GAP-Reform 2020: Warum das Kommissionspapier Future of Food and Farming nicht ausreicht!

Im folgenden Text werde ich darstellen, warum ich das Kommissionspapier „Future of Food and Farming“ für unzureichend für eine substanzielle GAP-Reform 2020 halte und wo ich Probleme und Schwächen in diesem Papier sehe. Seit 1992 wird die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) recht regelmäßig in etwa siebenjährigem Abstand reformiert, jeweils parallel zu dem siebenjährigen EU-Finanzrahmen. Die letzte GAP-Reform wurde im Dezember 2013 von Rat und EU-Parlament entschieden, insofern laufen aktuell bereits die Vorbereitungen für die nächste Reform: Am 29. November 2017 hat die EU Kommission (unter Federführung von Phil Hogan) ihr Kommunikations-Papier „Landwirtschaft und Ernährung der Zukunft“ („The Future of Food and Farming“) veröffentlicht. Aktuell finden bereits (unterhalb der öffentlichen Wahrnehmung) die ersten Diskussionen mit den Vertretern der Mitgliedsstaaten und des EU Parlamentes über die Zukunft der GAP statt, der GAP-Legislativvorschlag, der im Sommer erscheinen soll, wird vorbereitet und am 19.02.2018 werden Mitgliedsstaaten im Rat über die Zukunft der GAP und der Direktzahlungen diskutieren.

Ich war Ende letzten Jahres zusammen mit 22 Wissenschaftlern verschiedener Disziplinen am sogenannten „Fitness-Check der GAP“ beteiligt, der basierend auf etwa 500 Publikationen analysiert, ob die GAP ihre eigenen Ziele erfüllt und ob sie die Ziele der Nachhaltigen Entwicklung (SDGs) berücksichtigt. Die Studie wurde von Guy Pe’er (iDiv Leipzig/Halle) und mir geleitet. Wir haben aus der Perspektive verschiedener Disziplinen (Ökologie, Ökonomie und Sozialwissenschaften) gefragt, ob die GAP effektiv, effizient, ob die GAP-Maßnahmen intern kohärent sind und ob sie kohärent mit anderen Politiken (wie z.H. der EU Handels- oder Biodiversitätspolitik). Es wurde außerdem untersucht, ob die GAP einen europäischen Mehrwert schafft und ob sie aus Sicht von Bürgern und Landwirten relevant ist. Die Ergebnisse fallen insgesamt überwiegend kritisch aus, allerdings enthält der Fitness-Check auch einige positive Aspekte und zeigt Chancen und Potenziale auf. Mit den gleichen Wissenschaftlern haben wir in den letzten Wochen die Mitteilung der Kommission mit den Erkenntnissen unseres Fitness-Checks verglichen und kommen zu dem Ergebnis, dass die Mitteilung der EU Kommission als Vorlage für eine substanzielle GAP-Reform 2020 im Sinne von Bürgern und Steuerzahlern völlig unzureichend und keinen Willen für eine ehrgeizige Reform erkennen lässt.

Wir halten zusammengefasst folgenden vier Punkte für interessant und belegen Sie mit unserer kurzen Analyse der Mitteilung der Kommissions, die wir unten als Download zur Verfügung stellen:

1) Die Leistungen der GAP sind nicht korrekt dargestellt

Die Kommission spricht an verschiedenen Stellen zunächst einige wichtige Herausforderungen an. Sie sieht z.B. die Themen „Nachhaltigkeit“ und den Schutz von den „natürlichen Ressourcen Boden, Wasser, Luft und biologische Vielfalt“ oder den „Klimawandel“ als wichtige Herausforderungen für die GAP, was zunächst aus wissenschaftlicher Sicht zu begrüßen ist. Allerdings reklamiert sie in ihrem Papier auch, dass die GAP in diesem Bereichen bereits erfolgreich sei, was angesichts der wissenschaftlichen Literatur nicht ansatzweise nachvollziehbar ist. Dies trifft gerade für die kritischen Bereiche Umwelt und Biodiversität zu, in denen die GAP wenig effektiv und ineffizient ist. (Hierzu haben wir in unserem Fitness-Check Literatur und Daten zusammengestellt.)

Die Kommission nimmt insofern für sich Erfolge in Anspruch, die überhaupt nicht erzielt wurden. Dies zeigt auch, dass kritische Erkenntnisse der Wissenschaft von der EU Kommission nicht ausreichend für das Politikdesign in Brüssel berücksichtigt werden. Lediglich im Bereich Umwelt wird eingeräumt, dass Bürokratie die Effizienz der Umweltpolitik reduziere. Dies ist jedoch an kritischer Reflektion zu wenig. Die Kommission zieht dann aus den angeblichen Erfolgen der GAP bei Umwelt und Nachhaltigkeit den Schluss, dass die Direktzahlungen weiterhin gebraucht würden, was angesichts der wissenschaftlichen Erkenntnisse und der Kritik aus der Wissenschaft nicht nachvollziehbar ist. Es ist hinreichend belegt worden, dass die Direktzahlungen nicht mit öffentlichen Leistungen verknüpft sind und dass selbst im Rahmen des Greenings dieser Zusammenhang sehr dünn und teilweise nur zufällig ausgeprägt ist. Insofern stellt die EU Kommission die Realität falsch dar und zieht Schlüsse, die nicht sinnvoll sind.

2) Die Kommission eröffnet keine Ausstiegsperspektive aus den Direktzahlungen

Der größte Teil der GAP mit ca.68% des Agrarbudgets sind die Direktzahlungen, die die Landwirte als an die Fläche gebundener Einkommenstransfer erhalten. Dieser pauschale Einkommenstransfer wird aus wissenschaftlicher Sicht seit Jahrzehnten kritisiert: Es fehlt eine klare Zielbestimmung für diese Subvention: Es werden keine Argumente vorgetragen, warum wir neben den allgemeinen (nationalen) Sozialpolitiken und der Umverteilung (z.B. durch die nationale Einkommensbesteuerung) eine gesonderte landwirtschaftliche Einkommenspolitik brauchen.

Die Kommission verwendet weiterhin nicht die richtigen Indikatoren für eine mögliche „Bedürftigkeit von Landwirten“, die eigentlich dieser Politik zu Grunde liegen müsste. So wird in dem Thesenpapier der Kommission eine Statistik präsentiert, die den Einkommensabstand der landwirtschaftlichen Betriebe zu den anderen Sektoren, und damit die angebliche Bedürftigkeit des Sektors belegen soll. Allerdings richten sich Sozial- und Einkommenspolitiken in anderen Bereichen üblicherweise nach dem Einkommen eines Haushaltes, was hier nicht ansatzweise reflektiert ist: Die Kommission ignoriert Einkommen der Landwirte aus anderen Berufstätigkeiten, sie ignoriert auch die Einkommenssituation von Partnern. Die betrieblichen und privaten Vermögen sind nicht berücksichtigt, die niedrigeren Lebenshaltungskosten im ländlichen Raum fehlen ebenfalls. Das sind alles komplexe Indikatoren. Weniger komplex ist dagegen die Tatsache, dass Direktzahlungen über Pachtverträge an die Landeigentümer weitergereicht werden – in manchen Pachtverträgen wird dieser Sachverhalt sogar explizit erwähnt.

Diese Kritikpunkte alles andere als neu, sie wurden schon in der Vergangenheit vielfach geäußert, trotzdem geht die Kommission mit keiner Silbe auf diese Probleme ein. Selbst ein erster möglicher Schritt, nämlich eine schrittweise Reduktion der Direktzahlungen in Westeuropa wird nicht angegangen. Die Direktzahlungen sind nicht gerechtfertigt und dienen auch nicht ihrem Ziel. Es ist daher kaum überraschend, dass auch andere Kollegen, wie z.B. Alfons Balmann (IAMO, Halle) oder Bernhard Brümmer (Universität Göttingen) eine Abschaffung der Direktzahlungen fordern.

