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Sanfte Agrarwende (II): Wie fällt die Zwischenbilanz nach vier Jahren aus?

11. August 2017

Wie ist die Agrarpolitik von Christian Meyer (Bündnis 90/Die Grünen) und seiner „sanften Agrarwende“ am Ende der viereinhalbjährigen Amtszeit zu bewerten? Im März 2013 übernahm mit Christian Meyer das Amt des Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz in Hannover, ein Politiker der im Landtagswahlkampf teilweise durch harte Kritik an der konventionellen Landwirtschaft aufgefallen war. Daher waren auch die Vorbehalte auf Seiten des niedersächsischen Landvolks, dem Landesverband des Deutschen Bauernverbands (DBV), groß. Noch eineinhalb Jahre nach Regierungsübernahme kritisierte der Präsident des Landvolks, Werner Hilse, Meyer fehle der „Stallgeruch“, sprich, Meyer habe keine Ahnung von Landwirtschaft. Viele Landwirte haben immer wieder ihren Unmut gegen Meyer deutlich gemacht, allerdings bekam Meyer von Seiten der Umweltverbände immer wieder Unterstützung. Ich habe an dieser Stelle im Oktober 2014 argumentiert, warum ich eine Neuorientierung der Agrarpolitik in Niedersachsen grundsätzliche für sinnvoll halte, selbst wenn sich eine solche Politik in der Praxis bewähren muss und von bestimmten ordnungspolitischen Grundsätzen ausgehen sollte. Daher werde ich vor der Wahl in Niedersachsen am 15.Oktober 2017 eine Bilanz ziehen und vorab, die Bilanz fällt meiner Meinung nach recht positiv aus – wer mir widersprechen möchte, kann dies gerne tun.

Christian Meyer auf einer Diskussionsveranstaltung am 09.08.2017 in Göttingen, Foto: von Georg Kreuzer

Meyer auf einer Diskussionsveranstaltung im August 2017 in Göttingen (Foto: Greogor Kreuzer)

Wie fällt nun die Bilanz von Christian Meyer aus? Ich beziehe mich hierbei nicht auf andere Bewertung z.B. durch Bauernverband oder NGOs. Es ist zu erwarten, dass wir vom niedersächsischen Landvolk demnächst einen krachenden Verriss geliefert bekommen inklusive einer Aufforderung, doch bitte CDU oder FDP zu wählen. Das ist erwartbar, ich werde auch darstellen, warum das niedersächsische Landvolk seinen Mitgliedern damit mittelfristig Bärendienst erweist. Ich habe mir angesehen, was Christian Meyer als Minister gemacht hat und versucht, diese Arbeit basierend auf den unten genannten Grundsätzen zu bewerten:

  1. Politik für das Tierwohl: Der „Tierschutzplan Niedersachsen“

Ein wichtiges Thema von Christian Meyer war ein Politikwechsel in der Förderung der Tierhaltung. Schon wenige Monate nach Amtsantritt begann er, die Maßnahmen, die sein Vorgänger, Gerd Lindemann (CDU) in einem Tierwohlplan aufgeschrieben hatte, tatsächlich umzusetzen. Daraus ist inzwischen ein umfassendes Konzept der Förderung von Tiergesundheit und Tierwohl geworden, der „Tierschutzplan Niedersachsen“.

Ein wichtiges Symbolprojekt war die Einführung einer Ringelschwanzprämie in der Schweinehaltung: Das Schwanzbeißen in der Schweinehaltung kann bei großen Tierzahlen auftreten, so dass die meisten konventionellen Landwirte ihren Schweinen die Schwänze kupieren. Die vom 2015 eingeführte Ringelschwanzprämie soll Landwirten einen Anreiz geben, diese den Ausstieg aus dem Kupieren der Schwänze bei Schweinen vorbereitet. Wenn Schwänzen nicht kupiert werden, muss ein/e Landwirt/in mehr Aufmerksamkeit auf das Verhalten lenken und auch mehr Platz je Schwein vorhalten. Dies wird mit 16 Euro pro Tier gefördert. Christian Meyer hat bereits angekündigt, diese Politik fortsetzen zu wollen. Die erste Bilanz bei der Ringelschwanzprämie nach einem Jahr von Dezember 2015 bis November 2016 zeigt, dass im ersten Förderjahr haben insgesamt 86 Betriebe mit einer Gesamtzahl von 80.857 Mastschweinen erfolgreich an der Ringelschwanzprämie teilgenommenen. Viele Betriebe haben nach ersten Bedenken mitgemacht und das Programm ist inzwischen angenommen. Zur Beurteilung dieses Erfolge gehört jedoch auch, dass 86 Betriebe nur ein geringer Anteil sind, insofern wird es interessant zu sehen, wie sich die Zahlen 2017 entwickelt haben. Insgesamt hat diese Maßnahme einen hohen Symbolcharakter, der Verzicht auf das Kupieren der Schwänze nicht alle Haltungsprobleme in der Schweinemast löst. Allerdings wird das Kupieren von Schwänzen aus Tierwohlgesichtspunkten zu Recht kritisiert, da es schmerzvoll ist und durch gute Haltungsbedingungen vermieden werden kann. Der Versuch, dies anders zu lösen ist somit richtig und es ist gut, dass Landwirte hier etwas Neues probieren. Lt. Pressmitteilung des Ministeriums vom Dezember 2016 wurden bei dem Programm die Interessengemeinschaft der Schweinehalter Deutschlands (ISN) mit eingebunden, die teilnehmende Landwirte mit ihrem Beraternetzwerk unterstützt.

1. Politik für das Tierwohl: Der „Tierschutzplan Niedersachsen“

Ein wichtiges Thema von Christian Meyer war ein Politikwechsel in der Förderung der Tierhaltung. Schon wenige Monate nach Amtsantritt begann er, die Maßnahmen, die sein Vorgänger, Gerd Lindemann (CDU) in einem Tierwohlplan aufgeschrieben hatte, tatsächlich umzusetzen. Daraus ist inzwischen ein umfassendes Konzept der Förderung von Tiergesundheit und Tierwohl geworden, der „Tierschutzplan Niedersachsen“.

Ein wichtiges Symbolprojekt war die Einführung einer Ringelschwanzprämie in der Schweinehaltung: Das Schwanzbeißen in der Schweinehaltung kann bei großen Tierzahlen auftreten, so dass die meisten konventionellen Landwirte ihren Schweinen die Schwänze kupieren. Die vom 2015 eingeführte Ringelschwanzprämie soll Landwirten einen Anreiz geben, diese den Ausstieg aus dem Kupieren der Schwänze bei Schweinen vorbereitet. Wenn Schwänzen nicht kupiert werden, muss ein/e Landwirt/in mehr Aufmerksamkeit auf das Verhalten lenken und auch mehr Platz je Schwein vorhalten. Dies wird mit 16 EUR/Tier gefördert. Christian Meyer hat bereits angekündigt, diese Politik fortsetzen zu wollen. Die erste Bilanz bei der Ringelschwanzprämie nach einem Jahr von Dezember 2015 bis November 2016 zeigt, dass im ersten Förderjahr haben insgesamt 86 Betriebe mit einer Gesamtzahl von 80.857 Mastschweinen erfolgreich an der Ringelschwanzprämie teilgenommenen. Viele Betriebe haben nach ersten Bedenken mitgemacht und das Programm ist inzwischen angenommen. Zur Beurteilung dieses Erfolge gehört jedoch auch, dass 86 Betriebe nur ein geringer Anteil sind, insofern wird es interessant zu sehen, wie sich die Zahlen 2017 entwickelt haben. Insgesamt hat diese Maßnahme einen hohen Symbolcharakter, da der Verzicht auf das Kupieren der Schwänze nicht alle Haltungsprobleme in der Schweinemast löst. Allerdings wird das Kupieren von Schwänzen aus Tierwohlgesichtspunkten zu Recht kritisiert, da es schmerzvoll ist und durch gute Haltungsbedingungen vermieden werden kann. Der Versuch, dies anders zu lösen ist somit ein sinnvoller Versuch und es ist gut, dass Landwirte hier etwas Neues probieren. LT. Pressmitteilung des Ministeriums vom Dezember 2016 wurden bei dem Programm die Interessengemeinschaft der Schweinehalter Deutschlands (ISN) mit eingebunden, die teilnehmende Landwirte mit ihrem Beraternetzwerk unterstützt.

Weidehaltung von Jungtieren im Landkreis Northeim (leider ohne Schatten)

Weidehaltung von Jungtieren im Landkreis Northeim (leider ohne Schatten)

Die ELER-Förderung wurde insgesamt auf das Thema Tierwohl fokussiert, so dass auch bei der Förderung von Stallumbau Tierwohlkriterien die wesentliche Fördervoraussetzung sind. Zu dieser Ausrichtung gehört auch das Weidemilchprogramm „Pro Weideland“, das Meyer 2017 vorgestellt hat. In Niedersachsen macht bereits eine Molkerei mit, andere haben Interesse signalisiert.  Das Label Weideland Pro ist ein interessantes Modell, um einerseits die Milchkrise einzudämmen. Die Jahre 2014 bis 2016 waren von niedrigen Milchpreisen geprägt, ausgelöst durch das Ende der Milchquote, dem Russland-Embargo und der rückläufigen Nachfrage aus China gezeichnet. Mit der Erschließung eines neuen Marktsegmentes zwischen der hochpreisigen ökologischen Milch und der konventionellen Milch könnte dies im Erfolgsfall Marktchancen sichern, und durch die Weidehaltung wird der Erhalt von Grünland und das Tierwohl gefördert. Es muss auch angemerkt werden, dass Weidehaltung nicht automatisch zu einem höheren Tierwohl führt und dass man auch mit einer gut geführte Stallhaltung, z.B. mit Offenställen höhere Tierwohlpunkte erzielen kann als mit einer schlecht gemanagten Weidehaltung. Insofern ist das Label eher eine multifunktionale Maßnahme, in dem auch die Förderung der Grünlandwirtschaft ein wichtiges Argument ist.

Insgesamt kann der Politikwechsel hin zu einer Förderung von Tierwohl in der Tierhaltung mit öffentlichen Gütern begründen werden. Das Gutachten des wissenschaftlichen Beirats des Bundeslandwirtschaftsministeriums „Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung“ von 2015 kommt zu einer ähnlichen Einschätzung. Mittelfristig ist es wichtig, dass die Supermarktketten mehr tun müssen um den Markt zu entwickeln. Im Moment sind die Marktanteile in diesem Segment verschwindend bis nicht existent, insofern bleibt hier viel zu tun. Das einzige Label im Bereich Tierwohl, das funktioniert und Marktanteile hat, ist das Bio-Label. Daher fordert Christian Meyer auch, ein verpflichtendes Tierwohllabel auf Bundesebene einzuführen. Betrachtet man die Marktanteile der Tierwohllabel, dann können die bisherigen Bemühungen eigentlich als gescheitert angesehen werden. Insofern erscheint auch hier eine Debatte sinnvoll.

Zur Marktentwicklung in Richtung eines nachhaltigen Konsums gehört auch die Förderung von Bio- und Weidemilch im neuen EU-Schulprogramm. Des weiteren werden Schulmensen verstärkt mit Bio-Essen beliefert, so dass z.B. in den Schulpaketen inzwischen 75% Bio-Äpfel verteilt werden. Insofern ist Tierwohl und nachhaltiger Konsum ein Ziel der neuen Regierung. Allerdings sind solchen Markteingriffen auch Grenzen gesetzt, d.h. es ist wichtig, dass der Staat nicht als Unternehmer agiert und die normale Marktfunktion durch planwirtschaftliche Elemente ersetzt. Wichtig ist, dass sich solche Marktsegmente irgendwann ohne staatliche Eingriffe tragen.

2. Agrarumweltpolitik und Ökolandbau

Das Agrarumweltprogramm wurde für die neue Periode 2014-2020 konnte in vielen Details deutlich verbessert. Es wurden neue Programmlinien hinzugefügt, z.B. für die Einführung von Landschaftselementen. Hier hat Christian Meyer und sein Ministerium 2014/15 bei der Programmierung vieles richtig gemacht. Einen Dämpfer erhielten die Bemühungen von Meyer zunächst, als eine Programmlinie „AL1 Anbau vielfältige Kulturen“ im August 2014, kurz nach der Vorstellung wieder kassiert wurde, da es mit 16.000 Interessenten zu viele Anmeldungen bei der Landwirtschaftskammer gab. Die Maßnahme wurde ersatzlos gestrichen, was für viele interessierte Landwirte teilweise ein Problem war, da vorab bereits Saatgut erworben worden war. Hier wurde offenbar das Interesse unterschätzt und zu wenig Geld bereit gestellt. Die Leguminosen im wurde Rahmen des Greenings aufgewertet wurden (der Wirkungsfaktor wurde von 0,3 auf 0,7 erhöhet), weshalb es für eine Förderung über die II. Säule kaum noch Argumente gab. Vielleicht hat auch dieses Argument in der Bewertung durch das Ministerium eine Rolle gespielt.

Blühbrache im Landkreis Nordsachsen

Blühbrache im Landkreis Nordsachsen

Bei den Blühstreifen und Brachen gibt es dagegen eine positive Entwicklung. So konnte die Fläche von 10 tsd. ha In 2013 auf 13 tsd. ha, d.h. um 30% gesteigert werden. Wichtig ist auch, dass die Agrarumweltprogramme sind eng mit Greening abgestimmt, teilweise deutlich besser als in anderen Bundesländern. Die Förderung der Blühstreifen ist auf 10 ha je Betrieb beschränkt, was vermutlich finanzielle Gründe hat. Diese Beschränkungen auf Hektarzahlen gibt es zwar auch in anderen Bundesländern, aber dies macht teilweise wenig Sinn, da dies de facto eine Besserstellung von kleinen Betrieben bedeutet. Anders herum können prozentuale Beschränkungen zumindest auf Schlagebene kontraproduktive Effekte darstellen. Gegen eine prozentuale Beschränkung auf Betriebseben spricht dagegen weniger.

3. Priorität auf dem Ökolandbau

Auch im Bereich Ökolandbau wurde unter Christian Meyer ein deutlicher Schwerpunkt gesetzt. Die Prämien für den Ökolandbau wurden direkt nach der Regierungsübernahme 2013 von 137 EUR/ha auf 200 EUR/ha erhöht. Eine weitere Erhöhung erfolgte 2015 auf 234 EUR/ha. Es ist lt. Top Agrar geplant, die Prämie auf 273 EUR/ha zu erhöhen. Ähnliche Erhöhungsschritte wurden bei der Umstellungsprämie vollzogen. Dies kann auch als Aufholprozess beim Ökolandbau betrachtet werden. Die vorherigen Regierungen von Christian Wulff und David McAllister (beide CDU) haben den Ökolandbau stiefmütterlich behandelt, entsprechend war Niedersachsen 2013 Schlusslicht in Deutschland. Nur in Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt sind ähnlich niedrige Flächenanteile zu verzeichnen. Als Folge der neuen Programmperiode aber auch der inzwischen höheren Prämien haben deutlich mehr Betriebe auf Ökolandbau umgestellt. Bei den Betrieben sind die Zahlen schon 2014 deutlich angestiegen, bei den Flächenzahlen erfolgte der große Sprung erst 2016.

Screenshot 2017-08-11 12.18.32.pngEin Teil dieses Effektes geht auch auf den Wechsel der Förderperioden zurück, was man an der Grafik auch sehen kann. Auch die Milchkrise dürfte bei den Umstellungsraten eine Rolle gespielt haben. Trotzdem steigen mit dem neuen Agrarumweltprogramm besonders viele Betriebe um. Christian Meyer kann sich das hohe Wachstum 2015/16 wirklich auf die Fahnen schreiben, weil das tatsächlich durch eine veränderte Förderpolitik zu Stande gekommen ist. Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung der Ökofläche in den Bundesländern mit einem Index, d.h. die Fläche von 1996 wurde 100% gesetzt und die weiteren Indexwerte zeigen den Wachstumspfad unabhängig von der Größe des Bundeslandes.

Wachstumspfad Ökolandbau.pngAbbildung 1: Entwicklung der ökologisch bewirtschafteten Flächen in ausgewählten Bundesländern 1996-2016 (Quelle: eigen Berechnung und Darstellung nach Daten der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung und der AMI)

Der Wachstumspfad von Niedersachsen (in rot) verläuft nach einem dynamischen Beginn in den 90er Jahren seit 2002 recht flach, so dass es nur geringe Zuwächse gab und es um 2012-2014 sogar leichte Rückgänge gab, die allerdings noch der alten Förderpolitik geschuldet waren. Der große Sprung in 2015/16 gibt es auch in einigen anderen Bundesländern, allerdings in Ländern wie z.B. Mecklenburg-Vorpommern, Hessen und Baden-Württemberg, wo der Ökolandbau bereits Flächenanteile von mehr als 10% hat. Niedersachsen ist (mit SH, ST und TH) immer noch Schlusslicht mit 3,4% Ökofläche. Große Sprünge sind von einem niedrigen Niveau einfacher, sinfoern bleibt einiges zu tun. Trotzdem kann sich Christian Meyer diesen Erfolg auf die Fahnen schreiben.

4. Die große Perspektive der GAP-Reform

In Deutschland sind die Bundesländer hauptsächlich für die Umsetzung der GAP-Reform zuständig. Zur Agrarumweltpolitik von Christian Meyer gehört auch, dass er mit den anderen grünen Landesminister 2014 bei der Umsetzung der letzten Reform eine stärkere Umschichtung von Geldern in die zweite Säule gegen den Widerstand der CDU-Länder durchgesetzt hat. Die zweite Säule ist in der Umsetzung ihrer Ziele transparenter, es gibt Kontrollen und viele Programme sind effektiv und erfüllen das Ziel der Förderung öffentlicher Güter. Insofern gehört dieses Detail zur positiven Bilanz der Agrarumweltpolitik von C. Meyer.

Perspektivisch wird es für die nächste Reform 2021 wichtig sein, dass dieser Prozess fortgesetzt wird. Der Brexit wird zu einer Reduzierung des EU-Haushaltes kommen, so dass auch über die Zukunft der EU Agrarpolitik diskutiert werden wird. Es wird also in der nächsten Reform auch um die „Verteidigung der Agrargelder“ gehen (so die gerne verwendete Terminologie mancher Agrarpolitiker). Aus Sicht von Bürgern und Steuerzahlern ist vor allem eine Förderung öffentlicher Güter sinnvoll, während die pauschale Einkommenspolitik der I. Säule eigentlich nicht mehr zu vermitteln ist. Hier würde ich mir von C.Meyer ein Bekenntnis zum Ausstieg aus der I.Säule wünschen. Auch aus Sicht der Landwirte könnte es sinnvoll sein, wenn die Politik von C.Meyer der Förderung öffentlicher Güter fortgesetzt wird. Gerade dieser Gedankengang ist noch nicht bis zu den Strategen des Bauernverbandes durchgedrungen.

