoher Faktor den Flächenbedarf für sonstige Maßnahmen verkleinert.

Kalkulation der Anpassungskosten

Hat ein Landwirt bestimmte Maßnahmen ausgewählt, stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis die Kosten der Maßnahmen zur Ökologisierungszahlung steht. Die Ökologisierungszahlung beträgt 2015 etwa 87 €/ha und sinkt schrittweise bis 2019 auf 85 €/ha ab. Grundsätzlich ist die Kostenkalkulation ähnlich wie bei Fällen der Taxation von Einnahmeausfällen zu strukturieren: Zunächst muss überlegt werden, wie viel Fläche ein Landwirt zugunsten einer Greening-Maßnahme aufgeben muss. Ein Landwirt wird Flächen aus der Nutzung nehmen, auf denen die Frucht mit dem geringsten Deckungsbeitrag steht. Dieser Deckungsbeitrag stellt die Opportunitäts- oder Flächennutzungskosten dar. Hinzukommen Kosten und möglicherweise Erträge des Greening-Verfahrens. Erträge sind v.a. bei Leguminosen zu erwarten, andererseits fallen bei einer Zwischenfrucht keine Flächennutzungskosten an, da hier die Fläche weiter genutzt werden kann.

Die folgenden Tabelle zeigt eine Beispielsrechnung für typische Betriebe in den drei Landkreisen (Kosten der „Flächennutzung im Umweltinteresse“ auf drei typischen Ackerbaubetrieben, die Tabelle ist ein leicht veränderter Auszug aus Holst & Lakner 2015). Für den ersten Betrieb im LK Wolfenbüttel wurde aufgrund des Anbaus von Zuckerrüben angenommen, dass Zwischenfrüchte vorteilhaft sind. Der zweite Betrieb im LK Straubing wählt mit einem Blühstreifen eine Maßnahme, die vermutlich ökologisch eine höheren Mehrwert erzielt. (Die gleichzeitige Förderung des Blühstreifens über ein Agrarumweltprogramm wurde hier jedoch nicht berücksichtigt). Der dritte Betrieb im LK Nordvorpommern hat vielleicht aufgrund seiner Maschinen-Ausstattung die Möglichkeit, Leguminosen in größerem Stil anzubauen und wählt daher die Leguminosen als Maßnahme.

Kosten der Flächennutzung im Umweltinteresse auf drei typischen Ackerbaubetrieben

Kosten der Flächennutzung im Umweltinteresse auf drei typischen Ackerbaubetrieben

Bewertung

Ökonomische Effizienz: In der letzten Zeile ist jeweils das Verhältnis verbliebene Teil der Greening-Prämie nach Abzug der Kosten zur ursprünglichen Greening-Prämie darstellt, was in etwa dem „Mitnahme-Effekt“ für den Betrieb darstellt. Dieser Mitnahme-Effekt wäre der Anteil der Prämie, für den der Betrieb eigentlich keine Leistung erbringen muss und er stellt auch in etwa ein „Effizienzmaß“ der Flächennutzung im Umweltinteresse dar. Es zeigt sich, dass die Flächennutzung in den drei Beispielsbetrieben zu Mitnahme-Effekten zwischen 77% und 94% führt.

Was ist attraktiv für die Betriebe? Vor allem für Zuckerrüben-Betriebe dürfte die Variante Zwischenfrüchte attraktiv sein. Auch die hier nicht betrachtete Brache ist vermutlich aufgrund niedriger Kosten interessant. Der Blühstreifen ist dagegen weniger interessant. Die Variante der Legumniosen ist vermutlich technisch eine Herausforderung, da die Ernteverfahren gerade auf kleineren Betrieben vielleicht nicht immer einfach sind. Vermutlich ist dies eine Frage der Präferenz der Betriebsleiter. Die in der Literatur gefundenen Werte zu Legumniosen sind sehr unterschiedlich, insofern stellt auch dies ein Unsicherheitsfaktor dar. Wichtig sei die Einschränkung hier: Die hier dargestellte Rechnung ist nur ein Beispiel. Es ist zu empfehlen, solche Maßnahmen betriebsindividuell, jedoch mit einer ähnlichen Methode zu berechnen. Weitere Daten und Beispiel-Rechnungen hierzu bietet ein Arbeitspapier des Thünen Institutes von Thomas G. Schmidt und Kollegen (2014: Biodiversitätsrelevante Regelungen zur nationalen Umsetzung des Greenings der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nach 2013) an.

Vergleicht man die vermutete ökologische Wirkung der drei Maßnahmen (sofern dies so pauschal möglich ist…), so ist zu vermuten, dass von einer Zwischenfrucht eine geringere Wirkung für das Ökosystem ausgeht. Bodenfruchtbarkeit ist zwar wünschenswert, allerdings ist dies zunächst für den Betrieb in Form des Vorfruchtwert positiv. Die Maßnahme mit der höchsten ökologischen Wertigkeit, nämlich der Blühstreifen, wird vermutlich aufgrund höherer Kosten eher selten gewählt werden. Allerdings gibt es hierzu Bewertungen von Agrarökologen, die diese weitaus genauer beurteilen können, insofern bitte gerne ergänzen, wenn ich etwas übersehen habe.

