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Die Zukunft der landwirtschaftlichen Direktzahlungen: Positionen und Optionen für 2020

23. November 2015

Die Diskussion um die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 2020 wird bereits jetzt geführt. Dieser Beitrag geht der Frage nach, wie sich aktuell die Parteien in Deutschland zur Zukunft der Direktzahlungen positionieren. Dieser Diskussionsprozess steht im Moment noch am Anfang, allerdings könnte die Position Deutschlands wichtig, um nicht zu sagen entscheidend für die Frage sein, ob eine Agrarreform deutliche Veränderungen und Fortschritte bringt oder lediglich ein „weiter so“. Eine Reform 2020 müsste bereits 2017/18 diskutiert und beschlossen werden, insofern lohnt schon jetzt (3 Jahre vor einer Reform) ein genauer Blick auf die Positionen.

Landschaftselemente bei Göttingen im Herbst 2015

Landschaftselemente bei Göttingen im Herbst 2015

 

  • Grüne: Auf die Neupositionierung von Robert Harbeck und Martin Häusling (beide Bündnis 90 / Die Grünen) habe ich bereits im Juni in diesem Blog hingewiesen. Die Grünen stellen im Moment 6 der 13 Landesminister für Landwirtschaft (Siehe Tabelle).
    Landesminister für Landwirtschaft, Stand Nov. 2015

    Landesminister für Landwirtschaft, Stand Nov. 2015

     