3) Das Leitbild der GAP-Reform ist ein „Business as usual“

Die Mitteilung der Kommission ist geprägt vom erklärten Willen, die „erfolgreiche Arbeit“ fortzusetzen. Dies zeigt sich auch sprachlich: So taucht der Begriff „continue“ zwölf Mal, der Begriff „maintain“ weitere drei Mal auf. Die Kommission erzeugt das Bild, dass die GAP insgesamt gut funktioniert und daher ohne Probleme fortgesetzt werden kann. Kommissar Phil Hogan spricht folglich in einer Rede vom 31.01.2018 davon, dass die GAP-Reform keine Revolution, sondern eine Evolution sei. Und hier weicht die Kommunikation der Kommission erneut von den Fakten ab, da in unserem Fitness-Check einige Fälle von ineffizienten Instrumenten und Politiken genannt sind: Direktzahlungen sind ineffizient, das Greening ist in weiten Teilen „Green-Washing“ und im Bereich der gekoppelten Direktzahlungen war die letzte Reform ein Rückschritt. Insofern wäre mindestens eine „substanzielle Reform“ und eben keine „Evolution“ notwendig, um auf die Herausforderungen zu reagieren. Alfons Balmann fasst dies in einem Satz zusammen: „Es scheint, als hätte man nicht den Mut, sich heutigen und künftigen Entwicklungen zu stellen.“

4) Flexibilität bedeutet nicht Subsidiarität und löst nicht unbedingt die Probleme

Die Kommission schlägt eine ergebnisorientierte GAP vor, in der die Kommission und die Mitgliedsstaaten in einem Strategieplan sich auf Zielvorgaben einigen und die Mitgliedsstaaten so mehr Verantwortung übernehmen. Die Kommission spricht in diesem Zusammenhang von „mehr Subsidiarität“ und sieht allein dadurch bereits einen Erfolg der Reform.

Subsidiarität heißt, dass über Politiken auf der niedrigsten möglichen Eben entschieden wird. Will man dieses Prinzip in der EU verwirklichen, so müsste zunächst definiert werden, welche Politiken eher regional oder national wirken und bei welchen Politiken es besonders wichtig ist, dass sie EU-weit einheitlich geregelt werden. Die Theorie des Ökonomen Wallace Oates besagt, dass bei unterschiedlichen Präferenzen in den Regionen finanzpolitisch dezentrale Entscheidungen zu einer höheren Effizienz führen. Insofern ist Subsidiarität eigentlich ein wichtiges und sinnvolles Leitprinzip, dass vielleicht in der GAP viel zu wenig Beachtung bekommt.

Wenn man die Kommissionsmitteilung genau analysiert, so zeigt sich, dass mit dem Kommissions-Papier keineswegs mehr Subsidiarität eingeführt wird, sondern nur mehr Flexibilität, und das ist nicht das gleiche und führt keineswegs zu einer höheren Effizienz. Es wird überhaupt nicht definiert, welche Kompetenzen und ziele demnächst auf MS-Ebene geregelt werden sollen. Auch zu Strategieplänen und Indikatoren gibt es kaum Aussagen. Interessant ist auch, dass wir beide Elemente, nämlich Flexibilität für die Mitgliedsstaaten und Strategiepläne bereits innerhalb der GAP haben.

a) Strategiepläne: Im Rahmen der Programme für Ländliche Entwicklungen (RDP) programmieren die Mitgliedsstaaten oder Regionen einen Programm, sie legen Maßnahmen fest. Die Programme werden zwischendurch und ex-post evaluiert und wenn Ziele nicht eingehalten werden, können Finanzen gekürzt werden – was in der Praxis jedoch kaum aufgrund nicht eingehaltener Ziele, sondern eher wegen zu geringer Programmteilnahme passiert. Des Weiteren sind die Evaluationen kaum aussagekräftig, da die untersuchten Indikatoren („Fläche je Maßnahme“, „Anzahl Teilnehmer“, „% der abgerufenen Mittel“) kaum etwas über die Qualität der Programmierung aussagen. Regionen und Mitgliedsstaaten wissen insofern, wie sie programmieren müssen, um Kürzungen zu vermeiden. Komplexe und verwaltungsintensive (aber auch effektive) Maßnahmen werden daher vermieden, was jedoch die Effektivität reduziert.

b) Flexibilitäten: Bei der letzten Reform gab es eine ganze Reihe von „flexiblen Elementen“ (siehe mein Post vom 25.04.2014). Nach meinem bisherigen Kenntnisstand haben die Flexibilitäten dazu geführt, dass die Mitgliedsstaaten meist den Weg des geringsten Widerstand gewählt haben. Beim Greening wurden überwiegend Maßnahmen implementiert, die die Landwirte bereits erfüllen, bei den Maßnahmen der Umverteilung wurden gerade in Osteuropa Varianten gewählt, die große Betriebe von Umverteilungen schonen, so dass hier nur ein geringes Volumen an Umverteilung realisiert wurde. Und bei den gekoppelten Zahlungen wurde insgesamt soviel von Obergrenzen Gebrauch gemacht, dass sich der Anteil von 6.8% auf 10% in der I. Säule erhöhte. Dies zeigt, dass die Mitgliedsstaaten die Flexibilitäten keineswegs so nutzen, dass die Effektivität und Effizienz der GAP gesteigert wird.

Es fällt mir schwer zu glauben, dass ein solches Politik-Design für zwei Säulen die Effektivität, Effizienz und Zielgenauigkeit der GAP erhöht, wenn dieser Politikansatz schon innerhalb einer Säule nicht dazu beiträgt. Flexibilität bedeutet nicht automatisch Subsidiarität, sondern dies erfordert eine sehr genaue Definition von Zielen, Indikatoren und von möglichen Sanktionsmechanismen, die fiskale Anreize setzen, damit die Mitgliedsstaaten auch wirklich effektive Politik betreiben. Auf einer Konferenz im niedersächsischen Loccum zur nächsten GAP-Reform 2020 im Februar hielt sich der Vertreter des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) auf die Frage, wie man sich Indikatoren vorzustellen habe, mit Antworten zurück: Er antwortete vage und die einzige Aussage, die ihm zu entlocken war, dass es sich vermutlich um Flächenangaben handeln würde. „Fläche Zwischenfrüchte“ wäre dann bereits ein Erfolg für die Biodiversität, selbst wenn diese Maßnahme nichts bringt.

Die Kommission sollte sich gut überlegen, ob diese neuen Flexibilitäten wirklich ein kluger Ansatz sind, denn eigentlich führte dies nach der letzten Reform 2013 häufig dazu, dass Maßnahmen verwässert wurden. Ein Ergebnis einer solchen Politik könnte dann allerdings sein, dass die Kommission dann jederzeit sagen könnte, dass sie nicht mehr für die Ineffizient dieser Politik verantwortlich zu machen sein. Als ob man das nicht schon heute sagen könnte. In einem solchen Szenario stellt sich die Frage, warum wir überhaupt eine GAP auf EU-Ebene brauchen. Die Kommission ist dafür verantwortlich ihre Politik zu begründen. Mit Flexibilität wird dies nur gelingen, wenn Ziele und Umsetzung sehr viel klarer definiert werden.

Fazit: Der Kommission fehlt es Ehrgeiz für die nächste GAP-Reform

Aus den genannten Punkten folgt, dass die Kommission in ihrer Mitteilung nicht ansatzweise den Willen zu einer substanziellen GAP-Reform zeigt. Unser GAP Fitness-Check zeigt deutlich die Defizite der GAP-Reform 2013, aus denen man schließen kann, dass eine solche ehrgeizige Reform notwendig ist.

Allerdings ist die politische Gesamtwetterlage in Brüssel nicht einfach: Viele osteuropäische Regierungen verfolgen eine andere Agenda als die Kommission, Deutschland und Frankreich. Eine Erwartung der Osteuropäer könnte sein, dass man das Niveau der Direktzahlungen innerhalb der EU weiter angleicht, was vielleicht auch das Festhalten an den Direktzahlungen erklärt. Eine ehrgeizige Reform ist auch angesichts eines geringeren EU Budget durch den Brexit notwendig. Während EU Finanzkommissar Günter Oettinger in den letzten Wochen laut darüber nachgedacht hat, wie man die finanzielle Lücke schließen kann (siehe Alan Matthews Post vom Januar 2018), sieht EU Agrarkommissar Phil Hogan scheinbar nicht die Notwendigkeit für eine solche Reform.

Die EU als Projekt und die Europäischen Institution stehen insgesamt in der Kritik der Vereinfacher und Populisten von UKIP, FPÖ, den Schwedendemokraten, des Front Nationals, der AfD, den fünf Sterne bis hin zu linkspopulistischer Kritik. Die Agrarpolitik hat finanziell eine große Bedeutung in der EU und gerade hier könnte die Kommission in einem Politikfeld zeigen, dass durch Evidenz-basierte Reformen Entwicklungen in die richtige Richtung weiter möglich sind. Aber dafür müssen die Politiken besser werden und der Reformentwurf muss genauer definieren, welche Ziele erreicht werden sollen. Die Kommissionsmitteilung unter Federführung von Phil Hogan ist insofern als Startschuss für eine ehrgeizige Reform zu wenig und die Kommission sollte sich gut überlegen, ob es verhandlungstaktisch nicht günstiger ist, mit einem ambitionierten Entwurf zu beginnen. Die Bedenken der Mitgliedsstaaten und des Parlaments werden ohnehin kommen und am Ende müssen die europäischen Steuerzahler die Zeche bezahlen.

