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Fokus auf Biodiversität und öffentliche Leistungen: ein Vorschlag für die GAP 2021

21. November 2016

Am 7.November 2016 hat der Naturschutzbund (Nabu) e.V. in Berlin eine Studie zur zukünftigen EU-Agrarpolitik 2021 vorgestellt. Die Studie wurde von Rainer Oppermann, Anselm Fried, Natascha Lepp, Tobias Lepp (vom Institut für Agrarökologie und Biodiversität (IFAB)) und von mir erarbeitet. Ich werde im Folgenden beschreiben, welche Maßnahmen in dem Modell vorgesehen sind und wie mit diesem Modell die Herausforderungen im Bereich Umwelt und Biodiversität angegangen werden könnten.

Hintergrund: Die Ergebnisse und die Umsetzung der letzten Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU 2013 sind mehr als ernüchternd. Mit dem Konzept des Greenings sollen 30% der nationalen Obergrenzen bei den Direktzahlungen begründet werden, was auf EU-Ebene insgesamt eine Summe von ca. 12 Mrd. EUR ausmacht. Das Greening stellt nach 2 Jahren Erfahrung kein substanzielle Verbesserung aus Umweltsicht dar. Die Maßnahmen Anbauvielfalt und Grünlandschutz sind weitgehend neutral bis im Einzelfall sogar kontraproduktiv.

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Das Kerstlingerröder Feld: Kulturlandschaft in der Nähe von Göttingen

Nur bei der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) könnte man Vorteile sehen. Allerdings ist das nur graue Theorie: Eine Umfrage unter 90 Agrarökologen zeigt, dass lediglich 3 der 8 Optionen der ÖVF überhaupt wirksam für die Biodiversität sind (Pe’er et al. 2016). Wie bereits mehrfach hier auf der Seite dargestellt, machen diese drei ÖVF-Optionen (Brache, Landschaftselemente und Pufferstreifen) auf EU-Ebene nur 25% der gesamten ÖVF aus (EU Kommission 2016), in Deutschland liegt ihr Anteil sogar nur bei 20% der ÖVF und 2,3% des gesamten Ackerlands. Weiterhin ist es erlaubt, Pflanzenschutzmittel auf ÖVF zu verwenden, was im Rahmen einer Biodiversitätsmaßnahme kontraproduktiv ist. Die Versuche der EU Kommission dies rückgängig zu machen, wird aktuell von 18 EU-Mitgliedsländern ausgebremst. Es soll weiterhin möglich sein, Pflanzenschutzmittel zu verwenden, was aus Perspektive der Biodiversität nicht nachvollziehbar ist.

Auch die Agrarumweltprogramme der Länder vor 2015 waren nicht ausreichend in der Lage, die für den Biodiversitätsschutz relevanten Flächen, die sogenannten Flächen mit hohem Naturwert (high nature value (HNV)-area) konstant zu halten. Hierunter fallen lt. Bundesamt für Naturschutz (BfN) Flächen wie artenreiches Magergrünland, extensiv bewirtschaftete Äcker oder Weinberge sowie Brachen. Eine Statistik des BfN zeigt, dass zwischen 2009 und 2013 in fast allen Bundesländern (Ausnahmen Rheinland-Pfalz, Saarland und Thüringen) die HNV-Fläche zurückgegangen sind:

%-Anteil an der Gesamtfläche

2009

2013

Diff 09-13

Baden-Württemberg

15,6

14,6

-1,0

Bayern

10,5

10,2

-0,3

Brandenburg

19,7

16,6

-3,1

Hessen

16,3

13,5

– 2,8

Mecklenburg-Vorpommern

13,6

11,7

-1,9

Niedersachsen

11,3

10,0

-1,3

Nordrhein-Westfalen

13,8

12,8

-1,0

Rheinland-Pfalz

12,6

12,8

0,2

Saarland

26,1

27,3

1,2

Sachsen

12,5

9,4

-3,1

Sachsen-Anhalt

13,4

10,6

-2,8

Schleswig-Holstein

9,8

9,3

-0,5

Thüringen

16,5

16,6

0,1

Deutschland

13,1

11,8

-1,3

Quelle: Bundesamt für Naturschutz 2013, Daten für NRW aus 2012

Und während Greening mehr schlecht als recht läuft und auch die Agrarumweltprogramme den Rückgang wertvoller Flächen nicht aufhalten können, befindet sich eine der wichtigsten Naturschutzpolitiken der EU, die Fauna Flora Habitat (FFH)-Richtlinie in Deutschland in der tiefen Krise. Die Agrarumweltprogramme sind nicht auf den Schutz von FFH-Arten und -Biotopen ausgerichtet. Und der LIFE-Fond, der hauptsächlich auf die Förderung von Naturschutzprojekten ausgerichtet sein soll, hat nur einen sehr kleinen Anteil am Gesamthaushalt. Insofern ist Deutschland in der Umsetzung dieser Naturschutzpolitik hinterher und auch hier droht Deutschland eine EU-Klage, ähnlich wie im Fall der

Maßnahmen des Modells: Insgesamt ist die aktuelle GAP nicht in der Lage, einerseits auf die Umwelt-Herausforderungen wie Bodenschutz, Grundwasser, Klimawandel oder den kulturellen Werte der Landschaft einzugehen und andererseits auf sonstige Herausforderungen wie z.B. Tierwohl zu reagieren. Das grundlegende Prinzip des Reformmodells ist daher „öffentliches Geld für öffentliche Leistung“. Wir schlagen folgende Politikmaßnahmen vor:

1. Nachhaltigkeitsprämie: Diese Prämie wird an allgemeine Umweltstandards (sowie ggf. weitere gesellschaftliche Leistungen) gekoppelt. Das Ziel ist eine Sicherstellung von Mindeststandards im Umweltbereich wie Pflanzenschutz- und Düngerecht, eine Mindestfläche für ökologisch wertvolle Fläche auf Acker und Grünland sowie eine Begrenzung der Viehbesatzdichte. Die Nachhaltigkeitsprämie wird für die gesamten Betriebsfläche gezahlt, es ist allerdings möglich diese Prämie auch z.B. nach Bodenqualität oder nach Schlaggröße zu differenzieren. Für die Kalkulation sind wir zunächst von 150 €/ha ausgegangen. Eine Gruppe von Agrarökonomen vom Thünen-Institut um Reiner Plankl (2010: Working Paper 01/2010 des Thünen Instituts) hatte sich 2010 mit der Frage beschäftigt, welcher Anteil der Direktzahlungen über gesellschaftliche Leistungen und die Kosten von Cross-Compliance (CC) gerechtfertigt werden könnte. Die hier gewählte Prämienhöhe liegt leicht über den Werten von Plankl et al. (2010).

