Seit Januar 2017 habe ich mich gemeinsam mit anderen Wissenschaftlern von verschiedenen Standorten und aus unterschiedlichen Disziplinen unter der Leitung von Dr. Guy Pe’er (iDiv, Leipzig) mit der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) beschäftigt. Gemeinsam haben wir einen sog. „Fitness-Check“ für die GAP durchgeführt, der am 21.November 2017 in Brüssel veröffentlicht wurde. Einige Ergebnisse möchte ich hier vorstellen. Vorab gilt mein Dank allen Kolleg*innen, die sich an dieser Studie beteiligt haben und ihr Wissen eingebracht haben. Die Namen aller Beteiligten sind unten, beim Link zum Volltext der Studie erwähnt.
Hintergrund
Seit einigen Jahren führt die EU Kommission Fitness-Checks für verschiedene Politikbereiche durch, mit denen überprüft wird, ob eine Politik noch ihren Zweck erfüllt und mit anderen Politikbereichen gut zusammenpasst. Im Rahmen dieser Methode (siehe EU Kommission 2014) wird untersucht, ob eine Politik a) effektiv und b) effizient ist, c) ob die Instrumente innerhalb eines Politikbereiches kohärent sind (interne Kohärenz) und d) ob die Politik kohärent mit anderen Politikbereichen (externe Kohärenz) ist, e) ob sie aus Sicht der Bürger in ihrer Zielsetzung noch relevant ist und f) ob sie einen europäischen Mehrwert schafft.
Bodenbearbeitung nach der Ernte im Juli 2015, Landkreis Göttingen
So wurde beispielsweise ab Februar 2014 die EU Naturschutzpolitik (Natura 2000) mit dieser Methode überprüft. Die EU führte eine umfassende Studie durch, in der die wissenschaftlichen Erkenntnisse zum Thema zusammengetragen wurde. Eine ganze Weile sah es so aus, als wolle die EU ihre Naturschutzpolitik abschaffen. Im Mai 2016 wurde jedoch in der entscheidenden Abstimmung beschlossen, die EU Naturschutzpolitik fortzusetzen, auch weil Deutschland sich für die Fortsetzung der Politik aussprach. Diese Entscheidung basierte auf dem Verfahren des Fitness-Checks.
Interessanterweise haben es die EU Kommission und die Mitgliedsstaaten bisher abgelehnt, ihre finanziell wichtigste Politik, die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) einem Fitness Check zu unterziehen. Mit einem jährlichen Budget von 43,12 Mrd. EUR hat die GAP einen Anteil von fast 40% des EU-Haushalts. Jeder EU-Bürger*in zahlt im Durchschnitt ca. 110 EUR für die GAP aus. Und die GAP ist eine der wenigen vollständig vergemeinschaftete Politik, d.h. seit 1957 werden alle agrarpolitischen Fragen grundsätzlich zunächst in Brüssel getroffen und die Mitgliedsstaaten wirken nur im von Brüssel vorgegeben Rahmen mit. Seit 1992 wurde diese Politik mehrfach reformiert, allerdings ist der Reformeifer bei der letzten Reform 2013 etwas erlahmt. Trotzdem lehnt die EU Kommission und die Mitgliedsstaaten einen solchen Fitness-Check bisher ab.
Vor diesem Hintergrund haben Birdlife, das European Environmental Bureau (EEB) und der NABU e.V. (sowie die sozialdemokratische und die grüne Fraktion im Europaparlament) eine breit angelegte Studie finanziert, in der genau die Methode eines Fitness-Checks für die GAP angewendet wird um zu untersuchen, ob die GAP immer noch ihren Zielen gerecht wird. Ein weiteres Ziel der Studie war es, auch zu untersuchen ob die GAP die sog. Nachhaltigkeitsziele (SDGs) der Vereinten Nationen (UN) erfüllt, die die Anforderung an nachhaltige Entwicklung definieren.
Vorgehensweise
Wir haben seit Januar 2017 nach einem einheitlichen Verfahren 791 Publikationen gesammelt. 350 dieser Publikationen wurden vollständig ausgewertet, 306 Publikationen waren am Ende relevant zur Bewertung der GAP. Die ersten Zwischenergebnisse wurden am 11.Mai 2017 in Brüssel bei dem Event von Birdlife und dem EEB „Who will fix the broken CAP – A receipe for a Living Land“ vorgestellt. Am 21.November 2017 wurden in Brüssel die abschließenden Ergebnisse und die vollständige Studie vorgestellt, auch die Datenbank für das Projekt wurde inzwischen veröffentlicht (https://idata.idiv.de/DDM/Data/ShowData/248). Die Publikationen wurden den verschiedenen Kriterien des Fitness Checks zugeordnet (Abbildung 1):
Abb.1: Anzahl der Ausgewereteten Publikationen zu den Fitness-Check-Kriterien (eigene Darstellung)
In dem folgenden Text werden ich einige ausgewählte Erkenntnisse darstellen und mich auf die unsere Bewertung der ersten Säule (Markt- und Einkommenspolitik) sowie der internen Kohärenz konzentrieren.