Insgesamt könnte die Kommission mit einer ehrgeizigen Reform zeigen, dass sie in der Lage ist, ihre größte gemeinschaftliche Reform kontinuierlich zu verbessern, trotz eines geringeren Budgets. Mit einer wissenschaftsbasierten Politik wäre dies möglich, aber dafür muss die Kommission mehr Reform wagen. Wichtige Game-Changer könnten die französische und die deutsche Regierung, aber auch die neue Gruppe „en marche“ im EU-Parlament sein, die ggf. nicht mehr der sozialdemokratischen Gruppe, sondern der liberalen ALDE angehört. Viel hängt weiterhin vom Legislativvorschlag der Kommission ab, der im Frühsommer erwartet wird.

Die englische Version dieses Textes auf der Seite von Arc2020 wurde unter Mitarbeit von Guy Pe’er geschrieben.

Quellen:

Analyse der Mitteilung der Kommission: The Future of food and farming in Europe: Is the EU heading towards a real improvement of the CAP?, iDiv and UFZ; Leipzig

Fitness Check: Pe’er, G., S. Lakner, et al. (2017): Is the CAP Fit for purpose? An evidence-based fitness-check assessment, Report, published by iDiv Leipzig, Birdlife Brussels and NABU Berlin.

Mitteilung der Kommission: EU Commission (2017): The future of Food and Farming, Brussels

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Fokus auf Biodiversität und öffentliche Leistungen: ein Vorschlag für die GAP 2021

Am 7.November 2016 hat der Naturschutzbund (Nabu) e.V. in Berlin eine Studie zur zukünftigen EU-Agrarpolitik 2021 vorgestellt. Die Studie wurde von Rainer Oppermann, Anselm Fried, Natascha Lepp, Tobias Lepp (vom Institut für Agrarökologie und Biodiversität (IFAB)) und von mir erarbeitet. Ich werde im Folgenden beschreiben, welche Maßnahmen in dem Modell vorgesehen sind und wie mit diesem Modell die Herausforderungen im Bereich Umwelt und Biodiversität angegangen werden könnten.

Hintergrund: Die Ergebnisse und die Umsetzung der letzten Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU 2013 sind mehr als ernüchternd. Mit dem Konzept des Greenings sollen 30% der nationalen Obergrenzen bei den Direktzahlungen begründet werden, was auf EU-Ebene insgesamt eine Summe von ca. 12 Mrd. EUR ausmacht. Das Greening stellt nach 2 Jahren Erfahrung kein substanzielle Verbesserung aus Umweltsicht dar. Die Maßnahmen Anbauvielfalt und Grünlandschutz sind weitgehend neutral bis im Einzelfall sogar kontraproduktiv.

Das Kerstlingerröder Feld: Kulturlandschaft in der Nähe von Göttingen

Nur bei der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) könnte man Vorteile sehen. Allerdings ist das nur graue Theorie: Eine Umfrage unter 90 Agrarökologen zeigt, dass lediglich 3 der 8 Optionen der ÖVF überhaupt wirksam für die Biodiversität sind (Pe’er et al. 2016). Wie bereits mehrfach hier auf der Seite dargestellt, machen diese drei ÖVF-Optionen (Brache, Landschaftselemente und Pufferstreifen) auf EU-Ebene nur 25% der gesamten ÖVF aus (EU Kommission 2016), in Deutschland liegt ihr Anteil sogar nur bei 20% der ÖVF und 2,3% des gesamten Ackerlands. Weiterhin ist es erlaubt, Pflanzenschutzmittel auf ÖVF zu verwenden, was im Rahmen einer Biodiversitätsmaßnahme kontraproduktiv ist. Die Versuche der EU Kommission dies rückgängig zu machen, wird aktuell von 18 EU-Mitgliedsländern ausgebremst. Es soll weiterhin möglich sein, Pflanzenschutzmittel zu verwenden, was aus Perspektive der Biodiversität nicht nachvollziehbar ist.

Auch die Agrarumweltprogramme der Länder vor 2015 waren nicht ausreichend in der Lage, die für den Biodiversitätsschutz relevanten Flächen, die sogenannten Flächen mit hohem Naturwert (high nature value (HNV)-area) konstant zu halten. Hierunter fallen lt. Bundesamt für Naturschutz (BfN) Flächen wie artenreiches Magergrünland, extensiv bewirtschaftete Äcker oder Weinberge sowie Brachen. Eine Statistik des BfN zeigt, dass zwischen 2009 und 2013 in fast allen Bundesländern (Ausnahmen Rheinland-Pfalz, Saarland und Thüringen) die HNV-Fläche zurückgegangen sind:

%-Anteil an der Gesamtfläche	2009	2013	Diff 09-13
Baden-Württemberg	15,6	14,6	-1,0
Bayern	10,5	10,2	-0,3
Brandenburg	19,7	16,6	-3,1
Hessen	16,3	13,5	– 2,8
Mecklenburg-Vorpommern	13,6	11,7	-1,9
Niedersachsen	11,3	10,0	-1,3
Nordrhein-Westfalen	13,8	12,8	-1,0
Rheinland-Pfalz	12,6	12,8	0,2
Saarland	26,1	27,3	1,2
Sachsen	12,5	9,4	-3,1
Sachsen-Anhalt	13,4	10,6	-2,8
Schleswig-Holstein	9,8	9,3	-0,5
Thüringen	16,5	16,6	0,1
Deutschland	13,1	11,8	-1,3

Quelle: Bundesamt für Naturschutz 2013, Daten für NRW aus 2012

Und während Greening mehr schlecht als recht läuft und auch die Agrarumweltprogramme den Rückgang wertvoller Flächen nicht aufhalten können, befindet sich eine der wichtigsten Naturschutzpolitiken der EU, die Fauna Flora Habitat (FFH)-Richtlinie in Deutschland in der tiefen Krise. Die Agrarumweltprogramme sind nicht auf den Schutz von FFH-Arten und -Biotopen ausgerichtet. Und der LIFE-Fond, der hauptsächlich auf die Förderung von Naturschutzprojekten ausgerichtet sein soll, hat nur einen sehr kleinen Anteil am Gesamthaushalt. Insofern ist Deutschland in der Umsetzung dieser Naturschutzpolitik hinterher und auch hier droht Deutschland eine EU-Klage, ähnlich wie im Fall der

Maßnahmen des Modells: Insgesamt ist die aktuelle GAP nicht in der Lage, einerseits auf die Umwelt-Herausforderungen wie Bodenschutz, Grundwasser, Klimawandel oder den kulturellen Werte der Landschaft einzugehen und andererseits auf sonstige Herausforderungen wie z.B. Tierwohl zu reagieren. Das grundlegende Prinzip des Reformmodells ist daher „öffentliches Geld für öffentliche Leistung“. Wir schlagen folgende Politikmaßnahmen vor:

1. Nachhaltigkeitsprämie: Diese Prämie wird an allgemeine Umweltstandards (sowie ggf. weitere gesellschaftliche Leistungen) gekoppelt. Das Ziel ist eine Sicherstellung von Mindeststandards im Umweltbereich wie Pflanzenschutz- und Düngerecht, eine Mindestfläche für ökologisch wertvolle Fläche auf Acker und Grünland sowie eine Begrenzung der Viehbesatzdichte. Die Nachhaltigkeitsprämie wird für die gesamten Betriebsfläche gezahlt, es ist allerdings möglich diese Prämie auch z.B. nach Bodenqualität oder nach Schlaggröße zu differenzieren. Für die Kalkulation sind wir zunächst von 150 €/ha ausgegangen. Eine Gruppe von Agrarökonomen vom Thünen-Institut um Reiner Plankl (2010: Working Paper 01/2010 des Thünen Instituts) hatte sich 2010 mit der Frage beschäftigt, welcher Anteil der Direktzahlungen über gesellschaftliche Leistungen und die Kosten von Cross-Compliance (CC) gerechtfertigt werden könnte. Die hier gewählte Prämienhöhe liegt leicht über den Werten von Plankl et al. (2010).