Fazit

Der aktuelle Bericht zum Artenschutz der Bundesregierung zeigt, dass im Bereich Artenschutz massiver Handlungsbedarf besteht. Es wäre insofern wichtig, wenn im Rahmen der GAP Programme angeboten würden, mit denen Artenschutz auf landwirtschaftlichen Flächen betrieben werden kann. Wie bereits mehrfach auf diesem Blog beschrieben, halte ich das Konzept des Greening (trotz der durchaus sinnvollen Motivation!) weder für effektiv noch für effizient. Dieses zeigen wir in dem u.g. Artikel auch für Grünland-Erhalt und die Anbauvielfalt (Lakner & Holst 2015).

Anders als die von Ulrich Jasper und Lutz Ribbe (2015, in der gleichen Ausgabe von Natur und Landschaft) vertretenen Meinung, Greening sei zwar ineffektiv, aber man müssen Greening einfach nur „scharf stellen“, glaube ich, dass die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) durch dieses Element nicht in die richtige Richtung entwickelt wurde. Die hier berechneten Mitnahme-Effekte (77%-94%) fallen bei einem schärferen Greening vielleicht etwas niedriger aus, das grundsätzliche Problem bleibt jedoch!

Und es gibt weiterhin die Option, mit Agrarumweltprogrammen in der II.Säule zielgenauer und effizienter ähnliche Ziele zu erreichen. Es lässt sich zeigen, dass ein Betrieb theoretisch bis zu 1.800 €/ha zur Verfügung stehen, um Greening einzuhalten. Wenn man diese Summe für ein Agrarumweltprogramm aufwendet, kann man etwa anspruchsvolle Naturschutz im Hochgebirge machen. Für 1.800 €/ha können z.B. Landschaftspflege-Betriebe Grünland pflegen, z.B. alpine Magerrasen auf steinreichen, schlecht zugänglichen Steilhängen, auf denen das Heu im August von Hand gemäht und abgefahren werden muss und auf denen z.B. seltene alpine Arten geschützt werden. Dieser Gedanke zeigt das ganze Missverhältnis des Konzeptes Greening und die vertane Chance!

Und zuletzt führt Greening zu Frust in der Landwirtschaft, weil hier viel Bürokratie mit wenig Nutzen für die Gesellschaft etabliert wird. Insofern gibt es für den Zwischenbericht zum Greening im März 2017 und die GAP-Reform 2020 viel zu tun, um die Agrarumweltpolitik effektiver und effizienter zu gestalten.

Quellen:

Enzian, S. & V. Gutsche (2012): GIS – gestützte Berechnung der Ausstattung von Agrarräumen mit naturnahen terrestrischen Biotopen auf der Basis der Gemeinden (2.A.). Julius Kühn-Institut. Quedlinburg.

Lakner, S. & C. Holst (2015): Betriebliche Umsetzung der Greening-Auflagen: die ökonomischen Bestimmungsgründe, Natur und Landschaft 90, 6, S. 271-277.

Jasper, U. & L. Ribbe (2015): Das Greening ist da – es muss scharf gestellt werden (Eine Einschätzung aus Sicht der Koordination der deutschen Verbände-Plattform zur Agrarpolitik), Natur und Landschaft 90, 6, S.254-257.

Schmidt, T.G., N. Röder, J. Dauber, S. Klimek, A. Laggner, T. de Witte, F. Offermann, B. Osterburg (2014): Biodiversitätsrelevante Regelungen zur nationalen Umsetzung des Greenings der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nach 2013, Working Papier Nr. 20, des Thünen-Institutes, Braunschweig, März 2014.

 

 

Öko-Prämie erhöht in Bayern, Sachsen und Thüringen

16. November 2014

Während wir von 2011-2013 in einigen Bundesländern Erhöhungen der Ökoprämie beobachten konnten, die hauptsächlich durch Wechsel in den Landesregierungen bedingt waren, stellen wir dieses Jahr fest, dass mit der Einführung der Entwicklungsprogramme für Ländliche Entwicklung (EPLR) 2015-2020 andere Bundesländer nachziehen und zwar unabhängig von Parteizugehörigkeit. Unterstützt wird diese Entwicklung von einem Beschluss der Planungskommission für die Gemeinschaftsaufgaben Agrarstruktur und Küstenschutz (Planak) (vgl. Bund und sowie mehrerer Bundesländer kündigen Erhöhung der Öko-Förderung an von 09.09.2014). Die Kommission legt fest, in welcher Höhe der Bund die Länderprogramme kofinanziert. Hierbei wurde eine deutliche Erhöhung der Prämien für den Ökolandbau beschlossen. Dies ist für die Länder wichtig, da der Bund bis zu 60% des nationalen Prämienanteils kofinanziert. Auf dieser Basis haben aktuell drei weitere Bundesländer (BY, SN und TH) die Prämien für ökologische Wirtschaftsweise erhöht. Interessant ist dabei, dass die Erhöhung nicht immer bekannt gegeben wird:

In Bayern gab das Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten per Pressemitteilung am 03.11.2014 bekannt: Brunner verbessert Bio-Förderung deutlich. Die Anhebung der Prämie soll lt. Minister Helmut Brunner (CSU) „der Ökoproduktion im Freistaat neuen Schwung verleihen“. Wie in anderen Bundesländern ist die Prämienerhöhung mit einer Reihe andere Maßnahmen verbunden, hierbei wäre vor allem die Einführung von einer zweiten Fachschule für ökologischer Landwirtschaft in Weilheim zu nennen, sowie anderen Bildungs- und Forschungsmaßnahmen wie der Einrichtung eines Öko-Kompetenzzentrums.