2. Agrar-Natur-Prämie (ANP): Diese Zahlung soll für spezielle Naturschutzmaßnahmen auf Acker- und Grünlandflächen mit hohem Naturwert (HNV) fördern. Es wird eine Liste mit bekannten Maßnahmen wie Blühstreifen oder extensive Spätschnittnutzung im Grünland, aber auch ergebnisorientierte Honorierung vorgeschlagen. Es gibt jedoch auch neue Maßnahmen wie z.B. Getreideanbau mit weiter Reihe, sowie Maßnahmen für Oliven-, Obst- und Weinbau. Die Agrar-Natur-Prämie (ANP) entwickelt die bereits etablierten und hocheffektiven dunkelgrünen Agrarumweltmaßnahmen weiter und bezieht sich auf die entsprechende Naturschutzfläche. Das Ziel ist in dieser Förderlinie, klare Anreize sowohl für Landwirte als auch für die Ministerien der Mitgliedsstaaten zu setzen.

Für Landwirte: Viele Agrarumweltprogramme sind finanziell immer noch nicht attraktiv genug und zu kompliziert in Beantragung und Kontrolle. Die Agrar-Natur-Prämie unterscheidet sich von bisherigen Zahlungen, da sie von der strengen Orientierung an Kosten weggeht und eine zusätzliche Anreizkomponente vorsieht, die für Gewinn und Risiko gezahlt wird. Wenn wir Landwirte als Unternehmer sehen und die Idee eines „Betriebszweig Naturschutz“ ernst nehmen, dann sollte es möglich sein, mit Naturschutz Gewinne zu erzielen und ggf. mit diesen Gewinnen auch Investitionen z.B. für spezielle Schlepper auf hängigem Grünland zu tätigen. Die ANP ist daher höher als typische Agrarumweltprämien. Für die Studie haben wir mit einem typischen Prämiensatz von 1.350 €/ha im Ackerland und 700 €/ha im Grünland gerechnet. Dies kann jedoch nach Maßnahmen aber auch nach Bodenqualität auf dem Betrieb variiert werden. Bei einem Mindestanteil von 10% der Fläche wird eine zusätzliche Managementprämie gezahlt, um Naturschutzberatung und lokale Anpassung auf dem Betrieb zu fördern. (WTO?)

Für Mitgliedsstaaten: Die Umsetzung und die regionale Anpassung der Agrar-Natur-Prämie wird anspruchsvoll für Verwaltung, Kontrolle und Monitoring. Allerdings ist es für die Bereitstellung von Naturschutzleistung notwendig, diese Transaktionskosten als integrativen Teil des „Produktes Artenvielfalt“ zu sehen. Daher sieht das Modell höhere Kofinanzierungsraten der EU sowie Verwaltungskostenbeihilfen für anspruchsvollen Agrar-Natur Programme vor. Dies soll Mitgliedsstaaten dabei unterstützen, anspruchsvolle Maßnahmen zu programmieren. Des Weiteren ist es wichtig, bei der Abwicklung von anspruchsvollen Naturschutzmaßnahmen weg vom aktuellen Klima des Misstrauens zu kommen, das bei den Kontrollen vorherrscht, hin zu einer vertrauensvollen Zusammenarbeit. In diesem Zusammenhang erscheint auch eine Vereinfachung der Verwaltungs- und Kontrollvorschriften in ELER (wie sie das Sächsische Ministerium für Landwirtschaft unter dem Titel ELER-Reset vorschlägt) sinnvoll.

3. Ländliche Entwicklungsprogramme: Die bisherigen ELER-Programme werden (ohne die effektiven Agrar-Natur-Programme) weitergeführt, was einfache (hellgrüne) Agrarumweltprogramme, die Förderung des Ökolandbaus oder die Programme der Ländlichen Entwicklung umfasst. Auch hier wäre eine Vereinfachung der Verwaltung sinnvoll. Des Weiteren gibt es in diesem Bereich ebenfalls inhaltlichen Reformbedarf. Aufgrund der etwas leichteren Administration, sieht das Modell auch etwas niedrigere Kofinanzierungsraten vor.

Betriebsindividuelle Berechnungen basierend auf dem Modell zeigen, dass Betriebe mit einem stärkeren Engagement im Naturschutz von dem Modell profitieren, während Betriebe ohne Teilnahme an Agrar-Natur-Maßnahmen Verluste hinnehmen müssen. Berechnungen zeigen auch, dass das neue Modell keine zusätzlichen Mittel im Haushalt benötigt.

Die Rolle der Einkommenspolitik: Die wichtigste finanzielle Umschichtung des Modells besteht in der Abschmelzung der Einkommenskomponente der Direktzahlungen vollständig aufgegeben wird. Der Europäische Rechnungshof (in Sonderbericht 01/2016) und auch Wissenschaftler (z.B. Koester & Loy 2016) haben mehrfach hervorgehoben, dass die EU-Kommission die pauschale Einkommensstützung der Landwirtschaft bisher nicht ausreichend durch geeignete Daten begründen konnte. Das wichtigste Argument für die Einkommensstützung bleibt immer noch die 30%ige Absenkung des Richtpreises für Getreide in der MacSharry-Reform 1992, was aus Sicht der Bürger und Steuerzahler kein hinreichendes Argument für eine pauschale Unterstützung ist. Es gibt zwar EU-weite Statistiken über Einkommensentwicklungen landwirtschaftlicher Betriebe. Allerdings fehlen belastbare Daten über die Einkommenssituation von landwirtschaftsnahen Haushalten unter Berücksichtigung von Einkünften außerhalb der Landwirtschaft und es fehlt auch ein Überblick über die Vermögenssituation.

Gerade in den westeuropäischen Staaten erscheint es vorstellbar, auf diese Einkommenskomponente Stück für Stück zu verzichten. Für Osteuropa (und teilweise in Südeuropa) stellt sich dieses Problem anders dar: Hier gibt es immer noch zahlreiche Kleinst- und Subsistenzbetriebe gibt. Es könnte notwendig sein, hier sehr viel länger die Transformation der Agrarsektoren zu unterstützen. Hier sehen wir auch den Bedarf, das Modell sehr viel genauer an die Situation in den neuen EU-Mitgliedsstaaten anzupassen.

Die Rolle des Ordnungsrecht: Ein weiterer Punkt, der aus diesem Modell folgt, ist die Tatsache, dass man mit diesem Modell bestimmte Grundlagen von CC per Ordnungsrecht kontrollieren muss, da evtl. nicht mehr alle Betriebe an der Förderung teilnehmen. Das Ordnungsrecht sollte sich auf die wichtigsten Dinge wie Dünge- und Pflanzenschutzmittelrecht konzentrieren. Die ordnungsrechtliche Durchsetzung von CC ist an der Stelle übrigens nichts Neues (!), denn eigentlich basiert die GAP auf diesem Prinzip. Aber selbst in Deutschland ist diese Durchsetzung immer noch ein Problem, die die Klage der EU-Kommission gegen Deutschland aufgrund der Nitratrichtlinie zeigt. D.h. eine wichtige Aufgabe der EU-Agrarpolitik besteht in meinen Augen darin, diese Lücken in der Durchsetzung in Deutschland, aber auch in anderen Ländern zu schließen.