Marktreformen waren erfolgreich, aber was jetzt?
Die Marktordnungen der GAP wurden seit 1992 mehrfach reformiert, so dass man zunächst zeigen kann, dass die Märkte sehr viel besser funktionieren als vor Beginn des langen Reformprozesses, der 1992 mit der MacSharry-Reform und dem Abschluss der GATT Uruguay-Runde 1994 begann. Auch die Agenda 2000 vor der EU-Osterweiterung und die Fischler-Reform 2003 waren wichtige Reformschritte. Der Reformprozess trug dazu bei, dass der EU-Agrarhandel weitgehend über die internationalen Agrarmärkte stattfindet. Dies zeigt sich auch an der Entwicklung der Weizenpreise (Abbildung 2): Während der EU-Weizenpreis noch in den 1990er Jahren eng mit dem EU Interventionspreis zusammen hing, spielt der EU-Interventionspreis als Folge der Reformen inzwischen keine Rolle mehr im Marktgeschehen. Spätestens seit Mitte der 2000er Jahren ist der EU-Weizenpreis eng an den internationalen Preis gekoppelt und zeigt, dass die EU-Märkte weitgehend in den Welthandel integriert sind.
Abb.2: Entwicklung der Weizenpreise 1976-2014 (von Cramon-Taubadel & Ihle 2015)
Ein weiteres Ergebnis des Reformprozesses ist, dass es bei vielen Agrarprodukten von Seiten der EU nur noch wenig Außenschutz durch Zölle gibt, Ausnahmen bestehen vor allem im Rindfleisch und im Zuckermarkt. Und die Exportsubventionen wurden stückweise abgeschafft, seit 2014 spielen sie keine Rolle mehr. Die Marktintegration der EU trägt dazu bei, dass die internationalen Märkte insgesamt stabiler sind. Allerdings bedeutet dies auch, dass die Preisschwankungen direkt auf den EU-Markt übertragen werden, so dass Landwirte heute sehr viel stärker mit Preisrisiken umgehen müssen. Und ganz aktuelle Zahlen der OECD zeigen, dass der Reformprozess beim Abbau der Marktverzerrenden Stützung seit der letzten GAP-Reform 2013 ins Stocken geraten ist und wichtige Schritte nicht mehr fortgesetzt wurden (OECD 2017: S.103).
Es gibt weiterhin kleinere Probleme: Inzwischen steckt die WTO Doha-Runde fest und multilaterale Handelsabkommen sind durch bilaterale Abkommen ersetzt worden. Diese stehen allerdings immer wieder in der Diskussion. Hier spielt die GAP nur noch eine Nebenrolle. Eine weitere Diskussion besteht in der Rolle von Standards im Lebensmittelbereich. Diese sind zunächst aus Sicht der Verbraucher in der EU höchst sinnvoll. Ihre Wirkung auf Importeure aus Entwicklungsländern sind jedoch unterschiedlich. Es kann im Einzelfall gezeigt werden, dass solche Standards eine Chance für Produzenten von Entwicklungsländern sind, andererseits können solche Standards auch als Handelshemmnisse wirken.
Direktzahlungen: effektiv, aber wenig effizient
Die Einkommensstützung durch die Direktzahlungen können zunächst als effektiv bezeichnet werden. Im Durchschnitt der Jahre 2007-2014 haben die Direktzahlungen zu 25.7% der Betriebseinkommen beigetragen. Allerdings gibt es deutliche Unterschiede zwischen den Mitgliedsländern. Allerdings zeigt die Literatur auch deutlich, dass die Direktzahlungen immer noch einen gewissen Einfluss auf die Produktionsentscheidungen von Betriebsleiter*innen ausüben und damit die Produktivität und die technische Effizienz beeinflussen. Dieser Effekt wurde durch die Entkopplung etwas verbessert, so dass die Produktivität nach der Fischler-Reform etwas angestiegen ist. Allerdings zeigen neueste Studien, dass Direktzahlungen immer noch einen reduzierenden Einfluss auf die technische Effizienz von Betrieben ausübt. Insofern kann die Effektivität allenfalls als „gemischt“ bewertet werden.
Die Effizienz dieses Instrumentes ist dagegen niedrig. Der größte Teil der Direktzahlungen ist entkoppelt und wird je Hektar gezahlt. Die Zahlungen wurden ursprünglich eingeführt, um die Preissenkungen der MacSharry-Reform von 1992 (beim Getreide ca. 30%) als Einkommensbeihilfe zu ersetzen. Allerdings besteht dieses Argument 25 nach dieser Reform immer noch fort und ist inzwischen als Begründung absurd.