In Sachsen ist man im Moment mit Regierung-wechseln beschäftigt: Stanislav Tillich hat mit der SPD einen neuen Koalitionspartner, das Ministerium für Landwirtschaft verbleibt jedoch bei der CDU. Daher vermeldet das Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft diese Woche den Ministerwechsel von Frank Kupfer zu Thomas Schmidt (CDU): dieser möchte die erfolgreiche Arbeit fortsetzen. Die Förderung des Ökolandbaus wird ab 2015 auch erhöht, allerdings muss man lange suchen, bis man der Erhöhung auf die Spur kommt. Mit der Einführung des Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum im Freistaat Sachsen 2014-2020 wird die Beibehaltungsprämie im Acker- und Grünland von 204 €/ha auf 230 €/ha erhöht wird. Den Hinweis darauf findet man im Entwicklungsprogramm auf Seite 485. Das Programm wird (wie die Programme andere Länder auch) bei der EU-Kommission geprüft.

Das Bundesland Thüringen hat ebenfalls ein Programm zur Weiterentwicklung und Stärkung des Ökologischen Landbaus (ÖLB) in Thüringen angekündigt (ÖkoKomPakt). Im aktuellen KULAP 2015 findet man auf S.52 die Erhöhung der Beibehaltungsprämie auf 210 €/ha, die Erhöhung der Umstellungsprämie war bereits Anfang des Jahres angekündigt worden.

Fehlt noch das Saarland, wo sich in den letzten 3 Jahren bisher nichts geändert hatte. Hier habe ich bisher nichts gefunden, ich rechne allerdings auch mit einer Erhöhung. Auf der Seite des Ministeriums  für Umwelt und Verbraucherschutz (auch zuständig für Landwirtschaft) kann man in einer Pressemitteilung vom 14.11.2014 lesen: „Minister Jost begrüßt das Engagement der SPD-Bundestagsfraktion zur Stärkung des Ökolandbaus. Insofern wäre eine Erhöhung nicht vollkommen überraschend, vermutlich wird das Saarland in den nächsten Monaten nachziehen. Hier ist eine aktualisierte Tabelle der Prämien-Änderungen, die beispielhaft an der Beibehaltungsprämie im Ackerbau dargestellt ist. (Die Prämien für Dauerkultur, Gemüsebau und Obstbau weichen davon teilweise deutlich ab!)

Tabelle: Übersicht über die Änderung der Beibehaltungsprämien in den Bundesländern 2012-2014

Bundesland Prämie für  Ackerland €/ha Anlass der Änderung
vor 2011 Erhöhung
Bayern 200 € 273 € Erhöhung ab 2014 mit Einführung des Programms für ländliche Entwicklung 2015-2020.
Sachsen 204 € 230 € Erhöhung ab 2014 mit Einführung des Programms für ländliche Entwicklung 2015-2014.
Thüringen 170 € 210 € Erhöhung der Beibehaltungsprämie mit KULAP 2015
Baden-Württemberg 190 € 230 € Erhöhung ab 2014 mit Einführung des Förderprogramm für Agrarumwelt, Klimaschutz und Tierwohl (FAKT) 2015-2020.
Niedersachsen 137 € 200 € Mai 2013, Amtsantritt Rot-Grün, C. Meyer (Grüne) kündigt weitere Erhöhung für 2014 an.
Schleswig-Holstein 137 € 180 € Juni 2012, Amtsantritt Rot-Grün
Nordrhein-Westfalen 180 € 180 € Umstellungsprämie erhöht ab 2011, Amtsantritt Rot-Grün
Rheinland-Pfalz 140 € 175 € Umstellungsprämie höher ab 2011, Amtsantritt Rot-Grün
Hamburg 137 € 170 € 2012, Amtsantritt SPD
Sachsen-Anhalt 200 € 230 € Hermann Onko Aeikens (CDU) kündigt im Febr. 2014 kündigt Erhöhung der Prämie an.
Meck-Pomm 150 € 180 € Till Backhaus (SPD) kündigt 2014 Erhöhung an, geänderte politische Priorität.
Brandenburg 137 € 210 € Vogelsänger (SPD) kündigt 178 Mio. € für den Ökolandbau ab 2015 an.
Hessen 170 € 260 € Priska Hinz (Grüne) kündigt 2014 Ökoaktionsplan an.
Saarland 145 € 145 € Immer noch keine Änderung bekannt…

Quelle: Eigene Erhebung, Kenntnisstand 16.November 2014

(Die letzte vollständige Übersicht habe ich im Juli und September 2014 erstellt, die aktuellen Prämienänderungen von Juli bis November 2014 stehen oben in der Tabelle. Wenn jemand neue Informationen hat, gerne melden!)

Implementation of CAP-reform 2013: The single country overview

5. Mai 2014

As already described in my last post, I did a detailed review on the decision of the EU-member on how to use the three flexibility elements of the CAP-reform 2013. I focused on 1.) the re-coupling of direct payments, 2.) the reallocation of funds between the pillars and 3.) the redistribution options. The EU-member-states have to report their final decision until August 1, 2014. There has been a discussion whether the flexibility elements improve or if they deteriorate the CAP-reform 2013. Therefore, it might be useful, to get an overview on how countries use this flexibility.