Fazit: Das hier präsentierte Modell für die GAP 2021 (vgl. Oppermann et al. 2016) konzentriert sich auf den Schutz der Biodiversität und den Erhalt von Kulturlandschaft. Die finanzielle Architektur des Modells soll deutliche Anreize für die Programmierung von anspruchsvollen Maßnahmen im Bereich Umwelt- und Naturschutz setzen, was mit einem Budget im ähnlichen Umfang möglich ist. Das Modell wirkt auch in anderen Umweltbereichen wie Wasser- und Klimaschutz. Darüber hinaus stellt die Gesellschaft Erwartungen an die Landwirtschaft. Dies betrifft aktuell v.a. den Bereich Tierwohl. Es erscheint sinnvoll, das neue Modell um den Maßnahmen des Tierwohls zu ergänzen. Ziel ist es auch, dieses Studie für andere EU-Staaten zu ergänzen.

Das präsentierte Modell ist ein Reformvorschlag, der die GAP fit für die Zukunft macht, der Landwirte fair behandelt und sie als Unternehmer ernst nimmt. Das Modell ist auch fair für Steuerzahler, da mit diesem Modell deutlich mehr Umweltleistungen bei gleichem Budget erreicht werden. Und das Modell ist nachhaltig, da Umweltleistungen erbracht werden und Landwirte unterschiedliche Möglichkeiten haben, Einkommen zu erwirtschaften. Wir hoffe, einen interessanten Vorschlag für die Debatte um die GAP 2021 gemacht zu haben und wir hoffen, dass die Diskussion um eine neue Reform 2021 beginnt um deutliche Verbesserungen in der GAP zu erreichen.

Quellen:

EU Commission (2016): Greening after one year – Commission staff working document from 22.06.2016, SWD (2016) 218, part 1/6, European Commission, Brussels, Belgium, url: http://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/pdf/2016-staff-working-document-greening_en.pdf

Oppermann, R. A. Fried, N. Lepp, T. Lepp and S. Lakner  (2016): Fit, fair und nachhaltig Vorschläge für eine neue EU-Agrarpolitik, Studie des Naturschutzbund (Nabu), Berlin, Oktober 2016. Die gesamte Studie auf DeutschSummary in English

Pe’er, G., Y. Zinngrebe, J. Hauck, S. Schindler, A. Dittrich, S. Zingg, T. Tscharntke, R. Oppermann, L. Sutcliffe, C. Sirami, J. Schmidt, C. Hoyer, C. Schleyer and S. Lakner (2016): Adding some green to the greening: improving the EU’s Ecological Focus Areas for biodiversity and farmers, in Conservation Letters, published in December 2016, doi: 10.1111/conl.12333.

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Greening 2015: Für welche Maßnahmen entscheiden sich die Landwirte?

14. Juni 2015

Das Konzept des Greening wurde Ende 2013 von EU-Parlament und Ministerrat beschlossen, im Jahr 2014 wurden die Details der nationalen Umsetzung festgelegt. Wir befinden uns 2015 also im ersten Jahr der Einführung des Greenings der Direktzahlungen. Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) hat hierzu Anfang 2015 eine interessante und empfehlenswerte Broschüre mit die Titel „die Umsetzung der EU-Agrarreform in Deutschland“ herausgebracht, die zunächst die nationale Umsetzung der gesamten GAP-Reform 2015 mit vielen Details und Beispielen erklärt. Es wird jetzt sehr viel deutlicher, wie detailliert die Anforderungen an das Greening sind und was Landwirte in der Praxis zu beachten haben.

Baumreihe als Flächennutzung im Umweltinteresse

Baumreihe als Flächennutzung im Umweltinteresse (Im Erzgebirge fotografiert)

Grundsätzlich stellt sich hierbei die Frage, für welche Maßnahmen Landwirte sich in der Praxis entscheiden und welche ökonomischen und ökologischen Auswirkungen diese Entscheidungen haben. Zu diesem Thema hat das Bundesamt für Naturschutz (BfN) gemeinsam mit der Zeitschrift Natur und Landschaft ein Sonderheft zum Thema Greening herausgebracht. In einem Artikel gehe ich zusammen mit meinem Kollegen Carsten Holst der Frage nach, was die ökonomischen Entscheidungsgründe der Landwirte für oder gegen einzelne Greening-Maßnahmen sind.

Ein strategisches Argument für Greening war, dass auch in intensiven Ackerbau-Regionen mit hohem Ertragspotenzial und geringem Bestand an Landschaftselementen Umweltmaßnahmen verpflichtend für alle Betriebe eingeführt werden. Dies trifft vor allem auf die „Flächennutzung im Umweltinteresse“ zu. („Flächennutzung im Umweltinteresse“ ist in der EU-Richtlinie ist der neue Begriff für die sog. „ökologische Vorrangfläche“.) Nach den Regeln des Greening müssen Landwirte grundsätzlich 5 % seiner Flächen für eine Flächennutzung im Umweltinteresse nachweisen.

Eine Auswertung von Biotop-Daten auf Landkreisebene zeigt, dass vor allem in den landwirtschaftlichen Gunstregionen großen Anpassungsbedarf gibt, weil dort ein eher geringer Bestand an Landschaftselementen vorhanden ist. Die folgende Karte zeigt den Biotopindex des Julius Kühn Institutes auf Landkreis-Ebene (Enzian & Kutsche (2012): IS – gestützte Berechnung der Ausstattung von Agrarräumen mit naturnahen terrestrischen Biotopen auf der Basis der Gemeinden (2.A.)). Rot (grün) sind hier die Landkreis mit einem geringen (hohem) Bestand an Landschaftselementen.

Biotopindex des Julius-Kühn Institutes 2004 auf Landkreise-Ebene

Anteil der fehlenden Biotop-Fläche an der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche auf Landkreis-Eben, berechnet vom Julius-Kühn Institutes 2004 (eigene Darstellung basierend auf Daten des Julius Kühn-Institutes)

Es zeigt sich, dass v.a. in den landwirtschaftlichen Gunstregionen wie Brauschweiger oder Magdeburger Börde, Nordvorpommern oder auf den Ackerbau-Standorten in Niederbayern ein hoher Anpassungsbedarf für die Betriebe zu erwarten ist. Diese Erkenntnis ist zunächst nicht vollkommen überraschend oder neu, allerdings haben wir basierend auf diesen Daten eine Modellierung der möglichen Anpassungskosten an Greening vorgenommen. Im Zentrum steht die Frage, für welche Maßnahmen sich ein Landwirt in diesen Gunstregionen entscheidet. Wir haben daher basierend auf F.A.D.N.-Daten für typische Betriebe in vier Landkreise Straubingen, Wolfenbüttel und Nordvorpommern gebildet und für diese Betriebe beispielhaft Anpassungskosten von möglichen Maßnahmen berechnet.