2. Agrar-Natur-Prämie (ANP): Diese Zahlung soll für spezielle Naturschutzmaßnahmen auf Acker- und Grünlandflächen mit hohem Naturwert (HNV) fördern. Es wird eine Liste mit bekannten Maßnahmen wie Blühstreifen oder extensive Spätschnittnutzung im Grünland, aber auch ergebnisorientierte Honorierung vorgeschlagen. Es gibt jedoch auch neue Maßnahmen wie z.B. Getreideanbau mit weiter Reihe, sowie Maßnahmen für Oliven-, Obst- und Weinbau. Die Agrar-Natur-Prämie (ANP) entwickelt die bereits etablierten und hocheffektiven dunkelgrünen Agrarumweltmaßnahmen weiter und bezieht sich auf die entsprechende Naturschutzfläche. Das Ziel ist in dieser Förderlinie, klare Anreize sowohl für Landwirte als auch für die Ministerien der Mitgliedsstaaten zu setzen.

Für Landwirte: Viele Agrarumweltprogramme sind finanziell immer noch nicht attraktiv genug und zu kompliziert in Beantragung und Kontrolle. Die Agrar-Natur-Prämie unterscheidet sich von bisherigen Zahlungen, da sie von der strengen Orientierung an Kosten weggeht und eine zusätzliche Anreizkomponente vorsieht, die für Gewinn und Risiko gezahlt wird. Wenn wir Landwirte als Unternehmer sehen und die Idee eines „Betriebszweig Naturschutz“ ernst nehmen, dann sollte es möglich sein, mit Naturschutz Gewinne zu erzielen und ggf. mit diesen Gewinnen auch Investitionen z.B. für spezielle Schlepper auf hängigem Grünland zu tätigen. Die ANP ist daher höher als typische Agrarumweltprämien. Für die Studie haben wir mit einem typischen Prämiensatz von 1.350 €/ha im Ackerland und 700 €/ha im Grünland gerechnet. Dies kann jedoch nach Maßnahmen aber auch nach Bodenqualität auf dem Betrieb variiert werden. Bei einem Mindestanteil von 10% der Fläche wird eine zusätzliche Managementprämie gezahlt, um Naturschutzberatung und lokale Anpassung auf dem Betrieb zu fördern. (WTO?)

Für Mitgliedsstaaten: Die Umsetzung und die regionale Anpassung der Agrar-Natur-Prämie wird anspruchsvoll für Verwaltung, Kontrolle und Monitoring. Allerdings ist es für die Bereitstellung von Naturschutzleistung notwendig, diese Transaktionskosten als integrativen Teil des „Produktes Artenvielfalt“ zu sehen. Daher sieht das Modell höhere Kofinanzierungsraten der EU sowie Verwaltungskostenbeihilfen für anspruchsvollen Agrar-Natur Programme vor. Dies soll Mitgliedsstaaten dabei unterstützen, anspruchsvolle Maßnahmen zu programmieren. Des Weiteren ist es wichtig, bei der Abwicklung von anspruchsvollen Naturschutzmaßnahmen weg vom aktuellen Klima des Misstrauens zu kommen, das bei den Kontrollen vorherrscht, hin zu einer vertrauensvollen Zusammenarbeit. In diesem Zusammenhang erscheint auch eine Vereinfachung der Verwaltungs- und Kontrollvorschriften in ELER (wie sie das Sächsische Ministerium für Landwirtschaft unter dem Titel ELER-Reset vorschlägt) sinnvoll.

3. Ländliche Entwicklungsprogramme: Die bisherigen ELER-Programme werden (ohne die effektiven Agrar-Natur-Programme) weitergeführt, was einfache (hellgrüne) Agrarumweltprogramme, die Förderung des Ökolandbaus oder die Programme der Ländlichen Entwicklung umfasst. Auch hier wäre eine Vereinfachung der Verwaltung sinnvoll. Des Weiteren gibt es in diesem Bereich ebenfalls inhaltlichen Reformbedarf. Aufgrund der etwas leichteren Administration, sieht das Modell auch etwas niedrigere Kofinanzierungsraten vor.

Betriebsindividuelle Berechnungen basierend auf dem Modell zeigen, dass Betriebe mit einem stärkeren Engagement im Naturschutz von dem Modell profitieren, während Betriebe ohne Teilnahme an Agrar-Natur-Maßnahmen Verluste hinnehmen müssen. Berechnungen zeigen auch, dass das neue Modell keine zusätzlichen Mittel im Haushalt benötigt.

Die Rolle der Einkommenspolitik: Die wichtigste finanzielle Umschichtung des Modells besteht in der Abschmelzung der Einkommenskomponente der Direktzahlungen vollständig aufgegeben wird. Der Europäische Rechnungshof (in Sonderbericht 01/2016) und auch Wissenschaftler (z.B. Koester & Loy 2016) haben mehrfach hervorgehoben, dass die EU-Kommission die pauschale Einkommensstützung der Landwirtschaft bisher nicht ausreichend durch geeignete Daten begründen konnte. Das wichtigste Argument für die Einkommensstützung bleibt immer noch die 30%ige Absenkung des Richtpreises für Getreide in der MacSharry-Reform 1992, was aus Sicht der Bürger und Steuerzahler kein hinreichendes Argument für eine pauschale Unterstützung ist. Es gibt zwar EU-weite Statistiken über Einkommensentwicklungen landwirtschaftlicher Betriebe. Allerdings fehlen belastbare Daten über die Einkommenssituation von landwirtschaftsnahen Haushalten unter Berücksichtigung von Einkünften außerhalb der Landwirtschaft und es fehlt auch ein Überblick über die Vermögenssituation.

Gerade in den westeuropäischen Staaten erscheint es vorstellbar, auf diese Einkommenskomponente Stück für Stück zu verzichten. Für Osteuropa (und teilweise in Südeuropa) stellt sich dieses Problem anders dar: Hier gibt es immer noch zahlreiche Kleinst- und Subsistenzbetriebe gibt. Es könnte notwendig sein, hier sehr viel länger die Transformation der Agrarsektoren zu unterstützen. Hier sehen wir auch den Bedarf, das Modell sehr viel genauer an die Situation in den neuen EU-Mitgliedsstaaten anzupassen.

Die Rolle des Ordnungsrecht: Ein weiterer Punkt, der aus diesem Modell folgt, ist die Tatsache, dass man mit diesem Modell bestimmte Grundlagen von CC per Ordnungsrecht kontrollieren muss, da evtl. nicht mehr alle Betriebe an der Förderung teilnehmen. Das Ordnungsrecht sollte sich auf die wichtigsten Dinge wie Dünge- und Pflanzenschutzmittelrecht konzentrieren. Die ordnungsrechtliche Durchsetzung von CC ist an der Stelle übrigens nichts Neues (!), denn eigentlich basiert die GAP auf diesem Prinzip. Aber selbst in Deutschland ist diese Durchsetzung immer noch ein Problem, die die Klage der EU-Kommission gegen Deutschland aufgrund der Nitratrichtlinie zeigt. D.h. eine wichtige Aufgabe der EU-Agrarpolitik besteht in meinen Augen darin, diese Lücken in der Durchsetzung in Deutschland, aber auch in anderen Ländern zu schließen.

Fazit: Das hier präsentierte Modell für die GAP 2021 (vgl. Oppermann et al. 2016) konzentriert sich auf den Schutz der Biodiversität und den Erhalt von Kulturlandschaft. Die finanzielle Architektur des Modells soll deutliche Anreize für die Programmierung von anspruchsvollen Maßnahmen im Bereich Umwelt- und Naturschutz setzen, was mit einem Budget im ähnlichen Umfang möglich ist. Das Modell wirkt auch in anderen Umweltbereichen wie Wasser- und Klimaschutz. Darüber hinaus stellt die Gesellschaft Erwartungen an die Landwirtschaft. Dies betrifft aktuell v.a. den Bereich Tierwohl. Es erscheint sinnvoll, das neue Modell um den Maßnahmen des Tierwohls zu ergänzen. Ziel ist es auch, dieses Studie für andere EU-Staaten zu ergänzen.

Das präsentierte Modell ist ein Reformvorschlag, der die GAP fit für die Zukunft macht, der Landwirte fair behandelt und sie als Unternehmer ernst nimmt. Das Modell ist auch fair für Steuerzahler, da mit diesem Modell deutlich mehr Umweltleistungen bei gleichem Budget erreicht werden. Und das Modell ist nachhaltig, da Umweltleistungen erbracht werden und Landwirte unterschiedliche Möglichkeiten haben, Einkommen zu erwirtschaften. Wir hoffe, einen interessanten Vorschlag für die Debatte um die GAP 2021 gemacht zu haben und wir hoffen, dass die Diskussion um eine neue Reform 2021 beginnt um deutliche Verbesserungen in der GAP zu erreichen.