  • Allerdings liegt außer dem Positionspapier von Harbeck / Häusling, das jedoch nicht offiziell Parteilinie ist, nichts vor. Die sonstigen Landesminister der Grünen halten sich eher bedeckt, auch der agrarpolitische Sprecher der Bundestagsfraktion, Friedrich Ostendorff (aus Westfalen) beschäftigt sich eher mit Milchmarktregulierung oder Export von Agrarprodukten. In der Vergangenheit wurde vereinzelt die Position vertreten, dass die 1. und 2.Säule „Agrargelder“ seien, die man halten müsse. Für die Gesamtpartei, dürfte es auch darauf angekommen, wie sich Fraktionsvorsitzender Toni Hofreiter vom linken Flügel sowie die Umweltsprecherin, Bärbel Höhn vom Realo-Flügel positionieren. Am 16. März 2016 sind in Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg Landtagswahlen und in beiden Ländern sind die Grünen in der Regierung. Es ist daher zu erwarten, dass eine Positionierung der Grünen in dieser Frage erst nach diesen Landtagswahlen erfolgt. Die Tendenz bei Bündnis 90/Die Grünen geht jedoch zu einem Abbau der Direktzahlungen und einer Stärkung der Agrarumweltprogramme, aber ganz klar ist das noch nicht.
  • Umweltministerin Barbara Hendricks (SPD) hat vor einigen Wochen die Naturschutzoffensive 2020 ihres Ministeriums Hierbei lautet eine Überschrift auf S.11 der BroschüreAgrarsubventionen nach 2020 abschaffen – Landwirtinnen und Landwirte für konkrete Naturschutz-Leistungen bezahlen“. Diese Wortwahl ist zunächst sehr unpräzise, allerdings wurde sofort deutlich, dass Hendricks die Direktzahlungen der 1.Säule der GAP im Sinn hat. Das Hauptargument ist sehr ähnlich wie bei Harbeck und Häusling: „Die Umweltanforderungen des ‚Greening‘ und der ‚Cross Compliance‘ sind leider nach wie vor wenig anspruchsvoll.“ Man möchte an dieser Stelle ergänzen, dass die Anforderungen vor allem unwirksam sind, wie die aktuellen Zahlen zur Umsetzung von Greening und der ökologischen Vorrangfläche zeigen, wie ich versucht habe in meinem letzten Beitrag vom 05.Oktober 2015 zu zeigen. Das Ziel von Hendricks besteht in einer Umschichtung der Mittel in die Agrarumweltprogramme 2.Säule, um dort konkrete Naturschutzmaßnahmen zu fördern. Allerdings ist die Naturschutzoffensive wenig abgestimmt, so dass es wenig Unterstützung aus der SPD und den NGOs für diesen Vorstoß gab. Die naturschutzpolitische Sprecherin Steffi Lemke von Bündnis 90/Die Grünen und der Naturschutzpolitische Referent des Nabu, Till Hopf hatten in einer Reaktion fast wortgleich gefordert, den Worten Taten folgen zu lassen. Es muss sich vor allem zeigen, ob diese Position innerhalb der großen Koalition mit CDU/CSU mehrheitsfähig ist.
  • Die Sozialdemokraten (SPD) in Deutschland war in agrarpolitischen Fragen im Bundestag vom Tierarzt Wilhelm Priesmeier (Wahlkreis Goslar-Northeim-Osterode) vertreten worden. Priesmeier war 2012 und 2013 auf mehreren agrarpolitischen Diskussionen in Göttingen und hatten einen „schrittweisen Ausstieg aus den Direktzahlungen“ Auch der Agrarminister von Mecklenburg-Vorpommern, Till Backhaus argumentierte im April 2015 in einem Interview in diese Richtung: „Ich halte eine dauerhafte Aufrechterhaltung der Direktzahlungen im bisherigen Umfang noch in der Art und Weise weder für nötig noch für sinnvoll. Sie leisten zur Erreichung gesellschaftlicher Ziele beispielsweise zur Welternährung, zum Tierschutz, zur Umwelt- und Klimapolitik oder auch zur Entwicklung ländlicher Räume auch mit dem Element des Greenings nur einen geringen Beitrag. Der bürokratische Aufwand steigt jedoch weiter an. Hier liegen Aufwand und gesellschaftlicher Nutzen ziemlich weit auseinander.“ Till Backhaus ist seit 17 (Siebzehn!) Jahren Landwirtschaftsminister in Mecklenburg-Vorpommern, so dass seine Position in der SPD Gewicht haben sollte. Die beiden wichtigsten agrarpolitischen Akteure haben sich somit eher kritisch positioniert. Allerdings hatte die SPD sich in der Agrarpolitik nicht immer prinzipienfest gezeigt, da die SPD eher landwirtschaftsfern agierte. Dies zeigte sich z.B. 2009 in der Wahl von Udo Folgert als Schatten-Agrarminister von Kanzlerkandidat Frank Steinmeier. Udo Folgert, selbst Funktionär des ostdeutschen Bauernverbandes, hatte damals innerhalb kürzester Zeit einige zentrale agrarpolitische Forderungen der SPD im Alleingang und scheinbar ohne Rücksprache geräumt. Insofern darf man gespannt sein, ob wie prinzipienfest die SPD im Punkt Abbau der Direktzahlungen sein werden. Die Tendenz der SPD geht zu einem Abbau der Direktzahlungen und einer Stärkung der 2.Säule, aber Landwirtschaft ist nicht das ganz große Hauptthema der Partei.
  • Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) hatte sich am 22. September 2015 auf einer Konferenz zur Zukunft des EU-Budgets in Brüssel geäußert. Hierbei brachte er eine Umschichtung des Agrarbudgets für andere gesellschaftliche Aufgaben ins Spiel. „Um ganz offen zu sein: Ich schlage vor die Gelder, die für Kohäsionspolitik sowie Teile des Agrarbudgets für eine Unterstützung der Reformanstrengungen in anderen Mitgliedsstaaten zu verwenden.“ (eigene Übersetzung) Damit spricht Schäuble erstmals offen aus, was seit vielen Jahren von Finanzpolitikern verschiedener Parteien und hinter vorgehaltener Hand auch aus dem Finanzministerium hört: Man sieht angesichts der finanziellen Herausforderungen der EU-Reform wichtigere Prioritäten als eine Fortsetzung der Agrarzahlungen, die nur einen recht geringen Zielerreichungsgrad haben und auch den Empfehlungen von Experten widersprechen (so auch Schäuble in seiner Rede). Schäuble fordert in seiner Rede eine klare Ausrichtung des Budgets an einem europäischen Mehrwert.
  • Christlich Demokratische Union (CDU): Die Position Wolfgang Schäubles gilt jedoch nicht für die CDU. Die Position der Union ist im Moment, dass man das jetzige System der Direktzahlungen beibehalten möchte. So hatte Bundeslandwirtschaftsminister Christian Schmidt (CSU) sich in einer Rede vom 03.04.2014 im Bundestag zu den Ergebnissen der GAP-Reform 2013 und den Direktzahlungen bekannt, zu seiner Position für Reform 2020 macht Schmidt in einer Antwort an Kirsen Tackmann (Die Linke) im Nov. 2015 keine Angaben. Georg Nüßlein (CDU), der stellvertretende Vorsitzende der CDU-Bundestagsfraktion bekannte sich ebenfalls in einer Reaktion auf die Naturschutzoffensive 2020 am 14.10.2015 zum Erhalt der Direktzahlungen. Zum Greening sagt Nüßlein: „Wir sollten dieses Konzept jetzt erst einmal konsequent umsetzen, anstatt die Interessen von Landwirtschaft und Naturschutz gegeneinander auszuspielen.“ Ein Konzept, dass die CDU vor seiner Einführung im übrigen kritisiert hat.
  • Allerdings gibt es inzwischen auch in der CDU auch andere Stimmen: So äußerte sich der Europaabgeordnete der CDU, Peter Jahr (aus Sachsen) am 16.09.2015 an einem „Roundtable zur Zukunft der GAP“ eher kritisch zum Thema Direktzahlungen und Greening: „Wir sollten uns in der Ersten Säule auf die Wettbewerbsfähigkeit konzentrieren und Umwelt- und Sozialaspekte mit Mitteln aus der Zweiten Säule fördern“. Auch der CDU-Bundestagsabgeordnete Hans Georg von der Marwitz (Wahlkreis Barnim, Brandenburg) signalisierte bereits im Mai 2013 bei einer agrarpolitischen Diskussion in Göttingen, dass er die Direktzahlungen in der aktuellen Form für nicht zu rechtfertigen hält und er sich auch einen schrittweisen Ausstieg aus den Direktzahlungen vorstellen können. Er musste jedoch in der gleichen Diskussion im Mai 2013 auch einräumen, dass seine Position in der CDU-Fraktion nicht mehrheitsfähig sei. Die aktuelle Position und Tendenz der CDU/CSU insgesamt besteht in einer Beibehaltung des jetzigen Systems.
  • Die Position der Linken ist etwas unklar: Die Bundestagsabgeordnete Kirsten Tackmann (aus Nordwest-Brandenburg) hatte in den letzten Jahren mehrfach die soziale Unausgewogenheit der Direktzahlungen, sowie die Verwässerung der Greening-Regeln kritisiert. Sie hatte 2015 eine kleine Anfrage an die Bundesregierung gestellt und nach der Entscheidung der Landwirte bei den ökologischen Vorrangflächen gefragt. Ihr Kommentar auf die Antwort der Bundesregierung vom 02.11.2015 war dann jedoch, dass Greening die „Vielfalt in der Agrarlandschaft“ fördere. Dies ist angesichts der Zahlen des Bundesministerium eine eher optimistische Sicht von Greening, die für die sonst scharfe Opposition der Linken recht milde erscheint. Die Tendenz der Linken bei den Direktzahlungen dürfte wohl eher kritisch gegenüber den Direktzahlungen sein, die Signale sind mir jedoch nicht vollkommen klar. (Aber ich lerne gerne dazu.)
  • Die Liberalen (FDP) stellte in den 1970ern mit Josef Ertl viele Jahre den Bundeslandwirtschaftsminister. Heute sind die Liberalen allerdings in der Agrarpolitik weniger wahrnehmbar. Die FDP nimmt auf ihrer Homepage keine klare Position in der Agrarpolitik ein: Die FDP möchte einerseits das 2-Säulenmodell erhalten, man hält auch eine starke Marktorientierung für wichtig, möchte aber gleichzeitig auch die Bereitstellung öffentlicher Güter fördern. Dies klingt zunächst sehr ausgewogen, allerdings ist die Tendenz der Liberalen in den Bundesländern, die Agrarumweltprogramme und v.a. die Förderung des Ökolandbaus zu scharf kritisieren, insofern ist unklar, welche öffentlichen Güter gefördert werden sollen. Die Tendenz der FDP könnte bei einem Wiedereinzug in den Bundestag sein, in der Agrarpolitik entweder alles zu belassen oder aber die Zahlungen für die Landwirtschaft in der 1. und 2.Säule aus finanzpolitischen Erwägungen ersatzlos zu streichen.

Insgesamt zeigt sich, dass sich die Haltung zu den Direktzahlungen in den Parteien im Moment nach dem Rechts-Links-Schema orientiert: Argumente für eine Reduktion/Abbau der Direktzahlungen und für eine Stärkung der Agrarumweltprogramme findet man eher bei SPD und Grünen, die CDU ist tendenziell für eine Beibehaltung der Direktzahlungen, auch wenn einzelne Vertreter v.a. aus Ostdeutschland kritisch sind. Hieraus könnten sich drei Hauptszenarien für die nächste Reform 2020 ergeben:

  1. „Vertiefungs-Szenario“: Beibehaltung und Vertiefung der GAP 2013, in der Greening schärfer formuliert sind, andererseits Cross-Compliance vereinfacht wird und sich das Agrarbudget kaum ändert. Angesichts der ersten Erfahrungen im Mitentscheidungsverfahren nach dem Lissabon-Vertrag ist dieses Szenario sehr wahrscheinlich. Es ist in der Europäischen Union im Moment sehr schwer, mit 28 Mitgliedsstaaten im Rat und dem heterogenen EU-Parlament eine substanzielle Reform zu gestallten. Die ökologischen Herausforderungen würden auf der Strecke bleiben und auch eine effiziente Verwendung von Steuermitteln wäre nicht gegeben. Dieses Szenario wäre v.a. mit einer CDU-Alleinregierung, einer CDU-FDP-Koalition oder einer großen Koalition machbar.
  2. „Reform-Szenario“: Moderate Reform bestehend in einem leichten bis deutlichen Abbau der Direktzahlungen der 1.Säule und einem Ausbau der 2.Säule. Dies könnte (Szenario 2a) mit globalen Kürzungen der Direktzahlungen auf EU-Ebene oder auch mit weiteren Umschichtungen der Direktzahlungen zwischen den Mitgliedsländern passieren, so dass die Osteuropäer höhere und die Westeuropäer niedrigere Direktzahlungen bekommen. Oder (Szenario 2b) diese Reformen werden im Rahmen von flexiblen Elementen auf nationaler Ebene geregelt (wie in der aktuellen GAP-Reform). Dieses Szenario wäre mit der SPD und den Grünen umsetzbar, allerdings auch in einer großen oder einer schwarz-grüne Koalition.
  3. „Kürzungs-Szenario“: Im dritten Szenario werden vor allem Kürzungen im Agrarbudget vorgenommen. Hier wären sowohl Kürzungen der Direktzahlungen oder Kürzungen in 1. oder 2.Säule nach der Rasenmäher-Methode denkbar. Die gekürzten Mittel würden dann für andere Politikbereich der EU genutzt, ggf. könnten auch Reformbestrebungen in Krisen-Staaten unterstützt werden (wie von Schäuble vorgeschlagen). Dieses Szenario wäre im Sinne von Wolfgang Schäuble und Finanzpolitiker anderer Parteien oder auch der liberalen Parteien Europas (außer der FDP). Ob die FDP ein solches Szenario unterstützen würde ist allerdings unklar. Basierend auf den bisherigen Erfahrungen ist dieses Szenario das unwahrscheinlichste, allerdings könnte dieses Szenario bei starken Austrittsbestrebungen von Großbritannien 2017 oder bei einer weiteren Euro-Krise sehr viel größere Bedeutung bekommen. Allerdings kann es auch sein, dass Krisen in der EU dazu führen, dass man weitere Probleme wie Proteste gegen die Reform 2020 vermeiden möchte. Eine CDU-FDP-Koalition könnte dies am ehesten umsetzen, andere Koalitionen im Krisenfall jedoch auch.

Die Diskussion um die GAP 2020 ist noch im Anfangsstadium, aber erste Tendenzen lassen sich ablesen. Ab März 2016 dürfte die Debatte in Deutschland an Fahrt aufnehmen, aber es ist insgesamt sehr viel mehr Bewegung in der Debatte als 2009/2010, vor der letzten Agrarreform.  Die genannten drei Szenarien sind natürlich nur Spekulationen basierend auf den Positionen und der bisherige Erfahrung. Daher bin ich gespannt auf die Debatte, Ergänzungen und Kommentar sind wir immer erwünscht!

Grüne Agrarpolitiker fordern ein Ende der Direktzahlungen!

18. Juli 2015

Endlich, möchte man laut rufen, dieser Schritt war lange fällig!

Die grünen Agrarpolitiker Robert Habeck und Martin Häusling fordern ein Ende der Direktzahlungen und schlagen mit einem Positionspapier „Fundamente statt Säulen – Ressourcen schonend, tiergerecht und sozial nachhaltig! Plädoyer für eine Neuordnung der europäischen Agrarpolitik“ eine Kursänderung in der Agrarpolitik von Bündnis 90 /Die Grünen vor. Ziel ist es, die Zahlungen der ersten Säule schrittweise abzubauen und die gesparten Gelder für öffentliche Güter und auf andere Politikziele auszugeben. Das Papier skizziert einige andere Bereiche, die ergänzend gestärkt werden sollten: Agrarforschung stellen die zwei Autoren in den Vordergrund, da dies für den Agrarsektor wichtig sei. Dem kann man nur zustimmen: So eingesetzte Gelder würden mittelfristig eine sehr viel günstigere Wirkung für die Landwirtschaft entfalten. Sehr naheliegend finde ich auch den Hinweis, dass auch mehr Mittel für Naturschutz im Rahmen der Fauna Flora Habitat (FFH)-Richtlinie bereitgestellt werden sollen, da dies eine europäische Politik, die man dann endlich mit europäischen Geldern finanzieren würde.

Keine Direktzahlungen bedeutet mehr Geld für Naturschutz - Naturschutzgebiet Korrö, Småland, Schweden

Keine Direktzahlungen bedeutet mehr Geld für Naturschutz – Naturschutzgebiet Korrö, Småland, Schweden

Und siehe da! Es bilden sich sofort ganz merkwürdige Koalitionen: Der Generalsekretär des Deutsche Bauernverband, Udo Hemmerling schlägt im Allgäuer Zeitung vom 16.07.2015 Alarm , weil das die „bäuerlichen Betriebe“ angeblich „ausbluten“ würde. (Merke: Allgäu = bäuerlich aus Sicht des DBV…). Gut gemacht, es ist wohl die Erwartung der DBV-Mitglieder, dass der DBV Subventionen verteidigt, für die die Landwirte beinahe gar nichts tun müssen. Der DBV ist eine Lobby-Organisation, der Steuerzahlerbund würde sich hier (wenn ihm das Problem bekannt wäre…) vermutlich anders positionieren. Ich würde Herrn Hemmerling an der Stelle zunächst gerne fragen, was „bäuerlich“ für ihn eigentlich bedeutet. Aber geschenkt, bäuerlich ist ja inzwischen ein allseits beliebter Begriff und hat seinen Weg sogar in das CDU-Agrarprogramm gefunden. Dass der DBV diesen Begriff als Argument für den Erhalt der Direktzahlungen verwendet, ist schon ein wenig überraschend.

Wissenschaftlich erscheint mir der Schritt von Habeck und Häusling geboten und für bäuerliche Betriebe, die öffentliche Leistungen erbringen, muss dies nicht automatisch ein Nachteil sein. Ich bin gespannt, wie sich diese Diskussion entwickelt, denn viele Agrarökonomen verschiedener Generationen fordern schon lange ein Ende der Direktzahlungen, insofern schlagen Habeck und Häusling etwas vor, was die Wissenschaft prinzipiell unterstützt. Strategisch könnte sich aus dieser Position für die Grünen ganz neue Optionen ergeben. Es würde ein Reformpfad vorgeschlagen, der wissenschaftlich sinnvoll ist und die Grünen als aktive Akteure einer Agrarreform positioniert.

Vor allem benennt das aktuelle Positionspapier klar die Schwachpunkte der ersten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nach 2013. Ich möchte hier etwas über das Papier hinausgehend auf die aus meiner Sicht eklatanten Mängel der ersten Säule hinweisen:

  • Einkommenspolitik: 1992 wurden die Direktzahlungen von Agrarkommissar Ray MacSharry eingeführt mit dem Ziel, Landwirte für die Preissenkung des Interventionspreises zu entschädigen. Die Preise wurden in der Folge nochmal bei der „Agenda 2000“ substanziell und mit der Fischler-Reform 2005 leicht gesenkt. Inzwischen ist die MacSharry-Reform 23 Jahre her, es ist die Frage, ob diese Begründung noch stichhaltig ist.
    Es ist weiterhin auch grundsätzlich denkbar, die Einkommen in der Landwirtschaft mit EU-Geldern zu unterstützen, aber das ist eine Frage von politischen Prioritäten und ich würde die großen Herausforderungen von Deutschland und der EU nicht unbedingt in der Stützung landwirtschaftlicher Einkommen sehen. Man müsste die Fortsetzung der Einkommenspolitik nachvollziehbar belegen, dass in der Landwirtschaft systematisch weniger Einkommen erzielbar sind, als dies in anderen Wirtschaftszweigen der Fall ist. Zwar deutet die Vergleichsrechnung des Agrarberichts der Bundesregierung darauf hin, aber (und hier sollten drei Ausrufezeichen folgen!) die Vergleichsrechnung hat einige methodische Schwächen. Es fehlt eine aktuelle Übersicht, welche Einkommen Landwirte-Familien erzielen. Wenn Mann oder Frau in der Landwirtschaft tätig sind, so kann der Partner Lehrer, Rechtsanwalt oder Arzt sein und gut verdienen. Eine Einkommenspolitik müsste dies berücksichtigen. Des weiteren fehlt bei der Vergleichsrechnung des Agrarberichtes auch die Vermögenssituation von Landwirtschaftsbetrieben bzw. Familien in der Landwirtschaft. Und wenn diese wichtigen Informationen nicht vorhanden sind, wäre eine pauschale Einkommensstützung dem Wähler nicht ganz leicht zu erklären. Insofern steht die einkommenspolitische Begründung der Direktzahlungen inzwischen auf mehr als wackeligen Füßen.
  • Fehlende Lenkungswirkung für öffentliche Güter: Ziel der Agrarpolitik sollte die Finanzierung von „öffentlichen Gütern“ sein. Öffentliche Güter wie z.B. Gewässer- und Bodenschutz, Biodiversität und Klima- und Tierschutz werden nicht über den Preis entgolten, daher macht es Sinn, dass der Staat in den Markt eingreift und öffentliche Güter fördert. Dies wird durch spezifischen Agrarumweltprogrammen gefördert, es trifft auch auf Betriebe des Ökolandbaus zu. Die erste Säule entfaltet im Moment keine messbare Lenkungswirkung mit Bezug auf öffentliche Güter. Die Umweltindikatoren der Landwirtschaft haben sich in den letzten Jahren keineswegs verbessert, im Gegenteil! Dies belegt unter anderem der Indikatorbericht Nachhaltigkeit 2014 des Statistischen Bundesamtes.
    Streitpunkt Greening: Interessant ist hierbei auch, dass in dem Papier von Habeck und Häusling endlich zugegeben wird, dass das Greening der Direktzahlungen nicht zu einer Ökologisierung der Agrarpolitik führen wird. Ich habe versucht, dies in meinem vorletzten Posting: „Greening 2015: Für welche Maßnahmen entscheiden sich die Landwirte?„, sowie in einigen Artikeln (u.a. in Natur und Landschaft von Juni 2015) zu belegen. Bisher war die Position vieler Grüner Agrarpolitiker und vor allem der NGO-Verbändeplattform gewesen, dass das Greening grundsätzlich richtig, jedoch (leider leider) schwach umgesetzt wurde. Exemplarisch hierfür ist ein Beitrag von Lutz Ribbe (Euronatur und BUND) und Uli Jasper (Arbeitsgemeinschaft bäuerlicher Landwirtschaft) in Natur und Landschaft von Juni 2015, in dem sie die Position vertraten, Greening müsse nur „scharf gestellt“ werden. (- man beachte die sprachliche Analogie.). Die deutschen NGOs (anders als z.B. Naturschutzverbänden in anderen Ländern und auf EU-Ebene) haben sich früh aus Seiten von Dacan Cioloș gestellt und Ihre Unterstützung für das Konzept des Greenings in einer geradezu erstaunlichen Vasallentreue noch aufrechterhalten, als deutlich wurde, dass Greening und die GAP-Reform 2013 ein Fehlschlag werden würde. Natürlich räumen auch die Vertreter der NGOs immer wieder ein (mitunter hinter vorgehaltener Hand…), dass das Greening nicht ihren Vorstellungen entspricht. Aber man meint immer noch, den Fuss in der Türe zu haben. Agrarzahlungen werden durch Umweltschutz begründet, was aus Sicht der NGOs erstreben wert ist. Man könnte 2020 – so die vermutete strategische Überlegung – mehr, also ein restriktiveres Greening erreichen. Dass das Greening jedoch 2020 nicht scharf gestellt wird, haben meiner Meinung nach die Verhandlung zur GAP-Reform 2013 hinlänglich bewiesen. Der DBV und COPA/COJEGA werden auch 2020 auf europäischer Ebene zu verhindern wissen, dass es zu schärferen Umweltregeln kommt. Ich halte die strategische Position der Verbändeplattform und der Bündnisgrünen aus umweltpolitischer Sicht für einen Fehler und auch in diesem Sinne schlägt das Papier eine sinnvolle und logische Positionsänderung vor.
Ergebnis der Direktzahlungen - Ausgeräumte Landschaft

Ergebnis der Direktzahlungen – intensiv genutzte, strukturarme Landschaft

  • Wirkung auf den Bodenmarkt: Auf dieses Thema geht das Papier detailliert ein: Die Direktzahlungen werden pro Hektar gezahlt und werden somit über erhöhte Pachten an die Bodeneigentümer, die nicht immer aktive Landwirte sind, weitergereicht. Sie erfüllen damit nur bedingt ihren einkommenspolitischen Zweck, nämlich die Unterstützung aktiver Landwirte. Und weil in den letzten Jahren verstärkt auch institutionelle Anleger in Boden investiert haben, wirken sich die Direktzahlungen auch positiv für Investoren aus, was ein nicht gewollter Nebeneffekt ist. Habeck und Häusling erwarten sich von einem Abbau der ersten Säule eine Absenkung des Pachtniveaus. Ich bin nicht ganz sicher, in welchem Maße diese Wirkung eintreten wird, allerdings zeigt die Entwicklung der Pachtpreise in den 1990er Jahren, dass eine Liberalisierung der Agrarpolitik grundsätzlich schon zu Preissenkungen am Bodenmarkt führen können. Allerdings ist das Pachtpreisniveau nicht nur vom Niveau der Direktzahlungen, sondern auch von einer Reihe anderer Effekte (wie z.B. Produktivität und Niveau der internationalen Agrarpreise) abhängig.
  • Das sog. Ansubventionieren in der zweiten Säule: In der zweiten Säule werden im Moment in vielen Programmen Leistungen gefördert, die (wenigstens teilweise) den Charakter von öffentlichen Gütern haben. Wenn man jedoch mit Agrarumweltprogrammen Anreize für umweltgerechtes Verhalten oder für die Bereitstellung von Artenvielfalt setzen möchte, so muss man bei deren Ausgestaltung gegen Anreize der erste Säule „ansubventionieren“. Für Betriebe muss es finanziell interessant sein, einen fünfjährigen Vertrag in einem Agrarumweltprogramm abzuschließen. Allerdings bekommen die Betriebe ohnehin die Direktzahlungen, insofern sind z.B. Agrarumweltprogramme hier nur ein „Zubrot“. In der erste Säule wurden bisher ca. 330 €/ha entkoppelte Direktzahlungen gezahlt, in der Förderperiode 2014-2020 wird sich diese Summe auf 300 €/ha reduzieren, wovon ca. 85 €/ha für Greening-Maßnahmen gezahlt werden. Bedenkt man die Höhe von manchem Programm der zweite Säule, so reduzieren die Direktzahlungen zunächst die Bereitschaft der Teilnahme, zumal sie auf der gesamten Betriebsfläche gezahlt werden. Ein Abbau der ersten Säule würde die zweite Säule sehr viel attraktiver machen, weil die Anreizwirkung stärker ausfallen würde. Das dort eingesetzte Geld hätte dann eine größere Lenkungswirkung für öffentliche Güter. Auch deshalb ist der Abbau der Direktzahlungen wichtig.

Perspektiven des Abbaus der ersten Säule?

Es stellt sich natürlich die Frage, wie dieser Abbau stattfinden soll. In dem Papier wird auch angedeutet, dass „Strukturbrüche vermieden werden“ sollen. Ein Ausstieg wollen Habeck und Häusling planvoll und sozial gesellschaftlich angemessen umsetzten, allerdings mit einem „klaren Enddatum in nicht allzuferner Zeit„.

Es gibt einige weitere Dinge zu bedenken: Ich würde überlegen, ob nicht ein gewisser Grundbetrag schon über öffentliche Güter zu rechtfertigen wäre. Eine Studie des Thünen Institutes von Plankl et al. (2010) beziffert etwa die Kosten der Offenhaltung der Landschaft mit 50 €/ha, allerdings mit großer Schwankungsbreite. Die gleiche Studie zeigt auch, dass Cross Compliance etwa 1,5-1,7 % der Gesamtkosten eines Verfahrens ausmachen kann. Insofern könnte man überlegen, die Direktzahlungen auf ein gewisses Basis-Niveau zu reduzieren.

Des weiteren wäre zu überlegen, wie diese Reduktion im europäischen Kontext erfolgen soll. Eine Reduktion in Deutschland erscheint möglich, da gerade Deutschland ein recht hohes Niveau an Direktzahlungen hat. Allerdings sind die Präferenzen in den verschiedenen Nationalstaaten womöglich sehr unterschiedlich. Daraus leitet sich ab, dass Umschichtungen von der ersten in die zweite Säule auf nationaler Ebene das Instrument der Wahl dazu wären. Jeder Nationalstaat könnte somit selbst entscheiden, wie stark die Direktzahlungen reduziert werden sollen. Es gibt Länder in der EU, in denen die einkommenspolitische Komponente sehr viel wichtiger und besser zu rechtfertigen ist, als in etwa Deutschland und in den Westlichen EU-Staaten. Aber auch in einem Land wie Rumänien haben die Direktzahlungen  Schlagseite: Eine Analyse der dorten Direktzahlungen zeigt, dass besonders kleine Betriebe beim Empfang der Direktzahlungen benachteiligt sind. Die komplementären nationalen Direktzahlungen (CNDP) in Rumänien werden vermutlich daher auch pro Tier gezahlt werden, um die Kleinstbetriebe zu erreichen. Effizient sieht anders aus!

Mit einer Umschichtung zwischen den Säulen würde man sich bei der GAP-Reform 2020 im aktuell gültigen System der GAP bewegen. Allerdings besagt die These des „Subventionswettlaufs“, dass in diesem Szenario wieder „Rent-Seeking“ Prozesse und Lobbyismus dazu führen, dass die nationalen Agrarminister (unter dem Druck der landwirtschaftlichen Lobby) sich gegenseitig übertreffen und ein möglichst hohes Direktzahlungs-Niveau in ihrem Mitgliedsland fortschreiben wollen. In der GAP-Reform 2013 gab es die Option, Mittel zwischen den Säulen zu verschieben. Von dieser Option wurde jedoch in der Summe aller EU-Mitgliedsländer kaum Gebrauch gemacht. Lediglich 0,6 des gesamten Budgets wurde in die zweite Säule transferiert (siehe mein Posting, Abbildung 4 von April 2014: The Implementation of the CAP-Reform 2013 – an actual overview). Ich bin unsicher, ob dies schon dafür spricht, dass es (wider jeder ökonomischen Vernunft) einen „Subventionswettlauf“ gibt. Um einen Subventionswettlauf vorzubeugen wäre auch ein obligatorisches Abschmelzen auf EU-Ebene eine sinnvolle Forderung, die jedoch schwerer zu realisieren sein wird.

Fazit: Ende der Direktzahlungen

Aus wissenschaftlicher Sicht sage ich: Gut so! Ich habe diese Position auf diesem Blog in den letzten Jahren schon mehrfach so vertreten. Eine solche Reform würde viele Vorteile bringen, wenn Sie europäisch angepasst und mit einem entsprechenden Ausstiegs-Szenario versehen wäre. Die Agrarpolitiker der nächsten Generation werden es Habeck und Häusling danken, denn so eröffnen sich ganz neue Gestaltungsmöglichkeiten in der Agrarpolitik, die auch aus Sicht von Landwirtschaft und Steuerzahler sinnvoll sind. Nur für den Bauernverband wäre eine solche Reform nicht so gut, denn es gäbe kaum noch Besitzstände zu verteidigen.

Empfänger EU-Agrarzahlungen: Mangelnde Transparenz

12. Januar 2013

Es ist ein Dauerthema: Wer bekommt EU-Agrarzahlungen in welcher Höhe? Bereits 2008 hatte die EU festgelegt, dass die Empfänger der EU-Zahlungen im Agrarbericht offengelegt werden müssen. In den meisten EU-Mitgliedsstaaten wurde diese Richtlinie schnell umgesetzt. In Deutschland wartetet das Landwirtschaftsministerium sehr lange mit der Veröffentlichung dieser Daten. Aus Bayern wurden Bedenken hinsichtlich des Datenschutzes angemeldet, so dass es bis Juni 2009 dauerte, bis eine Datenbank mit Suchfunktion veröffentlicht wurde. Einige Zeit später wurde die Datenbank aufgrund eines Urteils des EUGH wieder vom Netz genommen und ohne die Betriebe in der Rechtsform eines „Einzelbetriebes“ (natürliche Personen) neu veröffentlicht. D.h. aktuell sind nur die Zahlungen an juristische Personen sichtbar. Die Datenbank zeigt im Wesentlichen drei Kategorien von Zahlungen (Vgl. BLE 2012):

  1. Die Direktzahlungen (v.a. die Betriebsprämie),
  2. Die sonstigen Marktordnungs-Zahlungen der EU (z.B. Schulmilchbeihilfen, Lagerbeihilfen, Exporterstattungen etc.) und
  3.  Zahlungen der zweiten Säule aus dem ELER-Fond: Dieser enthält
    1. Achse von ELER: Wettbewerbsfähigkeit (z.B. Agrarinvestitionsprogramme)
    2. Achse: v.a. Agrarumweltprogramme und Förderung Ökolandbau,
    3. Achse: Ländliche Entwicklung (Marktinitiativen, Tourismus, Dorferneuerung etc.)
    4. sowie LEADER-Zahlungen.