Keine Ziele, keine haushaltsbezogenen Indikatoren
Die EU-Kommission hat es seit 1992 versäumt, genau zu definieren, welches Einkommensziel sie genau verfolgt und wie Sie eine etwaige Bedürftigkeit des Sektors Landwirtschaft herleitet. Wenn man sich allgemeinen Einkommenspolitiken ansieht, dann wird eine Bedürftigkeit grundsätzlich auf einen Haushalt bezogen, in dem Menschen zusammenleben (– etwa bei der Bedürftigkeitsprüfung der Hartz-IV-Gesetzgebung, ob man sie nun richtig findet oder nicht.)
Die Einkommensstatistik der EU-Kommission zielt nur auf den Betriebsgewinn ab, der allerdings wichtige Informationen nicht enthält. Ein Betriebsleiter*in kann auch außerhalb der Landwirtschaft Einkünfte erzielen, der/die Partner*in hat ebenfalls Einkünfte. Über solche Zuverdienste stellt die EU Kommission keine Statistiken auf. Landwirtschaftliche Betriebe haben in der Regel Vermögenswerte, die einem landwirtschaftlichen Haushalt (im Gegensatz etwa zu bedürftigen Haushalten in einem städtischen Umfeld) selbst bei niedrigen Einkünften Handlungsspielräume eröffnen. Auch die möglichen Vermögenswerte von landwirtschaftlichen Betrieben tauchen in keiner Debatte über die Bedürftigkeit der Landwirtschaft auf.
Es fehlen somit belastbare statistische Indikatoren, über die Zuverdienste von landwirtschaftlichen Haushalten und deren Vermögenssituation, die für eine vollständige sozialpolitische Bewertung der Direktzahlungen notwendig wären. Dies ist vom EU-Rechnungshof wiederholt kritisiert worden, insofern ist diese Art der Mittelverwendung vermutlich auch aus juristischer Sicht kritikwürdig. Des Weiteren stellt sich die Frage, ob es eine gesonderte landwirtschaftliche Einkommenspolitik geben muss. Es ist genauso denkbar, die allgemeinen Einkommenspolitiken für den Sektor Landwirtschaft anzuwenden. Das Steuerrecht kennt viele Ausgleichsfunktionen, mit Hilfe derer sehr viel besser bedürftigen Betrieben geholfen werden kann.
Ist eine ungleiche Verteilung geeignet?
Unsere Studie zeigt auch, dass die Direktzahlungen ungleich verteilt sind. Die folgenden Abbildung 3a und b zeigt die GINI-Koeffizienten der Direktzahlungen in verschiedenen Regionen der EU.
Abb. 3a: Entwicklung der Verteilung der Direktzahlungen in der EU 2006-2015
Abb. 3b: Änderung der Verteilung der Direktzahlungen in den EU-Mitgliedsländern
Die GINI-Koeffizienten liegen zwischen null und eins, höhere Werte zeigen eine größere Ungleichheit an. Die Abbildung zeigt, dass die Direktzahlungen aufgrun der Agrarstruktur konzentriert sind und die Ungleich in Osteuropa (vor allem Litauen, Lettland, Rumänien, Polen und Slowakei) angestiegen sind. In der EU-28 von 2015 gehen 32.6% aller Direktzahlungen an 1.8% der Zahlungsempfänger, die mehr als 20.000 EUR pro Jahre bekommen. Umgekehrt, bekommen 78.8% der Zahlungsempfänger 5.000 EUR oder weniger (EU Kommission 2015).
Dieses Missverhältnis ist seit vielen Jahren von NGOs als „unfair“ kritisiert worden. Für eine wissenschaftliche Beurteilung fehlt jedoch zunächst eine Zieldefinition, die von Seiten der EU-Kommission nicht vorliegt. Aus wissenschaftlicher Sicht stellt sich weiterhin die Frage, ob diese Verteilung der Direktzahlungen geeignet und sachgerecht ist, um die Einkommensziele zu erreichen, wie auch immer diese in der Vorstellung der EU-Kommission aussehen. Selbst wenn die Direktzahlungen die Ungleichheit reduziert, so ist diese Verteilung vermutlich sehr ein sehr ineffizientes Instrument.