Mögliche Maßnahmen der Flächennutzung im Umweltinteresse

In der nationalen Umsetzung sind verschiedene Maßnahmen vorgeschlagen, zwischen denen der Landwirt wählen kann. Die Maßnahmen sind jedoch mit einem Umrechnungsfaktor versehen, der die unterschiedliche ökologische Wertigkeit der Maßnahmen berücksichtigt. Ein Landwirte eines 100 ha Betriebes muss zunächst äquivalent 5 ha Vorrangfläche nachweisen, der genaue Flächenbedarf hängt jedoch von der Maßnahme und deren Umrechnungsfaktor ab, wie die folgenden drei stark vereinfachten Beispiele zeigen sollen

1.) Brache: Der Betrieb könnte hauptsächlich Flächen brach liegen lassen. Hierbei sind Cross-Complaince und die Aussaat-Termine  zu beachten. Der Faktor ist 1,0, daher muss für den Nachweis von 5 ha exakt 5 ha Brache nachweisen.

2.) Hecken: Ein Betrieb kann mehrere Hecken oder Knicks auf betriebseigenen Flächen nachweisen. Der Faktor ist 2,0, so dass für den Nachweis von 5 ha, lediglich auf 2,5 ha Hecken oder Knicks nachgewiesen werden müssen.

3.) Zwischenfrüchte: Der Betrieb baut ohnehin Zwischenfrüchte an und will diese anrechnen. Die Aussaat muss zwischen 16.Juli und 1.Oktober erfolgen, des weiteren sind bestimmte lokal angepasste Saatmischungen zu verwenden. Der Faktor beträgt hier 0,3, so dass auf 16,7 ha Zwischenfrüchte nachgewiesen werden müssen.

Weitere Erfordernisse Beispiele finden sich in der Broschüre des BMEL (2015: S.46). Es zeigt sich, dass bei vorhandenen Landschaftselemente diese vermutlich vorzugsweise angerechnet werden, weil hier einen hoher Faktor den Flächenbedarf für sonstige Maßnahmen verkleinert.

Kalkulation der Anpassungskosten

Hat ein Landwirt bestimmte Maßnahmen ausgewählt, stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis die Kosten der Maßnahmen zur Ökologisierungszahlung steht. Die Ökologisierungszahlung beträgt 2015 etwa 87 €/ha und sinkt schrittweise bis 2019 auf 85 €/ha ab. Grundsätzlich ist die Kostenkalkulation ähnlich wie bei Fällen der Taxation von Einnahmeausfällen zu strukturieren: Zunächst muss überlegt werden, wie viel Fläche ein Landwirt zugunsten einer Greening-Maßnahme aufgeben muss. Ein Landwirt wird Flächen aus der Nutzung nehmen, auf denen die Frucht mit dem geringsten Deckungsbeitrag steht. Dieser Deckungsbeitrag stellt die Opportunitäts- oder Flächennutzungskosten dar. Hinzukommen Kosten und möglicherweise Erträge des Greening-Verfahrens. Erträge sind v.a. bei Leguminosen zu erwarten, andererseits fallen bei einer Zwischenfrucht keine Flächennutzungskosten an, da hier die Fläche weiter genutzt werden kann.

Die folgenden Tabelle zeigt eine Beispielsrechnung für typische Betriebe in den drei Landkreisen (Kosten der „Flächennutzung im Umweltinteresse“ auf drei typischen Ackerbaubetrieben, die Tabelle ist ein leicht veränderter Auszug aus Holst & Lakner 2015). Für den ersten Betrieb im LK Wolfenbüttel wurde aufgrund des Anbaus von Zuckerrüben angenommen, dass Zwischenfrüchte vorteilhaft sind. Der zweite Betrieb im LK Straubing wählt mit einem Blühstreifen eine Maßnahme, die vermutlich ökologisch eine höheren Mehrwert erzielt. (Die gleichzeitige Förderung des Blühstreifens über ein Agrarumweltprogramm wurde hier jedoch nicht berücksichtigt). Der dritte Betrieb im LK Nordvorpommern hat vielleicht aufgrund seiner Maschinen-Ausstattung die Möglichkeit, Leguminosen in größerem Stil anzubauen und wählt daher die Leguminosen als Maßnahme.

Kosten der Flächennutzung im Umweltinteresse auf drei typischen Ackerbaubetrieben

Kosten der Flächennutzung im Umweltinteresse auf drei typischen Ackerbaubetrieben

Bewertung

Ökonomische Effizienz: In der letzten Zeile ist jeweils das Verhältnis verbliebene Teil der Greening-Prämie nach Abzug der Kosten zur ursprünglichen Greening-Prämie darstellt, was in etwa dem „Mitnahme-Effekt“ für den Betrieb darstellt. Dieser Mitnahme-Effekt wäre der Anteil der Prämie, für den der Betrieb eigentlich keine Leistung erbringen muss und er stellt auch in etwa ein „Effizienzmaß“ der Flächennutzung im Umweltinteresse dar. Es zeigt sich, dass die Flächennutzung in den drei Beispielsbetrieben zu Mitnahme-Effekten zwischen 77% und 94% führt.

Was ist attraktiv für die Betriebe? Vor allem für Zuckerrüben-Betriebe dürfte die Variante Zwischenfrüchte attraktiv sein. Auch die hier nicht betrachtete Brache ist vermutlich aufgrund niedriger Kosten interessant. Der Blühstreifen ist dagegen weniger interessant. Die Variante der Legumniosen ist vermutlich technisch eine Herausforderung, da die Ernteverfahren gerade auf kleineren Betrieben vielleicht nicht immer einfach sind. Vermutlich ist dies eine Frage der Präferenz der Betriebsleiter. Die in der Literatur gefundenen Werte zu Legumniosen sind sehr unterschiedlich, insofern stellt auch dies ein Unsicherheitsfaktor dar. Wichtig sei die Einschränkung hier: Die hier dargestellte Rechnung ist nur ein Beispiel. Es ist zu empfehlen, solche Maßnahmen betriebsindividuell, jedoch mit einer ähnlichen Methode zu berechnen. Weitere Daten und Beispiel-Rechnungen hierzu bietet ein Arbeitspapier des Thünen Institutes von Thomas G. Schmidt und Kollegen (2014: Biodiversitätsrelevante Regelungen zur nationalen Umsetzung des Greenings der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nach 2013) an.