Here is the table overview on the CAP-reform-implementation in the single member-states.

These information were gathered by internet-search, Agra Europe (diff. Issues), and by the support of different experts and colleagues of mine. Therefore great thanks to: Alex Lotman (Estonia), Oana Tanasache (Romania), Sebastian Hess (Sweden), Ewa Rabinowicz (Sweden) Anne van Doorn (Netherlands), Marian Stuiver (Netherlands), Sergio Araujo Enciso (Spain), Tomás García Azcárate (Spain) and Thelma Brenes Muñoz (expert for Portugal!). Besides this, I received responses on my requests and support from the ministries of Poland, Czech Republic, Greece, Finland and Hungary, thanks a lot for supporting this search!

This table is presented according my best knowledge, so no guarantee on the details. Any comments, questions, corrections or further information are welcomed: slakner@gwdg.de

A very interesting and detailed timeline for the implementation in United Kingdom from DEFRA can be found here: CAP-reform timeline UK.

Zur angeblichen Krise im Ökolandbau – ein Kommentar

28. April 2014

Ein Artikel von Jost Maurin von der Taz über die Wirtschaftlichkeit des Ökolandbaus rüttelte diese Woche die Akteure des Ökomarktes auf: Glaubt man dem Artikel, so stagnieren die Biopreise angeblich, der Preisabstand zwischen ökologischen und konventionellen Produkten sei geringer geworden. Andererseits steigen die Landpreise im Moment drastisch, so dass viele Biobetriebe im Moment wirtschaftlich um’s Überleben kämpfen. Daher können man im Moment viele Rückumsteller beobachten, als Beispiel nennt der Artikel einen 1.000 Hektar-Betrieb in Ostdeutschland. In eine ähnliche Richtung argumentierte ein Fernsehbeitrag von ARD Plusminus vom 23.04.2014.

Aus fachlicher Sicht werfen beide Beiträge Fragen auf. Daneben fällt auf, dass an vielen Stellen nicht ausreichend ins Detail gegangen wird. So verweist der Artikel auf die Berechnungen, die der Kollege Dr. Jürn Sanders seit vielen Jahren am Thünen-Institutes für Betriebswirtschaft in Braunschweig dankenswerterweise durchführt (Sanders 2013). Die auf der Basis des landwirtschaftlichen Testbetriebs-Netzes berechneten Durchschnittsgewinne zeigen, dass in 2012/13 die Gewinne der Ökobetriebe im Durchschnitt unter den Gewinnen der konventionellen Vergleichsbetriebe lagen.

Sieht man sich die Rohdaten genau an (Abb.1), fällt zunächst mal auf, dass dies an sprunghaft angestiegenen Gewinnen im konventionellen Landbau liegt.

Entwicklung des Gewinns plus Personalaufwand je AK in ökologischen und vergleichbaren konventionellen Betrieben (mit und c.p. ohne Ökoprämie)

Abb.1: Entwicklung des Gewinns plus Personalaufwand je AK in ökologischen und vergleichbaren konventionellen Betrieben (mit und c.p. ohne Ökoprämie), Sanders 2013

Die Darstellung von Sanders zeigt auch, dass Gewinne variieren und v.a. Milchbetriebe in 2011/12  im Durchschnitt niedrigere Gewinne erzielen, während bei konventionellen und ökologischen Ackerbau-Betrieben ein Gewinnsprung nach oben zu verzeichnen war. Ca. 43% aller ökologischen Ackerbau-Betriebe erzielen mindestens 10% höhere Gewinne als die konventionellen Vergleichsbetriebe, bei Milchviehbetrieben erzielen sogar etwa 49% aller Betriebe um 10% höhere Gewinne. Lediglich die Gemischbetriebe haben nur ca. 38% aller Betriebe um mindestens 10% höhere Gewinne. Dies zeigt zunächst, dass es weiterhin möglich ist, erfolgreich Biolandbau zu betreiben. Es gibt jedoch auch Betriebe, die nur noch ähnlich hohe Gewinne oder sogar deutlich niedrigere Gewinne als die konventionellen Kollegen erzielen. Und der Vergleich zu den konventionellen Kollegen ist dabei nicht unbedingt das Maß aller Dinge, es kommt für den Ökobetrieb zunächst darauf an, dass der eigene Gewinn absolut betrachtet nicht stark einbricht. Erst wenn dies der Fall wäre, wird ein Betrieb über Rückumstellung nachdenken. Die Gewinnkurve geht jedoch auch für Ökobetriebe leicht nach oben.

Fazit: Der beschriebene Trend ist nicht so wahnsinnig neu, denn die beschriebenen Fundamentaldaten (hohe Weltmarktpreise, hohe Pachtpreise) zeichnen sich in der Form bereits seit 2010 ab, aber scheinbar schreiben im Moment viele Journalisten darüber, dass sich Bio nicht lohnt.

Wie wird die angebliche Krise im Ökolandbau üblicherweise begründet? Einige Argumente sowie Erwiderungen:

1.) Der Preisabstand zwischen ökologischen und konventionellen Lebensmitteln sei enger geworden und daher lohne sich Ökolandbau nicht mehr. Dies lässt sich so nicht bestätigen, hier kommt es auf das einzelne Produkt an, sowie auf den Zeitraum den man betrachtet. Die folgende Abb. 2 zeigt beispielhaft die Entwicklung der Erzeugerpreise für konventionelles und ökologisches Backweizen.