Schließlich ist problematisch, dass die Direktzahlungen sich direkt auf den Bodenmärkte auswirken. Die Literatur zeigt, dass sich Pachten (je nach Studie) um bis zu 40% erhöhen können. Auch dieser Nebeneffekt reduziert die Effizienz dieses Politikinstruments, da durch diesen Effekt auch die Einkommen von Landeigentümern mit unterstützt werden, selbst wenn diese nicht unbedingt bedürftig sind. Insgesamt sind die Direktzahlungen ineffizient und eines der Hauptprobleme dieses Politikbereichs, der innerhalb des EU-Budget immer noch 68.9% (2017)
Weniger interne Kohärenz durch gekoppelte Zahlungen
Im Rahmen der internen Kohärenz wird geprüft, inwieweit die Politikinstrumente innerhalb eines Politikbereich sinnvoll zusammen wirken oder sich eher widersprechen. Eine solche Analyse ist sehr viel schwieriger, da wir weniger Publikationen (29!) zu möglichen Zielkonflikten von Politikinstrumenten innerhalb der GAP gefunden haben.
Ein Beispiel für eine geringe interne Kohärenz sind die gekoppelten Direktzahlungen. Eigentlich waren diese Zahlungen, die sich immer noch einzelne Produktionsverfahren beziehen und daher immer noch eine marktverzerrende Wirkung haben, bis 2013 ein Auslaufmodell. Matthews (2017) beschreibt in einem Blogpost von April 2015, dass der Anteil der gekoppelten Direktzahlungen nach Umsetzung des Health-Checks 2014 auf einem niedrigen Stand von 6.8% der gesamten Direktzahlungen reduziert waren.
Mit der GAP-Reform 2013 wurde für die Mitgliedsstaaten die Option eingeführt, im Regelfall 15% der ersten Säule als „gekoppelte Zahlungen“ für bestimmte Sektoren anzubieten. Deutschland war das einzige EU-Mitglied, dass diese Option richtigerweise nicht genutzt hat, so dass nach der Umsetzung der GAP-Reform 2013 der Anteil der gekoppelten Zahlungen wieder auf 10% der Direktzahlungen angewachsen sind. Die OECD (2017: S.103) weist darauf hin, das der Reformprozess beim Abbau der gekoppelten Stützung nicht fortgesetzt wurde.
Abb. 4: Anteil der gekoppelten Zahlungen für Teilmärkte in der EU 2005-2020 (%)
Die geringe Kohärenz lässt sich am Beispiel des Milchmarktes zeigen: 20% der gekoppelten Zahlungen werden im Milchsektor ausgegeben. Die Milchpreise sind seit Mitte 2014 als Folge einer gesunkenen Nachfrage aus China, dem Russland-Embargos gesunken und vor allem dem Ende der Milchquote im März 2015 gesunken. Viele Betriebe stehen durch diese Entwicklung vor erheblichen Problemen, manche mussten aufgeben. Diese Entwicklung führte dazu, dass die EU-Kommission die Intervention für Magermilchpulver seit 2015 wieder eingeführt hat, um den Milchpreis zu stabilisieren. Im November 2016 wurde von der EU mit einem Milch-Paket reagiert, in dem der Zusammenschluss von Produzenten erlaubt wurde. Die Ursache der niedrigen Preise waren zu hohe Produktionsmengen am Markt. Allerdings stellt sich die Frage, inwieweit die gekoppelten Direktzahlungen dazu beigetragen haben, dass ineffiziente Milchviehhalter im Geschäft geblieben sind und somit zu dieser Überproduktion beigetragen haben. Es geht nicht darum, die eine oder die andere Maßnahme zu bewerten, sondern darum, dass die Instrumente der GAP an dieser Stelle gegensätzliche Entwicklungen verursachen und somit inkohärent sind.
Weitere Beispiele für inkohärente Instrumente sind Maßnahmen die einerseits beschleunigend für den Strukturwandel wirken (Prämie für Junglandwirte) und diesen andererseits verlangsamen (Zahlung für benachteiligte Gebiete). Auch im Verhältnis zwischen den Säulen gibt es inkohärente Maßnahmen wie z.B. das komplexe und noch nicht ausreichend erforschte Verhältnis von Greening zu den Agrarumweltprogrammen. Insgesamt wird die interne Kohärenz als negativ bewertet.
Fazit: Die Marktreformen seit 1992 zu mehr Marktstabilität geführt haben und haben die Effektivität der GAP verbessert. Die Direktzahlungen erzielen zwar Effekte, sind jedoch als Politikinstrument hochgradig ineffizient. Und die interne Kohärenz wurde ebenfalls kritisch beurteilt.
Ich werde andere Teile Studie ebenfalls vorstellen. Wer trotzdem schon einen Blick in die Studie werfen möchte:
2) Englische Zusammenfassung der Studie: Guy Pe’er et al. (2017): CAP Fitness Check: Executive Summary, Leipzig
3) Deutsche Zusammenfassung der Studie: ist noch in Arbeit…
Schlagwörter: Direktzahlungen, EU-Kommission, Fitness-Check, GAP-Reform, Gemeinsame Agrarpolitik (GAP)
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