Quellen:

EU Commission (2016): Greening after one year – Commission staff working document from 22.06.2016, SWD (2016) 218, part 1/6, European Commission, Brussels, Belgium, url: http://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/pdf/2016-staff-working-document-greening_en.pdf

Oppermann, R. A. Fried, N. Lepp, T. Lepp and S. Lakner  (2016): Fit, fair und nachhaltig Vorschläge für eine neue EU-Agrarpolitik, Studie des Naturschutzbund (Nabu), Berlin, Oktober 2016. Die gesamte Studie auf Deutsch, Summary in English

Pe’er, G., Y. Zinngrebe, J. Hauck, S. Schindler, A. Dittrich, S. Zingg, T. Tscharntke, R. Oppermann, L. Sutcliffe, C. Sirami, J. Schmidt, C. Hoyer, C. Schleyer and S. Lakner (2016): Adding some green to the greening: improving the EU’s Ecological Focus Areas for biodiversity and farmers, in Conservation Letters, published in December 2016, doi: 10.1111/conl.12333.

Die Zukunft der landwirtschaftlichen Direktzahlungen: Positionen und Optionen für 2020

Die Diskussion um die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 2020 wird bereits jetzt geführt. Dieser Beitrag geht der Frage nach, wie sich aktuell die Parteien in Deutschland zur Zukunft der Direktzahlungen positionieren. Dieser Diskussionsprozess steht im Moment noch am Anfang, allerdings könnte die Position Deutschlands wichtig, um nicht zu sagen entscheidend für die Frage sein, ob eine Agrarreform deutliche Veränderungen und Fortschritte bringt oder lediglich ein „weiter so“. Eine Reform 2020 müsste bereits 2017/18 diskutiert und beschlossen werden, insofern lohnt schon jetzt (3 Jahre vor einer Reform) ein genauer Blick auf die Positionen.

Landschaftselemente bei Göttingen im Herbst 2015

 

• Grüne: Auf die Neupositionierung von Robert Harbeck und Martin Häusling (beide Bündnis 90 / Die Grünen) habe ich bereits im Juni in diesem Blog hingewiesen. Die Grünen stellen im Moment 6 der 13 Landesminister für Landwirtschaft (Siehe Tabelle).
  

  Landesminister für Landwirtschaft, Stand Nov. 2015

   

• Allerdings liegt außer dem Positionspapier von Harbeck / Häusling, das jedoch nicht offiziell Parteilinie ist, nichts vor. Die sonstigen Landesminister der Grünen halten sich eher bedeckt, auch der agrarpolitische Sprecher der Bundestagsfraktion, Friedrich Ostendorff (aus Westfalen) beschäftigt sich eher mit Milchmarktregulierung oder Export von Agrarprodukten. In der Vergangenheit wurde vereinzelt die Position vertreten, dass die 1. und 2.Säule „Agrargelder“ seien, die man halten müsse. Für die Gesamtpartei, dürfte es auch darauf angekommen, wie sich Fraktionsvorsitzender Toni Hofreiter vom linken Flügel sowie die Umweltsprecherin, Bärbel Höhn vom Realo-Flügel positionieren. Am 16. März 2016 sind in Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg Landtagswahlen und in beiden Ländern sind die Grünen in der Regierung. Es ist daher zu erwarten, dass eine Positionierung der Grünen in dieser Frage erst nach diesen Landtagswahlen erfolgt. Die Tendenz bei Bündnis 90/Die Grünen geht jedoch zu einem Abbau der Direktzahlungen und einer Stärkung der Agrarumweltprogramme, aber ganz klar ist das noch nicht.
• Umweltministerin Barbara Hendricks (SPD) hat vor einigen Wochen die Naturschutzoffensive 2020 ihres Ministeriums Hierbei lautet eine Überschrift auf S.11 der Broschüre „Agrarsubventionen nach 2020 abschaffen – Landwirtinnen und Landwirte für konkrete Naturschutz-Leistungen bezahlen“. Diese Wortwahl ist zunächst sehr unpräzise, allerdings wurde sofort deutlich, dass Hendricks die Direktzahlungen der 1.Säule der GAP im Sinn hat. Das Hauptargument ist sehr ähnlich wie bei Harbeck und Häusling: „Die Umweltanforderungen des ‚Greening‘ und der ‚Cross Compliance‘ sind leider nach wie vor wenig anspruchsvoll.“ Man möchte an dieser Stelle ergänzen, dass die Anforderungen vor allem unwirksam sind, wie die aktuellen Zahlen zur Umsetzung von Greening und der ökologischen Vorrangfläche zeigen, wie ich versucht habe in meinem letzten Beitrag vom 05.Oktober 2015 zu zeigen. Das Ziel von Hendricks besteht in einer Umschichtung der Mittel in die Agrarumweltprogramme 2.Säule, um dort konkrete Naturschutzmaßnahmen zu fördern. Allerdings ist die Naturschutzoffensive wenig abgestimmt, so dass es wenig Unterstützung aus der SPD und den NGOs für diesen Vorstoß gab. Die naturschutzpolitische Sprecherin Steffi Lemke von Bündnis 90/Die Grünen und der Naturschutzpolitische Referent des Nabu, Till Hopf hatten in einer Reaktion fast wortgleich gefordert, den Worten Taten folgen zu lassen. Es muss sich vor allem zeigen, ob diese Position innerhalb der großen Koalition mit CDU/CSU mehrheitsfähig ist.
• Die Sozialdemokraten (SPD) in Deutschland war in agrarpolitischen Fragen im Bundestag vom Tierarzt Wilhelm Priesmeier (Wahlkreis Goslar-Northeim-Osterode) vertreten worden. Priesmeier war 2012 und 2013 auf mehreren agrarpolitischen Diskussionen in Göttingen und hatten einen „schrittweisen Ausstieg aus den Direktzahlungen“ Auch der Agrarminister von Mecklenburg-Vorpommern, Till Backhaus argumentierte im April 2015 in einem Interview in diese Richtung: „Ich halte eine dauerhafte Aufrechterhaltung der Direktzahlungen im bisherigen Umfang noch in der Art und Weise weder für nötig noch für sinnvoll. Sie leisten zur Erreichung gesellschaftlicher Ziele beispielsweise zur Welternährung, zum Tierschutz, zur Umwelt- und Klimapolitik oder auch zur Entwicklung ländlicher Räume auch mit dem Element des Greenings nur einen geringen Beitrag. Der bürokratische Aufwand steigt jedoch weiter an. Hier liegen Aufwand und gesellschaftlicher Nutzen ziemlich weit auseinander.“ Till Backhaus ist seit 17 (Siebzehn!) Jahren Landwirtschaftsminister in Mecklenburg-Vorpommern, so dass seine Position in der SPD Gewicht haben sollte. Die beiden wichtigsten agrarpolitischen Akteure haben sich somit eher kritisch positioniert. Allerdings hatte die SPD sich in der Agrarpolitik nicht immer prinzipienfest gezeigt, da die SPD eher landwirtschaftsfern agierte. Dies zeigte sich z.B. 2009 in der Wahl von Udo Folgert als Schatten-Agrarminister von Kanzlerkandidat Frank Steinmeier. Udo Folgert, selbst Funktionär des ostdeutschen Bauernverbandes, hatte damals innerhalb kürzester Zeit einige zentrale agrarpolitische Forderungen der SPD im Alleingang und scheinbar ohne Rücksprache geräumt. Insofern darf man gespannt sein, ob wie prinzipienfest die SPD im Punkt Abbau der Direktzahlungen sein werden. Die Tendenz der SPD geht zu einem Abbau der Direktzahlungen und einer Stärkung der 2.Säule, aber Landwirtschaft ist nicht das ganz große Hauptthema der Partei.
• Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) hatte sich am 22. September 2015 auf einer Konferenz zur Zukunft des EU-Budgets in Brüssel geäußert. Hierbei brachte er eine Umschichtung des Agrarbudgets für andere gesellschaftliche Aufgaben ins Spiel. „Um ganz offen zu sein: Ich schlage vor die Gelder, die für Kohäsionspolitik sowie Teile des Agrarbudgets für eine Unterstützung der Reformanstrengungen in anderen Mitgliedsstaaten zu verwenden.“ (eigene Übersetzung) Damit spricht Schäuble erstmals offen aus, was seit vielen Jahren von Finanzpolitikern verschiedener Parteien und hinter vorgehaltener Hand auch aus dem Finanzministerium hört: Man sieht angesichts der finanziellen Herausforderungen der EU-Reform wichtigere Prioritäten als eine Fortsetzung der Agrarzahlungen, die nur einen recht geringen Zielerreichungsgrad haben und auch den Empfehlungen von Experten widersprechen (so auch Schäuble in seiner Rede). Schäuble fordert in seiner Rede eine klare Ausrichtung des Budgets an einem europäischen Mehrwert.
• Christlich Demokratische Union (CDU): Die Position Wolfgang Schäubles gilt jedoch nicht für die CDU. Die Position der Union ist im Moment, dass man das jetzige System der Direktzahlungen beibehalten möchte. So hatte Bundeslandwirtschaftsminister Christian Schmidt (CSU) sich in einer Rede vom 03.04.2014 im Bundestag zu den Ergebnissen der GAP-Reform 2013 und den Direktzahlungen bekannt, zu seiner Position für Reform 2020 macht Schmidt in einer Antwort an Kirsen Tackmann (Die Linke) im Nov. 2015 keine Angaben. Georg Nüßlein (CDU), der stellvertretende Vorsitzende der CDU-Bundestagsfraktion bekannte sich ebenfalls in einer Reaktion auf die Naturschutzoffensive 2020 am 14.10.2015 zum Erhalt der Direktzahlungen. Zum Greening sagt Nüßlein: „Wir sollten dieses Konzept jetzt erst einmal konsequent umsetzen, anstatt die Interessen von Landwirtschaft und Naturschutz gegeneinander auszuspielen.“ Ein Konzept, dass die CDU vor seiner Einführung im übrigen kritisiert hat.
• Allerdings gibt es inzwischen auch in der CDU auch andere Stimmen: So äußerte sich der Europaabgeordnete der CDU, Peter Jahr (aus Sachsen) am 16.09.2015 an einem „Roundtable zur Zukunft der GAP“ eher kritisch zum Thema Direktzahlungen und Greening: „Wir sollten uns in der Ersten Säule auf die Wettbewerbsfähigkeit konzentrieren und Umwelt- und Sozialaspekte mit Mitteln aus der Zweiten Säule fördern“. Auch der CDU-Bundestagsabgeordnete Hans Georg von der Marwitz (Wahlkreis Barnim, Brandenburg) signalisierte bereits im Mai 2013 bei einer agrarpolitischen Diskussion in Göttingen, dass er die Direktzahlungen in der aktuellen Form für nicht zu rechtfertigen hält und er sich auch einen schrittweisen Ausstieg aus den Direktzahlungen vorstellen können. Er musste jedoch in der gleichen Diskussion im Mai 2013 auch einräumen, dass seine Position in der CDU-Fraktion nicht mehrheitsfähig sei. Die aktuelle Position und Tendenz der CDU/CSU insgesamt besteht in einer Beibehaltung des jetzigen Systems.
• Die Position der Linken ist etwas unklar: Die Bundestagsabgeordnete Kirsten Tackmann (aus Nordwest-Brandenburg) hatte in den letzten Jahren mehrfach die soziale Unausgewogenheit der Direktzahlungen, sowie die Verwässerung der Greening-Regeln kritisiert. Sie hatte 2015 eine kleine Anfrage an die Bundesregierung gestellt und nach der Entscheidung der Landwirte bei den ökologischen Vorrangflächen gefragt. Ihr Kommentar auf die Antwort der Bundesregierung vom 02.11.2015 war dann jedoch, dass Greening die „Vielfalt in der Agrarlandschaft“ fördere. Dies ist angesichts der Zahlen des Bundesministerium eine eher optimistische Sicht von Greening, die für die sonst scharfe Opposition der Linken recht milde erscheint. Die Tendenz der Linken bei den Direktzahlungen dürfte wohl eher kritisch gegenüber den Direktzahlungen sein, die Signale sind mir jedoch nicht vollkommen klar. (Aber ich lerne gerne dazu.)
• Die Liberalen (FDP) stellte in den 1970ern mit Josef Ertl viele Jahre den Bundeslandwirtschaftsminister. Heute sind die Liberalen allerdings in der Agrarpolitik weniger wahrnehmbar. Die FDP nimmt auf ihrer Homepage keine klare Position in der Agrarpolitik ein: Die FDP möchte einerseits das 2-Säulenmodell erhalten, man hält auch eine starke Marktorientierung für wichtig, möchte aber gleichzeitig auch die Bereitstellung öffentlicher Güter fördern. Dies klingt zunächst sehr ausgewogen, allerdings ist die Tendenz der Liberalen in den Bundesländern, die Agrarumweltprogramme und v.a. die Förderung des Ökolandbaus zu scharf kritisieren, insofern ist unklar, welche öffentlichen Güter gefördert werden sollen. Die Tendenz der FDP könnte bei einem Wiedereinzug in den Bundestag sein, in der Agrarpolitik entweder alles zu belassen oder aber die Zahlungen für die Landwirtschaft in der 1. und 2.Säule aus finanzpolitischen Erwägungen ersatzlos zu streichen.