Abb.2: Erzeugerpreise für konventionellen und ökologischen Backweizen 2009-2013 (AMI 2014a und 2014b)

Abb.2: Erzeugerpreise für konventionellen und ökologischen Backweizen 2009-2013 (AMI 2014a und 2014b)

Die Zeitreihe zeigt, dass der Preisabstand von 2009 bis 2010 etwas geringer geworden ist, was jedoch eher die „Normalisierung“ einer sehr dynamischen Marktentwicklung in 2009 darstellt. Ansonsten schwankt die Preisrelation saisonal zwischen 170% und 250%. Auch auf anderen Märkten (z.B. Kartoffeln, Milch) lässt sich keine dramatische Annäherung der Preise festzustellen, es sei denn man sieht sich Sonderfälle wie die Markt für Eier Anfang 2014 an, wo es ausgehend von einer Preisaktion von Aldi für konventionelle Eier auch eine preissenkende Wirkung auf den Preis für Bio-Eier gab.

Zum Thema Importe: Eine in dem Taz-Artikel geäußerte Ansicht, die „niedrigen Preise“ (die wir in der Preisgrafik allerdings nicht sehen können) lägen an dem Import von billigen Weizen aus der Ukraine, ist wohl eher als Einzelmeinung einzuordnen. Es ist natürlich eine Tatsache, dass der Import von günstigem Getreide aus der Ukraine, (sowie Osteuropa, Russland und Kasachstan) in Deutschland auf die Preise drückt. Dies trifft jedoch auch auf den konventionellen Anbau zu. Selbst wenn sich Importe verstärkt haben, was wäre die Konsequenz daraus? Und die in diesem Zusammenhang gelegentlich vertretene Meinung, ein stärkerer Außenschutz würde dem Biomarkt helfen, erscheint sehr fragwürdig (Deutschland ist selbst auf Exporte von Industrieprodukte angewiesen) und wäre außerdem im Rahmen der WTO ohnehin nicht durchsetzbar. Und Ökobetriebe haben immerhin die Möglichkeit, ihre Produkte mit dem Argument der Regionalität zu bewerben, da Öko-Kunden gleichzeitig auch auf Regionalität Wert legen. Das löst das Problem nicht, stellt aber zumindest für einige Öko-Betriebe eine mögliche Strategie dar, die auch bereits genutzt wird.

Fazit: Der Markt ist stabiler als in dem Artikel beschrieben, auch wenn sich die Marktsituation im Einzelfall für eine Ökolandwirtin evtl. kritisch darstellt.

2.) Bodenmarkt: Die Pacht und der Kauf von Boden habe sich in den letzten Jahren verteuert, was Ökobetriebe besonders hart trifft. Dies wird tatsächlich bereits seit 2009 so beobachtet. Die folgende Abbildung 3 zeigt exemplarisch die Entwicklung der Pachtpreise in Schleswig-Holstein:

Abb.3: Pachtaufwand in Schleswig-Holstein (Quelle: LWK Schleswig-Holstein, div. Jg.)

Auch diese Grafik zeigt einen sehr kontinuierlichen Anstieg der Pachtpreise, ähnliches lässt sich für andere Regionen sowie für den Bundestrend bei Pacht und Kauf von Boden zeigen. Ein wichtiger Teil der Problems ist hohe Biogas-Förderung im Erneuerbare Energien Gesetz (EEG), die die Landpreise ansteigen lässt. Biogas-Betreiber bekommen für einen langen Zeitraum Preise garantiert und können daher mit Einnahmen planen. Diese setzen diese Einnahmen in Pachten um. Biobetrieben betrieben selten Biogas-Anlagen, daher kommt ihnen die EEG-Umlage idR. nicht zu gute. (Herr Maurin wird mir da vermutlich auch zustimmen…). Daneben wird im Moment auch Investitionstätigkeit auf dem Landmarkt zu beobachten, die die Verlängerung von Pachtverträgen für Biobetriebe schwierig macht.

Fazit: Aber auch die problematische Entwicklung am Bodenmarkt gibt es seit vielen Jahren, Ökobetriebe müssen sich darauf einstellen. Im Einzelfall kann dies das Aus oder eine Rückumstellung für den Ökobetrieb bedeuten. Neu ist diese Entwicklung nicht.

3.) Politische Rahmenbedingungen: Die Probleme von Ökobetrieben sind in den fehlgesteuerten agrarpolitischen Rahmenbedingungen zu suchen, die (trotz Ökoprämien in der II. Säule) den Ökolandbau nicht wirklich bevorzugen. Weiterhin hat die GAP-Reform 2013 nicht dazu beigetragen, dass Fördermittel zielgerecht für umweltfreundliche Betriebe eingesetzt werden. Ein hohes Niveau (Greening hin oder her) führt dazu, dass man in der zweiten Säule dagegen „ansubventionieren“ muss, um überhaupt eine Lenkungswirkung zu erreichen. (Und dies fällt angesichts geringerer Mittel in der zweiten Säule  schwer.) Die regional etwas geringeren Umstellungsraten erklärt jedoch auch die aktuelle Bereitschaft einiger Landes-Agrarminister, dieses Jahr die Prämien für den Ökolandbau anzuheben (siehe dazu auch mein Artikel vom 17.April 2014).