Die ELER-Zahlungen sind kofinanziert aus Bundesmitteln (der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“) und Landesmitteln.

Wenn man sich aktuell einen Überblick verschaffen möchte, so steht man als Bürger der Bundesrepublik auf dem Schlauch. Man findet unter http://www.agrar-fischerei-zahlungen.de/ jede Menge Information, darüber was warum in der Datenbank zu finden ist, man bekommt informationen, wie man diese Seite in welchem Browser barrierefrei betrachten kann. Nur eine Suchfunktion findet man dort nicht, d.h. ein Schelm, wer jetzt denkt, das hat das Ministerium von Ilse Aigner aber gut „versteckt“. Hier ist die Seite in Österreich (http://www.transparenzdatenbank.at/) oder Großbritannien (http://cap-payments.defra.gov.uk) vorbildlich, hier ist man mit einem oder zwei Klicks bei der Suchmaske.

Wenn man dann die Suche gefunden hat (indem man http://www.agrar-fischerei-zahlungen.de/afig/Suche eintippt), so muss man mindestens einen Ort, einen Namen oder eine Postleitzahl eingeben. Es ist nicht möglich, mit einem Klick, die größten Empfänger von Agrarzahlungen zu sehen. Hier hilft eine Übersicht der Informationsplattform Euraktiv (http://www.euractiv.de/), die die wichtigsten Empfänger listet.

Auf der Liste der TOP 100 findet man zunächst einige Körperschaften öffentlichen Rechts wie das Landesumweltamt Potsdam (vermutlich ein Bewirtschafter von Nationalparks in Brandenburg, d.h. mit Agrarumweltzahlungen), der Landesbetrieb für Küstenschutz, Husum (vermutlich die Bewirtschaftung von Deichen und sowie Küstenschutzmaßnahmen) sowie die Wasserwerke Kronach (vermutlich auch Agrarumweltmaßnahmen), jedoch findet man unter den TOP-10 auch das Wirtschaftsministerium Rheinland-Pfalz und das Thüringer Agrarministerium. Weiter unten sind dann die bereits häufig in den Medien erwähnten Wirtschaftsunternehmen Südzucker (Platz 26), Westfleisch (28) oder Danish Crown GmbH (39). Unter den TOP 100 finden sich jedoch auch viele Ost-Betriebe, die aufgrund ihrer Größe sehr viele Direktzahlungen beziehen.

Andere Empfänger von Exportsubventionen wie z.B. Storck, Tönnies, Nestlé oder Ferrero findet man so nicht (vgl. BUND (o.a.) Agrarsubventionen umlenken). Leider lassen sich die Datenbank Einträge nicht nach Zahlungskategorie ordnen. Es wäre etwa interessant zu wissen, wer besonders viel Exporterstattungen empfängt oder wer besonders viele Agrarumweltzahlungen erhält. Dies war bis 2010 möglich, aktuell ist eine Recherche nur mit extrem hohem Zeitaufwand nötig.

Es soll hier nicht die Auffassung vertreten werden, dass jeder Landwirt vollständig durchleuchtet werden soll. Wir empfangen als Privatpersonen u.U. auch staatliche Subventionen in gewissem Umfang, trotzdem steht unser Name nicht automatisch im Internet. Es geht nicht um den Extremfall, den sog. „gläsernen Landwirt„. Wenn der Empfänger eine Rechtsperson ist, so sollte dies schon transparent sein, zumal die gesellschaftlichen Leistungen für die Zahlungen mitunter fragwürdig sind. Die aktuelle Bundesregierung macht die Daten trotz entsprechender EU-Vorgaben bewusst nicht sichtbar. Transparenz sieht anders aus!

Nachtrag vom 02.06.2015: Der Link für die Datenbank hat sich erneut geändert (http://www.agrar-fischerei-zahlungen.de/afig/Suche), oder soll ich sagen, das Ministerium hat die Suchmaske noch besser versteckt. Aber Nein, da würde ich ja böse Absicht unterstellen, nichts liegt mir ferner…

Meine Kritik bleibt: Über die BLE-Seite findet man die Suchmaske nicht und dies passt zur Grundphilosophie des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) auch unter Minister Christian Schmid (CSU): Die Zahlungen müssen aufgrund EU-rechtlicher Verpflichtungen transparent gemacht werden, dazu ist das BMEL gezwungen. Aber wer sich für die Zahlungsempfänger wirklich interessiert, dem wird das Leben schwer gemacht. Auch der letzte Satz meines Beitrags von Ende 2013 ist weiter brandaktuell: Transparenz sieht anders aus!