Insgesamt zeigt sich, dass sich die Haltung zu den Direktzahlungen in den Parteien im Moment nach dem Rechts-Links-Schema orientiert: Argumente für eine Reduktion/Abbau der Direktzahlungen und für eine Stärkung der Agrarumweltprogramme findet man eher bei SPD und Grünen, die CDU ist tendenziell für eine Beibehaltung der Direktzahlungen, auch wenn einzelne Vertreter v.a. aus Ostdeutschland kritisch sind. Hieraus könnten sich drei Hauptszenarien für die nächste Reform 2020 ergeben:

1. „Vertiefungs-Szenario“: Beibehaltung und Vertiefung der GAP 2013, in der Greening schärfer formuliert sind, andererseits Cross-Compliance vereinfacht wird und sich das Agrarbudget kaum ändert. Angesichts der ersten Erfahrungen im Mitentscheidungsverfahren nach dem Lissabon-Vertrag ist dieses Szenario sehr wahrscheinlich. Es ist in der Europäischen Union im Moment sehr schwer, mit 28 Mitgliedsstaaten im Rat und dem heterogenen EU-Parlament eine substanzielle Reform zu gestallten. Die ökologischen Herausforderungen würden auf der Strecke bleiben und auch eine effiziente Verwendung von Steuermitteln wäre nicht gegeben. Dieses Szenario wäre v.a. mit einer CDU-Alleinregierung, einer CDU-FDP-Koalition oder einer großen Koalition machbar.
2. „Reform-Szenario“: Moderate Reform bestehend in einem leichten bis deutlichen Abbau der Direktzahlungen der 1.Säule und einem Ausbau der 2.Säule. Dies könnte (Szenario 2a) mit globalen Kürzungen der Direktzahlungen auf EU-Ebene oder auch mit weiteren Umschichtungen der Direktzahlungen zwischen den Mitgliedsländern passieren, so dass die Osteuropäer höhere und die Westeuropäer niedrigere Direktzahlungen bekommen. Oder (Szenario 2b) diese Reformen werden im Rahmen von flexiblen Elementen auf nationaler Ebene geregelt (wie in der aktuellen GAP-Reform). Dieses Szenario wäre mit der SPD und den Grünen umsetzbar, allerdings auch in einer großen oder einer schwarz-grüne Koalition.
3. „Kürzungs-Szenario“: Im dritten Szenario werden vor allem Kürzungen im Agrarbudget vorgenommen. Hier wären sowohl Kürzungen der Direktzahlungen oder Kürzungen in 1. oder 2.Säule nach der Rasenmäher-Methode denkbar. Die gekürzten Mittel würden dann für andere Politikbereich der EU genutzt, ggf. könnten auch Reformbestrebungen in Krisen-Staaten unterstützt werden (wie von Schäuble vorgeschlagen). Dieses Szenario wäre im Sinne von Wolfgang Schäuble und Finanzpolitiker anderer Parteien oder auch der liberalen Parteien Europas (außer der FDP). Ob die FDP ein solches Szenario unterstützen würde ist allerdings unklar. Basierend auf den bisherigen Erfahrungen ist dieses Szenario das unwahrscheinlichste, allerdings könnte dieses Szenario bei starken Austrittsbestrebungen von Großbritannien 2017 oder bei einer weiteren Euro-Krise sehr viel größere Bedeutung bekommen. Allerdings kann es auch sein, dass Krisen in der EU dazu führen, dass man weitere Probleme wie Proteste gegen die Reform 2020 vermeiden möchte. Eine CDU-FDP-Koalition könnte dies am ehesten umsetzen, andere Koalitionen im Krisenfall jedoch auch.