Fazit: Es ist richtig, die politischen Rahmenbedingungen sind unter Umständen nicht so günstig für Ökobetriebe sind, wie dies manchmal dargestellt wird, da das EEG Ökobetriebe benachteiligt. Und die GAP hat weniger Lenkungswirkung für umweltfreundliche Bewirtschaftung, als man sich dies vielleicht wünschen würde. Allerdings kann die Frage, was die optimale und objektive Förderhöhe von Ökobetriebe ist, nicht rundheraus beantwortet werden. In der Förderpraxis orientiert sich dies häufig an den höheren Kosten der ökologischen Produktion, allerdings ist die Förderhöhe häufig auch politisch festgelegt. Die Kosten der ökologischen Produktion hängen natürlich auch mit dem allgemeinen Preisniveau zusammen, d.h. wenn es hohe Preise am Weltmarkt gibt, kosten auch die Inputs tendenziell mehr. Aber neu ist auch dieses Problem nicht!

Gibt es aktuell mehr Rückumsteller? Dazu liegen mir zunächst keine Informationen vor und die Erhebung von Zahlen dazu ist nicht einfach (vgl. Kuhnert et al. 2013). Wäre dies, wenn es so wäre, plausibel? In 2013 lief die alte Förderperiode von ELER aus, es könnte daher sein, dass vor Beginn der neuen Programm-Periode 2014/15 Landwirte verstärkt darüber nachdenken, ob sie die nächste Förderperiode als Ökobetrieb weitermachen, da man sich für mindestens fünf Jahre festlegt. Dies könnte Rückumstellungen erklären. Daneben ist 2013 die Ausnahme bei Anbindehaltung bei tierhaltenden Ökobetrieben ausgelaufen. Aber auch dies erklärt eigentlich keine massive Rückumstellung. Hier bin ich für Ergänzungen und Hinweise dankbar.

Schlussfolgerungen: Die angebliche Krise im Ökolandbau gibt es so zunächst nicht, dies ist mal wieder herbei geschrieben, scheinbar ohne besondere Kenntnis der Situation. Natürliche ist die Situation für einige Öko-Betriebe angespannt, und dies auch schon seit mehreren Jahren. D.h. wenn es mal Goldgräber-Jahre gab, dann sind diese lange vorbei. Für einzelne Betriebe wird es auch in Zukunft sinnvoll (und legitim!) sein, eine Rückumstellung vorzunehmen. Das ist nicht schön, aber das kommt auch in anderen Sektoren vor. Es reicht nicht aus, bei einer Umstellung auf Ökolandbau nur einfach auf Prämien und höhere Preise zu schauen, die Umstellung beinhaltet Lernkosten, das neue Anbausystem muss gelernt werden und ein Ökobetrieb muss sich seine Märkte neu suchen, was idR. nicht einfach ist.

Es ist nicht ungewöhnlich, dass Wirtschaftsunternehmen manchmal schwierige Marktsituationen vorfinden. Es ist zwar verdienstvoll, wenn Journalisten bei Taz und Plusminus auf die Probleme auf dem Biomarkt aufmerksam machen, die Probleme sind jedoch nicht neu, und eine Dramatisierung der Lage ist 2012/2013 nicht festzustellen. Manchmal lohnt eine differenzierte Betrachtung, es gibt nämlich auch weiterhin Öko-Betriebe, die nachhaltig gut verdienen.

Nachtrag am 01.07.2014: Jetzt ist auch die FAZ mit dem Artikel „Ökobauern in Not“ auf den Zug aufgesprungen und auch hier werden im Grunde Stereotypen wiederholt: Die Rückumsteller, die Bio-Importe, Der Pachtmarkt (EEG), der typische Landwirt, der aufgehört hat, die angeblich schlechteren Bio-Preise usw. usf. Diejenigen Entwicklungen auf dem Bio-Makrt, die richtig beschrieben sind, sind nicht besonders neu, und die angeblich neuen Entwicklungen, gibt es nicht oder sie sind nicht korrekt beschrieben. Es ist ärgerlich, wenn man nur reproduziert, was die Kollegen schreiben und den Experten nicht zuhört. Ich weiß auch nicht, ob Prof. Köpfe dem Ökolandbau mit seinem Zitat nicht einen Bärendienst erweist. Aber das muss er selbst wissen.

Quellen:

Maurin, Jost (2014): Biobauer lohnt sich nicht, Taz am 28.04.2014

Sanders, Jürn (2013): Analyse der wirtschaftlichen Lage ökologisch wirtschaftender Betriebe im Wirtschaftsjahr 2012/13. (leider nicht mehr online verfügbar, kann ich auf Nachfrage schicken)

Kuhnert, Heike, Gesine Behrens, Ulrich Hamm, Henriette Müller, Hiltrud Nieberg, Jürn Sanders und Renate Strom (2013): Ausstiege aus dem ökologischen Landbau: Umfang – Gründe – Handlungsoptionen, Thünen-Institut für Betriebswirtschaft, Braunschweig

The Implementation of the CAP-Reform 2013 – an actual overview

25. April 2014

A. Flexibility options of the EU-member-states

In December 2013, EU-Parliament and Council could reach an agreement on the main issues of the CAP-Reform 2013. The final EU-Regulation 1307/2013 is already published in the Official Journal of the European Union. Some of the main issues of the reform allow a lot of flexibility for the single EU-member-states. The following article will go into details which of the options are going to be used by the EU-member-states.

