Sondierungspapier von CDU/CSU und SPD: Nichts Neues in der Agrarpolitik?

Im folgenden Text werde ich mich mit dem Sondierungspapier zwischen CDU/CSU und SPD im Bereich Landwirtschaft beschäftigen. Sondierungspapiere haben die Eigenschaft, dass sie unvollständig sind, insofern kann man hieraus noch keine sicheren Schlüsse ziehen. Allerdings eine grobe Richtung lässt sich schon erkennen und die zeigt, dass eine große Koalition im Bereich Agrarpolitik allenfalls geringe Änderungen vornehmen wird. Das Papier des Jamaika-Bündnisses, das bis 20.11.2017 verhandelt wurde, war im Bereich Agrarpolitik detaillierter und enthielt mehr Ideen, auch wenn dieses Papier ebenfalls Inkonsistenzen enthielt. (Hier meine Analyse zum Jamaika-Papier vom 6.11.2017.) Angesichts fehlender Ideen im Agrar-Kapitel wird vermutlich viel von der personellen Besetzung des Agrarministeriums abhängen.

DSC09166a.jpg

Was ist das Ziel der Agrarpolitik einer GroKo?

Üblicherweise stehen Zielbestimmungen in einem Politikfeld am Anfang eines Abschnitts. Das Kapitel Landwirtschaft auf Seite 23 beginnt mit einem (!) Satz zu den Zielen einer GroKo: „Unser Ziel ist eine nachhaltige flächendeckende Landwirtschaft – sowohl ökologisch als auch konventionell“. Was soll Landwirtschaft sonst sein als „flächendeckend“? Wie dieses Ziel bewerkstelligt werden soll, ist unklar. Grundsätzlich passt dies nicht mit einer Marktorientierung zusammen. Eher schon mit öffentlichen Gütern, da offene Landschaften eine öffentliches Gut sind und extensives Grünland auf in Mittelgebirgslagen nicht aufgegeben werden soll. Aber wenn es um öffentliche Güter geht, wären diese zu fördern. Das Ziel hat ggf. auch mit der Funktion von landwirtschaftlichen Betrieben als Arbeitgeber an abgelegenen ländlichen Räumen zu tun, wobei dies schon wieder schwierig zu fördern ist. Es folgt keinerlei Konkretisierung, nur die Bemerkung dass man hierfür die EU-Agrarpolitik „weiterentwickeln“ müsse. Insofern ist diese Zielbestimmung sehr unklar.

Das Sondierungspaper der Jamaika-Verhandlungen hatte im November auch eine „flächendeckenden Landwirtschaft“ als „wichtigen Wirtschaftsfaktor“ bezeichnet, allerdings nachdem eine sehr viel umfassendere und genauere Zielbestimmung gegeben hatte. Insgesamt findet sich eigentlich nur ein Satz zur Agrarpolitik und der ist mehr als dünn und besagt nur, dass es zwischen konventionell und ökologisch keine besondere Priorisierung der einen oder anderen Art der Landwirtschaft gibt.

Wenn man fair ist, bezieht man andere Aussagen des Abschnitts mit ein, wie z.B. die folgende: „Wir wollen weniger Bürokratie und mehr Effizienz für eine marktfähige Landwirtschaft, die gesunde Lebensmittel nachhaltig produziert. Insofern sind besonders Tier-, Natur- und Klimaschutz sowie die Wahrung sozialer Standards im öffentlichen Interesse auch öffentlich zu fördern.

Dies ist als Bekenntnis zu einer marktorientierten Landwirtschaft zu verstehen, die gleichzeitig multifunktional ist. Öffentliche Güter sollen gefördert werden. Dies ist eine weitaus sinnvollere Zielbestimmung. Aber auch das hatte es in sehr viel konkretere Form im Sondierungspapier von Jamaika gegeben und auch aus der zweiten Zielbestimmung kann man alles und nichts lesen. Es ist also völlig unklar, welche Prioritäten gesetzt werden sollen und wie dies zu finanzieren ist. Das ist insgesamt wenig zur Agrarpolitik, passt aber zur bisherigen Politik von Agrarminister Christian Schmidt (CSU), die auch bei wohlwollender Betrachtung von 2013-2017 nur wenige neue Impulse gesetzt hatte.

Welche Perspektive gibt es für die EU-Agrarpolitik?

Auch hier eine Aussage: „Dafür [für eine flächendeckende Landwirtschaft, SL] bedarf es einer Weiterentwicklung der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik. Wir streben eine Haushaltsausstattung im bisherigen Volumen auf EU-Ebene an“. Dies steht im Kontrast zur zweiten Aussage in diesem Zusammenhang: „Der gesellschaftlich geforderte Wandel in der Landwirtschaft und die veränderten Erwartungen der Verbraucher brauche finanzielle Förderung, national wie Europäisch.