Die Diskussion um die GAP 2020 ist noch im Anfangsstadium, aber erste Tendenzen lassen sich ablesen. Ab März 2016 dürfte die Debatte in Deutschland an Fahrt aufnehmen, aber es ist insgesamt sehr viel mehr Bewegung in der Debatte als 2009/2010, vor der letzten Agrarreform.  Die genannten drei Szenarien sind natürlich nur Spekulationen basierend auf den Positionen und der bisherige Erfahrung. Daher bin ich gespannt auf die Debatte, Ergänzungen und Kommentar sind wir immer erwünscht!

Grüne Agrarpolitiker fordern ein Ende der Direktzahlungen!

Endlich, möchte man laut rufen, dieser Schritt war lange fällig!

Die grünen Agrarpolitiker Robert Habeck und Martin Häusling fordern ein Ende der Direktzahlungen und schlagen mit einem Positionspapier „Fundamente statt Säulen – Ressourcen schonend, tiergerecht und sozial nachhaltig! Plädoyer für eine Neuordnung der europäischen Agrarpolitik“ eine Kursänderung in der Agrarpolitik von Bündnis 90 /Die Grünen vor. Ziel ist es, die Zahlungen der ersten Säule schrittweise abzubauen und die gesparten Gelder für öffentliche Güter und auf andere Politikziele auszugeben. Das Papier skizziert einige andere Bereiche, die ergänzend gestärkt werden sollten: Agrarforschung stellen die zwei Autoren in den Vordergrund, da dies für den Agrarsektor wichtig sei. Dem kann man nur zustimmen: So eingesetzte Gelder würden mittelfristig eine sehr viel günstigere Wirkung für die Landwirtschaft entfalten. Sehr naheliegend finde ich auch den Hinweis, dass auch mehr Mittel für Naturschutz im Rahmen der Fauna Flora Habitat (FFH)-Richtlinie bereitgestellt werden sollen, da dies eine europäische Politik, die man dann endlich mit europäischen Geldern finanzieren würde.

Keine Direktzahlungen bedeutet mehr Geld für Naturschutz – Naturschutzgebiet Korrö, Småland, Schweden

Und siehe da! Es bilden sich sofort ganz merkwürdige Koalitionen: Der Generalsekretär des Deutsche Bauernverband, Udo Hemmerling schlägt im Allgäuer Zeitung vom 16.07.2015 Alarm , weil das die „bäuerlichen Betriebe“ angeblich „ausbluten“ würde. (Merke: Allgäu = bäuerlich aus Sicht des DBV…). Gut gemacht, es ist wohl die Erwartung der DBV-Mitglieder, dass der DBV Subventionen verteidigt, für die die Landwirte beinahe gar nichts tun müssen. Der DBV ist eine Lobby-Organisation, der Steuerzahlerbund würde sich hier (wenn ihm das Problem bekannt wäre…) vermutlich anders positionieren. Ich würde Herrn Hemmerling an der Stelle zunächst gerne fragen, was „bäuerlich“ für ihn eigentlich bedeutet. Aber geschenkt, bäuerlich ist ja inzwischen ein allseits beliebter Begriff und hat seinen Weg sogar in das CDU-Agrarprogramm gefunden. Dass der DBV diesen Begriff als Argument für den Erhalt der Direktzahlungen verwendet, ist schon ein wenig überraschend.

Wissenschaftlich erscheint mir der Schritt von Habeck und Häusling geboten und für bäuerliche Betriebe, die öffentliche Leistungen erbringen, muss dies nicht automatisch ein Nachteil sein. Ich bin gespannt, wie sich diese Diskussion entwickelt, denn viele Agrarökonomen verschiedener Generationen fordern schon lange ein Ende der Direktzahlungen, insofern schlagen Habeck und Häusling etwas vor, was die Wissenschaft prinzipiell unterstützt. Strategisch könnte sich aus dieser Position für die Grünen ganz neue Optionen ergeben. Es würde ein Reformpfad vorgeschlagen, der wissenschaftlich sinnvoll ist und die Grünen als aktive Akteure einer Agrarreform positioniert.

Vor allem benennt das aktuelle Positionspapier klar die Schwachpunkte der ersten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nach 2013. Ich möchte hier etwas über das Papier hinausgehend auf die aus meiner Sicht eklatanten Mängel der ersten Säule hinweisen:

• Einkommenspolitik: 1992 wurden die Direktzahlungen von Agrarkommissar Ray MacSharry eingeführt mit dem Ziel, Landwirte für die Preissenkung des Interventionspreises zu entschädigen. Die Preise wurden in der Folge nochmal bei der „Agenda 2000“ substanziell und mit der Fischler-Reform 2005 leicht gesenkt. Inzwischen ist die MacSharry-Reform 23 Jahre her, es ist die Frage, ob diese Begründung noch stichhaltig ist.
  Es ist weiterhin auch grundsätzlich denkbar, die Einkommen in der Landwirtschaft mit EU-Geldern zu unterstützen, aber das ist eine Frage von politischen Prioritäten und ich würde die großen Herausforderungen von Deutschland und der EU nicht unbedingt in der Stützung landwirtschaftlicher Einkommen sehen. Man müsste die Fortsetzung der Einkommenspolitik nachvollziehbar belegen, dass in der Landwirtschaft systematisch weniger Einkommen erzielbar sind, als dies in anderen Wirtschaftszweigen der Fall ist. Zwar deutet die Vergleichsrechnung des Agrarberichts der Bundesregierung darauf hin, aber (und hier sollten drei Ausrufezeichen folgen!) die Vergleichsrechnung hat einige methodische Schwächen. Es fehlt eine aktuelle Übersicht, welche Einkommen Landwirte-Familien erzielen. Wenn Mann oder Frau in der Landwirtschaft tätig sind, so kann der Partner Lehrer, Rechtsanwalt oder Arzt sein und gut verdienen. Eine Einkommenspolitik müsste dies berücksichtigen. Des weiteren fehlt bei der Vergleichsrechnung des Agrarberichtes auch die Vermögenssituation von Landwirtschaftsbetrieben bzw. Familien in der Landwirtschaft. Und wenn diese wichtigen Informationen nicht vorhanden sind, wäre eine pauschale Einkommensstützung dem Wähler nicht ganz leicht zu erklären. Insofern steht die einkommenspolitische Begründung der Direktzahlungen inzwischen auf mehr als wackeligen Füßen.
• Fehlende Lenkungswirkung für öffentliche Güter: Ziel der Agrarpolitik sollte die Finanzierung von „öffentlichen Gütern“ sein. Öffentliche Güter wie z.B. Gewässer- und Bodenschutz, Biodiversität und Klima- und Tierschutz werden nicht über den Preis entgolten, daher macht es Sinn, dass der Staat in den Markt eingreift und öffentliche Güter fördert. Dies wird durch spezifischen Agrarumweltprogrammen gefördert, es trifft auch auf Betriebe des Ökolandbaus zu. Die erste Säule entfaltet im Moment keine messbare Lenkungswirkung mit Bezug auf öffentliche Güter. Die Umweltindikatoren der Landwirtschaft haben sich in den letzten Jahren keineswegs verbessert, im Gegenteil! Dies belegt unter anderem der Indikatorbericht Nachhaltigkeit 2014 des Statistischen Bundesamtes.
  Streitpunkt Greening: Interessant ist hierbei auch, dass in dem Papier von Habeck und Häusling endlich zugegeben wird, dass das Greening der Direktzahlungen nicht zu einer Ökologisierung der Agrarpolitik führen wird. Ich habe versucht, dies in meinem vorletzten Posting: „Greening 2015: Für welche Maßnahmen entscheiden sich die Landwirte?„, sowie in einigen Artikeln (u.a. in Natur und Landschaft von Juni 2015) zu belegen. Bisher war die Position vieler Grüner Agrarpolitiker und vor allem der NGO-Verbändeplattform gewesen, dass das Greening grundsätzlich richtig, jedoch (leider leider) schwach umgesetzt wurde. Exemplarisch hierfür ist ein Beitrag von Lutz Ribbe (Euronatur und BUND) und Uli Jasper (Arbeitsgemeinschaft bäuerlicher Landwirtschaft) in Natur und Landschaft von Juni 2015, in dem sie die Position vertraten, Greening müsse nur „scharf gestellt“ werden. (- man beachte die sprachliche Analogie.). Die deutschen NGOs (anders als z.B. Naturschutzverbänden in anderen Ländern und auf EU-Ebene) haben sich früh aus Seiten von Dacan Cioloș gestellt und Ihre Unterstützung für das Konzept des Greenings in einer geradezu erstaunlichen Vasallentreue noch aufrechterhalten, als deutlich wurde, dass Greening und die GAP-Reform 2013 ein Fehlschlag werden würde. Natürlich räumen auch die Vertreter der NGOs immer wieder ein (mitunter hinter vorgehaltener Hand…), dass das Greening nicht ihren Vorstellungen entspricht. Aber man meint immer noch, den Fuss in der Türe zu haben. Agrarzahlungen werden durch Umweltschutz begründet, was aus Sicht der NGOs erstreben wert ist. Man könnte 2020 – so die vermutete strategische Überlegung – mehr, also ein restriktiveres Greening erreichen. Dass das Greening jedoch 2020 nicht scharf gestellt wird, haben meiner Meinung nach die Verhandlung zur GAP-Reform 2013 hinlänglich bewiesen. Der DBV und COPA/COJEGA werden auch 2020 auf europäischer Ebene zu verhindern wissen, dass es zu schärferen Umweltregeln kommt. Ich halte die strategische Position der Verbändeplattform und der Bündnisgrünen aus umweltpolitischer Sicht für einen Fehler und auch in diesem Sinne schlägt das Papier eine sinnvolle und logische Positionsänderung vor.