Flexibility of EU policies in general might even be useful if motivated by the concept of subsidiarity, which means that specific political problem is decided by the decision level (regional, national or EU), which is capable and in the position to do the most appropriate and precise decision and to design an efficient policy-solution. That is so far the theory.

The decision upon the CAP-reform 2013 was taken in a quite complicated institutional environment, where EU-Commission, EU-Parliament and EU-Council had to agree to the reform. Besides those three institutions, specific national interests of 28 EU-members and also party-loyalties had an influence on the decision-process. So the flexibility elements of the CAP-reform have not always been introduced because of subsidiarity, but rather, because otherwise, some of the issues within the reform would not have been solved at all. This fact has already been criticized by scientists (Lakner et al. 2013), however, the interesting question is now, how do the EU-member-states use their flexibility options and do the flexibility elements at the end improve the reform.

We will focus on the following flexibility elements of the CAP-reform 2013, note that there are still some other flexibility elements (see Menadue and Hart 2014):

1.)   Redistribution of direct-payments:

  1. Degressivity tax of direct payments: According art. 11 in the EU-regulation 1307/2014, member-states have to reduce direct-payments exceeding 150.000 EUR/beneficiary by a so-called degressivity-tax of min. 5%. That also means, that member-states can increase the degressivity-tax up to a 100% tax, which is finally the concept of capping of direct-payment. Member-states can optional subtract salaries paid on farms from the direct-payment and thereby reduce the tax-load for large and labour-intensive farms (art. 11, 2).
  2. A more relevant option might be the use of a redistributive payment, which is a top-up payment for the first hectares of a farm, instead of the degressivity tax (art. 11, 3). So 5% of the national ceiling can be used to pay a top-up for the first hectares up to the limit of 30 hectares or up to the average size of agricultural holdings (art. 41, 2). E.g. in Germany, a top-up-payment for the first 46 hectares is paid, which is the average farm-size in Germany.

The topic of the redistribution of direct-payment has raised many debates in the last reforms 2005, 2009 and 2013. Especially the option of a redistributive payment has been criticized in Germany by Bahlman and Sahrbacher (2014) as ‘museum-premia’, since it potentially supports small structures in agriculture, but does not substantially contribute to support small farmers e.g. on the land markets. Besides this, the redistribution of direct-payment is about fairness of distribution, which is a political term, but hard to scientifically evaluate. Therefore, ag-economists for many goods reasons are generally very reluctant in giving positive statements on this option. The overall consensus seems to be, that the state should not intervene into agricultural structures. However, it will be interesting to see, what options the member-states use.

2.)   Flexibility between pillars: Member-states can reallocate funds between the two pillars (art. 14). For this option, member-states have to declare their willingness to do so to the EU-commission by the end of 2013 for using this option in the year 2014, and by August 1, 2014 for the years 2015-2020. The rural development programs (Pilllar 2) can be regarded as potentially more targeted. In practise, a lot of the P2 programs are still suffering from unfocused and poor policy design and from windfall gains (as e.g. in the agri-investment-schemes) (see Zahrnt 2009). However, the principle of policy design in P2 is a definition of objectives, design of appropriate measures and a minimum-standard of evaluation – even though there is a lot of scope for improvement here. Therefore, a strong shift to P2 could support a more targeted and efficient use of tax-payers money for policies, which are designed and co-financed on the national or regional level. Therefore, some experts say, that this might improve the overall balance of this reform. On the other hand, the CAP-reform 2013 also has the option for member-states to reallocate funds from P2 into P1 (direct payments), which might be used to increase the level of direct-payments in some of the member-states (with a low level of direct payments).

3.)   Re-coupling of direct-payments: Member-states can use coupled payments for particular sectors or farm-types facing specific challenges (Fig. 49) and which deserve (from the perspective of a member-state) support for environmental or social reason. First of all, the formulation in the EU-regulation is very broad and unspecific and it leaves a lot of space for interpretation. But basically, the member-states have to bring some arguments to the EU-commission, why a specific sector or farm-type needs specific support by coupled direct-payments. Member-states can use between 8% and 13% of their national ceiling for coupled support and another 2% of the ceiling to support protein-crops. Since coupled direct payment are generally regarded as more distortive to production and trade, an excessive use of this element (if not for environmental reason, so e.g. an extensive grazing premium) might bee seen critical. It is therefore also very interesting to see, how many member-states are still using this tool.

B. Status of Implementation in the Member States

The EU-member-states have to report the options they want to take until August 1, 2014. Nonetheless, some of the member-states have already taken a decision. Therefore, I did a detailed web-search on available government-documents, I reviewed the available issues of Agra Europe. I also did a written request some of the CAP-experts I know and to the ministries, where I could not find any information. The objective of this exercise is to get a picture as complete as possible on what is the actual status implementation in the member-states. I also asked, if there is already a tendency within in the ministry, what option the member-state wants to take. There is also a similar overview recently published by Henrietta Menadue and Kaley Hart from the Institute for European Environmental Policy (IEEP), which has though a slightly different focus.

Note that in Belgium, the region of Flanders and Wallonia and within the United Kingdom, England, Scotland, Wales and Northern Ireland are using different options. This is the reason why we have to evaluate not 28 EU-member-states but rather, 26 EU-member-states and another 6 regions within Belgium and UK. Actually, we could get information from almost 22 of 32 EU-member-states / regions and these are the main tendencies. If we indicate an intention in the following graphs, that means that the ministry has not yet decided and the intention is just a tendency, which is still subject of the political debate and the decision process in the member-state.

1.)   Redistribution of direct-payments:

For the redistribution options, we could get information from 16 member states / regions. The following fig.1 shows the decided or intended options by the member-states:

Fig.1: CAP-reform 2013 – redistribution (n=18, updated)

It is already quite clear, that most of the countries are opting for the simple degressivity tax, just four countries (Germany, France, Wallonia and Bulgaria) will work with a redistributive payment and Romania is tending to opt for a redistributive payment. The majority tend to use the degressivity tax. Ireland and Northern Ireland will apply a 100% degressivity tax, which is finally capping direct payment at 150.000 EUR. Still for 16 member-states there is no information.

2.) Re-coupling of direct-payments:

For recoupling of direct payment we could get information from 21 member-states /regions. The main policy options are described in the following fig.2:

Coupling of Direct-Payments

Fig 2: Coupling of Direct-Payments (n=21)

Most countries are tending to use the instrument of coupled payment and in most of the 13 countries, the full envelope of 13% will be used, some of the countries will use the 2% for protein crops, but not all of them. The countries which are opting against coupled payments are Germany, Irland, Austria (sic!), Wales and England. Italy and Estonia are also sceptical to coupled payments, but in both countries the final decision is not clear yet.

3.) Flexibility between pillars:

We could get information on the decisions and tendencies in 22 member states /regions, which is documented in fig. 3:

Fig. 3: CAP-reform 2013 – Allocation Pillars (n=22, updated)

The figure indicates, that both directions of transfer is used. Still the transfer to pillar 1 is only used in Poland, Croatia and Slovakia. This was especially surprising in Poland, since the former minister for agriculture had a strong emphasis on P2-policies, which is now under different under the minister. Germany, France, UK (England, Wales, Scotland), Flanders and Latvia. In Northeren Ireland, the agricultural minister was in favor of a reallocation to P2, but the cabinet did not support this option. Hungary might also use the option to increase P2-budget. The following fig.4 is showing the relative shift in the different EU-member-states in percent:

Fig. 4: Reallocation 2014-2020

Fig. 4: Reallocation 2014-2020

Since the ‚big‘ EU-members Germany, UK and France are all opting for a reallocation to P2, the net-effect on the total budget of the EU-28 is 0,6% between 2014 and 2020. This might still change a bit, since especially the situation in Italy and Spain is not yet clear, but the most of the large countries have already done a final decision. We can also see, that countries, that are using reallocation in order to increase the level of direct payment, such as Poland, Croatia and Slovakia, have an originally a rather low level of direct payment, on the other hand, countries with a relatively low level of P2-budget, use the option to shift funds to P2. Overall, the 2.46% of the total EU-budget is allocated with the net-tendency (0.6%) towards P2. The following graph shows the net-budget transfer. Nonetheless, this might still change as soon as some of the remaining countries (especially Italy and Spain!) make their final decision.

Fig. 5: Reallocation net effect

Fig. 5: Reallocation net effect

Status: 25.04.2014.

Updates: on 29.04.2014, I included some new information from Finland, Sweden and also Romania in the figure 1 and 3.

Thanks: Most of these information were gathered by support of different experts and colleagues of mine. Therefore great thanks to: Alex Lotman (Estonia), Oana Tanasache (Romania), Sebastian Hess (Sweden), Ewa Rabinowicz (Sweden) Anne van Doorn (Netherlands), Marian Stuiver (Netherlands), Sergio Araujo Enciso (Spain), Tomás García Azcárate (Spain) and Thelma Brenes Muñoz (expert for Portugal!). Besides this, I received immediate response and support from the ministries of Poland, Czech Republic, Greece, Finland and Hungary, thanks a lot for supporting this search!

Disclaimer: No guarantee on the provided information, some of these information might not be complete, and a lot of documents are not 100% clear. Especially the information on the intentions or tendencies of the administration might be mistaken (especially when provided in Italian!). So if you have questions, more precise information or even other information, let me know, I am very interested in feedback! This article is subject to constant updates. I hope by next week, I can publish a comprehensive table with the respective information on every country.

Other Sources:

Balmann, Alfons and Christoph Sahrbacher (2014): Mehr als „Museumsprämien“? Zur Förderung der ersten Hektare und Junglandwirte im Rahmen der EU-Agrarpolitik.
IAMO Policy Brief No. 14, Halle (Saale).

Lakner, S., C. Holst, B. Brümmer, S. von Cramon-Taubadel, L. Theuvsen, O. Mußhoff and T. Tscharntke (2013): Zahlungen für Landwirte an gesellschaftliche Leistungen koppeln! Discussion-paper of the Department for Agricultural Economics and Rural Development, University of Göttingen.

Menadue, H. and K. Hart (2014): Member State implementation of the CAP for 2015-2020 – a first round-up of what is being discussed, online article by the Institute for European Environmental Policy (IEEP).

Zahrnt, V. (2009): Public Money for Public Goods: Winners and Losers from CAP Reform, ECIPE WorkIng Paper Nr. 08/2009