5. Kontrollen und Ordnungsrecht

Ein weiteres wichtiges Ziel von Meyer ist eine striktere Durchsetzung des Ordnungsrechtes. Hierbei ging es einerseits um eine strengere Überwachung der Gülleausbringung und ein Güllekataster, mit dem transparent wird, wo Gülle ausgebracht wird und welche Stoffströme sich hierdurch ergeben. Da Nährstoffüberschüsse (und damit auch hohe Nitratbelastungen im Grundwasser) gerade in den Regionen mit hoher Viehbesatzdichte durchaus ein Problem sind, erscheint diese Maßnahme sinnvoll. Es ist teilweise vom Bauernverband und der der Landwirtschaft nahestehenden Blogger-Szene angezweifelt worden, dass es in der Weser-Ems-Region ein Problem mit Nitrat im Grundwasser gibt. Es wird eine erbitterte Debatte darüber geführt, ob die Brunnen richtig platziert sind, die Datengrundlage für den Nitrat-Bericht an die EU sind. 2016 wurde das Netz der Brunnen auf ca. 700 erhöht und dies führte nicht zu einer Änderung der Ergebnisse. Gleichzeitig machen Wasserexperten darauf aufmerksam, dass die Pufferfunktion im Boden auf den sandigen Böden im Westen Niedersachsens irgendwann aufgebraucht sein könnte, was zu höheren Stickstofffrachten und zu höheren Trinkwasserpreisen führen könnte.

Mir erscheint die Debatte darüber komisch, denn selbst wenn die Eintrittswahrscheinlichkeit für dieses Risiko unklar ist, so sollte die Landespolitik hier die Risiken reduzieren. In der Kombination mit mehr Platz in den Ställen haben die Kontrollen in der Regionen Weser Ems zu einem niedrigeren Stickstoffsaldo geführt (vgl. Nährstoffbericht d. Landwirtschaftskammer, S. 32). Auch hier bleibt viel zu tun, da die Pufferfunktion im Boden endlich ist und Stickstoffüberschüsse in der Region Weser-Ems langfristig reduziert werden müssen.

Auch bei der Kontrolle des Antibiotika-Einsatzes hat Christian Meyer die Kontrollen erhöht. Landwirte müssen jeden Einsatz von Antibiotika dokumentieren. Dies ist für die Betriebe sehr aufwändig und nervig und gerade deshalb sollte hier der Einsatz der Landwirtinnen und Landwirte gelobt werden. Durch das Antibiotika-Verzeichnis in Niedersachsen Konnte ein Rückgang des Antibiotika-Einsatzes um 50% erzielt werden.

Reserve-Antibiotika ist ein gefährliches Thema, da es weltweit nur noch wenige Reserve-Antibiotika gibt. Sowohl die Humanmedizin als auch die Landwirtschaft müssen beim Thema Antibiotika Einsatz ihren Teil dazu beitragen, dass die Gefahr und das Risiko von Multiresistenzen in Grenzen gehalten wird. Die Landwirtschaft und die Landwirte haben unter Rotgrün einen wichtigen Beitrag geleistet und die strengen Kontrollen (auch wenn sie für Betriebe aufwändig sind) haben dazu beigetragen. Auch wenn viele Leser aus der Landwirtschaft sich vielleicht über die Kontrollen ärgern oder sie als zu aufwändig empfinden: Die Kontrollen sind für das Image einer verlässlichen und gesetzestreuen Landwirtschaft wichtig. Insofern habe ich auch die wütenden Reaktion auf die Forderung von Prof. Achim Spiller nach strengeren Kontrollen Anfang des Jahres nicht verstanden: Kontrollen helfen der Landwirtschaft. Auch dieses Thema wird weiterhin wichtig bleiben und Christian Meyer hat auch hier die richtigen Entwicklungen eingeleitet.

6. Strukturpolitik: Förderung der „bäuerliche Landwirtschaft“

Christian Meyer ist ein Minister, der auch klare strukturpolitische Vorstellungen hat und diese im Regierungshandeln umgesetzt hat. Im Landtagswahlkampf im Winter 2012/13 wurde hier viel mit dem Begriff der bäuerlichen Landwirtschaft argumentiert.

Das Leitbild der bäuerlichen Landwirtschaft umfasst eine ganze Reihe von Eigenschaften, die häufig von den politischen Akteuren sehr individuell ausgelegt werden. Eine verbindliche Definition zu dem Begriff gibt es nicht, allerdings werden hier sowohl die Betriebsgröße als bäuerlich bezeichnet, wie auch eine Reihe von Eigenschaften wie tierfreundlich, umweltfreundlich, nicht industriell, regional und von Familien geführt. Es ist äußerst fraglich, ob es möglich ist eine einheitliche Gruppe von Betrieben zu finden, auf die dieses Bündel von Werten zutrifft. In diesem Punkt sehe ich die Arbeit von Christian Meyer kritisch. Ich habe bereits 2015 erläutert, warum klein in der Agrarpolitik nicht immer vorteilhaft und deshalb förderwürdig ist (Small is beautiful – in der Agrarpolitik leider ein Irrtum). Diese Kritik hat Christian Meyer zwar zur Kenntnis genommen, trotzdem wäre es wichtig, dass deutlich wird, dass Strukturpolitik in der Landwirtschaft nur sehr begrenzt sinnvoll ist.

Die strukturpolitischen Elemente werden an der Prämie für die ersten Hektare sichtbar. So wurden (auf Vorschlag aus Niedersachsen hin) die Direktzahlungen auf den ersten 30 Hektaren um 50 EUR/ha und von 30 bis 46 Hektar um 30 EUR/ha erhöht. Für die Betriebe bedeutet dies allerdings keine große Veränderung, denn die Summe, die dabei maximal herauskommt, bewegt sich in der Größenordnung eines Weihnachtsgeldes von ca. 1.000 EUR. Kappung und Degression wären bei den großen Betrieben sehr viel wirksamer gewesen. Es ist aber auch richtig, dass dieses Modell der Umverteilung für sehr kleine Betriebe besonders deutlich spürbar ist. In der Gesamtbetrachtung hat sich die Ungleichverteilung der Direktzahlung 2015 leicht reduziert, der entsprechende Gini-Koeffizient ist um 0,01 Punkte gesunken – was in der langfristigen Betrachtung nichts ist. Allerdings ist der Kern des Problems, nämlich die Verteilung der Direktzahlungen nicht von Christian Meyer zu verantworten. Die EU Kommission hat es seit 25 Jahren versäumt die Einkommensbeihilfen für die Landwirtschaft auf ein nachvollziehbares Fundament zu stellen. Es ist kaum vermittelbar, wie eine die Ungleichverteilung der Direktzahlungen zu Stande kommt und warum die Landwirtschaft in Deutschland weiterhin Direktzahlungen bekommen soll.

Auch bei den Investitionsbeihilfen im Stallumbau wurde eine Obergrenze eingeführt. Jede Art der Obergrenze kann wissenschaftlich sehr schwer begründet werden, da der Nachweis erbracht werden müsste, dass ab einer bestimmten Stallgröße nicht mehr förderwürdig sind. Christian Meyer begründet diese Grenzen teilweise, aber dies ist wissenschaftlich nicht nachvollziehbar. Andererseits wäre es auch nicht vermittelbar, dass man den Stallumbau von Konzernen wie Wiesenhof finanziert, da ein kleiner tierhaltender Betrieb tatsächlich Probleme beim Umbau hat, während Wiesenhof als gewerblicher Tierhalter den Umbau seiner Anlage durchaus finanzieren kann. Die Strukturpolitischen Ziele gehen auch auf die Förderung kleiner Schlachtbetriebe. In vielen Regionen haben kleine Schlachtunternehmen bzw. Betriebe mit Hausschlachtung aufgrund der hohen bürokratischen Auflagen aufgegeben. Dies ist vor allem für die Erzeugung von regionalen Fleischprodukten ein Problem und es könnte sein, dass hier wiederum die Förderung von kleinen Strukturen sinnvoll ist, selbst wenn man aus ordnungspolitischen Gründen die Förderung von kleinen Unternehmen kritisch sieht.

7. Fazit

Grundsätzlich hat Christian Meyer viele seiner Wahlversprechen von 2013 umgesetzt und viele der getroffene Maßnahmen sind in Anbetracht der Probleme im Sektor Landwirtschaft sinnvoll. Manche Maßnahmen waren für die landwirtschaftlichen Betriebe eine große Herausforderung und zumindest einige Betriebe sind den Vorschlägen und Angeboten der sanften Agrarwende gefolgt. Gerade im Bereich Tierwohl wurde ein neuer Schwerpunkt gesetzt und selbst wenn einige Maßnahmen noch verbessert werden müssen und sich in der Praxis Schwierigkeiten ergeben, so orientiert sich die grundsätzliche Ausrichtung der Politik hier an den Wünschen und Erwartungen der Bürger und Verbraucher. Die Landwirte, die sich auf den Weg machen, brauchen weiterhin Unterstützung. Die Politik von Christian Meyer bietet der Landwirtschaft vielleicht auch die Chance neue Märkte und Absatzmöglichkeiten zu entwickeln, die eher dem Geschmack der Verbraucher entspricht. Das ist nicht trivial, aber besser als ein Verharren auf dem Standpunkt, dass es keine Probleme in der Landwirtschaft gibt und man alles richtig macht. Meyers Politik bietet insofern auch Chancen für die Landwirtschaft.

Es ist auch wichtig, von den Verbrauchern ein angepasstes Nachfrageverhalten einzufordern. Bei den Agrarumweltprogrammen sind sinnvolle Schwerpunktsetzungen erfolgt und der Ökolandbau hat sich in den letzten Jahren gut entwickelt. Die strukturpolitischen Vorstellungen in der Agrarpolitik sehe ich eher kritisch. Die Bewertung dieser Politiken ist aus wissenschaftlicher Sicht schwierig bis unmöglich. Es wäre hier anzuraten, den Schwerpunkt eher bei Politiken zu legen, die strukturunabhängig sich an Indikatoren von öffentlichen Gütern messen und das ist wiederum eine Forderung, die auf viele Politikmaßnahmen von Christian Meyer zutrifft.

=== Nachtrag am 06.09.2017 ===

Ich bin für diesen Text von einem geschätzten Kollegen aus der Wissenschaft kritisiert worden. Dies betrifft einerseits den Inhalt des Textes oben. Hier kann man immer in die Details der Analyse gehen und kleine Schwachpunkte finden, aber grundsätzlich habe ich meinem Text oben nichts hinzuzufügen. In den Bereichen Agrarumwelt und Tierwohl hat Christian Meyer sehr viel richtig gemacht.

Es gibt allerdings einen grundsätzlichen Kritikpunkt meines Kollegen, den ich für richtig halte: Der besteht in der Auswahl der Themen. Der Kollege kritisiert, dass ich nichts zur Position Meyers zum Milchmarkt und auch nichts zur Bodenmarktpolitik gesagt habe. Es gab zwar zunächst einige Gründe, warum ich dazu nichts geschrieben habe, ging es mir doch um die Handlungen in der Amtszeit 2013-2017. In der Amtszeit von Meyer ist zu den Punkten nichts entscheiden worden. Trotzdem könnte diese Themen in der nächsten Legislaturperiode eine Rolle spielen, daher einige Anmerkungen zu dem Thema.

Christian Meyer hat an verschiedenen Stellen gesagt, der Milchmarkt müsse reguliert und die produzierte Menge begrenzt werden. Dies halte ich grundsätzlich für den falschen Weg, da eine weitere Mengenbegrenzung in der Vergangenheit die Probleme des Sektors nicht gelöst hat, im Gegenteil: Die niedrigen Preise betrachte ich (und viele andere Agrarökonomen) als Spätfolge des Ausstiegs aus der Quote. Die niedrigen Preise sind aus sozialer Sicht eine Katastrophe für viele Produzenten. Allerdings sollte man an der Stelle ergänzen, dass es einige weitere Faktoren gegeben hat, die zu den niedrigen Preisen geführt haben, wie der Rückgang der Importnachfrage aus China und das Russland-Embargo. Auch die landwirtschaftliche Beratung hat in meinen Augen die Landwirte nicht immer richtig beraten, da in den Jahren 2014/15 viele Betriebe in größere Kapazitäten investiert habe, ohne aber niedrigere Preise ausreichend in Erwägung zu ziehen. Auch dies hat zu höheren Angebotsmengen und folglich zum Preisverfall geführt geführt. Und alle diese Probleme werden nicht durch eine neue Mengenbegrenzung gelöst. Insofern ist ein staatlicher Eingriff aus meiner Sicht nicht sinnvoll.

Christian Meyer ist als Landesministern zunächst nicht direkt für die Milchpolitik verantwortlich, insofern sind seine Statements nur Meinungsäußerungen zum Thema und er steht über die Parteigrenzen hinweg nicht alleine mit dieser Haltung. Allerdings könnte es über den Bundesrat schon zu einer gesonderten Milchmarktpolitik Deutschlands kommen, insofern ist seine Haltung nicht völlig irrelevant. Und seine Haltung zur Mengenbegrenzung halte ich wie ausgeführt nicht für richtig. Ich wäre dafür, eher die Molkereien aufzufordern, durch Preis- und Mengenpolitiken ggf. zu regulieren. Es ist durchaus denkbar (wie Sebastian Hess, Professor für Milchwirtschaft an der Universität Kiel und Uwe Latacz-Lohmann, Professor für Betriebswirtschaft, ebenfalls Kiel vorschlagen), dass die Molkereien für die sicher absetzbaren Mengen höhere Preise zahlen und für die Mengen, die am Sportmarkt abgesetzt werden müssen, eher niedrige Preise zahlen. Landwirte können dann überlegen, ob sie die Risiken einer hohen Produktion tragen wollen oder ob sie nur die für die sicher absetzbare Menge zu höheren Preisen produzieren wollen. Es gibt insofern Möglichkeiten, die Überproduktion am Markt durch marktkonforme Lösungen zur regeln. Eine Rückkehr zur Quote wäre dagegen eine schwerer ordnungspolitischer Fehler.

Auch den geplanten Eingriff für den Verkauf von Boden halte ich für problematisch. Hierzu fehlen mir im Moment noch die Details der Regeln und das Gesetz ist durch den Fraktionswechsel von Frau Twesten zur CDU nicht beschlossen worden. Allerdings wäre auch hier zu prüfen, inwieweit eine Einschränkung von Bodenverkäufen überhaupt ein sinnvolles Mittel ist, um den Anstieg von Bodenpreisen zu bremsen.

Des weiteren ist auch anzumerken, dass nicht jede Investition in Boden per se böse ist. Hier wird im Moment sehr vom Einzelfall (KTG Agrar) auf das Prinzip „Investition in die Landwirtschaft“ geschlossen, was falsch ist. Die Landwirtschaft kann durchaus von Investitionen profitieren, wenn sie in einer vernünftigen Form stattfinden. Gerade hier haben sich in den letzten Jahren viele neue Investitionsmodelle für kleine Betriebe entwickelt. Warum sollte nicht ein Stück Land im Rahmen einer solidarischen Finanzierung gekauft werden? Vielleicht ist das auch für Kleininvestoren eine Möglichkeit, Geld wertsteigernd und andererseits im Sinne einer nachhaltigen Landwirtschaft anzulegen?

Der Anstieg von Bodenpreisen ist aus sozialer Sicht ein Problem, da z.B. Betriebe in Grenzertragslagen oder auch Ökobetriebe auf dem Markt für Pacht teilweise das Nachsehen haben. Aber eine Einschränkung des Verkaufs von Boden schränkt die Eigentumsrechte der Bodenbesitzer ein, was verfassungsrechtlich ebenfalls nicht ganz unproblematisch ist. Und eine Einschränkung von Käufern ist ein stückweit arbiträr und wird nur zu juristischen Ausweichmanövern von Seiten der Großinvestoren führen. Der Anstieg der Bodenpreise geht insgesamt mit einer höheren Produktivität und einem mittelfristig gestiegenen Preisniveau auf internationalen Märkten einher. Es ist ein stückweit auch normal, dass höhere Gewinne sich auch in höheren Bodenpreisen widerspiegeln. Insofern ist von einem Eingriff auf dem Bodenmarkt abzuraten, da dieser die Problem nicht löst. Es wäre diesbezüglich eher zu überlegen, inwieweit wir aus den Direktzahlungen aussteigen sollten, da die Direktzahlungen auch zu höheren Bodenpreisen beitragen. Dies könnte ggf. ein sinnvollerer Beitrag zur Bodenmarktentwicklung sein.