Im Jahr 2017 waren 68.9% des EU Agrarbudgets Direktzahlungen. Die bisherigen Analysen der EU-Agrarpolitik zeigen auch, dass die Förderung öffentlicher Güter (z.B. über Agrarumweltprogramme) auf EU-Ebene sehr durchwachsen sind und an einer schlechten Umsetzung und an einer mangelhaften finanziellen Ausstattung scheitern. Andere öffentliche Güter wie Tierwohl, die im GroKo-Papier erwähnt sind, werden unzureichend auf EU-Ebene gefördert.

Diese Zielbestimmung in dem GroKo-Papier würde eigentlich bedeuten, dass die Direktzahlungen und die Verteilung im EU-Haushalt auf dem Prüfstand gestellt werden müssen, da die Direktzahlungen ein Einkommenstransfer sind und nichts mit den genannten öffentlichen Gütern zu tun haben. Weiterhin fehlt dem EU-Haushalt signifikant Mittel, da mit Großbritannien einer der großen Nettozahler die EU verlässt. Auch in Bezug auf die Finanzierung der Agrarpolitik ist das Papier schwach und unzureichend und lässt kaum Reformwillen erkennen.

In Kontrast dazu war das Jamaika-Papier ein wenig ambitionierter, auch wenn dort keine radikalen Reformen angekündigt wurden. Immerhin war dort von einer „Neuausrichtung der EU-Agrarpolitik“ und einer „Deckelung der ersten Säule-Zahlungen“ als Prüfauftrag die Rede. Allerdings war diese Spagat auch im Jamaika-Papier angelegt, nur dass die Ziele genauer angesprochen wurden. Es gab im Jamaika-Papier auch einige wenige Hinweise auf die Prüfung von Finanzen, allerdings war das Jamaika-Papier auch bei den Finanzen unkonkret.

Was sagt die GroKo zu öffentlichen Gütern?

Die Öffentliche Güter werden angesprochen: „Insofern sind besonders Tier-, Natur- und Klimaschutz sowie die Wahrung sozialer Standards im öffentlichen Interesse auch öffentlich zu fördern. Der gesellschaftlich geforderte Wandel in der Landwirtschaft und die veränderten Erwartungen der Verbraucher bedürfen einer finanziellen Förderung – national wie europäisch.

Im weiteren Papier werden einige konkrete Maßnahmen bei Betriebsmitteln genannt, die auf die Umwelt eine Wirkung haben, wo allerdings die Frage ist, ob diese Vorgehensweise zielführend und effizient ist. Eine ist die „Reduzierung von glyphosathaltigen Pflanzenschutzmitteln“ (was nach dem Streit von Christian Schmidt und Barbara Hendricks bei der Verlängerung von Glyphosat fast erwartbar war. Allerdings ist dies unkorkret. Eine weitere Maßnahme ist der Bereich Gentechnik: „Wir halten an der Saatgutreinheit fest. Ein Gentechnikanbau-Verbot werden wir bundesweit einheitlich regeln.“ Es soll der Flächenverbrauch auf 30 ha/Tag halbiert werden. Es soll die Umsetzung der Ackerbaustrategie „gemeinsam mit der Landwirtschaft“ (also mit dem Bauernverband?) vorgenommen werden und es solle Fördermittel zur Umsetzung der Nationalen Biodiversitätsstrategie geben. Letzteres erscheint sinnvoll, allerdings stellt sich erneut die Frage, wie dies mit einer gleichbleibenden Finanzierung von Agrarumweltprogrammen zu machen ist.

Auch in dem Bereich Umwelt wirkte das Jamaika-Papier weniger stromlinienförmig und enthält einige neue Ideen, da hier „Überprüfung von besonders toxischen Präparaten“ vorgeschlagen wurde, was eine sinvollere Vorgehensweise, weil hier die Toxizität von Pflanzenschutzmitteln im Vordergrund steht und nicht ein einzelnes Pflanzenschutzmittel. Es sollte „Lenkungswirkung durch Abgaben/ Gebühren“ geprüft werden, was ökonomisch ebenfalls sinnvoll erscheint. Zum Thema Gentechnik hatte das Jamaika-Papier nichts gesagt, was ggf. den unterschiedlichen Positionen von FDP und Grünen geschuldet war. Gentechnik spielt in Deutschland eine untergeordnete Rolle, sowohl im Anbau und am Markt, insofern lässt die Groko die Muskeln an einer Stelle spielen, wo es eigentlich wenig Handlungsbedarf gibt.