Ergebnis der Direktzahlungen – intensiv genutzte, strukturarme Landschaft

• Wirkung auf den Bodenmarkt: Auf dieses Thema geht das Papier detailliert ein: Die Direktzahlungen werden pro Hektar gezahlt und werden somit über erhöhte Pachten an die Bodeneigentümer, die nicht immer aktive Landwirte sind, weitergereicht. Sie erfüllen damit nur bedingt ihren einkommenspolitischen Zweck, nämlich die Unterstützung aktiver Landwirte. Und weil in den letzten Jahren verstärkt auch institutionelle Anleger in Boden investiert haben, wirken sich die Direktzahlungen auch positiv für Investoren aus, was ein nicht gewollter Nebeneffekt ist. Habeck und Häusling erwarten sich von einem Abbau der ersten Säule eine Absenkung des Pachtniveaus. Ich bin nicht ganz sicher, in welchem Maße diese Wirkung eintreten wird, allerdings zeigt die Entwicklung der Pachtpreise in den 1990er Jahren, dass eine Liberalisierung der Agrarpolitik grundsätzlich schon zu Preissenkungen am Bodenmarkt führen können. Allerdings ist das Pachtpreisniveau nicht nur vom Niveau der Direktzahlungen, sondern auch von einer Reihe anderer Effekte (wie z.B. Produktivität und Niveau der internationalen Agrarpreise) abhängig.
• Das sog. Ansubventionieren in der zweiten Säule: In der zweiten Säule werden im Moment in vielen Programmen Leistungen gefördert, die (wenigstens teilweise) den Charakter von öffentlichen Gütern haben. Wenn man jedoch mit Agrarumweltprogrammen Anreize für umweltgerechtes Verhalten oder für die Bereitstellung von Artenvielfalt setzen möchte, so muss man bei deren Ausgestaltung gegen Anreize der erste Säule „ansubventionieren“. Für Betriebe muss es finanziell interessant sein, einen fünfjährigen Vertrag in einem Agrarumweltprogramm abzuschließen. Allerdings bekommen die Betriebe ohnehin die Direktzahlungen, insofern sind z.B. Agrarumweltprogramme hier nur ein „Zubrot“. In der erste Säule wurden bisher ca. 330 €/ha entkoppelte Direktzahlungen gezahlt, in der Förderperiode 2014-2020 wird sich diese Summe auf 300 €/ha reduzieren, wovon ca. 85 €/ha für Greening-Maßnahmen gezahlt werden. Bedenkt man die Höhe von manchem Programm der zweite Säule, so reduzieren die Direktzahlungen zunächst die Bereitschaft der Teilnahme, zumal sie auf der gesamten Betriebsfläche gezahlt werden. Ein Abbau der ersten Säule würde die zweite Säule sehr viel attraktiver machen, weil die Anreizwirkung stärker ausfallen würde. Das dort eingesetzte Geld hätte dann eine größere Lenkungswirkung für öffentliche Güter. Auch deshalb ist der Abbau der Direktzahlungen wichtig.

Perspektiven des Abbaus der ersten Säule?

Es stellt sich natürlich die Frage, wie dieser Abbau stattfinden soll. In dem Papier wird auch angedeutet, dass „Strukturbrüche vermieden werden“ sollen. Ein Ausstieg wollen Habeck und Häusling planvoll und sozial gesellschaftlich angemessen umsetzten, allerdings mit einem „klaren Enddatum in nicht allzuferner Zeit„.

Es gibt einige weitere Dinge zu bedenken: Ich würde überlegen, ob nicht ein gewisser Grundbetrag schon über öffentliche Güter zu rechtfertigen wäre. Eine Studie des Thünen Institutes von Plankl et al. (2010) beziffert etwa die Kosten der Offenhaltung der Landschaft mit 50 €/ha, allerdings mit großer Schwankungsbreite. Die gleiche Studie zeigt auch, dass Cross Compliance etwa 1,5-1,7 % der Gesamtkosten eines Verfahrens ausmachen kann. Insofern könnte man überlegen, die Direktzahlungen auf ein gewisses Basis-Niveau zu reduzieren.

Des weiteren wäre zu überlegen, wie diese Reduktion im europäischen Kontext erfolgen soll. Eine Reduktion in Deutschland erscheint möglich, da gerade Deutschland ein recht hohes Niveau an Direktzahlungen hat. Allerdings sind die Präferenzen in den verschiedenen Nationalstaaten womöglich sehr unterschiedlich. Daraus leitet sich ab, dass Umschichtungen von der ersten in die zweite Säule auf nationaler Ebene das Instrument der Wahl dazu wären. Jeder Nationalstaat könnte somit selbst entscheiden, wie stark die Direktzahlungen reduziert werden sollen. Es gibt Länder in der EU, in denen die einkommenspolitische Komponente sehr viel wichtiger und besser zu rechtfertigen ist, als in etwa Deutschland und in den Westlichen EU-Staaten. Aber auch in einem Land wie Rumänien haben die Direktzahlungen  Schlagseite: Eine Analyse der dorten Direktzahlungen zeigt, dass besonders kleine Betriebe beim Empfang der Direktzahlungen benachteiligt sind. Die komplementären nationalen Direktzahlungen (CNDP) in Rumänien werden vermutlich daher auch pro Tier gezahlt werden, um die Kleinstbetriebe zu erreichen. Effizient sieht anders aus!

Mit einer Umschichtung zwischen den Säulen würde man sich bei der GAP-Reform 2020 im aktuell gültigen System der GAP bewegen. Allerdings besagt die These des „Subventionswettlaufs“, dass in diesem Szenario wieder „Rent-Seeking“ Prozesse und Lobbyismus dazu führen, dass die nationalen Agrarminister (unter dem Druck der landwirtschaftlichen Lobby) sich gegenseitig übertreffen und ein möglichst hohes Direktzahlungs-Niveau in ihrem Mitgliedsland fortschreiben wollen. In der GAP-Reform 2013 gab es die Option, Mittel zwischen den Säulen zu verschieben. Von dieser Option wurde jedoch in der Summe aller EU-Mitgliedsländer kaum Gebrauch gemacht. Lediglich 0,6 des gesamten Budgets wurde in die zweite Säule transferiert (siehe mein Posting, Abbildung 4 von April 2014: The Implementation of the CAP-Reform 2013 – an actual overview). Ich bin unsicher, ob dies schon dafür spricht, dass es (wider jeder ökonomischen Vernunft) einen „Subventionswettlauf“ gibt. Um einen Subventionswettlauf vorzubeugen wäre auch ein obligatorisches Abschmelzen auf EU-Ebene eine sinnvolle Forderung, die jedoch schwerer zu realisieren sein wird.

Fazit: Ende der Direktzahlungen

Aus wissenschaftlicher Sicht sage ich: Gut so! Ich habe diese Position auf diesem Blog in den letzten Jahren schon mehrfach so vertreten. Eine solche Reform würde viele Vorteile bringen, wenn Sie europäisch angepasst und mit einem entsprechenden Ausstiegs-Szenario versehen wäre. Die Agrarpolitiker der nächsten Generation werden es Habeck und Häusling danken, denn so eröffnen sich ganz neue Gestaltungsmöglichkeiten in der Agrarpolitik, die auch aus Sicht von Landwirtschaft und Steuerzahler sinnvoll sind. Nur für den Bauernverband wäre eine solche Reform nicht so gut, denn es gäbe kaum noch Besitzstände zu verteidigen.