Vergleicht man die vermutete ökologische Wirkung der drei Maßnahmen (sofern dies so pauschal möglich ist…), so ist zu vermuten, dass von einer Zwischenfrucht eine geringere Wirkung für das Ökosystem ausgeht. Bodenfruchtbarkeit ist zwar wünschenswert, allerdings ist dies zunächst für den Betrieb in Form des Vorfruchtwert positiv. Die Maßnahme mit der höchsten ökologischen Wertigkeit, nämlich der Blühstreifen, wird vermutlich aufgrund höherer Kosten eher selten gewählt werden. Allerdings gibt es hierzu Bewertungen von Agrarökologen, die diese weitaus genauer beurteilen können, insofern bitte gerne ergänzen, wenn ich etwas übersehen habe.

Fazit

Der aktuelle Bericht zum Artenschutz der Bundesregierung zeigt, dass im Bereich Artenschutz massiver Handlungsbedarf besteht. Es wäre insofern wichtig, wenn im Rahmen der GAP Programme angeboten würden, mit denen Artenschutz auf landwirtschaftlichen Flächen betrieben werden kann. Wie bereits mehrfach auf diesem Blog beschrieben, halte ich das Konzept des Greening (trotz der durchaus sinnvollen Motivation!) weder für effektiv noch für effizient. Dieses zeigen wir in dem u.g. Artikel auch für Grünland-Erhalt und die Anbauvielfalt (Lakner & Holst 2015).

Anders als die von Ulrich Jasper und Lutz Ribbe (2015, in der gleichen Ausgabe von Natur und Landschaft) vertretenen Meinung, Greening sei zwar ineffektiv, aber man müssen Greening einfach nur „scharf stellen“, glaube ich, dass die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) durch dieses Element nicht in die richtige Richtung entwickelt wurde. Die hier berechneten Mitnahme-Effekte (77%-94%) fallen bei einem schärferen Greening vielleicht etwas niedriger aus, das grundsätzliche Problem bleibt jedoch!

Und es gibt weiterhin die Option, mit Agrarumweltprogrammen in der II.Säule zielgenauer und effizienter ähnliche Ziele zu erreichen. Es lässt sich zeigen, dass ein Betrieb theoretisch bis zu 1.800 €/ha zur Verfügung stehen, um Greening einzuhalten. Wenn man diese Summe für ein Agrarumweltprogramm aufwendet, kann man etwa anspruchsvolle Naturschutz im Hochgebirge machen. Für 1.800 €/ha können z.B. Landschaftspflege-Betriebe Grünland pflegen, z.B. alpine Magerrasen auf steinreichen, schlecht zugänglichen Steilhängen, auf denen das Heu im August von Hand gemäht und abgefahren werden muss und auf denen z.B. seltene alpine Arten geschützt werden. Dieser Gedanke zeigt das ganze Missverhältnis des Konzeptes Greening und die vertane Chance!

Und zuletzt führt Greening zu Frust in der Landwirtschaft, weil hier viel Bürokratie mit wenig Nutzen für die Gesellschaft etabliert wird. Insofern gibt es für den Zwischenbericht zum Greening im März 2017 und die GAP-Reform 2020 viel zu tun, um die Agrarumweltpolitik effektiver und effizienter zu gestalten.

Quellen:

Enzian, S. & V. Gutsche (2012): GIS – gestützte Berechnung der Ausstattung von Agrarräumen mit naturnahen terrestrischen Biotopen auf der Basis der Gemeinden (2.A.). Julius Kühn-Institut. Quedlinburg.

Lakner, S. & C. Holst (2015): Betriebliche Umsetzung der Greening-Auflagen: die ökonomischen Bestimmungsgründe, Natur und Landschaft 90, 6, S. 271-277.

Jasper, U. & L. Ribbe (2015): Das Greening ist da – es muss scharf gestellt werden (Eine Einschätzung aus Sicht der Koordination der deutschen Verbände-Plattform zur Agrarpolitik), Natur und Landschaft 90, 6, S.254-257.

Schmidt, T.G., N. Röder, J. Dauber, S. Klimek, A. Laggner, T. de Witte, F. Offermann, B. Osterburg (2014): Biodiversitätsrelevante Regelungen zur nationalen Umsetzung des Greenings der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nach 2013, Working Papier Nr. 20, des Thünen-Institutes, Braunschweig, März 2014.

 

 

Europäischer Naturschutz in Deutschland – ein Trauerspiel

10. April 2015

Im folgenden Beitrag soll aufgezeigt werden, dass Deutschland sich seit 2007 immer weniger um die Umsetzung der Fauna Flora Habitat (FFH)-Richtlinie 92/43 EWG der EU kümmert. Die FFH-Richtlinie wurde 1992 von der Europäischen Union erlassen und schützt 192 Einzelarten, 95 sog. Lebensraumtypen (LRT), d.h. Biotope und 4 Artengruppen. Naturschutz ist zugegeben kein Thema, mit dem man als Politiker oder Partei Debatten entscheiden oder Wahlen gewinnen kann. Selbst für Bündnis 90/Die Grünen ist das Thema inzwischen weniger wichtig, als viele gerne zugeben möchten. Trotzdem erwarten die Bürger zu Recht, dass Behörden und Ministerien ihre Arbeit tun, und das ist inzwischen ganz offensichtlich nicht der Fall. Landwirte und Naturschützer beharren auf Ihren Maximalpositionen und -forderungen und Behörden sind personell unterbesetzt und überfordert, und es gibt wenig Behörden-Expertise, da Stellen eingespart werden. Und all dies führt in Summe zum Stillstand beim Naturschutz.

Extensives Grünland auf dem Schwarzenberg im Erzgebirge (789m)

Artenreiches extensives Grünland auf dem Schwartenberg, Erzgebirge (789m)

Dabei könnte dies anders sein: Es gibt Konzepte, die bei der Erreichung von Naturschutzzielen helfen können und die FFH-Richtlinie gibt hierzu sehr sinnvolle Verfahren vor, die auch Konflikte moderieren können. Eine Voraussetzung für eine erfolgreiche Umsetzung ist jedoch der politische Wille sowie auch ein wenig Kompromissbereitschaft bei den beteiligten Nutzern und Interessenvertretern.