Zum Thema Tierwohl sagt das GroKo-Papier einiges und dies ist wohl der Bereich, der am detailliertesten ist, sofern man überhaupt von detailliert sprechen kann. „Die Erkennbarkeit von tierischen Lebensmitteln, die über die gesetzlichen Vorgaben der Haltung hinausgehen, wollen wir verlässlich, einfach und verbraucherfreundlich gestalten.“ Es soll die bestehende „staatliche Kennzeichnung ausgebaut werden“. Dies bezieht sich auf die verschiedenen von Christian Schmidt und dem BMEL unterstützte Tierschutzlabel, das mit dem deutschen Tierschutzbund zusammen geschaffen wurde, aber auch auf das Tierwohl-Label des BMEL. Es ist bisher unklar, welche Marktanteile diese Labels haben, aber insgesamt ist hier noch viel Luft nach oben. Auch das sieht nach sehr viel „weiter so!“ aus. Es soll lt. Groko eine „nationale Nutztierhaltungsstrategie“ geben, etwas, was im Jamaika-Papier genauso hieß. Und die Groko möchte „Lücken im Tierschutzrecht“ schließen.

Insgesamt ist unklar, wie die erwähnten Ziele auf EU-Ebene gefördert werden sollen, ohne eine Kürzung von Direktzahlungen und einer Umschichtung von EU-Mitteln in die II. Säule vorgenommen wird. Allein über nationale Finanzierung (wie an einer Stelle angedeutet) wird dies nicht funktionieren. Auch die Alternative, strengeres Ordnungsrecht wird nicht erwähnt.

Insgesamt fanden sich im Jamaika-Papier sehr viel mehr Ideen und Stichpunkte, auch wenn diese teilweise genauso unkonkret waren. So hatten sich CDU/CSU, FDP und Grüne auf ein „Staatliches (verpflichtendes/ freiwilliges) Tierwohllabel“, auf „Investitionsprogramme in tierwohlgerechte Ställe“, auf Änderungen im Baurecht, auf eine „Überarbeitung der Nutzierhaltungs-VO“ und eine „Nutztierhaltungsstrategie“ geeinigt. Des Weiteren sollte es ein „Bundesprogramm Gemeinwohlleistungen“ geben, was ebenfalls weiter geht als es in dem GroKo-Papier angedeutet ist. Auch im Bereich Umwelt gab es eine umfassendere Erwähnung von nachhaltigen Technologien und an Optionen für den Bereich von Agrarumweltpolitik. Allerdings gab es im Jamaika-Papier an verschiedenen Punkten auch die Bemerkungen, dass es „keinen Konsens“ gebe bzw. auch Prüfaufträge. Wohin der fehlenden Konsens geführt hat, wurde in der Nacht vom 19. auf den 20.November 2017 deutlich, insofern ist Jamaika zunächst Geschichte. Aber es setzt für die GroKo eine Benchmark, da es zeigt, dass auch bei unterschiedlichen Interessen mehr möglich ist.

Was sagt das Papier zur Markt und Handel im Agrarbereich

Wie oben gesagt, gibt es ganz vage die Bemerkung, dass man eine „marktfähige Landwirtschaft“ wollen. Des Weiteren sagt das Papier im Bereich Bekämpfung von Fluchtursachen, dass man „Faire Handels- und Landwirtschaftspolitik (faire Handelsabkommen)“ wolle. Auch hier kann man fragen, was das genau heißt: Sollen Exporte in Länder beschränkt werden, aus denen Flüchtlinge kommen? Oder soll der Handel intensiviert werden, denn niedrigere Preise und Handel mit hochwertigen Produkten kann für Konsumenten in den Ländern vorteilhaft sein, auch wenn die Produzenten in diesen Ländern dann ein Problem haben.

Es ist m.E. keineswegs gesichert, dass Handel eine signifikante Fluchtursache ist. Was dann „fair“ in dem Zusammenhang bedeutet, ist ebenfalls unklar. (Aber der Vollständigkeit halber muss erwähnt werden, dass Jamaika eine ähnlich Wortwahl (faire Exporte) bemühte.) Bisher fehlen die empirischen Belege, dass Agrar- oder Handelspolitik systematisch zu Flucht führen. Es ist wohl eher so, dass die (nicht existierenden) wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in bestimmten Ländern Afrikas und Asiens und die fehlende ökonomische Perspektive zur Flucht führt – sieht man mal davon ab, dass der größte Teil der Flüchtlinge im Moment aus Afghanistan, Irak und Syrien kommen, in denen Bürgerkrieg herrscht. Insofern ist die Aussage oben nicht empirisch belegt und wohlfeil.