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Sanfte Agrarwende (I): Maßstäbe für die Bewertung der Agrarpolitik von Christian Meyer

11. August 2017

Christian Meyer kündigte im März 2013 nach Übernahme der Regierungsverantwortung in Hannover an, eine „sanfte Agrarwende“ einleiten zu wollen mit einem Bündel von Maßnahmen. Im Oktober 2014 habe ich begründet, warum ich diese Neuorientierung der Agrarpolitik, und damit die Sanfte Agrarwende richtig finde, selbst wenn es in Details auch Kritik gibt. Ich werde im folgenden zwei Posts darstellen, wie ich die Maßnahmen in den Jahren 2013-2017 bewerte. Zunächst ist die Frage, an welchen Maßstäben ich die Arbeit von Christian Meyer messen möchte:

  • Markt und rechtliche Rahmenbedingungen: Ausgangspunkt für eine rationale Agrarpolitik in einer sozialen Marktwirtschaft sollten zunächst mal ein funktionierender Markt und klar definierte rechtliche Rahmenbedingungen für das marktliche Handeln sein. Diese Rahmenbedingungen sollten auch kontrolliert werden. Gerade was die Kontrollen der rechtlichen Rahmenbedingungen angeht gab es in Niedersachsen vor 2013 einen dramatische Schieflage, da für viele Felder der Agrarproduktion (gerade in der Tierhaltung) Details nicht ausreichend geregelt waren. Des Weiteren gab es Kontrolldefizite.
  • Der Markt funktioniert nicht immer und so kann man teilweise von einem Marktversagen auf dem Fleischmarkt ausgehen. Die Bürger geben in Umfragen an, dass Tiere artgerecht gehalten werden sollen und die gleichen Bürger verhalten sich als Käufer nicht dementsprechend. So gaben lt. Prof. Spiller 85% der Bürger an, Tiere sollten vor der Schlachtung ein gutes Leben haben und andererseits ist der Markt für Fleisch, das nach Tierwohl- oder Ökozertifizierung verkauft wird, unter 10% und der größte Anteil hier betrifft tatsächlich Fleisch aus ökologischer Produktion. Dieses Phämomen wird mit dem Begriff Consumer-Citizen-Gap benannt, also dem Abweichen von den Erwartungen der Bürger und dem tatächlichen Konsumentenverhalten. Andererseits fehlen angebotsseitig Produkte, die qualitätsmäßig zwischen den sehr teuren und tierfreundlichen Ökoprodukten liegen (die Preisdifferenz kann lt. Prof. Spiller bei Fleischprodukten bis zu 300% groß sein) und den konventionellen Produkten. Insofern ist die Frage, ob nur das Verbrauchverhalten das Problem ist, oder ob auch die Agrarindustrie den Markt schlicht nicht bedient.
Weidehaltung von Mutterkühen in der Lüneburger Heide

Weidehaltung von Mutterkühen in der Lüneburger Heide

  • Öffentliche Güter: Die Förderpolitik sollte sich an öffentlichen Gütern und Marktversagen orientieren, d.h. für öffentliche Gelder sollten öffentliche Leistungen erbracht werden. Dieser Grundsatz bedeutet, dass mit Fördergeldern Güter und Leistungen auf den Agrarbetrieben gefördert, für die es keinen richtigen Markt und es daher für die Betrieben keine ausreichenden Anreize gibt, diese zu produzieren. Dies trifft vor allem auf die Agrarumweltpolitik zu: Es gibt keine Anreize, Biodiversität auf den Betrieben zu fördern und mit den natürlichen Ressourcen nachhaltig umzugehen.
  • Tierwohl als öffentliches Gut: Der oben genannte Grundsatz trifft auch auf den Bereich Tierwohl zu: Die konventionelle Tierhaltung hat aufgrund von Wettbewerbsdruck und einer Ausrichtung auf Kostenersparnis zu Problemen geführt, die teilweise von der Gesellschaft kritisch gesehen werden. Es gibt somit von Seiten der Bürger die Erwartung, dass bestimmte Phänomene der Tierhaltung wie z.B. das Kupieren von Schwänzen bei Schweinen oder das Kürzen von Schnäbeln in der Geflügelhaltung nicht angewendet werden. Insofern kann man auch die Förderung von Tierwohlmaßnahmen als die Förderung von öffentlichen Gütern bezeichnen, gerade weil Investitionen in tierfreundliche Stallsysteme von den Betrieben finanziell viel verlangt. Allerdings muss hierbei auch darauf geachtet werden, dass es gleichzeitig erforderlich ist, dass die Bürger, die tierfreundliche Produkte erwarten, diese als Konsumenten auch kaufen. Insofern muss eine solche Förderung mittelfristig auch mit einer Marktentwicklung einhergehen und hier sollten die Verbraucher sich fragen, ob sie auch entsprechend ihrer Erwartungen an die Landwirtschaft einkaufen.
  • Strukturneutralität der Förderung: Der Strukturwandel ist in der Landwirtschaft ein grundlegender Faktor. Technischer Fortschritt führt unter bestimmten globalen Bedingungen dazu, dass sich Arbeitskräfte von den primären Sektoren (Landwirtschaft, Bergbau) in die Industrie und den Dienstleistungssektor bewegen. Mit technischem Fortschritt ist es zunächst möglich, immer größere Einheiten zu bewirtschaften und somit immer mehr Menschen von einem Betrieb zu ernähren. Und hierbei spielt es erstmal keine Rolle, welche Art des technischen Fortschritts gemeint ist, denn technischer Fortschritt gibt es auch im Ökolandbau und auch in sehr extensiven Formen der Landwirtschaft. Und selbst wenn der technische Fortschritt nur außerhalb von Europe stattfindet, so führt er auch in Europa zu Strukturwandel. Entscheidend ist (vereinfacht gesagt), dass der technische Fortschritt in der Landwirtschaft höher ist als in der Industrie und im Dienstleistungssektor und sich die Zuwächse bei der Nachfrage nach Lebensmitteln global gesehen in Grenzen halten. Solange diese Bedingungen zutreffen, wird Strukturwandel stattfinden. Es wird teilweise beklagt, dass Agrarbetriebe sehr große werden und es in vielen Dörfern nur noch 1-2 Landwirte gibt, die alle Felder einer Gemarkung bewirtschaften.
  • Kritik an der Industriellen Landwirtschaft: Diese skizzierte Kritik am Strukturwandel und an den konventionellen Verfahren in der Landwirtschaft mündet häufig schnell in der Verwendung des Begriffs „industrielle Landwirtschaft“, in der große Erntemaschinen die Arbeit übernehmen und den handwerklichen Prozess ersetzen. Der Landwirt wird von dem Produktionsprozess entfremdet und kennt z.B. nicht mehr die Namen seiner Tier.Der Begriff „industrielle Landwirtschaft“ ist allerdings allenfalls soziologisch, aber nicht statistisch zu definieren und ist ebenfalls zur Politikgestaltung ungeeignet, denn welchen Verfahren sind industrieähnlich und welche nicht. Diese Kritik an konventionellen Verfahren in der Landwirtschaft mag zwar im Einzelfall zutreffend sein, wird hier auch häufig ideologisch argumentiert und die Frage, ob ein Betrieb „agrarindustriell“ ist oder nicht, lässt sie sich nicht mit der Größe eines Betriebes verknüpfen: Es gibt auch Landwirte, die jede Kuh in einer sehr großen Herden kennen, während es Kleinbetriebe gibt, die die Kühe in engen, schlecht belüfteten und hygienisch bedenklichen Ställen halten. Das ethologisch bedenkliche Verfahren der Anbindehaltung kam und kommt vor allem in kleinen Betrieben vor. Des weiteren können großen und moderne Ställe auch zahlreiche Details umsetzen, die zu einem höheren Tierwohl führen. Insofern ist mit der Förderung kleiner Betriebe keineswegs ein Vorteil zu erreichen. Die handwerklich gute Praxis, tier- und umweltfreundliche Verfahren und die regional verwurzelte Produktion lässt sich auch in mittleren Betriebsgrößen realisieren, es kommt wie so häufig auf die einzelne Landwirtin und das Management auf dem Betrieb an. Der Prozess des Strukturwandels lässt sich nicht durch eine Förderung aufhalten oder zurückdrehen, man kann nur verlangsamen, was aber auch Nachteile hat. Die langjährige Erfahrung mit der Milchquote hat gezeigt, dass man auch mit Produktionsbegrenzungen den Strukturwandel nicht aufhält.

Fazit: Eine rationale Agrarpolitik ist gut beraten, nicht Begriff wie bäuerlich oder industriell in den Vordergrund zu rücken, sondern im Einzelfall zu argumentieren und sich an Kriterien wie Marktversagen und öffentlichen Gütern zu orientieren, da dies besser zu begründen ist. Eine ideologische und strukturpolitisch motivierte Agrarpolitik macht sich eher angreifbar. Es gibt aus meiner Sicht kaum vernünftige Argumente für eine Förderung bestimmter Betriebsgrößen und es ist nicht sinnvoll, den Strukturwandel aufhalten zu wollen, hier kann in anderen Bereichen mehr erreicht werden. Die konkreten Politikmaßnahmen von Christian Meyer werde ich im folgenden Blogbeitrag oben bewerten.

Kann das Greening grüner werden? Neue Studie in Conservation Letters gibt Antworten

21. Februar 2017

Eine neue Studie in „Conservation Letters“ zeigt, dass von der sog. ökologischen Vorrangfläche bisher eher geringe Wirkungen auf die Biodiversität ausgehen. Die letzte Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) 2013 hat als einen wichtigen Kernpunkt das Greening eingeführt, für das die EU jährlich 12 Mrd. EUR europaweit aufwendet. Hierbei hatten Experten vor allem auf die Wirkung der sog. Ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) auf den Landwirtschaftsbetrieben gehofft, die helfen sollte, den Rückgang der Artenvielfalt in der Landwirtschaft zu stoppen. Das Ziel der ÖVF ist in Erwägungsgrund 44 der EU Richtlinie 1307/2013 beschrieben: „Es sollten im Umweltinteresse genutzte Flächen bestimmt werden, um insbesondere die biologische Vielfalt in Betrieben zu schützen und zu verbessern.“ Insofern muss sich die Wirksamkeit der Richtlinie an diesem selbst gesteckten Ziel der EU-Kommission, nämlich dem Schutz der biologischen Vielfalt messen lassen.

Hecken als ökologische Vorrangfläche im Eichsfeld: Biotopvernetzung für Fauna und Flora; Foto: Thomas Hesse 2016

Hecken als ökologische Vorrangfläche im Eichsfeld: Biotopvernetzung für Fauna und Flora; Foto: Thomas Hesse 2016

Seit 2015 müssen die Landwirte 5% ihrer Ackerfläche auf dem Betrieb für ökologische Vorrangflächen vorsehen und die Ergebnisse der ersten zwei Jahre der Umsetzung in Deutschland sind eher ernüchternd. Gemeinsam mit Dr. Guy Pe’er vom Umweltforschungszentrum Leipzig (UFZ) und Dr. Yves Zinngrebe  (Uni Göttingen) habe ich an einer große interdisziplinäre Studie mitgearbeitet, die die Umsetzung in Deutschland und anderen europäischen Staaten untersucht. Diese Studie wurde nun im Journal „Conservation Letter“ publiziert. An der Studie waren außerdem Wissenschaftler der Universitäten Wien, Bern, Klagenfurt und Toulouse sowie vom Institut für Agrarökologie und Biodiversität (IFAB) Mannheim beteiligt.

Studien-Design: Die Untersuchung beschäftigt sich mit zwei wichtigen Kernfragen: Kann die ökologische Vorrangfläche tatsächlich einen Beitrag zum Erhalt der landwirtschaftlichen Biodiversität leisten und was beeinflusst die Entscheidung von Landwirten beim Greening. Hierzu wurde zunächst eine Befragung von 90 Agrarökologen europaweit durchgeführt. Es zeigt sich, dass die Experten nur von drei von neun Typen der ökologischen Vorrangflächen überhaupt einen positiven Einfluss auf das Überleben gefährdeter Arten erwarten. Die folgende Abbildung zeigt die Einschätzung der Agrarökologen zu den einzelnen Maßnahmen:

Effekte der verschiedenen Typen der ökologischen Vorrangfläche (Quelle: Pe'er et al. 2017)

Effekte der verschiedenen Typen der ökologischen Vorrangfläche (Quelle: Pe’er et al. 2017)

Hier fällt zunächst auf, dass bei vielen Maßnahmen die Beurteilungen eher heterogen sind. Wenn man den Median als Maßstab nimmt, dann sind drei Maßnahmen (Brache und Pufferstreifen mit jeweils +3 und Landschaftselemente mit +2) wirksam, während die meisten anderen Maßnahmen mit einem Median von null bewertet werden und somit unwirksam sind Aufforstungsflächen werden sogar negativ bewertet. Bei den Mittelwerten liegen die Bewertungen dagegen etwas näher beieinander. Es zeigt sich, dass Brache und Pufferstreifen insgesamt je Flächeneinheit eine höhere Wirksamkeit durch die Ökologen zugemessen wird.

Implementierung in den EU-Mitgliedsstaaten: Die Landwirte haben sich insgesamt sehr häufig für Zwischenfrüchte und Leguminosen entscheiden. Die effektiven Maßnahmen Brache, Streifenelemente und Landschaftselemente machen EU-weit nur ein Viertel der gesamten Vorrangflächen aus, so dass drei Viertel der Maßnahme kaum Verbesserung für die gefährden Arten bringen. Allerdings hängt viel von der nationalen Umsetzung der Vorrangflächen ab. Die folgende Tabelle zeigt die unterschiedliche Nutzung der Vorrangflächen in verschiedenen EU-Staaten:Implementierung in der EU.png

Es zeigt sich, dass die effektiven Optionen auf EU-Ebene etwa ein Viertel der ÖVF belegen, während drei Viertel der ÖVF mit eher ineffektiven Optionen belegt ist. Teilweise ist der Anteil dieser Optionen in den dargestellten Mitgliedsstaaten noch sehr viel geringer ist.

Ein weiterer Teil der Studie beschäftigt sich auch mit der ökonomischen Anreizwirkungen des Greenings und auch hier zeigen die neuesten Daten und die bisherige Literatur, dass das Politikinstrument deutlich hinter den Erwartungen zurückbleibt. Sieht man sich die Hauptgründe für die Entscheidung bei der ökologischen Vorrangfläche an, dann zeigt sich, dass drei wichtige Einflussfaktoren eine Rolle spielen:

Bestimmungsgründe ÖVF.png

Auf den ersten Blick sind Greening und speziell das Instrument der ÖVF fehlkonstruiert, weil es eigentlich von allen Seiten viel Kritik gibt und keine Seite bisher zufrieden ist:

  • Für den Naturschutz bringen die Maßnahmen nur begrenzten Zusatznutzen, da Leguminosen, Zwischenfrüchte teilweise und die Landschaftselemente bereits vollständig vor der Einführung der ÖVF vorhanden waren. D.h. der Netto-Effekt ist gering und die gewählten Optionen sind eher als nicht effektiv zu beurteilen.
  • Aus Sicht der landwirtschaftlichen Praxis ist das Instrument sehr kompliziert und aufwändig. Die Landwirte ärgern teilweise sich zu Recht, weil Greening in der Praxis sehr kompliziert. Kontrollen sind teilweise Quadratmeter-genau, statt den gröberen Maßstab zu verwenden, der teilweise in der II. Säule gilt. Die Verwaltungsvorschriften führen des Weiteren dazu, dass Landwirte (zu Recht) für die einfachen Maßnahmen entscheiden, die für den Naturschutz weniger bringen. Pufferstreifen haben sehr enge Vorgaben und die Gefahr bei Kontrollen Einbußen bei der Greening-Prämie zu erleiden. Wenn allerdings die Flächenangabe für eine ÖVF mehr als 20% von den Angaben der Landwirtin abweicht, dann droht sogar der Verlust des Zahlungsanspruchs. Auch dieses Risiko hat Einfluss auf die Entscheidung von Landwirten.
  • Schließlich ist das Instrument Greening aus Sicht der Steuerzahler zu teuer. Erste Untersuchungen zeigen, dass etwa 60%-90% der Greening-Prämie in Mitnahme-Effekten besteht. D.h. die Steuerzahler zahlen einen viel zu hohen Preis und die Biodiversität bleibt trotz des Aufwandes weiterhin gefährdet.

Der Artikel gibt einige Empfehlungen zur ÖVF, die auf der Expertenbefragung 2015/16 sowie auf drei Fokusgruppen-Diskussionen basieren.

A. Eine Auswahl von kurzfristigen Empfehlungen bis 2020:

  1. Fokus auf wirksamen Maßnahmen: Nicht alle effektiven Maßnahmen werden in allen Mitgliedsstaaten angeboten: z.B. die effektiven Pufferstreifen werden nur in 17 von 28 EU-Mitgliedsländern angeboten (EU-Kommission 2015). Eine Ausweitung könnte hier Möglichkeiten eröffnen. Anderseits bieten die Forst-Optionen im Hinblick auf Biodiversität kaum Perspektiven, eine Streichung dieser Maßnahme würde unter Umständen sogar eine Vereinfachung bringen.
  2. Ausweitung der Äquivalenz-Maßnahmen: Mitgliedsstaaten können Betriebe von den Greening-Verpflichtungen ausnehmen, wenn diese Betriebe an einem äquivalenten Umweltzertifizierungssystem, wie z.B. mit einem Mindestumfang an einem Agrarumweltprogramm teilnehmen. Dies würde eine stärkere regionale Anpassung ermöglichen, da solche Äquivalenzsystem regional den Defiziten angepasst werden könnten. Österreich hat diesen Weg mit seinem Agrarumweltprogramm ÖPUL beschritten, so dass im Jahr 2015 aufgrund der Größenstruktur und der Teilnahme an ÖPUL nur 28,9% (!) der Ackerfläche den Greening-Verpflichtungen unterlag (Lebensministerium Österreich, 2016). Sieht man sich jedoch ÖPUL im Detail an, dann wird deutlich, dass z.B. die meisten Landschaftselemente bereits über ÖPUL gefördert, kontrolliert und auch digital erfasst werden, so dass diese Ausnahme eine sinnvolle regionale Anpassung des Greenings ist.
  3. Die Anpassung der nationalen Gewichtungsfaktoren für die ÖVF könnte ein einfaches Instrument sein, die geringere Wirksamkeit je Flächeneinheit ausgeglichen werden.
  4. Eine Vereinfachung des rechtlichen Rahmens der ÖVF: Eine Vereinfachung der Flächenmaße und der Kontrollen könnte Landwirte motivieren, sich stärker auf effektiven Maßnahmen einzulassen.
  5. Ausbau von Beratungskapazitäten: Fehlende Motivation und Mangelnde Transparenz und Erfahrungen wirken sich ebenso schädlich aus wie die Tatsache, dass Landwirte sich die Vorrangflächen für ihren Betrieb wenig zu eigen machen. Hieraus ergibt sich auch die langfristige Forderung eines Ausbaus der Agrarumweltprogramme.
  6. Eine längere Dauer bestimmter Maßnahmen könnte einen langfristigeren Effekt von Maßnahmen auf die Biodiversität sicherstellen.
  7. Ausbau der Kombination von ÖVF mit Agrarumweltprogrammen: Es gibt bereits zahlreiche Kombinationsmöglichkeiten (siehe: Supporting Greening with Agri-Environmental Measures: Improvement or rather a waste of money? von Juni 2016). Beispielhaft sei hier auf die gute und detaillierte Seite des Niedersächsischen Ministeriums für Landwirtschaft verwiesen, auf der die Kombinationsmöglichkeiten erklärt sind. Eine Kombination mit Agrarumweltprogrammen kann inhaltlich als „Upgrade von ÖVF“ gesehen werden können, da die Anforderung von Agrarumweltprogrammen höher sind und der Biodiversitätseffekt verstärkt ist.

B. Mittelfristige Empfehlungen ab der GAP-Reform 2021

  1. Änderung der Prioritäten: Es wird vorgeschlagen, zunächst die Prioritäten und die Ziele für die ökologische Vorrangfläche genauer festzulegen und die Management-Vorschriften zu vereinfachen. Viele ÖVF zeigen eigentlich im Bereich Ökosystemleistungen eine bessere Performance (z.B. Zwischenfrüchte sind gut für Bodenfruchtbarkeit und gegen Erosion, was nichts mit Biodiversität zu tun hat – es sei denn man möchte die Biodiversität der Bodenlebewesen fördern.), d.h. es könnte eine mittelfristige Überlegung sein, die „Ökosystemleistung“ als Hauptziel der ÖVF zu definieren und die Biodiversitätsmaßnahmen eher über II. Säule-Maßnahmen abzudecken.
  2. Reduktion von Mitnahmeeffekten: Wenn man unterstellt, dass Grünlanderhalt und Anbauvielfalt keine Kosten erzeugt, stehen einem Betrieb 1.740 €/ha für die ÖVF zur Verfügung. Dies ist weit mehr als die meisten Agrarumweltprogramme und alle Berechnungen deuten darauf hin, dass hier starke Mitnahmeeffekte existieren und man Greening durchaus als Verschwendung von Steuergeldern betrachtet kann.
  3. Regionale Anpassung des Konzeptes der ökologischen Vorrangfläche: Eine stärkere regionale Anpassung wäre in der Lage, die Maßnahmen an einerseits ökologische und andererseits sozio-ökonomische Bedingungen anzupassen. Es erscheint schwer vorstellbar, dass es nur 18 Maßnahmen EU-weit gibt, mit denen die Biodiversität geschützt werden soll. Regionale Ansätze sind in der Lage sehr viel genauer auf Defizite einzugehen und Maßnahmen zu definieren, die auch den agronomischen Bedingungen einer Region entsprechen.
  4. Unterstützung von kollektiven und Landschaftsbezogenen Maßnahmen: Viele Experten unterstützen die sog. „kollektiven Ansätze“, die zwar in Polen und den Niederlanden angeboten werden. Allerdings ist die Teilnahme an solchen Angeboten bisher verschwindend gering: In Polen nahmen 33 Betriebe (bei ca. 240.000 Betriebe mit Verpflichtungen) und den Niederlanden nahmen 12 Betriebe (von 10.720 Betrieben). Aus ökologischer Sicht könnte es sinnvoll sein, die ÖVF Landschaftsbezogen zu implementieren. Allerdings unterstellt dieser Ansatz, dass alle Teilnehmer Ownership entwickeln, was als Verhaltensannahme evtl. unrealistisch ist. Aber zumindest gibt es EU-weit zu wenige Beispiel, die zeigen, wie solche Ansätze funktionieren.
  5. Förderung der Zusammenarbeit zwischen Landwirten, Verwaltung und Beratung: Im Moment bestehen teilweise Informationsdefizite. Teilweise wird die Kontrolle so restriktiv ausgeübt, dass Landwirte von komplizierten (aber eben auch effektiven) Maßnahmen absehen und sich für Zwischenfrüchte, Leguminosen und Brachen entscheiden. Die Verwaltungsvorschriften bei der ÖVF sollten vereinfacht und vor allem an die Vorschriften der Agrarumweltprogramme angepasst werden.
  6. Ausbau Agrarumweltprogramme und Förderung der Politikintegration: Insgesamt zeigt sich, dass die ÖVF kaum mit den Agrarumweltprogrammen zusammen wirkt. Die meisten Empfehlungen lassen sich effektiver und effizienter mit Hilfe der Agrarumweltprogramme in der II. Säule umsetzen. Insofern erscheint hier vor allem ab 2021 ein Umsteuern sinnvoll. Allerdings gibt es aktuell eine Bundesratsinitiative der Ministerien in Niedersachsen und Schleswig-Holstein, vertreten durch Christian Meyer und Robert Habeck 15% der nationalen Obergrenze in die II. Säule umzuschichten, statt wie bisher nur 4,5%. Auch dies könnte bei einer besseren Implementierung der ÖVF und des Biodiversitätsschutzes helfen, zumal zumindest in Niedersachsen bei einigen Agrarumweltprogrammen keine neuen Verträge gezeichnet werden. Dies könnte sich mit zusätzlichen Mitteln verbessern.

Über Fragen und Kommentare freue ich mich, zumal ich gerne dazu lerne. Der Originalartikel in Conservation Letters ist frei zugänglich (!), das unten angehängte Policy Brief (auf Englisch) fast die wichtigsten Erkenntnisse zusammen. Die Pressemitteilung beim UFZ enthält weitere ergänzende Informationen.

Schlussbemerkung: Die EU-Kommission führt aktuell eine Konsultation zur GAP-Reform 2013 durch mit dem Ziel, Anpassungen vorzunehmen und die nächste Reform vorzubereiten. Allerdings gibt es weiterhin keine Statistik zur Umsetzung der ÖVF in den einzelnen Staaten. Die oben genannten Daten sind nicht für alle Länder verfügbar und die DG Agri kann oder will diese Daten nicht herausgeben. Ich hoffe, dass unser Datensatz insofern nützlich ist und ich finde, dass die EU-Bürger eigentlich ein Recht darauf haben, was wofür die 12 Mrd. EUR für Greening in den einzelnen Staaten verwendet wird und wie die Landwirte sich entscheiden. Transparenz sieht anders aus!

Quellen:

European Commission 2015: Direct payments post 2014: Decisions taken by Member States by 1 August 2014 – State of play on 07.05.2015-, Brussels

Lakner, S., J. Schmitt, S. Schüler & Y. Zinngrebe (2016): Naturschutzpolitik in der Landwirtschaft: Erfahrungen aus der Umsetzung von Greening und der ökologischen Vorrangfläche 2015, Konferenzbeitrag auf 56. Gewisola Jahrestagung „Agrar- und Ernährungswirtschaft: Regional vernetzt und global erfolgreich“, 28.-30. September 2016, an der Rheinische Friedrich Wilhelms-Universität Bonn.

Pe’er, G., Y. Zinngrebe, J. Hauck, S. Schindler, A. Dittrich, S. Zingg, T. Tscharntke, R. Oppermann, L. Sutcliffe, C. Sirami, J. Schmidt, C. Hoyer, C. Schleyer and S. Lakner (2017): Adding some green to the greening: improving the EU’s Ecological Focus Areas for biodiversity and farmers , Conservation Letters, publiziert am 06.01.2017, DOI: 10.1111/conl.12333.

Pe’er, G., Y. Zinngrebe, J. Hauck, S. Schindler, A. Dittrich, S. Zingg, T. Tscharntke, R. Oppermann, L. Sutcliffe, C. Sirami, J. Schmidt, C. Hoyer, C. Schleyer and S. Lakner (2017): policy-brief-cap-efa-evaluation_peer2017, Policy Brief.

Greening 2016 in Deutschland: Weiterhin geringe Wirkung für Biodiversität

4. Januar 2017

Eine Übersicht über die Entwicklung von Greening und der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) im Jahr 2016 wurden in der Woche vor Weihnachten von dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) als Bundestagsdrucksache Nr. 18/10569 veröffentlicht. Zu verdanken haben wir die umfangreichen Daten einer parlamentarischen Anfrage von MdB Dr. Kirsten Tackmann (Linke) und ihren Mitarbeiter*innen. Die Daten belegen, dass Landwirte weiterhin hauptsächlich produktive ÖVF-Optionen nutzen und für die Artenvielfalt kaum positive Effekte zu erwarten sind.

Ich habe letztes Jahr auf diesem Blog in verschiedenen Posts die Umsetzung von Greening und der ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) kommentiert und auch die neuesten Zahlen der Registrierungen 2016 zeigen, dass es weiterhin sehr viel zu kommentieren gibt. Das Greening der Direktzahlungen war eines der Aushängeschilder der GAP-Reform 2013, mit dem 30% der Direktzahlungen an a.) Anbaudiversifizierung, b.) dem Erhalt von umweltsensiblen Grünland und c.) der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen auf 5% der Ackerfläche geknüpft wurden. Die Wirkung der ersten beiden Kriterien geht nach derzeitigem Erkenntnisstand gegen Null. Allerdings auch die ökologische Vorrangfläche entfaltet – entgegen mancher Erwartung – bisher kaum Wirkung. Nach einem eher enttäuschenden ersten Jahr 2015 war die große Frage, ob Landwirte durch bessere Information und Beratung sich 2016 eher für die effektiven ÖVF-Optionen entscheiden würden.

Pufferstreifen im Landkreis Göttingen

Pufferstreifen im Landkreis Göttingen – Maßnahme zum Schutz von Rebhühnern

 

Wie bereits 2015 stellte MdB Dr. Kirsten Tackmann und ihr Team eine formale Anfrage an die Bundesregierung zum Stand des Greenings 2016. Die Antwort auf diese Anfrage wurde in der Woche vor Weihnachten, am 21.12.2016 (Bundestagsdrucksache Nr. 18/10569) veröffentlicht. Die wichtigsten Änderungen der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) sind in Tabelle 1 dargestellt:

Tabelle 1: Ökologische Vorrangfläche in Deutschland 2015 und 2016Tabelle1 ÖVF 2015 und 2016.pngAbbildung 1 zeigt die Anteil der ÖVF-Optionen in Deutschland 2016:Insgesamt wurden 2016 auf 1,378 Mio. Hektar ökologische Vorrangflächen registriert, was einen Anstieg der ÖVF um 10.312 ha bedeutet. Der Anteil der ÖVF am Ackerland liegt bei 11,6%. Dieser Anstieg geht hauptsächlich auf einige regionale Änderungen zurück. Den Löwenanteil dieser Änderungen macht Niedersachsen aus, wo 22.140 ha mehr Zwischenfrüchte angebaut wurden. Auch bei den anderen Optionen gab es vor allem in einzelnen Bundesländern unterschiedliche Veränderungen. Aber abgesehen von den Zwischenfrüchten in Niedersachsen, bleibt das grobe Bild bei der ökologischen Vorrangfläche das gleiche.

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Abbildung 2: Anteil der ÖVF-Optionen in Deutschland 2016 (Quelle: BMEL 2016)

Anteil der produktiven ÖVF: Erneut sind die produktiven Optionen Zwischenfrüchte und der stickstoffbindenden Pflanzen mit 81% der Vorrangfläche die wichtigsten Optionen. Stickstoffbindende Pflanzen haben weiterhin die größten Anteile in Süddeutschland (BY und BW), was an den vorteilhaften klimatischen Bedingungen liegen mag, und in Ostdeutschland (außer MVP), was vermutlich an den großen Betriebsstrukturen und der entsprechenden Erntetechnik liegt.

Der Anteil der ‚ökologisch effektiven’ Vorrangflächen: Meine Bewertung der ÖVF im letzten Jahr basiert auf der Annahme, dass lediglich Brachflächen, Streifenelementen und Landschaftselemente eine positive Wirkung auf den Erhalt der Biodiversität ausüben. Unsere EU-weite Studie zur ÖVF publiziert in Conservation Letters am 06.01.2017 wird diese Hypothese belegen (Pe’er et al. 2017 in Conservation Letters).

Änderungen: Zunächst fällt positive auf, dass 2016 die Streifenelemente zusätzlich auf 4.300 ha registriert wurden, was einem Anstieg von immerhin 26%-Punkten entspricht. Dieser Anstieg geht allerdings hauptsächlich auf Änderungen in Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern von 2.800 ha zurück. Dieser Änderung in die richtige Richtung wird leider überkompensiert durch einer Reduktion der Brachfläche um insgesamt 12.500 ha (-5,7%). Auch die Registrierung der Landschaftselemente ging mit 2.600 ha (hauptsächlich in Schleswig-Holstein) zurück.

Insgesamt ging der Anteil der effektiven ÖVF-Optionen von 19,9% auf 18,9% in 2016 zurück, oder gemessen an der gesamten Ackerfläche auf 2,2%. In Deutschland betragen die Ausgaben für Greening 1,473 Mrd. EUR. Aus Sicht der Steuerzahler steht der Mittelaufwand in keinem Verhältnis zu der geringen Wirksamkeit. Auch die ökologischen Vorrangfläche bleibt 2016 eine Enttäuschung.

Das Büro von Dr. Kirsten Tackmann hat einiges an Arbeit in diese Anfrage investiert, so dass die Antwort auf diese parlamentarische Anfrage weitere interessante Details enthält.

  • Der Anzahl der Registrierungen war besonders hoch bei Landschaftselemente. Dies deutet an, dass Landwirte (wenn vorhanden) zunächst die vorhandenen Landschaftselemente mit einer geringen Grundfläche (im Durchschnitt 0,5 ha je Antragssteller) registrieren und dann andere Optionen wählen. Andere Optionen wie Zwischenfrüchte oder Aufforstungsflächen wurde mit einem hohen Flächenumfang von 12,2 bzw. 10,3 ha je Antragsteller registriert (siehe Tabelle unten).
  • Die Antwort enthält eine Übersicht über alle vom BMEL geförderten Evaluationsberichte zu Greening, was für die weitere Bewertung von Greening insgesamt hilfreich sein könnte.
  • Etwa 250 bis 300 Verwaltungsbeamte waren 2015/16 mit Kontrollen und Implementierung von Greening und anderen Maßnahmen der GAP-Reform beschäftigt. Weitere 6-7 Mio. EUR an Sachkosten fielen im Zuge der Umsetzung der Reform an. Der größte Anteil dieser Kosten geht ebenfalls auf Greening zurück, aber ein Teil betraf auch die Junglandwirte-Prämie und die Kontrolle der aktiven Landwirte. Die zusätzlichen Kosten für INVEKOS beliefen sich auf ca. 1,6 Mio. EUR und die Kosten für die erste Implementierung in INVEKOS auf ca. 20 Mio. EUR. Auch diese Kosten gehen hauptsächlich auf Greening zurück.

Schlussfolgerungen

Das grundsätzliche Bild der ökologischen Vorrangflächen ist das gleiche wie 2015: Greening ist eine teure Maßnahme mit nur geringen positiven Auswirkungen auf die Biodiversität. Das Argument, dass Landwirte nicht ausreichend informiert und beraten wurden, ist jedoch 2016 nicht mehr hinreichend. Lediglich 18,9% der ÖVF oder 2,2% des Ackerlandes sind mit wirksamen ÖVF-Optionen belegt, der Rest ist aus Sicht der Biodiversität wenig wirksam. Das ist zu wenig für 1,4 Mrd. EUR Steuermittel.

Greening ist aus Sicht von Landwirten und Steuerzahlern unbefriedigend. Es mag positive unspezifische Umweltwirkungen geben, aber insgesamt wird hier zu viel Aufwand betrieben. Es ist notwendig, bereits jetzt eine Diskussion zu führen, ob das bisherige System nach 2020 beibehalten werden soll. Mit den Agrarumweltprogrammen steht ein Instrument zur Verfügung, das bei geringerem Mitteleinsatz häufig mehr erreicht. Ende März 2017 wird die EU-Kommission ihren Zwischenbericht zur Umsetzung von Greening veröffentlichen. Es wäre ein Leichtes, schon jetzt durch kleine Änderungen Verbesserungen beim Greening herbeizuführen. Spätestens 2021 sollten grundlegende Veränderungen herbeigeführt werden, am besten mit einer Stärkung der Agrarumweltprogramme.

Quellen:

Federal Ministry for Food and Agriculture (BMEL) (2016): Answer to the formal parliamentary request of Die Linke, Document of the German Federal Parliament No. 18/10569, url: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/107/1810746.pdf

Tabelle: Antragsteller und ökologische Vorrangflächen 2015

Tabelle2 Antragsteller ÖFV 2015.png

Fokus auf Biodiversität und öffentliche Leistungen: ein Vorschlag für die GAP 2021

21. November 2016

Am 7.November 2016 hat der Naturschutzbund (Nabu) e.V. in Berlin eine Studie zur zukünftigen EU-Agrarpolitik 2021 vorgestellt. Die Studie wurde von Rainer Oppermann, Anselm Fried, Natascha Lepp, Tobias Lepp (vom Institut für Agrarökologie und Biodiversität (IFAB)) und von mir erarbeitet. Ich werde im Folgenden beschreiben, welche Maßnahmen in dem Modell vorgesehen sind und wie mit diesem Modell die Herausforderungen im Bereich Umwelt und Biodiversität angegangen werden könnten.

Hintergrund: Die Ergebnisse und die Umsetzung der letzten Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU 2013 sind mehr als ernüchternd. Mit dem Konzept des Greenings sollen 30% der nationalen Obergrenzen bei den Direktzahlungen begründet werden, was auf EU-Ebene insgesamt eine Summe von ca. 12 Mrd. EUR ausmacht. Das Greening stellt nach 2 Jahren Erfahrung kein substanzielle Verbesserung aus Umweltsicht dar. Die Maßnahmen Anbauvielfalt und Grünlandschutz sind weitgehend neutral bis im Einzelfall sogar kontraproduktiv.

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Das Kerstlingerröder Feld: Kulturlandschaft in der Nähe von Göttingen

Nur bei der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) könnte man Vorteile sehen. Allerdings ist das nur graue Theorie: Eine Umfrage unter 90 Agrarökologen zeigt, dass lediglich 3 der 8 Optionen der ÖVF überhaupt wirksam für die Biodiversität sind (Pe’er et al. 2016). Wie bereits mehrfach hier auf der Seite dargestellt, machen diese drei ÖVF-Optionen (Brache, Landschaftselemente und Pufferstreifen) auf EU-Ebene nur 25% der gesamten ÖVF aus (EU Kommission 2016), in Deutschland liegt ihr Anteil sogar nur bei 20% der ÖVF und 2,3% des gesamten Ackerlands. Weiterhin ist es erlaubt, Pflanzenschutzmittel auf ÖVF zu verwenden, was im Rahmen einer Biodiversitätsmaßnahme kontraproduktiv ist. Die Versuche der EU Kommission dies rückgängig zu machen, wird aktuell von 18 EU-Mitgliedsländern ausgebremst. Es soll weiterhin möglich sein, Pflanzenschutzmittel zu verwenden, was aus Perspektive der Biodiversität nicht nachvollziehbar ist.

Auch die Agrarumweltprogramme der Länder vor 2015 waren nicht ausreichend in der Lage, die für den Biodiversitätsschutz relevanten Flächen, die sogenannten Flächen mit hohem Naturwert (high nature value (HNV)-area) konstant zu halten. Hierunter fallen lt. Bundesamt für Naturschutz (BfN) Flächen wie artenreiches Magergrünland, extensiv bewirtschaftete Äcker oder Weinberge sowie Brachen. Eine Statistik des BfN zeigt, dass zwischen 2009 und 2013 in fast allen Bundesländern (Ausnahmen Rheinland-Pfalz, Saarland und Thüringen) die HNV-Fläche zurückgegangen sind:

%-Anteil an der Gesamtfläche

2009

2013

Diff 09-13

Baden-Württemberg

15,6

14,6

-1,0

Bayern

10,5

10,2

-0,3

Brandenburg

19,7

16,6

-3,1

Hessen

16,3

13,5

– 2,8

Mecklenburg-Vorpommern

13,6

11,7

-1,9

Niedersachsen

11,3

10,0

-1,3

Nordrhein-Westfalen

13,8

12,8

-1,0

Rheinland-Pfalz

12,6

12,8

0,2

Saarland

26,1

27,3

1,2

Sachsen

12,5

9,4

-3,1

Sachsen-Anhalt

13,4

10,6

-2,8

Schleswig-Holstein

9,8

9,3

-0,5

Thüringen

16,5

16,6

0,1

Deutschland

13,1

11,8

-1,3

Quelle: Bundesamt für Naturschutz 2013, Daten für NRW aus 2012

Und während Greening mehr schlecht als recht läuft und auch die Agrarumweltprogramme den Rückgang wertvoller Flächen nicht aufhalten können, befindet sich eine der wichtigsten Naturschutzpolitiken der EU, die Fauna Flora Habitat (FFH)-Richtlinie in Deutschland in der tiefen Krise. Die Agrarumweltprogramme sind nicht auf den Schutz von FFH-Arten und -Biotopen ausgerichtet. Und der LIFE-Fond, der hauptsächlich auf die Förderung von Naturschutzprojekten ausgerichtet sein soll, hat nur einen sehr kleinen Anteil am Gesamthaushalt. Insofern ist Deutschland in der Umsetzung dieser Naturschutzpolitik hinterher und auch hier droht Deutschland eine EU-Klage, ähnlich wie im Fall der

Maßnahmen des Modells: Insgesamt ist die aktuelle GAP nicht in der Lage, einerseits auf die Umwelt-Herausforderungen wie Bodenschutz, Grundwasser, Klimawandel oder den kulturellen Werte der Landschaft einzugehen und andererseits auf sonstige Herausforderungen wie z.B. Tierwohl zu reagieren. Das grundlegende Prinzip des Reformmodells ist daher „öffentliches Geld für öffentliche Leistung“. Wir schlagen folgende Politikmaßnahmen vor:

1. Nachhaltigkeitsprämie: Diese Prämie wird an allgemeine Umweltstandards (sowie ggf. weitere gesellschaftliche Leistungen) gekoppelt. Das Ziel ist eine Sicherstellung von Mindeststandards im Umweltbereich wie Pflanzenschutz- und Düngerecht, eine Mindestfläche für ökologisch wertvolle Fläche auf Acker und Grünland sowie eine Begrenzung der Viehbesatzdichte. Die Nachhaltigkeitsprämie wird für die gesamten Betriebsfläche gezahlt, es ist allerdings möglich diese Prämie auch z.B. nach Bodenqualität oder nach Schlaggröße zu differenzieren. Für die Kalkulation sind wir zunächst von 150 €/ha ausgegangen. Eine Gruppe von Agrarökonomen vom Thünen-Institut um Reiner Plankl (2010: Working Paper 01/2010 des Thünen Instituts) hatte sich 2010 mit der Frage beschäftigt, welcher Anteil der Direktzahlungen über gesellschaftliche Leistungen und die Kosten von Cross-Compliance (CC) gerechtfertigt werden könnte. Die hier gewählte Prämienhöhe liegt leicht über den Werten von Plankl et al. (2010).

2. Agrar-Natur-Prämie (ANP): Diese Zahlung soll für spezielle Naturschutzmaßnahmen auf Acker- und Grünlandflächen mit hohem Naturwert (HNV) fördern. Es wird eine Liste mit bekannten Maßnahmen wie Blühstreifen oder extensive Spätschnittnutzung im Grünland, aber auch ergebnisorientierte Honorierung vorgeschlagen. Es gibt jedoch auch neue Maßnahmen wie z.B. Getreideanbau mit weiter Reihe, sowie Maßnahmen für Oliven-, Obst- und Weinbau. Die Agrar-Natur-Prämie (ANP) entwickelt die bereits etablierten und hocheffektiven dunkelgrünen Agrarumweltmaßnahmen weiter und bezieht sich auf die entsprechende Naturschutzfläche. Das Ziel ist in dieser Förderlinie, klare Anreize sowohl für Landwirte als auch für die Ministerien der Mitgliedsstaaten zu setzen.

Für Landwirte: Viele Agrarumweltprogramme sind finanziell immer noch nicht attraktiv genug und zu kompliziert in Beantragung und Kontrolle. Die Agrar-Natur-Prämie unterscheidet sich von bisherigen Zahlungen, da sie von der strengen Orientierung an Kosten weggeht und eine zusätzliche Anreizkomponente vorsieht, die für Gewinn und Risiko gezahlt wird. Wenn wir Landwirte als Unternehmer sehen und die Idee eines „Betriebszweig Naturschutz“ ernst nehmen, dann sollte es möglich sein, mit Naturschutz Gewinne zu erzielen und ggf. mit diesen Gewinnen auch Investitionen z.B. für spezielle Schlepper auf hängigem Grünland zu tätigen. Die ANP ist daher höher als typische Agrarumweltprämien. Für die Studie haben wir mit einem typischen Prämiensatz von 1.350 €/ha im Ackerland und 700 €/ha im Grünland gerechnet. Dies kann jedoch nach Maßnahmen aber auch nach Bodenqualität auf dem Betrieb variiert werden. Bei einem Mindestanteil von 10% der Fläche wird eine zusätzliche Managementprämie gezahlt, um Naturschutzberatung und lokale Anpassung auf dem Betrieb zu fördern. (WTO?)

Für Mitgliedsstaaten: Die Umsetzung und die regionale Anpassung der Agrar-Natur-Prämie wird anspruchsvoll für Verwaltung, Kontrolle und Monitoring. Allerdings ist es für die Bereitstellung von Naturschutzleistung notwendig, diese Transaktionskosten als integrativen Teil des „Produktes Artenvielfalt“ zu sehen. Daher sieht das Modell höhere Kofinanzierungsraten der EU sowie Verwaltungskostenbeihilfen für anspruchsvollen Agrar-Natur Programme vor. Dies soll Mitgliedsstaaten dabei unterstützen, anspruchsvolle Maßnahmen zu programmieren. Des Weiteren ist es wichtig, bei der Abwicklung von anspruchsvollen Naturschutzmaßnahmen weg vom aktuellen Klima des Misstrauens zu kommen, das bei den Kontrollen vorherrscht, hin zu einer vertrauensvollen Zusammenarbeit. In diesem Zusammenhang erscheint auch eine Vereinfachung der Verwaltungs- und Kontrollvorschriften in ELER (wie sie das Sächsische Ministerium für Landwirtschaft unter dem Titel ELER-Reset vorschlägt) sinnvoll.

3. Ländliche Entwicklungsprogramme: Die bisherigen ELER-Programme werden (ohne die effektiven Agrar-Natur-Programme) weitergeführt, was einfache (hellgrüne) Agrarumweltprogramme, die Förderung des Ökolandbaus oder die Programme der Ländlichen Entwicklung umfasst. Auch hier wäre eine Vereinfachung der Verwaltung sinnvoll. Des Weiteren gibt es in diesem Bereich ebenfalls inhaltlichen Reformbedarf. Aufgrund der etwas leichteren Administration, sieht das Modell auch etwas niedrigere Kofinanzierungsraten vor.

Betriebsindividuelle Berechnungen basierend auf dem Modell zeigen, dass Betriebe mit einem stärkeren Engagement im Naturschutz von dem Modell profitieren, während Betriebe ohne Teilnahme an Agrar-Natur-Maßnahmen Verluste hinnehmen müssen. Berechnungen zeigen auch, dass das neue Modell keine zusätzlichen Mittel im Haushalt benötigt.

Die Rolle der Einkommenspolitik: Die wichtigste finanzielle Umschichtung des Modells besteht in der Abschmelzung der Einkommenskomponente der Direktzahlungen vollständig aufgegeben wird. Der Europäische Rechnungshof (in Sonderbericht 01/2016) und auch Wissenschaftler (z.B. Koester & Loy 2016) haben mehrfach hervorgehoben, dass die EU-Kommission die pauschale Einkommensstützung der Landwirtschaft bisher nicht ausreichend durch geeignete Daten begründen konnte. Das wichtigste Argument für die Einkommensstützung bleibt immer noch die 30%ige Absenkung des Richtpreises für Getreide in der MacSharry-Reform 1992, was aus Sicht der Bürger und Steuerzahler kein hinreichendes Argument für eine pauschale Unterstützung ist. Es gibt zwar EU-weite Statistiken über Einkommensentwicklungen landwirtschaftlicher Betriebe. Allerdings fehlen belastbare Daten über die Einkommenssituation von landwirtschaftsnahen Haushalten unter Berücksichtigung von Einkünften außerhalb der Landwirtschaft und es fehlt auch ein Überblick über die Vermögenssituation.

Gerade in den westeuropäischen Staaten erscheint es vorstellbar, auf diese Einkommenskomponente Stück für Stück zu verzichten. Für Osteuropa (und teilweise in Südeuropa) stellt sich dieses Problem anders dar: Hier gibt es immer noch zahlreiche Kleinst- und Subsistenzbetriebe gibt. Es könnte notwendig sein, hier sehr viel länger die Transformation der Agrarsektoren zu unterstützen. Hier sehen wir auch den Bedarf, das Modell sehr viel genauer an die Situation in den neuen EU-Mitgliedsstaaten anzupassen.

Die Rolle des Ordnungsrecht: Ein weiterer Punkt, der aus diesem Modell folgt, ist die Tatsache, dass man mit diesem Modell bestimmte Grundlagen von CC per Ordnungsrecht kontrollieren muss, da evtl. nicht mehr alle Betriebe an der Förderung teilnehmen. Das Ordnungsrecht sollte sich auf die wichtigsten Dinge wie Dünge- und Pflanzenschutzmittelrecht konzentrieren. Die ordnungsrechtliche Durchsetzung von CC ist an der Stelle übrigens nichts Neues (!), denn eigentlich basiert die GAP auf diesem Prinzip. Aber selbst in Deutschland ist diese Durchsetzung immer noch ein Problem, die die Klage der EU-Kommission gegen Deutschland aufgrund der Nitratrichtlinie zeigt. D.h. eine wichtige Aufgabe der EU-Agrarpolitik besteht in meinen Augen darin, diese Lücken in der Durchsetzung in Deutschland, aber auch in anderen Ländern zu schließen.

Fazit: Das hier präsentierte Modell für die GAP 2021 (vgl. Oppermann et al. 2016) konzentriert sich auf den Schutz der Biodiversität und den Erhalt von Kulturlandschaft. Die finanzielle Architektur des Modells soll deutliche Anreize für die Programmierung von anspruchsvollen Maßnahmen im Bereich Umwelt- und Naturschutz setzen, was mit einem Budget im ähnlichen Umfang möglich ist. Das Modell wirkt auch in anderen Umweltbereichen wie Wasser- und Klimaschutz. Darüber hinaus stellt die Gesellschaft Erwartungen an die Landwirtschaft. Dies betrifft aktuell v.a. den Bereich Tierwohl. Es erscheint sinnvoll, das neue Modell um den Maßnahmen des Tierwohls zu ergänzen. Ziel ist es auch, dieses Studie für andere EU-Staaten zu ergänzen.

Das präsentierte Modell ist ein Reformvorschlag, der die GAP fit für die Zukunft macht, der Landwirte fair behandelt und sie als Unternehmer ernst nimmt. Das Modell ist auch fair für Steuerzahler, da mit diesem Modell deutlich mehr Umweltleistungen bei gleichem Budget erreicht werden. Und das Modell ist nachhaltig, da Umweltleistungen erbracht werden und Landwirte unterschiedliche Möglichkeiten haben, Einkommen zu erwirtschaften. Wir hoffe, einen interessanten Vorschlag für die Debatte um die GAP 2021 gemacht zu haben und wir hoffen, dass die Diskussion um eine neue Reform 2021 beginnt um deutliche Verbesserungen in der GAP zu erreichen.

Quellen:

EU Commission (2016): Greening after one year – Commission staff working document from 22.06.2016, SWD (2016) 218, part 1/6, European Commission, Brussels, Belgium, url: http://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/pdf/2016-staff-working-document-greening_en.pdf

Oppermann, R. A. Fried, N. Lepp, T. Lepp and S. Lakner  (2016): Fit, fair und nachhaltig Vorschläge für eine neue EU-Agrarpolitik, Studie des Naturschutzbund (Nabu), Berlin, Oktober 2016. Die gesamte Studie auf DeutschSummary in English

Pe’er, G., Y. Zinngrebe, J. Hauck, S. Schindler, A. Dittrich, S. Zingg, T. Tscharntke, R. Oppermann, L. Sutcliffe, C. Sirami, J. Schmidt, C. Hoyer, C. Schleyer and S. Lakner (2016): Adding some green to the greening: improving the EU’s Ecological Focus Areas for biodiversity and farmers, in Conservation Letters, published in December 2016, doi: 10.1111/conl.12333.

Ecological Focus Area 2016: Data from Lower Saxony suggest low impact

19. Oktober 2016

New data from Lower Saxony on the registration of ecological focus area (EFA) of the season 2016 are published now and the data show almost no changes: The EFA is still an expensive measure for taxpayers with low impact on the biodiversity. The first results of the implementation of the Ecological Focus Area (EFA) of 2015 were disappointing from an ecological point of view. But as always with new policy measures, there are a lot of child’s diseases to observe: There were a lot of administrative problems and obstacles and information deficits. In 2015, there were more precise information information by the ministries and the extension services could work and give recommendation to farmers. So the question is, whether farmers would implement more effective measures and whether the performance of EFA has been improved in the second year.

Line of trees as landscape feature

Line of trees as landscape feature

Why is Lower Saxony a good case for studying EFA-implementation?

First of course, because Mrs. Silke Dahl has again done a great job in analysing the data and providing a complete and very detailed overview on all counties in Lower Saxony to the public. Her analysis is published in the monthly bulletin of the Statistical Office Lower Saxony of October 2016. This is especially outstanding, since even the EU Commission has not yet published a complete overview on implementation data in all EU-member states of 2015. So dear colleagues from DG Agri, this data issue is really difficult, but have a look on Mrs. Dahls publication, it’s a good example! And we are still waiting for the data for all other federal state and we wait for good data on the EU-level.

Second: Taken agricultural land, Lower Saxony is the no.2 production state in agriculture in Germany (after Bavaria) with 2.6 Mio. ha of agricultural land. If we take the gross value added of the federal states, then Lower Saxony has the largest value of 3,352 bill. EUR in 2014 (see figure, data from the Statistical Office of the Bundesländer 2016) and contributes 21% of the total German gross value added in Agriculture. In the animal production, Lower Saxony has an even a higher share of 27.3% of the total gross value added and if we take the average profits (reported in the Agricultural Policy Report of the German Federal Government of 2015: p.103), Lower Saxony has the third highest profits on average.

Gross Value Added in Agriculture in the federal states of Germany 2014, Source: Stat. Office of the Federal States 2016, in bill. EUR, at producer prices

Fig.1: Gross Value Added in Agriculture in the federal states of Germany   2014 Source: Stat. Office of the Federal States 2016, in bill. EUR, at producer prices

Lower Saxony has large arable areas with a high production potential around Hildesheim and Braunschweig, but also very competitive meat production in Western Lower Saxony and some regions with highly specialized milk production in Norther coastal regions. And at the same time we can observe environmental problems in Lower Saxony (as e.g. some Nitrate pollution especially in Western Lower Saxony) and also some regions with reduced biotopes and landscapes elements. Also from a biodiversity perspective, Lower Saxony is one of the states, where actions to preserve biodiversity are highly necessary. And especially in that sense, the implementation data of 2016 are still disappointing.

Net Area of EFA in Lower Saxony

In the following, we will refer to the net EFA-area before applying weighting factors (WF). The data show that the EFA-area has been slightly reduced by 3.8% (= 12.100 ha). Since there has been a substantial ‚overbooking‘ of EFA in 2015, this adjustment is logic. Still, in Lower Saxony the share of EFA-area is at 15.9 %, which is significantly above the average share of Germany in 2015, which was 11.5. North Rhine-Westphalia and Lower Saxony were the two federal states with the highest shares of EFA (both above 15%, i.e. ‚overbooking‘), which also means, they had the highest share of the EFA-options with low weighting factors like nitrogen fixing crops (0.7) and catch-crops (0.3). So farmers need to register more area of these options to comply with the EFA-requirements.

Ecological Focus Area in Lower Saxony 2016 (Source: Data from the Statistical Office Lower Saxony, Share of area before applying weighting factors)

Fig. 2: Focus Area in Lower Saxony 2016
(Source: Data from the Statistical Office Lower Saxony,
Share of area before applying weighting factors)

With respect to EFA-options chosen by farmers, we can observe almost the same picture as last year (see Figure 2):

  • Catch-crops and green cover are the most important measures with together a share of 86%. The area has of catch crops has been reduced a bit (14.000 ha), half of that in just three counties, which indicates that some of the overbooking was a regional phenomenon. We can see this from the regional data (Fig. 4), where the highest share for catch crops with 92.5% was achieved in the administrative region of Weser-Ems, where the specialized meat-producer are located. Especially farms with meat-production seem the prefer this options, since land for folder-production is scares and land-rents in Western Lower Saxony are high (despite a lower soil quality).
  • The second important measure is fallow land with 8.7%. This options has been increasing a bit (+26.400 ha). This can be regarded as a small step in the right direction. Interestingly the increments could be observed in arable regions of Hildesheim, Hannover, Uelzen and Gifhorn, where the shares of fallow land has been already high in 2015. It seems that this options is not chosen by farms with animal husbandry, since here land is especially scarce and farmers tend to use this land rather for productive options. Note however, that this interpretation is specific to Lower Saxony and cannot be generalized to other regions.
  • Nitrogen fixing crops have a comparably low share of 2.9%, in other federal states this measure is taken more often.
  • Landscape features (1.7%) and buffer strips (0.6%) are almost negligible. Here no changes could be observed, despite the fact that buffer strips are supported by the state agri-environmental program. But as mentioned in my post from June, this additional support seems to almost not affect farmers choices.
  • FiOther elements (forestry area and short rotation coppice) contribute with 0.1% to the EFA-uptake, so the recommendation would be to abolish those options since they are almost not chosen but produce administrative burdens.

If we evaluate farmers choices, we need to see, whether the options can contribute to farm biodiversity. Our own assessment (at the moment under review) shows that agricultural ecologists see especially fallow land, buffer strips and landscape elements as effective measures with a positive impact on biodiversity, whereas catch crops, green cover and nitrogen fixing crops are almost ineffective with regards to biodiversity. Taken this as a basis, we can state that 11% of the EFA in lower Saxony might positively influence the preservation of biodiversity. There is a small development in a positive direction, since this share was at 9.8% in 2015. However, needless to say, that this is too little given the financial efforts taken by the greening-policy.

The other elements might have some general positive influence on the environment here and there. However, the EFA is supposed to specifically address biodiversity (as the EU-commission states in their motivation of the EU-regulation, figure 44) and here we must state, that still almost 90% of the EFA in Lower Saxony will have no biodiversity-effect.

Conclusion

After the second year, the results are still disappointing and we cannot take the administrative problems and missing information as excuse. In Lower Saxony, a production region with high competitive advantages, farmers adjust their EFA according economic grounds resulting in a low effectiveness and just 11% of the area will help biodiversity. EFA is just implemented on 15% of the arable land, but for the remaining 85% no changes are taking place. The protection of environmentally sensitive grassland has been there before and a few farms (with biogas-production) might have to adjust their crop-rotation due to the crop diversification-requirement.

Lower Saxony is a very productive region and the results cannot be extrapolated to the EU. The example of Lower Saxony is (as mentioned above) interesting, since the necessity for biodiversity actions is high. In other regions EFA might function slightly or even significantly better (as data from Schleswig-Holstein of 2015 suggest). It will be interesting to get more data from other states and see, whether adjustments are higher and it would be interesting to compare with other high productive regions within the EU. In this text, we did not analyse the protection of sensitive Grassland and the crop-diversification rules of Greening.

Interestingly, the EU-commission has recently published an Online Survey (See Figure 3) of 3.304 EU citizens (with high participation of German farmers, citizens and NGO-members), which shows that only 51% of farmers expect a substantial or moderate positive impact of EFA on biodiversity. So poor implementation might still be a problem of missing information and extension. And even the citizens in this survey have quite a realistic picture on the potential impacts of Greening.

Long term expectation on the effect of Greening (EU Commission 2016)

Fig.3: Long term expectation on the effect of Greening (EU Commission 2016)

The EU-commission seem to still evaluate the first growing season of Greening 2015. Some general data have been published in a very detailed document of the EU-Commission in June 2016 (EU Commission 2016 Review of greening after one year). However, this document does not contain specific figures on how many hectares of which EFA-option were registered in the member states. This goes back to problems of some member states to report the greening figures to Brussels: Especially France, Italy and Scotland had problems and did not report all necessary data. However, the EU Commission so far does not even given an incomplete overview on EFA with precise figures of the states, where data are available. So the public and interested stakeholder cannot participate in the Greening-debate before 2017.

The publication of the statistical office in Lower Saxony is a positive example how we can precisely publish EFA-data and how we can enforce a debate on Greening. Not publishing precise data on Greening (as the EU Commission did, sorry…) leaves the impression, that the Commission is not interested in a Greening-debate before the official Greening-evaluation is out in March 2017. (However, we still need to admit, that missing data is not only the responsibility of the commission, but also of the member states.)

So the next months will be interesting, since some states will publish their data, so the debate will go on with or without official EU-data. And finally, Birdlife, Nabu Germany, Martin Häusling and Robert Habeck (Green Party) are right in their conclusion, that Greening is an expensive failure and we need an intensive debate, whether or not to continue with direct payments of pillar 1 beyond 2020. There might be still some arguments, to use a general basic environmental scheme as entry level, however, even for this objective Greening in its actual form is not appropriate. NABU Germany and Birdlife will present their vision and reform-model for a new “Fit and fair CAP beyond 2020” on November 16, 2016 in Brussels. We will closely follow this and other reform-proposals for the CAP post 2020 in order to improve the environmental performance and the development of agriculture towards more sustainability.

Sources:

Silke Dahl (2016): Ökologische Vorrangflächen in der Landwirtschaft 2016, Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2016, S. 518-521

EU-Commission (2016): Public consultation ‚Experience with the first year of application of the greening obligations under the direct payment scheme (CAP)‘, Brussels, link: http://ec.europa.eu/agriculture/consultations/greening/greening-001-results-online-survey_en.pdf

Statistical Office of the Federal States (2016): Regionale Landwirtschaftliche Gesamtrechnung, url: http://www.statistik-portal.de/LGR/DE_PW_y.asp?y=2014#tbl00

Ecological Focus Area (EFA) in the admin. Regions of Lower Saxony in 2016 (Source: Source: Data from the Statistical Office Lower Saxony, Share of area before applying weighting factor)

Fig.4: Ecological Focus Area (EFA) in the admin. Regions of Lower Saxony in 2016 (Source: Source: Data from the Statistical Office Lower Saxony,
Share of area before applying weighting factor)

Small is beautiful? – In der Agrarpolitik leider ein Irrtum!

15. September 2016

Der Slogan ‚Small is beautiful’ darf in keiner grünen Agrardiskussion fehlen. Ich werde im folgenden Text zeigen, warum dieser Slogan in der Agrardebatte nicht richtig ist und es sinnvoller ist, sich auf die Förderung von spezifischen Leistungen im Umwelt- und Tierschutz zu konzentrieren.

Seit Beginn des Jahres kommt Bewegung in die agrarpolitische Debatte: Im März 2017 legt die EU-Kommission ihren Zwischenbericht zum Greening vor, im September 2017 ist Bundestagswahl und in den Jahren 2016/17 werden auch die ersten Weichen für die Diskussion um die Gemeinsame Agrarpolitik 2020 gestellt. Die agrarpolitischen Akteure arbeiten an ihren Positionen, einige Modelle wurden bereits präsentiert. In diesem Umfeld diskutieren auch Bündnis 90/Die Grünen ihr Agrarprogramm, allerdings deutet einiges darauf hin, dass Agrarstrukturen erneut eine Rolle spielen werden. Dies hat Tradition bei den Grünen, ist jedoch perspektivisch ein Fehler. Warum?

Öffentliche Güter und Leistung als Grundlage der Forderung 

Die ökonomische Theorie der Wirtschaftspolitik kennt als einen wichtigen Grund für politische Maßnahmen die sog. öffentlichen Güter oder Leistungen, die gesellschaftlich gewünscht sind, für deren Bereitstellung ein Unternehmen am Markt jedoch idR. nicht entlohnt wird. Öffentliche Güter sind auch im Zentrum der Agrardebatten, denn Landwirtschaft produziert öffentliche Leistungen im Umwelt- und Tierschutz, für die ein Betrieb meistens keinen besseren Preis bekommt. Neben der Einkommenspolitik der I. Säule, die immer noch den größten Teil des Agrarbudgets ausmacht, werden in der II. Säule der GAP in den Bereichen Umwelt- und Tierschutz öffentliche Güter gefördert. Allerdings fällt diese Förderung weiterhin zu niedrig aus und hat inhaltliche Mängel.

landschaft-thuringen

Agrarstruktur in Lindewerra, Thüringen: Landschaft in großen Strukturen?

In der Agrardebatte taucht allerdings auch immer wieder die Forderung auf, kleine oder sog. bäuerliche Betriebe müssten verstärkt gefördert werden, weil sie umwelt- und tierfreundlicher seien. Das Stichwort ist hierbei „small is beautiful“ und Vertreter dieser These finden sich vor allem bei der Arbeitsgemeinschaft bäuerlicher Landwirtschaft (AbL). Im Einzelfall mag dies richtig sein und jeder von uns kennt mit Sicherheit einen solchen kleinen, sympathischen Bauernhof, der seine Sache vorbildlich macht und den man gerne unterstützen will. Aber um eine ganze Förderpolitik auf dieser Theorie aufzubauen, muss man empirisch zeigen können, dass kleinere Betriebe zumindest im Durchschnitt umwelt- und tierfreundlicher sind als größere Betriebe.

Es geht mir dabei auch nicht darum, einer technokratischen Marktökonomie das Wort zu reden, sondern es geht darum, die knappen Steuergelder gezielt entweder als Ausgleich für öffentliche Leistungen zu zahlen, oder man setzt Gelder ein, um sozialpolitisch gut begründeten Defizite abzumildern. Allerdings gibt es für eine sozialpolitische Begründung im Moment noch keine tragfähigen Konzepte. Insofern sollten jetzt alle diejenigen, die sich nach dem Lesen dieser ersten Absätze aufregen, ganz tief durchatmen und sich die Argumente genau ansehen. Es geht nicht darum, das Konzept „Small is beautiful“ lächerlich zu machen o.ä., sondern genau hinzusehen, damit agrarpolitische Reformen am Ende tragfähig sind – ein Anspruch, dem Bündnis 90/Die Grünen als selbsternannte Agrarpartei gerecht werden muss. Ich werde also im Folgenden an zwei Beispielen zeigen, warum kleine Betriebe nicht automatisch mehr öffentliche Leistungen erbringen und warum es sinnvoller ist, sich auf den Ausbau von Agrarumwelt- und Tierschutzmaßnahmen zu konzentrieren.

Förderung kleiner Betriebe als Lösung der Milchmarktkrise?

Ein typisches Beispiel für eine solche Forderung lieferte die grüne Bundestagsfraktion als Reaktion auf die Krise am Milchmarkt: Im Juni 2016 wurde von der grünen Bundestagsfraktion bzw. ihrem neuen Youtube-Politikerklärer, Can Erdal ein Video zur Milchmarktkrise veröffentlicht (Oppovision #29): In dem Video wird (unter anderem) die Förderung von kleinen Betriebe als Politikziel genannt, um die Probleme am Milchmarkt in den Griff zu bekommen. Der Markt muss reguliert werden, weil wir kleine Betriebe schützen müssen. Die EU-Subventionen seien ungerecht verteilt, weil große Betriebe mehr Subventionen bekommen, als kleine Betriebe. Und dann der entscheidende Satz: „Guckt, dass die Subventionen nicht nur bei den Riesenbetrieben bleiben, sondern auch bei den kleinen Betrieben bleiben, die die Kühe und die Landschaft würdig behandeln.“ (im Video ab Minute 2:25). An dieser Stelle wird es aus zwei Gründen ärgerlich:

Ab welcher Größe ist ein Betrieb riesig?

Die Frage, was genau ein Betrieb ein kritikwürdiger Riesenbetrieb“ ist, wird in dem Video aus guten Gründen nicht erklärt, weil es nicht zu erklären ist. Kombinieren wir die Frage der Technologie und der Betriebsgröße: Es ist z.B. denkbar, dass ein 60-Kuh-Betrieb einen Melk-Roboter anschafft, um mit der gewonnen Zeit Dinge zu produzieren, mit denen der Betrieb eine höhere Wertschöpfung erzielt oder damit die Landwirt*in die so gewonnene Zeit mit der Familien zu verbringen kann. Es ist auch denkbar, dass ein 150 Kuh-Betrieb diese Technologie einsetzt, damit der Betrieb überleben kann und von der Großeltern- an die Enkelgeneration weitergegeben werden kann: Denn junge Landwirt*innen können heute in anderen Berufen arbeiten und werden den elterlichen Betrieb nur weiterführen, wenn Sie mit ihrem Betrieb auch in den nächsten 40-50 Jahren ein ähnliches Auskommen haben wie sie es in anderen Berufen erzielen könnten. Auch ein 500-Kuh-Betrieb mit Melk-Karussell, wie sie in Ostdeutschland anzutreffen sind, setzt diese Technologie ein, damit z.B. die entsprechenden Arbeitsplätze im Dorf gehalten werden können. Welcher der drei Betriebe ist jetzt ein kritikwürdiger „Riesenbetrieb“?  Der Begriff ist schwammig und konzeptionell überhaupt nicht hinterlegt. Aus der Betriebsgröße lässt sich kein moralischer Diskurs konstruieren und es lässt sich daraus auch keine rationale Agrarpolitik ableiten.

landschaft-schweiz

Kleinteilige Agrarstruktur in Kanton Appenzell, Schweiz – Die Probleme der Landwirtschaft in dieser Region liegen in den landesweit höchsten Nährstoffüberschüssen.

Kleine Betriebe als Lieferanten von „öffentlichen Gütern“

Das zweite Problem liegt darin, dass die Politikforderungen der grünen Bundestagsfraktion in dem Video von falschen Voraussetzungen ausgehen. Es wird behauptet, dass kleine Betriebe „Kühe und Landschaft würdig behandeln“. Übersetzt in die Theorie der Wirtschaftspolitik heißt dies, dass kleine Betriebe proportional höhere öffentliche Güter oder Leistungen erbringen (d.h. grundsätzlich mehr für Umwelt- und Naturschutz, Artenvielfalt oder Tierwohl leisten) und aus diesem Grund gefördert werden müssen. Ist das tatsächlich so?

Ich werde im Folgenden zwei Beispiele bringen, an denen sich zeigt, dass kleine Betriebe nicht automatisch mehr öffentliche Leistungen erzielen. Öffentliche Leistungen sind in diesem Zusammenhang Leistungen im Umwelt- und Tierschutz, d.h. ein intakte und vielfältige Landschaft, Bereitstellung von Artenschutz durch den Betrieb, die Vermeidung negativer Umweltwirkungen oder artgerechte und tierfreundliche Haltungsbedingungen in der Haltung von Nutztieren.

1. Beispiel: Biotopvielfalt in intensiven Ackerbauregionen

Eine wichtige Herausforderung besteht in den nächsten Jahren im Erhalt der Artenvielfalt. Eine besonderer Schwerpunkt sind hierbei die Ackerbauregionen, wie z.B. die Hildesheimer, Braunschweiger und Magdeburger Börde, auf denen mit Schwarzerde-Böden die besten Ackerbaustandorte Deutschlands liegen. Ein Indikator für eine vielfältige Agrarstruktur mit einer ausgewogenen Biodiversität ist der Biotopindex, der vom Julius Kühn-Institut erstellt wird. Hierbei werden auf Luftbildern die Strukturelemente in der Landschaft ausgewertet und in einen Index umgewandelt.

In der folgenden Abbildung ist der Biotopindex auf Gemeindeebene in der Börde-Region dargestellt. Niedrige Werte (rot) bedeuten , dass die Landschaft ausgeräumt ist, bei hohen Werten (grün) liegt eine vielfältige Landschaft vor. Es sind nur Gemeinden in der Börde dargestellt, die Agrarstruktur und Spezialisierung in der Region ist sowohl im Westen als auch im Osten Ackerbau, allerdings sind die Betriebe im Westen vergleichsweise klein und im Osten eher groß: Während in der Region Hildesheim-Braunschweig ca. 8,4% der Betriebe über 200 Hektar groß sind, liegt der Anteil im östlichen Landkreise Börde bei etwa 40% der Betriebe. Man kann vereinfachend sagen, Westen = vergleichsweise klein, Osten = groß.

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Abbildung 1: Biotopindex in der Hildesheimer, Braunschweiger und Magdeburger Börse (Eigene Berechnung nach dem Biotopindex des Julius-Kühn-Instituts)

Aus der Abbildung wird deutlich, dass die Landschaft in der Magdeburger Börde bei Bewirtschaftung durch große Betriebe eher vielfältig ist, während im Westen bei Bewirtschaftung von durchschnittlich deutlich kleineren Betrieben in den meisten Gemeinden eine verarmte Landschaft vorzufinden ist. Es wird deutlich, dass wir den Umweltvorteil „Strukturvielfalt in der Landschaft“ (also reich an Streifen, Hecken, Bäume, Randstrukturen) nicht kleinen, sondern eher großen Betriebsgrößen zuordnen können. Dies ist eine zugegeben etwas grobe Herangehensweise, allerdings zeigt diese Grafik zumindest, dass kleine Betriebe keine deutlichen und unmittelbaren Umweltvorteile aufweisen.

Das Beispiel ist ein besonderes Beispiel, da die intensiven Ackerbauregionen insgesamt Probleme mit dem Biotopindikator haben. Gleichzeitig eignet es sich besonders gut für einen Vergleich – weil im Westen und Osten ähnliche Kulturen angebaut werden und sich nur die Betriebsgrößen unterscheiden.

Es gibt vielfältige Gründe, die man als Erklärung anführen kann. In Westdeutschland hat sich seit dem 2. Weltkrieg eine sehr wettbewerbsfähige Ackerbaustruktur entwickelt, die Landschaft wurde spätestens seit den 70er Jahren ausgeräumt und die Bewirtschaftung durch große Maschinen zu ermöglichen. Im Osten hat der Wettbewerbsdruck erst vor 25 Jahren eingesetzt, dies könnte ein weiterer Grund für den Unterschied sein. Des weiteren können es sich große Betriebe eher leisten, Randstrukturen stehen zu lassen oder z.B. feuchte Stellen im Acker nicht zu bewirtschaften. Kleine Betriebe haben diese Spielräume nicht. Nur eines wird eben auch deutlich: Die kleiner strukturierte Landwirtschaft im Westen hat keinen systematischen Umweltvorteil gegenüber der groß strukturierten im Osten.

  1. Beispiel: Weidehaltung auf Milchviehbetrieben

Als weiteres Beispiel wird im Video behauptet, kleine Betriebe behandelten ihre Tiere „würdig“. Die Würde des Tieres ist an der Stelle ein großes Wort. In praktische Politik übersetzt geht es um tierfreundliche Haltungssystem, die im Video der grünen Bundestagsfraktion kleinen Betrieben zugeordnet werden. Dies ist eigentlich Thema der Tierethologie, allerdings erscheint es schwierig dieses Thema auf einer breiten empirischen Grundlage zu beurteilen. Es gibt allerdings Daten zur Weidehaltung von Michkühen in Deutschland in 2010, was zumindest als grober Indikator für tierfreundliche Haltungssysteme betrachtet werden kann (Tab. 1).

rinder-mit-weidehaltung

Tabelle 1: Milchviehbetriebe mit Weidehaltung in 2010 (Nach Daten des Statistischen Bundesamtes, Landwirtschaftszählung 2010)

Hierbei ergibt sich folgendes Bild: 82,7% aller Tiere werden in Beständen kleiner 200 Tieren gehalten. Auf Betrieben mit einer Milchkuhherde zwischen 50 und 200 Tieren wird etwa die Hälfte aller Tiere mit Weidegang gehalten. Der Anteil bei Betrieben mit Weidehaltung ist in der Größenklasse unter 50 Tieren kleiner. D.h. auch hier sei die Schlussfolgerung erlaubt, dass ganz kleine Betriebe nicht unbedingt die tierfreundlichsten Haltungssysteme haben. Sieht man sich die Größenklasse über 200 Tiere an, so gibt es zwar auf etwa auf der Hälfte aller Betriebe Weidehaltung, allerdings werden nur 17% der Tiere draussen gehalten. Insofern schneiden auch die ganz großen Betriebe in diesem Vergleich nicht gut ab, während mittleren Größenklassen von 50 bis 200 Tieren einen Qualitätsvorteil haben.

Fazit

Die scharfe Polemik im Video der grünen Bundestagsfraktion gegen „große Megabetriebe der industriellen Landwirtschaft, bei denen keine Kuh mehr auf die Wiese kommt“ (Zitat), ist somit nur bei 52% dieser Betriebe gerechtfertigt, kann aber vielleicht als Tendenz akzeptiert werden. Die Behauptung, kleine Betriebe würden ihre Tiere würdig behandeln, stimmt dagegen definitiv nicht, da 60% aller kleinen Betriebe ihre Tiere nicht mit Weidegang halten. Es sind die mittleren Betriebe, die ihre Kühe „würdig behandeln“. Und die Behauptung, kleine Betriebe würden die Landschaft „würdig behandeln“, kann getrost als offensichtlich falsch bezeichnet werden.

Der Begriff „industrielle Landwirtschaft“ ist für die praktische Politik kaum überzeugend zu definieren, aber in einem Youtube-Video, das sich an potenzielle Sympathisanten richtet, die idR. in der Stadt wohnen und von solchen strukturellen Themen nichts wissen, gehen solche Begriffe immer? Für mich ist das keine anspruchsvolle und rationale Reformpolitik. Fachlich ist dieses Video fragwürdig, allerdings spiegelt es eine weitverbreitete Meinung wieder, man müsse in der Agrarpolitik nur kleine Betriebe fördern und alles werde gut. Die Bereitstellung von öffentlichen Leistungen hat m.E. nichts mit der Betriebsgröße zu tun, insofern macht es keinen Sinn, dies als agrarpolitische Strategie zu verfolgen.

Damit hier keine Missverständnisse aufkommen: Es gibt kleine Betriebe, die absolut vorbildlich sind, aber es sind nicht alle. Die kleinen Betriebe, die gute Leistungen erzielen, würde auch mit einem Ausbau der II. Säule-Programme in den Bereichen Umwelt- und Tierschutz geholfen werden. Die förderpolitische Umsetzung der „Small is beautiful-Ideologie“ würde dagegen viele kleine Betriebe mitsubventionieren, die keine Leistungen erzielen und andererseits große Betriebe, die gute Leistungen erzielen, benachteiligen. Eine rationale Agrarpolitik, die nach nachvollziehbaren Kriterien überprüfbar ist, sollte sich nach empirisch belegten Wirkungszusammenhängen orientieren. Der Wirkungszusammenhang, dass kleine Betriebe mehr gesellschaftlich erwünschte Leistungen produzieren und daher gefördert müssen, ist nicht nachweisbar. Daher wäre es sinnvoll, sich auf die Ausarbeitung von Programmen zu konzentrieren, die die vorbildlichen Betriebe unabhängig von ihrer Größe fördern.

Es ist natürlich auch denkbar, dass kleine Betriebe aus sozialpolitischen Gründen gefördert werden. Hierzu liegen uns im Moment nicht ausreichen Daten vor, da es zwar Daten über die landwirtschaftlichen Einkommen, jedoch nicht über die Einkünfte von Familien in der Landwirtschaft vorliegen und weiterhin auch keine Daten über die Vermögen von in der Landwirtschaft tätigen Menschen. Dies wäre die Voraussetzung für eine belastbare Sozialpolitik. Ich möchte auch darauf hinweisen, dass es über die Einkommenssteuertarife und über weitere Sonderregelungen ohnehin Vorteile für kleine Betriebe gibt. Des Weiteren gibt es bei den Direktzahlungen den Hektaraufschlag für die ersten 46 Hektare. Einige Detailregelungen sorgen ohnehin dafür, dass kleine Betriebe etwas mehr Spielraum haben. Die oben genannten Daten zu Einkommen und Vermögen wären die Grundlage, um zu überprüfen, ob die bisherigen Regelungen hinreichend sind oder ob es zusätzlichen sozialen Handlungsbedarf gibt. Aber gerade Agrarsozialpolitik ist kompliziert, hier müsste noch einiges an Arbeit investiert werden, um überzeugende Konzepte vorzulegen.

Supporting Greening with Agri-Environmental Measures: Improvement or rather a waste of money?

21. Juni 2016

The concept of Greening of Direct Payments and more specifically the Ecological Focus Area (EFA) are going into their second year of implementation. I will discuss the pragmatic option to additionally support EFA by agri-environmental measures (AEM) in order to improve effectiveness of EFA. The experience in Germany do not deliver strong arguments for this option. The advantage of this option is the application within the existing CAP-framework.

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One effective EFA-option: Flouring strip with phacelia in Lindau, South Lower Saxony

The uptake of effective EFA-options in 2015 was very poor: Landscape elements, buffer strips and fallow land together contributed to 20% of EFA-area in Germany and 25% in the whole EU (figures before weighting factors and excluding figures from France, see my last post here). After the first year of learning and getting along with administrative restrictions, it is unclear whether we will observe an increase of effective EFA-options or not. Beyond the general recommendation to abolish Greening and to use the resources for agri-environmental schemes, we might think about options within the existing Greening-framework. And one of these options are the registration of existing agri-environmental measures (AEM) as EFA-option and thereby improve the effectiveness and focus of EFA-options.

In Germany, agri-environmental measures (AEM) are designed by the federal states (Bundesländer) and additionally supported by the national government. If the federal states want to get financial support form Berlin, the need to adjust their AEM to the regulatory national framework called “Joint Task for the Improvement of Agricultural Structure and Coastal Protection (GAK)“, which sets the general rules for the support by the national government. One rule is, that the payment has to be reduced, since part of the environmental service is already paid by the greening payment. Besides this, the rules have to go beyond the EFA-rules. Within the German framework GAK, the option to support EFA by agri-environmental measures or, vice versa, to register AEM as EFA is given for several EFA-options, as described in the next table 1:

Table: Payments in agri-environmental schemes and reduction rate due to registration as EFA in Germany

Table1a

Note that there is always the problems of ‚double funding‘, which is forbidden by EU-law: Services cannot be paid twice. However, the rules of the agri-environmental measures are more detailed and strict and the EAM-payment is reduced (as displayed in tab. 1), therefore the services are higher and therefore the EU-Commission accepted the programs by the German states. Following a question of Alan Matthews, the way I put this option in this post is probably not very precise in legal sense. The legal logic is rather the other way: Farmers participate in the agri-environmental measure (AEM) and can register their measure as EFA. And if they do, they receive a reduced payment.

The agri-environmental programs of the federal states show that only some German states are using this additional support and only for some of the EFA-options. This creates a very heterogeneous picture, which is displayed in table 2:

Table 2: Table: Additional support of ecological focus area by agri-environmental programs in the federal states of Germany.

The table shows that some federal states use this additional option extensively like Lower Saxony, Bavaria and North Rhine-Westphalia, Rhineland Palatinate and Saxony-Anhalt (all with three options) and some East-German states like Saxony and Brandenburg, but also Saarland and Hessen don’t use this option at all. Some of the options are more strongly supported, like buffer strips (in 9 states) and nitrogen fixing crops (in 5 states with payment), and on the other hand fallow land is only supported in two states, and the forestry options are not supported at all.

The key question here is on the effect of this additional support. We might very simple look on the figures of the states, which use supporting options and find out, whether we can determine higher shares of the respective option. However, the answer to this question is not as easy, since this goes to more general issue on how farmers decide on the choice of EFA-types. And here we see conflicting determinants of decision, which probably overlap with the incentive of agri-environmental measures. Besides this, we know the existing options, but we do not know (so far) to what extent farmers use the specific option and participate in agri-environmental measures eligible for EFA.

To the more easy and obvious question, whether we can directly discover statistical evidence, I will give a try. This is done, by separating the EFA-figures of the federal states with additional support and without. The result is displayed in table 3:

Table 3: Impact of additional support by agri-environmental measures on EFA uptake
(The figures indicate shares of the respective option in states with and without additional AEM-support)

First of all, the main issue is, whether we can observe a higher uptake of the measures, which are additionally supported. This is the case of buffer strips, catch crops and nitrogen fixing crops with a higher share within the states with support. However, the rest of the results is rather puzzling: In many federal states with support, the share of the supported EFA-options is lower or even substantially lower like in the case of fallow land. And on the other hand, the additional of Nitrogen fixing crops and catch crops is marginal with 20 and 75 €/ha, therefore here the factors leading for an high uptake might be others.

For instance, in Lower Saxony, which supports 4 options, the participation rate is not 100% clear. In 2015, 10.866 of 39.500 farms in Lower Saxony were working under agri-environmental schemes (including the organic farming support and all grassland-programs), which is just 27% of all farms. To figure out an impact, we would need to know, how many farms use the combination of EFA and EAM, because with low participation rates AEM can’t simply exert any impact on EFA. And this was probably the case in many federal states displayed here.

Finally, only buffer-strips we might observe a small impact, for the rest of the options AEM are not leading to high rates of uptake in absolute terms. We might conclude, that the additional incentive of AEM is outweighed by other factors in the decision process.

Coming to the conclusion:  The advantage of this option is the comparatively easy application within the existing CAP-framework. So states can decide to take this option and improve the effectiveness of EFA. If we don’t want to loose five years for biodiversity, we might still want to consider this option, even if this has a number of drawbacks like double funding and even more complicated requirements: Farmers in this case need to fulfill the requirements of two systems, where sometimes one is already too complicated.

The additional support of AEM is so far rather a theoretical option and the rates of uptake do not give strong arguments for this option. Greening is not effective and highly inefficient. And at the end of the day, with additional support of EFA we take away money from other, much more effective support schemes within the agri-environmental measures, which are essential for the support of biodiversity in agriculture. So the final long-run conclusion is (again) to abolish Greening, shift money into pillar two and to extend agri-environmental measure instead of sticking to the ineffective and inefficient instrument of ecological focus area.

Greening 2015: First preliminary data show necessity for further reform

13. April 2016

As one main element of the EU’s CAP-Reform 2013, the Greening of EU Direct Payments has been implemented for in 2015 the first year. In the last weeks some first data on the implementation of Greening and the Ecological Focus Area (EFA) were unofficially presented by the EU Commission. I want to share these data and do a bit of commenting on them.

As already reported on this website, farmers have to fulfill three criteria (crop diversification, maintenance of permanent grassland and the ecological focus area (EFA)) to receive 30% of the direct payments. There are some exemptions for very small farms (< 10 ha), some simplified criteria for small farms (10-30 ha) and some exemptions for farms with a high share of permanent grassland or fodder production on arable land. The EU-Commission provides some general information  on greening and the member-states had some flexibilities in the implementation of Greening on a national level. So most of the information were provided by national authorities, since the Greening-regulations are dependent on the decisions taken in the member-states.

In December 2015, EU member states had to report the figures of the first year of implementation to the EU-Commission. On this website, I already reported on the implementation of Greening and EFA in Germany, since the German ministries (in the Federal States and in Berlin/Bonn) published the implementation data in great detail. So it was possible to draw some first conclusions, even though it is clear, that farmers choices will still change to some extent in the next years, when all the details are known and farmers have more time to take their decisions how to comply to Greening.

Ploughing 2016 in Northern Germany

Ploughing 2016 on the island of Föhr, in Schleswig-Holstein, Northern Germany

The EU-Commission also published a document on the national choices with respect to all the flexible element of the CAP-Reform. From this document, it is clear that on the  national states took the full flexibility of national decision. With respect to the ecological focus area, different options are offered on the national level. The following figure 1 shows the number of countries in which the different EFA-options are chosen:

Figure 1: Number of EU-member states offering the different EFA-options

Fig. 1: Number of EU-member states offering the different EFA-options (Source: European Commission 2015: Direct payments post 2014 Decisions taken by Member States by 1 August 2014 – State of play on 07.05.2015-, Brussels, 
url: http://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/direct-payments/docs/direct-payments-schemes_en.pdf)

So the most chosen option are 1.) nitrogen fixing crops, 2.) land lying fallow and 3.) Landscape features. Figure 2 illustrates the number of options chosen in the EU member-states:

Figure 2: Number of chosen EFA-options by the EU-member states

Fig. 2: Number of chosen EFA-options by the EU-member states (Source: European Commission 2015: Direct payments post 2014 Decisions taken by Member States by 1 August 2014 – State of play on 07.05.2015-, Brussels, 
url: http://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/direct-payments/docs/direct-payments-schemes_en.pdf )

14 member states have chosen 10 or more EFA-options. Obviously, large countries like Germany, France, Italy and Hungary took the administrative challenge to provide a large number of options for their farmers (17-18 EFA options), which also includes a substantial administrative costs. On the other hand, nine of the member states only offered a moderate choice of 5-9 EFA options and only five member states offered rather few options to their farmers (2-4 EFA options).

Greening causes substantial administration costs and efforts

We know the offered EFA-options in the member states and some implementation data from single member-states. But it turned out to be very difficult to get concrete EFA-data from other member-states. Some ministries were very constructive and helpful and gave data to our research-group. However, even the EU could not get all the data by 15.December 2015. It was obviously difficult to implement Greening into the EU’s Integrated Administration and Control System (IACS) of direct payments. Many representatives, to which we were talking to in the last months, reported difficulties in implementing Greening. The result is, that many countries delivered the data from January to March 2016, and France is still to deliver. Besides the control and administration systems of Pillar II. and of Cross Compliance (CC), we now find a third bundle of regulations, where the administration has to perform controls and register data etc.. So the term „simplification“ is not meaningless in that sense, that the implementation of Greening causes a lot of administrative burden and the overlap of three different control scheme needs simplification. And simplifying without reducing the ecological impact, will be a great challenge of the next mini-reform 2017.

EU-Implementation of Greening & Ecological Focus Area 2015

The EU-Commission announced to publish the first detailed evaluation of data in May/June 2016, however at different conferences in the last weeks, some preliminary data were presented. On April 05, 2016, the European Landowners Organization (ELO) held a meeting titled “A Sustainable European Agriculture: Is Greening the Way Forward?„. At this meeting, Joost Korte, (Deputy Director-General at the DG Agri in the EU Commission) reported some first preliminary figures on Greening on the EU-level. Those figures (probably) do not include the data from France. I also received data from other sources in Brussels, however these figures are preliminary (!) and still subject to data control. However, I still want to present the data here to give some first ideas, how Greening was implemented in Europe. The debate on the further development of Greening will be done this year, because on March 31, 2017 the EU Commission will present a report on the implementation. The public needs to follow up in the debate and influence the discussion. Therefore, even preliminary data might help.

The first figures are about the question, on how much land Greening was implemented: On 73% of the land, at least one Greening criterion was implemented and around 40% of the farms had to comply to at least one criterion. Crop diversification was relevant on 79% of the EU arable land. 67% of the arable land was with obligations of 3 crops, and 12% of 2 crops. This means that 21% of the arable land was excluded from Crop Diversification, which is even more than the first estimates of Pe’er et al. (2014, in Science), who estimated 13% of the arable land to be excluded.

My own calculations and also the calculations of Thünen Institute estimate that around 10% of the farms have problems with the Crop Diversification criterion, but Farmers need to do only small adjustments. In Germany, the main effect of Crop Diversification is to correct a bit of the negative side-effects of the national Biogas-support, which lead to a high share of maize in the crop rotations. Maize is the main crop, which causes problems in Crop Diversification. I would suggest to correct the Renewable Energy Act (EEG) in Germany and leave away the Crop Diversification criterion. I don’t see much of an effect.

Based on Mr. Korte’s report, the Ecological Focus Area (EFA) was relevant on 70% of the arable land. I.e. 30% of the arable land is exempted. The farmers mainly implemented land lying fallow (35% of the arable land after applying the weighting factors), nitrogen fixing crops (38%) and catch crops (15%). Landscape elements (4.5%) and buffer strips (5.9%) are of minor importance.

Other sources from Brussels also report, that there is substantial ‚overbooking‘ on EFA: EFA has a share of 16% of the arable land subject to EFA before applying the weighting factors (WF) and 10% after WF. However, the obligation is just 5% (after weighting factors), so farmers registered far more than necessary in order to avoid problems with controls. This also suggests, that the main debate should not be about the questions whether 5% or 7% of the arable land are necessary. It should be more about which options are useful and effective to target biodiversity problems.

The preliminary land-shares of the different EFA-options are shown in figure 3:

Fig. 3: EFA Choices in the EU 2015 as shares of EFA-area in per cent

Fig. 3: EFA Choices in the EU 2015 as shares of EFA-area in per cent (Source: Preliminary data presented by the EU Commission 2016)

The ‚productive options‘ catch crops and nitrogen fixing crops together take the largest part (53%). Landscape elements and buffer strips, as very effective measures to protect species and link structures within the landscape, have only 11% of arable land (after applying WF). Note that the real shares are given by the figures before applying weighting factors (WF), so the proportion of landscape elements and buffer strips are around 5% alltogether. Countries with the largest shares of landscape elements are Ireland (by far!), United Kingdom, Malta, (surprisingly) Germany and Sweden. Buffer strips are of the registered in Denmark, United Kingdom and Ireland. Also interesting is the fact, that many of the two forest-options don’t play a role: There is a bit of short rotation coppice in Finland and Denmark and a bit afforested area in Portugal, Poland, Hungary and Spain. But on the EU-levels, these options play with 1% a minor role.

If we take a look into the main reform document, EU-Regulation No. 1307/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013, into argument (44), we find the main motivation for the Ecological Focus Area (EFA): „Ecological focus areas should be established, in particular, in order to safeguard and improve biodiversity on farms„. So EFA is about Biodiversity! Ecologists tell us, that mainly buffer strips, landscape element and land lying fallow only show a significant impact on biodiversity. The other elements might be in one or the other way beneficial for the environment in general, however their effect on biodiversity is probably rather limited.

Conclusions: A substantial reform of Greening or beyond is necessary

The preliminary data show that only about 45% of the EFA-area (after WF) useful options are chosen. If we take real area, the share is just about 26%, which is disappointing. There is a lot of water in this system, especially if we take into account the administrative costs to implement Greening. Note that the figures vary substantially between the member states. So I am already looking forward to analyze the full published data-set. Note also that some national experts evaluate the EFA-effects a bit differently across the countries.

The figures clearly show: Greening and the EFA is not the best instrument to perform targeted support of biodiversity and especially endangered species! EFA might contribute for a more broad extensification of arable land – if we take this as an objective for EFA. So from an environmental point it might be worth to think about a pragmatic improvement of EFA. But we need other more effective instruments for a targeted support of biodiversity and endangered species. Greening and EFA are not the solution to this problem.

It is still to early to give a final comment on the figures, since we don’t have more precise and detailed data. And 2015 is just the first year, so given the low commodity prices for agricultural goods, I would expect e.g. the fallow land to be chosen more often in 2016. Also the buffer strips might gain a bit, since the regulations are more clear this year and farmers know how to implement buffer strips.

On the other hand, my two main argument would still be the low efficiency of EFA and Greening and missing effectiveness for endangered species. And remember: The endangered species are the main objective of EFA. This still highlights the potential but also the necessity to substantially adjust the EFA-measures and to financially increase the share of Pillar II and also to reform Pillar II-programs. I will comeback to this in a few months, when more data are available.

Did I miss something or is something unclear? Just write or comment, I am happy about feedback!

Thanks to Dr. Jürgen Wilhelm from the Ministry for Agriculture in Lower Saxony for presenting some of the data in Loccum and for fruitful discussion. Also note that not all data stem from Dr. Wilhelm and I won’t take any guarantee on the data, which are still preliminary.

Die Zukunft der landwirtschaftlichen Direktzahlungen: Positionen und Optionen für 2020

23. November 2015

Die Diskussion um die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 2020 wird bereits jetzt geführt. Dieser Beitrag geht der Frage nach, wie sich aktuell die Parteien in Deutschland zur Zukunft der Direktzahlungen positionieren. Dieser Diskussionsprozess steht im Moment noch am Anfang, allerdings könnte die Position Deutschlands wichtig, um nicht zu sagen entscheidend für die Frage sein, ob eine Agrarreform deutliche Veränderungen und Fortschritte bringt oder lediglich ein „weiter so“. Eine Reform 2020 müsste bereits 2017/18 diskutiert und beschlossen werden, insofern lohnt schon jetzt (3 Jahre vor einer Reform) ein genauer Blick auf die Positionen.

Landschaftselemente bei Göttingen im Herbst 2015

Landschaftselemente bei Göttingen im Herbst 2015

 

  • Grüne: Auf die Neupositionierung von Robert Harbeck und Martin Häusling (beide Bündnis 90 / Die Grünen) habe ich bereits im Juni in diesem Blog hingewiesen. Die Grünen stellen im Moment 6 der 13 Landesminister für Landwirtschaft (Siehe Tabelle).
    Landesminister für Landwirtschaft, Stand Nov. 2015

    Landesminister für Landwirtschaft, Stand Nov. 2015

     

  • Allerdings liegt außer dem Positionspapier von Harbeck / Häusling, das jedoch nicht offiziell Parteilinie ist, nichts vor. Die sonstigen Landesminister der Grünen halten sich eher bedeckt, auch der agrarpolitische Sprecher der Bundestagsfraktion, Friedrich Ostendorff (aus Westfalen) beschäftigt sich eher mit Milchmarktregulierung oder Export von Agrarprodukten. In der Vergangenheit wurde vereinzelt die Position vertreten, dass die 1. und 2.Säule „Agrargelder“ seien, die man halten müsse. Für die Gesamtpartei, dürfte es auch darauf angekommen, wie sich Fraktionsvorsitzender Toni Hofreiter vom linken Flügel sowie die Umweltsprecherin, Bärbel Höhn vom Realo-Flügel positionieren. Am 16. März 2016 sind in Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg Landtagswahlen und in beiden Ländern sind die Grünen in der Regierung. Es ist daher zu erwarten, dass eine Positionierung der Grünen in dieser Frage erst nach diesen Landtagswahlen erfolgt. Die Tendenz bei Bündnis 90/Die Grünen geht jedoch zu einem Abbau der Direktzahlungen und einer Stärkung der Agrarumweltprogramme, aber ganz klar ist das noch nicht.
  • Umweltministerin Barbara Hendricks (SPD) hat vor einigen Wochen die Naturschutzoffensive 2020 ihres Ministeriums Hierbei lautet eine Überschrift auf S.11 der BroschüreAgrarsubventionen nach 2020 abschaffen – Landwirtinnen und Landwirte für konkrete Naturschutz-Leistungen bezahlen“. Diese Wortwahl ist zunächst sehr unpräzise, allerdings wurde sofort deutlich, dass Hendricks die Direktzahlungen der 1.Säule der GAP im Sinn hat. Das Hauptargument ist sehr ähnlich wie bei Harbeck und Häusling: „Die Umweltanforderungen des ‚Greening‘ und der ‚Cross Compliance‘ sind leider nach wie vor wenig anspruchsvoll.“ Man möchte an dieser Stelle ergänzen, dass die Anforderungen vor allem unwirksam sind, wie die aktuellen Zahlen zur Umsetzung von Greening und der ökologischen Vorrangfläche zeigen, wie ich versucht habe in meinem letzten Beitrag vom 05.Oktober 2015 zu zeigen. Das Ziel von Hendricks besteht in einer Umschichtung der Mittel in die Agrarumweltprogramme 2.Säule, um dort konkrete Naturschutzmaßnahmen zu fördern. Allerdings ist die Naturschutzoffensive wenig abgestimmt, so dass es wenig Unterstützung aus der SPD und den NGOs für diesen Vorstoß gab. Die naturschutzpolitische Sprecherin Steffi Lemke von Bündnis 90/Die Grünen und der Naturschutzpolitische Referent des Nabu, Till Hopf hatten in einer Reaktion fast wortgleich gefordert, den Worten Taten folgen zu lassen. Es muss sich vor allem zeigen, ob diese Position innerhalb der großen Koalition mit CDU/CSU mehrheitsfähig ist.
  • Die Sozialdemokraten (SPD) in Deutschland war in agrarpolitischen Fragen im Bundestag vom Tierarzt Wilhelm Priesmeier (Wahlkreis Goslar-Northeim-Osterode) vertreten worden. Priesmeier war 2012 und 2013 auf mehreren agrarpolitischen Diskussionen in Göttingen und hatten einen „schrittweisen Ausstieg aus den Direktzahlungen“ Auch der Agrarminister von Mecklenburg-Vorpommern, Till Backhaus argumentierte im April 2015 in einem Interview in diese Richtung: „Ich halte eine dauerhafte Aufrechterhaltung der Direktzahlungen im bisherigen Umfang noch in der Art und Weise weder für nötig noch für sinnvoll. Sie leisten zur Erreichung gesellschaftlicher Ziele beispielsweise zur Welternährung, zum Tierschutz, zur Umwelt- und Klimapolitik oder auch zur Entwicklung ländlicher Räume auch mit dem Element des Greenings nur einen geringen Beitrag. Der bürokratische Aufwand steigt jedoch weiter an. Hier liegen Aufwand und gesellschaftlicher Nutzen ziemlich weit auseinander.“ Till Backhaus ist seit 17 (Siebzehn!) Jahren Landwirtschaftsminister in Mecklenburg-Vorpommern, so dass seine Position in der SPD Gewicht haben sollte. Die beiden wichtigsten agrarpolitischen Akteure haben sich somit eher kritisch positioniert. Allerdings hatte die SPD sich in der Agrarpolitik nicht immer prinzipienfest gezeigt, da die SPD eher landwirtschaftsfern agierte. Dies zeigte sich z.B. 2009 in der Wahl von Udo Folgert als Schatten-Agrarminister von Kanzlerkandidat Frank Steinmeier. Udo Folgert, selbst Funktionär des ostdeutschen Bauernverbandes, hatte damals innerhalb kürzester Zeit einige zentrale agrarpolitische Forderungen der SPD im Alleingang und scheinbar ohne Rücksprache geräumt. Insofern darf man gespannt sein, ob wie prinzipienfest die SPD im Punkt Abbau der Direktzahlungen sein werden. Die Tendenz der SPD geht zu einem Abbau der Direktzahlungen und einer Stärkung der 2.Säule, aber Landwirtschaft ist nicht das ganz große Hauptthema der Partei.
  • Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) hatte sich am 22. September 2015 auf einer Konferenz zur Zukunft des EU-Budgets in Brüssel geäußert. Hierbei brachte er eine Umschichtung des Agrarbudgets für andere gesellschaftliche Aufgaben ins Spiel. „Um ganz offen zu sein: Ich schlage vor die Gelder, die für Kohäsionspolitik sowie Teile des Agrarbudgets für eine Unterstützung der Reformanstrengungen in anderen Mitgliedsstaaten zu verwenden.“ (eigene Übersetzung) Damit spricht Schäuble erstmals offen aus, was seit vielen Jahren von Finanzpolitikern verschiedener Parteien und hinter vorgehaltener Hand auch aus dem Finanzministerium hört: Man sieht angesichts der finanziellen Herausforderungen der EU-Reform wichtigere Prioritäten als eine Fortsetzung der Agrarzahlungen, die nur einen recht geringen Zielerreichungsgrad haben und auch den Empfehlungen von Experten widersprechen (so auch Schäuble in seiner Rede). Schäuble fordert in seiner Rede eine klare Ausrichtung des Budgets an einem europäischen Mehrwert.
  • Christlich Demokratische Union (CDU): Die Position Wolfgang Schäubles gilt jedoch nicht für die CDU. Die Position der Union ist im Moment, dass man das jetzige System der Direktzahlungen beibehalten möchte. So hatte Bundeslandwirtschaftsminister Christian Schmidt (CSU) sich in einer Rede vom 03.04.2014 im Bundestag zu den Ergebnissen der GAP-Reform 2013 und den Direktzahlungen bekannt, zu seiner Position für Reform 2020 macht Schmidt in einer Antwort an Kirsen Tackmann (Die Linke) im Nov. 2015 keine Angaben. Georg Nüßlein (CDU), der stellvertretende Vorsitzende der CDU-Bundestagsfraktion bekannte sich ebenfalls in einer Reaktion auf die Naturschutzoffensive 2020 am 14.10.2015 zum Erhalt der Direktzahlungen. Zum Greening sagt Nüßlein: „Wir sollten dieses Konzept jetzt erst einmal konsequent umsetzen, anstatt die Interessen von Landwirtschaft und Naturschutz gegeneinander auszuspielen.“ Ein Konzept, dass die CDU vor seiner Einführung im übrigen kritisiert hat.
  • Allerdings gibt es inzwischen auch in der CDU auch andere Stimmen: So äußerte sich der Europaabgeordnete der CDU, Peter Jahr (aus Sachsen) am 16.09.2015 an einem „Roundtable zur Zukunft der GAP“ eher kritisch zum Thema Direktzahlungen und Greening: „Wir sollten uns in der Ersten Säule auf die Wettbewerbsfähigkeit konzentrieren und Umwelt- und Sozialaspekte mit Mitteln aus der Zweiten Säule fördern“. Auch der CDU-Bundestagsabgeordnete Hans Georg von der Marwitz (Wahlkreis Barnim, Brandenburg) signalisierte bereits im Mai 2013 bei einer agrarpolitischen Diskussion in Göttingen, dass er die Direktzahlungen in der aktuellen Form für nicht zu rechtfertigen hält und er sich auch einen schrittweisen Ausstieg aus den Direktzahlungen vorstellen können. Er musste jedoch in der gleichen Diskussion im Mai 2013 auch einräumen, dass seine Position in der CDU-Fraktion nicht mehrheitsfähig sei. Die aktuelle Position und Tendenz der CDU/CSU insgesamt besteht in einer Beibehaltung des jetzigen Systems.
  • Die Position der Linken ist etwas unklar: Die Bundestagsabgeordnete Kirsten Tackmann (aus Nordwest-Brandenburg) hatte in den letzten Jahren mehrfach die soziale Unausgewogenheit der Direktzahlungen, sowie die Verwässerung der Greening-Regeln kritisiert. Sie hatte 2015 eine kleine Anfrage an die Bundesregierung gestellt und nach der Entscheidung der Landwirte bei den ökologischen Vorrangflächen gefragt. Ihr Kommentar auf die Antwort der Bundesregierung vom 02.11.2015 war dann jedoch, dass Greening die „Vielfalt in der Agrarlandschaft“ fördere. Dies ist angesichts der Zahlen des Bundesministerium eine eher optimistische Sicht von Greening, die für die sonst scharfe Opposition der Linken recht milde erscheint. Die Tendenz der Linken bei den Direktzahlungen dürfte wohl eher kritisch gegenüber den Direktzahlungen sein, die Signale sind mir jedoch nicht vollkommen klar. (Aber ich lerne gerne dazu.)
  • Die Liberalen (FDP) stellte in den 1970ern mit Josef Ertl viele Jahre den Bundeslandwirtschaftsminister. Heute sind die Liberalen allerdings in der Agrarpolitik weniger wahrnehmbar. Die FDP nimmt auf ihrer Homepage keine klare Position in der Agrarpolitik ein: Die FDP möchte einerseits das 2-Säulenmodell erhalten, man hält auch eine starke Marktorientierung für wichtig, möchte aber gleichzeitig auch die Bereitstellung öffentlicher Güter fördern. Dies klingt zunächst sehr ausgewogen, allerdings ist die Tendenz der Liberalen in den Bundesländern, die Agrarumweltprogramme und v.a. die Förderung des Ökolandbaus zu scharf kritisieren, insofern ist unklar, welche öffentlichen Güter gefördert werden sollen. Die Tendenz der FDP könnte bei einem Wiedereinzug in den Bundestag sein, in der Agrarpolitik entweder alles zu belassen oder aber die Zahlungen für die Landwirtschaft in der 1. und 2.Säule aus finanzpolitischen Erwägungen ersatzlos zu streichen.

Insgesamt zeigt sich, dass sich die Haltung zu den Direktzahlungen in den Parteien im Moment nach dem Rechts-Links-Schema orientiert: Argumente für eine Reduktion/Abbau der Direktzahlungen und für eine Stärkung der Agrarumweltprogramme findet man eher bei SPD und Grünen, die CDU ist tendenziell für eine Beibehaltung der Direktzahlungen, auch wenn einzelne Vertreter v.a. aus Ostdeutschland kritisch sind. Hieraus könnten sich drei Hauptszenarien für die nächste Reform 2020 ergeben:

  1. „Vertiefungs-Szenario“: Beibehaltung und Vertiefung der GAP 2013, in der Greening schärfer formuliert sind, andererseits Cross-Compliance vereinfacht wird und sich das Agrarbudget kaum ändert. Angesichts der ersten Erfahrungen im Mitentscheidungsverfahren nach dem Lissabon-Vertrag ist dieses Szenario sehr wahrscheinlich. Es ist in der Europäischen Union im Moment sehr schwer, mit 28 Mitgliedsstaaten im Rat und dem heterogenen EU-Parlament eine substanzielle Reform zu gestallten. Die ökologischen Herausforderungen würden auf der Strecke bleiben und auch eine effiziente Verwendung von Steuermitteln wäre nicht gegeben. Dieses Szenario wäre v.a. mit einer CDU-Alleinregierung, einer CDU-FDP-Koalition oder einer großen Koalition machbar.
  2. „Reform-Szenario“: Moderate Reform bestehend in einem leichten bis deutlichen Abbau der Direktzahlungen der 1.Säule und einem Ausbau der 2.Säule. Dies könnte (Szenario 2a) mit globalen Kürzungen der Direktzahlungen auf EU-Ebene oder auch mit weiteren Umschichtungen der Direktzahlungen zwischen den Mitgliedsländern passieren, so dass die Osteuropäer höhere und die Westeuropäer niedrigere Direktzahlungen bekommen. Oder (Szenario 2b) diese Reformen werden im Rahmen von flexiblen Elementen auf nationaler Ebene geregelt (wie in der aktuellen GAP-Reform). Dieses Szenario wäre mit der SPD und den Grünen umsetzbar, allerdings auch in einer großen oder einer schwarz-grüne Koalition.
  3. „Kürzungs-Szenario“: Im dritten Szenario werden vor allem Kürzungen im Agrarbudget vorgenommen. Hier wären sowohl Kürzungen der Direktzahlungen oder Kürzungen in 1. oder 2.Säule nach der Rasenmäher-Methode denkbar. Die gekürzten Mittel würden dann für andere Politikbereich der EU genutzt, ggf. könnten auch Reformbestrebungen in Krisen-Staaten unterstützt werden (wie von Schäuble vorgeschlagen). Dieses Szenario wäre im Sinne von Wolfgang Schäuble und Finanzpolitiker anderer Parteien oder auch der liberalen Parteien Europas (außer der FDP). Ob die FDP ein solches Szenario unterstützen würde ist allerdings unklar. Basierend auf den bisherigen Erfahrungen ist dieses Szenario das unwahrscheinlichste, allerdings könnte dieses Szenario bei starken Austrittsbestrebungen von Großbritannien 2017 oder bei einer weiteren Euro-Krise sehr viel größere Bedeutung bekommen. Allerdings kann es auch sein, dass Krisen in der EU dazu führen, dass man weitere Probleme wie Proteste gegen die Reform 2020 vermeiden möchte. Eine CDU-FDP-Koalition könnte dies am ehesten umsetzen, andere Koalitionen im Krisenfall jedoch auch.

Die Diskussion um die GAP 2020 ist noch im Anfangsstadium, aber erste Tendenzen lassen sich ablesen. Ab März 2016 dürfte die Debatte in Deutschland an Fahrt aufnehmen, aber es ist insgesamt sehr viel mehr Bewegung in der Debatte als 2009/2010, vor der letzten Agrarreform.  Die genannten drei Szenarien sind natürlich nur Spekulationen basierend auf den Positionen und der bisherige Erfahrung. Daher bin ich gespannt auf die Debatte, Ergänzungen und Kommentar sind wir immer erwünscht!