Deutschland droht erneut Vertragsverletzungsverfahren

Wenn sich Spiegel Online mit Naturschutz beschäftigt, dann muss es schon etwas wichtiges sein, was den Lesern zu berichten ist. Am 25.März 2015 titelte der Spiegel: „Beschwerde der EU-Kommission: Deutschland hat zu wenig Naturschutzgebiete“. Hintergrund ist eine drohende Klage der EU-Kommission gegen Deutschland, das zum wiederholten Mal seine Vertragspflichten im Bereich der FFH-Richtlinie nicht ausreichend nachkommt. Laut Spiegel Artikel sind etwa 2.800 von 4.700 Schutzgebieten nicht ausgewiesen. Dies ist ggf. eher ein juristisches Problem, da Schutzgebiete evtl. nicht als Naturschutzgebiet ausgewiesen werden müssen. Allerdings wurden auch in 2.663 Schutzgebieten keine Maßnahmen zum Erhalt des Schutzstatus ergriffen, was de facto sehr viel dramatischer ist. Bereits Anfang der 2000er Jahre drohte Deutschland ein Vertragsverletzungsverfahren, allerdings konnte man damals durch hektische Nachmeldungen von Gebieten ein solches Verfahren abwenden. Seitdem wird mehr schlecht als recht umgesetzt und offensichtlich hat sich die Europäische Kommission diese jahrelange Hängepartie nun lange genug angesehen und denkt nun konkret über ein erneutes Verfahren nach. Dies könnte Strafzahlungen für die Bundesrepublik zur Folge haben und ist mehr als peinlich für die angeblich so ambitionierte Politik auf Bundes und Landesebene.

Zustand der meisten Arten und Lebensraumtypen ungünstig

Eine weitere Quelle für die Beurteilung diese Themas ist der Nationale FFH-Bericht 2013, der nach Art. 17 der FFH-Richtlinie von den nationalen Regierungen vorgelegt werden müssen. Der Bericht enthält eine Bewertung nach einem vorgegebenen Schema zum Erhaltungszustand der 195 geschützten Einzelarten Arten und 92 Lebensraumtypen (sowie 4 Artengruppen). Der letzte Bericht stammt von Dezember 2013 und lässt auch einen Vergleich zum Bericht 2007 zu.

Im Nationalen Bericht fällt zunächst auf, dass bei vielen Lebensraumtypen als „ungünstig unzureichend“ bezeichnet wird. Dies bedeutet vereinfacht, dass auf diesen Biotopen kaum eine schützenswerte Artenvielfalt vorkommt oder diese Artenzusammensetzung durch weniger wertige Arten (z.B. Ampfer oder Brennnessel) gestört ist. Nur in etwa 30 % der Habitaten liegt insgesamt ein „günstiger Zustand“ vor, bei den Arten ist der Anteil noch ein wenig kleiner.

Abb. 1 Erhaltungszustand der geschützten FFH-Arten und -Lebensraumtypen

Des weiteren weist der Bericht auch darauf hin, dass lediglich 20% der FFH-Fläche bisher mit Managementplänen versehen sind. Davon dürfte ein großer Teil auf Sachsen entfallen, wo für die meisten FFH-Gebiete inzwischen ein Managementpläne erstellt wurde (vgl. Nationaler FFH-Bericht der Bundesregierung 2013). In Bayern und Baden-Württemberg sind mir ebenfalls einzelne Managementpläne bekannt, gleiches gilt auch für Thüringen, Sachsen-Anhalt und Brandenburg. Die Europäische Kommission hat auch eine Datenbank zum Umsetzungsstatus von Lebensraumtypen und Arten in den einzelnen Mitgliedsstaaten veröffentlicht.

Nach FFH-Richtlinie ist Deutschland in drei biogeografische Gebiete eingeteilt: der Größte Teil ist „kontinental“, ein weiterer Teil ist atlantisch und ein sehr kleiner ist alpin. Schlüsselt man die Bewertung nach biogeografische Gebiete auf, so zeigt sich, dass die Bilanz nur so gut ausfällt, da bei den alpinen Lebensraumtypen 64% „günstig“ sind, bei den flächenmäßig viel wichtigeren kontinentalen und atlantischen Lebensraumtypen ist der Anteil bei 17/18%. Und das ist schon alarmierend!

Abb 2 Erhaltungszustand LRT

Landwirtschaft als eines der wichtigen Herausforderung:

Im Bericht wird auch gezeigt, dass Landwirtschaft der zweitwichtigste Grund für die Verschlechterung des Schutzzustandes ist. Wichtiger ist nur der Begriff Modifizierung der Ökosysteme genannt, was vermutlich unter anderem direkte menschliche Eingriffe in Naturschutzgebiete bedeutet. Ich werde im folgenden nur auf Lebensraumtypen mit landwirtschaftlicher Nutzung eingehen, da ich diese LRTs wenigstens teilweise kenne. (Für den Artenschutz und die anderen Lebensraumtypen können andere ggf. ergänzen).

Tab 1 Kontinentale Grünland LRT

Die Tabelle der Grünland-relevanten Lebensraumtypen zeigt, dass die meisten Lebensraumtypen sich seit 2007 überwiegend verschlechtert haben. Hierbei ist vor allem LRT 6510 Magere Flachland-Mähwiesen (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis) hervorzuheben, da dieser LRT flächenmäßig vermutlich den größten Anteil ausmacht. Als Pflanzengesellschaft sind hier häufig Glatthaferwiesen (Gesellschaften des Arrhenatherion) anzutreffen, allerdings gibt es sowohl die submontanen, feuchten, kalkreichen und kalkarmen Varianten im Rahmen von 6510, insofern ist dies eine Sammlung von artenreichen Grünlandflächen. Eine Beschreibung für Niedersachsen findet sich hier: Magere Flachland-Mähwiesen (6510).

Wenn ein solches LRT mit günstig bewertet wird, dann ist in vielen Gebieten typischerweise eine extensive Schnittnutzung (vermutlich mit spätem erstem Schnitt) und ein Verzicht auf Düngung und Pflanzenschutzmittel anzutreffen. Naturschutz ist jedoch nur mit Landwirten erreichbar, da diese wichtige Expertise für die Flächennutzung mitbringen. Andererseits muss auch der Naturschutz mitwirken. Und alles zusammen geht nicht ohne eine vernünftige und auf die FFH-Ziele abgestimmte Förderung. Man kann dies mit Hilfe von Managementplanung erreichen, die die Landnutzer und den Naturschutz mit einbezieht. Eine eigene Studie über die Managementpläne in Sachsen, die gemeinsam mit Dr. Uta Kleinknecht vom Institut für Vegetationskunde und Landschaftsökologie Leipzig (IVL) erarbeitet wurde, zeigt, dass Managementpläne die Akzeptanz erhöhen und für Landwirte zu umsetzbaren Lösungen führen können. Auch aus Brandenburg und Österreich sind ähnliche Vorgehensweisen im Bereich FFH bekannt.

Die Ziele von Natura 2000 und von FFH wurden in der GAP-Reform 2013 zwar im Gesetzestext immer wieder erwähnt, ohne dass die EU-Kommission hierzu sinnvolle Politikinstrumente vorgeschlagen hätte (- im übrigen anders als bei anderen Politikzielen). Insofern müssen vor allem die Bundesländer mit guten Förderpolitiken das Problem lösen und dies ohne große zusätzliche Finanzmittel. Die meisten Bundesländer haben in den letzten Jahren zumindest Fachinformationen zu Natura 2000 veröffentlicht, eine Linksammlung befindet sich unten. Auch dies ist zwar zunächst eine Verbesserung, allerdings war dies eigentlich ein Schritt, der vor 15 Jahren erfolgen sollte, nämlich die Information der Bevölkerung. Inzwischen hat die EU-Kommission die Umsetzung der Managementpläne vorgesehen, die es viele Gebiete nicht gibt.

Die Umweltministerien in Bund und Ländern können sich nicht herausreden: Europapolitik bedeutet eben nicht nur Griechenland-Rettung oder die Sicherung der Finanzhilfen für Landwirte, sondern auch Europäischer Artenschutz, und hier besteht dringender Handlungsbedarf sowohl im Bund als auch bei den Ländern, ansonsten wird das Vertragsverletzungs-Verfahren kommen.

(Stand 10. April 2015, Ergänzungen und Kommentare erwünscht)

===== Nachtrag am 24.04.2015 ====

Der Bauernverband hat in einer Stellungnahme vom 31.03.2015 darauf hingewiesen, dass nicht der Umfang der Gebietsmeldungen Grund für ein Vertragsverletzungsverfahren ist, sondern es angeblich um „formelle Gründe“ gehen würde. Wenn ein Vertragsverletzungsverfahren eröffnet wird, dann liegen in der Regel immer formale Gründe vor, insofern verwundert dieser Hinweis. Es ist auch verwunderlich, dass der Bauernverband darauf hinweist, dass es viele Naturschutzgebiete in Deutschland gibt, denn vor Ort sind die Bauernverbandsvertreter idR. diejenigen, die Naturschutz verhindern wollen. Aber es ist zu begrüßen, wenn der Bundesverband sich diesbezüglich moderner aufstellt, als seine lokalen Vertreter.

Der Grund für das Vertragsverletzungsverfahren liegt darin, dass Deutschland die von der FFH-Richtlinie vorgesehenen Umsetzungsschritte nicht vollzieht. Es ist vorgesehen, dass für die FFH-Gebiete eine Maßnahmen vorgegeben werden, mit denen der günstige Schutzzustand von Arten und Biotopen erhalten wird. Dies ist nur in einem Bruchteil der FFH-Gebiete der Fall. Und der Zustand der Arten ist, wie im Blogbeitrag dargelegt, besorgniserregend. Des weiteren fehlt (wie in meinem Blogbeitrag gesagt) eine Gesamtstrategie für Bund und Länder.

Insofern liegen eigentlich (sofern man nicht Volljurist ist) inhaltliche Gründe vor. Und der DBV möchte diese inhaltlichen Defizite im Naturschutz offenbar gerne klein reden.

Der Nabu hat in einer Pressemitteilung vom 31.03.2015 dagegen die Vorgehensweise der EU-Kommission als längst überfälligen Schritt begrüßt.

Fachinformationen zu Natura 2000 von Bund und Ländern:

Bundesumweltministerium: Die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie)

Bundesamt für Naturschutz: https://www.bfn.de/0316_natura2000.html

BY: http://www.lfu.bayern.de/natur/biotopkartierung_flachland/index.htm

BW: https://www.lubw.baden-wuerttemberg.de/servlet/is/2911/

BB: http://www.mlul.brandenburg.de/cms/detail.php/bb1.c.300111.de

HE: https://umweltministerium.hessen.de/umwelt-natur/naturschutz/schutzgebiete/europaeisches-schutzgebietenetz-natura-2000

MV: http://www.lung.mv-regierung.de/insite/cms/umwelt/natur/lebensraumschutz_portal/ffh_lrt.htm

NI: http://www.nlwkn.niedersachsen.de/naturschutz/natura_2000/vollzugshinweise_arten_und_lebensraumtypen/46103.html

NW: http://www.naturschutzinformationen-nrw.de/bk/de/einleitung

RP: http://www.naturschutz.rlp.de/?q=node/63

SL: http://www.saarland.de/natura2000.htm

SN: http://www.umwelt.sachsen.de/umwelt/natur/8049.htm

ST: http://www.lau.sachsen-anhalt.de/natur-internationaler-artenschutz/natura-2000/  

SH: http://www.schleswig-holstein.de/UmweltLandwirtschaft/DE/NaturschutzForstJagd/05_Natura2000/ein_node.html

TH: http://www.thueringen.de/th8/tlug/umweltthemen/natura2000/index.aspx

GAP-Reform 2013 & Naturschutz: Chancen und Herausforderungen

2. November 2013

Durch die Beschlüsse von Ministerrat und EU-Parlament im Juli und September stehen nun einige Grundzüge der EU Agrarreform fest. Eine abschließende Abstimmung im EU-Parlament ist für den 19.11.2013 geplant, danach beginnt definitiv die Umsetzung der Reform. Allerdings muss die Kommission noch die entsprechenden Durchführungsverordnungen erarbeiten und die Mitgliedsländer müssen entscheiden, welche der Optionen sie tatsächlich auf nationaler Ebene realisieren wollen. Aus Sicht der Akteure des Naturschutz (haupt- und ehrenamtliche Mitglieder von Naturschutzverbände, Landschaftspflege-Verbände und -betriebe, sowie Landwirtschaftsbetriebe mit Agrarumweltprogrammen) stellt sich die Frage, wie eigene Interessen über die Reform realisiert werden können. Hierbei wird es einerseits auf die Nutzung von Instrumenten der Reform ankommen, die weiterhin eine ausreichende Finanzierung von Naturschutzprogrammen ermöglichen. Andererseits sollte auch ein Augenmerk auf die indirekte Wirkung des Greenings auf den Naturschutz der II. Säule gelenkt werden, da dies nicht völlig unproblematisch ist.

1.) Nutzung von Optionen der GAP-Reform: Bereits im Januar 2012 hat Ribbe (2012) von Euronatur darauf hingewiesen, dass es einige Optionen gibt, deren Nutzung – sofern der politische Wille dazu vorhanden ist – für den Naturschutz nützlich sein können. Hier drei Beispiele, über die Anfang November auf der Sonderkonferenz der Länderagrarminister in München verhandelt wird*:

Grünland im FFH-Gebiet Oderwiesen nördlich Frankfurt/Oder

Grünland im FFH-Gebiet Oderwiesen nördlich Frankfurt/Oder im Okt. 2012

Die wichtigste Option ist hierbei die „Flexibilität“ zwischen den Säulen. Nach letzten Schätzungen von Agra-Europe könnten in der II. Säule zwischen 10 und 20% der Mittel gekürzt werden, hinzu kommen unter Umständen nationale Kofinanzierungsmittel. Auch der Verteilungsschlüssel von II. Säule-Mitteln, der aktuell für ostdeutsche Länder vorteilhaft ist, soll im Zuge der Reform verändert werden, was ggf. zu einem für die Ostländer ungünstigeren Schlüssel führt. Aber dies ist bisher unklar. Diese Gesamtkonstellation könnte dazu führen, dass in einzelnen Bundesländern für Naturschutzmaßnahmen deutlich weniger Mittel zur Verfügung stehen. Geht es nach den Grünen Agrarministern auf Länderebene, so sollen daher 15% der nationalen Obergrenze in die II. Säule verschoben werden, was auch für den Naturschutz sinnvoll sein kann (vgl. Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft, Ernährung, Weinbau und Forsten Rheinland-Pfalz 2013). Anders argumentierte bisher das Bundesministerium für Ernährung Landwirtschaft und Verbraucherschutz in seinem Konzept zur Umsetzung der Agrarreform, das keine Umschichtung in die II. Säule vorsieht.

Eine weitere Option wäre die Nutzung gekoppelter Mittel für Sektoren, die sich in Schwierigkeiten befinden. Ein Vorschlag der Grünen Landesminister besteht darin, eine Hütetier-Prämie für Schafe und Ziegen zu schaffen, allerdings enthält der Vorschlag keine klare Aussage, ob diese nach GV oder Flächen gezahlt werden sollen. Aus Naturschützerischer Sicht wäre es wichtig, die Haltung von Schafen und Ziegen finanziell zu unterstützen, da diese für den Naturschutz wichtigen Tierhaltungsform teilweise kaum noch wirtschaftlich zu betreiben ist. Ordnungspolitisch ist jedoch die Form der Unterstützung jedoch nicht optimal, da diese Förderung vollkommen unspezifisch gewährt würde, unabhängig davon, ob tatsächlich Naturschutz betrieben wird oder nicht. Angesichts knapper Mittel könnte dies gleichwohl ein notwendiger Kompromiss sein um Schaf- und Ziegenhaltern das Überleben zu sichern.

Eine ähnliche Wirkung könnte die Förderung benachteiligter Gebiete erzielen. Und auch hier besteht das Problem, dass zwar einige „Naturschutzbetriebe“ gefördert würden, allerdings auch andere Betriebe in diesen Regionen, die nichts für den Naturschutz tun.

2.) Unklarer ist die Wirkung von Greening auf die Naturschutzprogramme der II. Säule. Hierbei gilt zunächst die Unterstellung, dass Greening kaum zusätzliche Wirkung erzielen wird, da inzwischen viele Ausnahmen hinein verhandelt wurden.

Das wichtigste Stichwort in diesem Zusammenhang ist die Anerkennung von Agrarumweltprogrammen als Greening-Flächen. Gerade für Betriebe, die die 5% ökologische Vorrangfläche auf Ackerflächen noch nicht einhalten, könnte es interessant sein, Agrarumweltprogramme hierfür anerkennen zu lassen. Dabei ist allerdings berücksichtigen, dass die EU Doppelförderung (sog. Double-Funding) verbietet. D.h. Maßnahmen, die bereits über Greening gefördert werden, können nicht gleichzeitig in voller Höhe in der II. Säule gefördert werden. Die Anerkennung kann also zu Kürzungen der Prämien in der II. Säule führen. Im sog. „Angepassten Verhandlungsmandat“ des BMVEL vom 27.Juni 2013 heißt es dazu:

Eine Doppelförderung ist allerdings auszuschließen. Im Falle einer Anrechnung bestimmter äquivalenter Agrarumweltmaßnahmen beim Greening kann die Europäische Kommission Abschläge bei der Förderhöhe dieser Maßnahmen vornehmen.

Für Landwirte stellt sich aus ökonomischer Sicht die Frage: Wie hoch fällt der schlechteste Deckungsbeitrag der Fruchtfolge aus? Geht man von einer vollständigen Kürzung der Agrarumweltprämie in der II.Säule um den Greening-Anteil aus, so wären dies 90 €/ha. Wenn ein höherer DB im Ackerbau z.B. für Gerste und Roggen erzielt werden kann, so ist eine Anerkennung (inklusive Kürzung) von Agrarumweltmaßnahmen ökonomisch vorteilhaft. Aus ökologischer Sicht ist andererseits die Frage, welche Art von Maßnahmen anerkannt werden. Wird z.B. auch extensiv bewirtschaftetes Grünland anerkannt, oder müssen es Blühstreifen im Ackerbau sein, d.h. Maßnahmen mit äquivalenter ökologischer Wirkung. Diese Details sind aktuell unklar und betreffen typischerweise eher den Naturschutz auf Ackerbau-Standorten. Gleichwohl kann hier eine vernünftige und für Landwirte mit wenig bürokratischem Aufwand verbundene Lösung einiges für den Naturschutz erreichen.

Eine weiter Wirkung des Greening auf den Naturschutz ist eher psychologischer Art. Viele Landwirte empfinden den verordneten Naturschutz des Greenings als Zumutung. Hier wird in Fachkreisen gerne von dem sog. „Green-Tape“ gesprochen, also empfundene „bürokratische Gängelung“ aufgrund von grüner Politik. Dies ist kein hinreichender Grund auf Umweltpolitiken zu verzichten, gleichwohl könnten es die Bereitschaft von vielen Landwirten, sich auf Naturschutzmaßnahmen einzulassen, eher verringern. Wir stark diese Wirkung ist, hängt auch von den Vertretern des Berufsstandes ab, die sich hierzu im Moment unterschiedlich äußern.

3.) Fazit: Es wäre insgesamt wünschenswert, wenn es weiterhin zahlreiche Kooperationen von Naturschutz und Landwirtschaft gäbe, da der Naturschutz auf den Kooperationspartner Landwirtschaft angewiesen ist und einige Landwirte hier viel leisten. Und auch aus Sicht der Naturschutz- und Landschaftspflege-Verbände muss das Hauptaugenmerk auf der inhaltlichen und finanziellen Ausgestaltung der II.Säule liegen. Die Länderministerien müssen im Laufe des Jahres 2014 neue ELER-Programme entwerfen und der Kommission vorlegen, teilweise ist dies schon in Arbeit. Aus Sicht des Naturschutz wird dies auch weiterhin das „Brot & Butter-Thema“ sein, d.h. es ist wichtig, hier die Entwicklungen genau zu verfolgen und vermutlich wird dies – trotz der oben genannten Wirkungen – am Ende von entscheidender Bedeutung sein.

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*Eine frühere Version dieses Artikels enthielt an dieser Stelle einen Fehler. SL