Gerechterweise muss man sagen, dass auch einige Grüne dieses Narrativ mitunter vortragen, dass Agrarpolitik und Handel Fluchtursache seien, ohne dafür wirkliche Belege liefern können. Das Jamaika-papier hatte in ähnlicher Weise gesagt, dass „einen Agrarexport unter fairen Bedingungen“ gefördert werden solle. Aber zumindest war diese Aussage nicht auf die Bekämpfung von Fluchtursachen bezogen.

Insgesamt wird der Begriff „fairer Handel“ gerne verwendet, obwohl „fair“ nicht klar definierbar ist, da ein niedriger Preis für Konsumenten fair ist, während ein hoher Preis fair für Produzenten ist. Welches fair ist also gemeint? In ähnlicher Weise kritisiert Claudia Wirz von der Neuen Züricher Zeitung die Deutung von eines fairen Milchpreises in der Schweiz.

Nebenbemerkung 1: Dies ist an der Stelle keineswegs eine Kritik am Prinzip „fair Trade“, da Fair-Trade-Label klar definieren, dass hier Konsumenten in den USA oder Europa höhere Preise für Kakao, Kaffee, Tee oder Bananen bezahlen und damit soziale Projekte in den produzierenden Kooperativen in den produzierenden Entwicklungsländern fördern. Insofern ist in diesem Bereich klar definiert und Konsumenten können entscheiden, ob sie das fördern wollen oder nicht. Auch gegen einen „fairer Milchpreis“ ist nichts einzuwenden, da hier klar ist, dass Konsumenten Milchproduzenten unterstützen und es dem Konsument frei steht, zu entscheiden. Bei der Upländer Bauernmolkerei funktioniert dieses Prinzipt seit Jahren, insofern ist dies durchaus eine sinnvolle Maßnahme.

Nebenbemerkung 2: Es ist auch nichts dagegen einzuwenden, bilaterale Handelsabkommen mit Entwicklungsländern (z.B. mit Staatengruppe in Westafrika oder Südostasien) auf ihre Entwicklungswirkung hin zu überprüfen und den Entwicklungsländern Optionen einzuräumen, wo sie kurzfristig sensible Märkte schützen. Ob dies ökonomisch vernünftig ist, muss sich zeigen, aber es wäre eine politische Entscheidung, die Entwicklungsländer treffen können. Nur enthalten einige Handelsabkommen solche Klauseln, die aber bisher nicht genutzt werden, oder wenn sie genutzt werden geringe Effekte auf Produzentenseite in den Ländern bewirken. Aber dann wäre es die Aufgabe, dies in einem Sondierungspapier genauer zu beschreiben und nicht von „fair“ zu sprechen. Fair muss definiert werden, ansonsten ist dies eine leere Phrase.

Welche Agrarpolitik können wir von einer Großen Koalition erwarten?

Sondierungspapier haben immer den Nachteil, dass sie unter großem Druck entstehen. So fehlt etwa am Beginn des GroKo-Papier das Thema Klima als Herausforderung. Es ist zu vermuten, dass dies schlicht vergessen wurde, da das Papier an verschiedenen Stellen einiges zum Thema Klima enthält. Wobei das z.B. auch im Agrarbereich fehlt und eigentlich eine zentrale Herausforderung darstellt. Sowohl das GroKo-Papier (wie auch das Jamaika-Papier) sind lückenhaft und bieten Interpretationsspielraum.

Trotzdem ist die satirische Kritik von Christian Ehring und Oliver Welke in der ZDF Heute-Show mehr als Berechtigt, die im GroKo-Papier häufig Phrasen-Alarm schlugen: Der Satz „Wir wollen eine stabile und handlungsfähige Regierung bilden, die das Richtige tut“ ist wirklich ganz große Politik Lyrik! Man muss schon einige Prozent verloren haben, um solche Sätze zu produzieren!

Für das Papier kommt erschwerend hinzu, dass hier nur ein Partner wirkliche Agrarkompetenz mitbringt, ohne den SPD-Experten zu nahe treten zu wollen. Es gibt bei der SPD schon einige Parlamentarier und Experten, die hier zu dem Thema arbeiten, aber das Thema ist nicht zentral bei der SPD. Insofern besteht die Aufgabe der SPD offensichtlich darin, einen Durchmarsch der CDU und vor allem der CSU zu verhindern. Dies wäre bei Jamaika vollständig anders gewesen, da die Grünen selbst die Landwirtschaftspolitik als einen ihrer Schwerpunkte sehen, die CDU/CSU auch. Aber auch die FDP hat viele Agrarexperten und recht konkrete Vorstellungen. Hier wäre eher das Problem gewesen, dass alle vier Parteien sehr unterschiedliche Auffassungen haben. Trotzdem zeichnete sich das Jamaika-Papier durch eine Vielzahl von Ideen aus, während das GroKo-Papier wenig Innovatives zu bieten hat. Es ist also zu erwarten, dass die CDU/CSU sich in vielen Punkten durchsetzen wird und die Große Koalition wenig inhaltliche und strukturelle Änderungen in der Agrarpolitik vornehmen wird.

Viel hängt von der personellen Besetzung des Landwirtschaftsministeriums ab. Christian Schmidt (CSU) war 2013 eine überraschende Besetzung, da er bisher als Abgeordneter die Bereiche Außen und Sicherheitspolitik bearbeitet hatte und sich im Parlament einen Ruf als umgänglicher und fachlich kompetenter Kollege erworben hatte. In seiner Zeit als Minister hat er selbst bei wohlwollender Betrachtung nur wenige Akzente gesetzt. Immerhin vermied er eine weitere Polarisierung, da er in seiner Rhetorik stets zurückhaltend und ausgleichend wirkte – was ihm angesichts der Streits um die Agrarpolitik durchaus positiv anzurechnen ist. Trotzdem wäre eine weitere Legislatur als Minister für mich überraschend.

Es wird aktuell spekuliert, ob Julia Klöckner (CDU) ein neu zu schaffendes Verbraucherschutz- und Landwirtschaftsministerium übernimmt. Auch Entwicklungsminister Gerd Müller (CSU) sagt man nach, dass er mehr Hintergrundwissen und auch Interesse an dem Ministerium habe. Es gibt in CDU/CSU weitere Kandidaten (vgl. Agrarheute vom 31.01.18), insofern hängt viel von dieser Personalie ab. Es gibt auch innerhalb der CDU durchaus Parlamentarier, die offen für Veränderungen sind. Allerdings besteht gerade bei einer sehr „konservativen Amtsführung“ auch die Gefahr, dass es auch in den nächsten vier Jahren regelmäßig Streit zwischen dem CDU Agrarministerium und einem SPD Umweltministerium gibt. Für Bürger wäre es sinnvoller, wenn beide Ministerien sich auf Kompromisse verständigten, aus Sicht der politischen Ökonomie sind solche Streitigkeiten für die Parteien durchaus sinnvoll zur Profil-Wahrung. Ob Bürger und Wähler dies gefällt, darf bezweifelt werden.

Zum Schluss eine grundsätzliche Bemerkung: Es gab bereits die Jamaika-Sondierungen, die am 20.11.2017 geplatzt sind. Insofern ist die Große Koalition eine Regierungs-Alternative, die ernsthaft geprüft werden muss, selbst wenn hier zwei Wahlverlierer koalieren. Bei aller Kritik sollte man den Koalitionsvertrag abwarten und die neue Regierung bei aller Kritik konstruktiv begleiten. Es gibt unter dem gegebenen Wahlergebnis wenig tragfähige Mehrheiten im Parlament. Eine Minderheitsregierung wird unter den Akteuren abgelehnt und ich bin auch nicht sicher, ob dies wirklich ein Gewinn an Transparenz und Streitkultur bringt, oder ob dies nicht vielmehr zu weiterer Hinterzimmer-Diplomatie führt, die nicht sachgerecht ist. Insofern ist die Große Koalition das, was machbar ist und der SPD gebührt zumindest Respekt, dass entgegen der ersten Absagen sie Verantwortung übernimmt. Das ist gerade für die Führungsriege nach dieser Wahlniederlage schwer. Die neue Regierung muss dann allerdings zeigen, dass sie mehr kann als die Verwaltung des bisherigen und die Verteilung von Wahlgeschenken. Deutschland braucht Reformen und bisher ist das Papier diesbezüglich blaß. Ich hoffe sehr, dass die Groko-Skeptiker demnächst eines Besseren belehrt werden.

Kommentar verfassen

Trage deine Daten unten ein oder klicke ein Icon um dich einzuloggen:

WordPress.com-Logo

Du kommentierst mit Deinem WordPress.com-Konto. Abmelden /  Ändern )

Google+ Foto

Du kommentierst mit Deinem Google+-Konto. Abmelden /  Ändern )

Twitter-Bild

Du kommentierst mit Deinem Twitter-Konto. Abmelden /  Ändern )

Facebook-Foto

Du kommentierst mit Deinem Facebook-Konto. Abmelden /  Ändern )

Verbinde mit %s


%d Bloggern gefällt das: