Nach der AMK ist vor der AMK: Eine Bewertung der BMEL-Position zur GAP nach 2020

Aktuell geht die Umsetzung der GAP-Reform nach 2020 in ihre heiße Phase. Die Agrarministerkonferenz hat am 17.März 2021 virtuell getagt und sich nach vielen Stunden Verhandlungen ohne Einigung vertagt. Geplant ist, in der Woche 22.-26.März eine weitere Sitzung durchzuführen, auf der eine Einigung erzielt werden soll. Parallel dazu sollen am 24.März 2021 drei Umsetzungsgesetze für die GAP-Reform im Bundeskabinett beschlossen werden. Bereits Anfang März hatte sich das BMEL und zwei Ländergruppen positioniert. Im folgenden Blogbeitrag werde ich die Positionen der Bundesländer und des BMEL skizzieren und bewerten und versuchen, die Ausgangslage vor der Einigung zu beschreiben. Insgesamt zeigt sich, dass das BMEL nicht den großen Wurf gelandet hat. Die Details deuten (wie schon im Oktober 2020 beschrieben) auf ein Business as usual hin. Der notwendige Systemwechsel ist bisher nicht in Sicht, sondern die GAP-Reform besteht aus viel Kleinklein, komplizierten Regelungen und sie wird die drängenden Umweltprobleme nicht hinreichend lösen können. Die Herausforderungen und Probleme im Umweltbereich und die Herausforderung des Klimawandels werden (soweit man das aktuell beurteilen kann) mit dieser Reform nicht gelöst. Hier ist politisch mehr Mut notwendig.

Nachdem lange Zeit unklar war, wie die inhaltlichen Positionen des BMEL und der Länder sind, ist seit Anfang des Jahres Bewegung in der Sache, weil es erste Festlegungen gibt und man Positionen diskutieren kann. Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) und Julia Klöckner haben am 01.März 2021 in einer Pressemitteilung („Stärkere Förderung kleinerer Betriebe – Honorierung von Umweltleistungen – bessere Unterstützung von Junglandwirten“) einige Eckpunkte der deutschen Implementierung der GAP nach 2020 veröffentlicht (Link). Des Weiteren hat am 10.März 2021 eine Reihe von Bundesländern (Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Thüringen) einen Brief an Julia Klöckner geschrieben und einige Eckpunkte für die Ausgestaltung der GAP nach 2020 vorgeschlagen (Link). Die Landesregierungen werden von CDU/CSU, SPD und Linkspartei geführt, die FDP ist in zwei Fällen Koalitionspartner, insofern wird das erste Papier von einer ganz großen Koalition getragen. Die Grünen Agrarminister von Schleswig-Holstein, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Sachsen und Hessen haben am 12.März 2021 ebenfalls eine Positionierung vorgenommen (vgl. Taz vom 15.03.2021).

Im Folgenden will ich eine Bewertung der einzelnen Punkte aus umwelt- und verteilungspolitischer Perspektive vornehmen: 

1. Eco-Schemes: 

Das BMEL nennt zunächst eine Liste von möglichen Maßnahmen, die über die Eco-Schemes angeboten. werden.

1. Erhöhung des Umfangs der nichtproduktiven Flächen und Landschaftselemente, auf denen weder Ackerbau noch Tierhaltung betrieben werden, über die in der Konditionalität vorgeschriebenen drei Prozent hinaus.

2. Aufwertung dieser nichtproduktiven Flächen durch die Anlage von Blühstreifen, Blühinseln oder Altgrasstreifen, um die Biodiversität zu erhöhen.

3. Anbau vielfältiger Kulturen im Ackerbau einschließlich Leguminosen – heimische Eiweißpflanzen, die als Eiweißquelle für Tierfutter verwendet werden können. Importe aus Drittstaaten, etwa von Soja, können so reduziert werden.

4. Extensivierung von Dauergrünland: Grasflächen werden zum Beispiel seltener gemäht oder gedüngt und von weniger Tieren genutzt. Das kommt der Biodiversität zugute.

5. Weideprämien für Schafe, Ziegen oder Mutterkühe, um ökologisch wertvolle Flächen zu erhalten und das Tierwohl zu erhöhen. 

6. Erhalt von Agroforstsystemen auf Ackerland oder Dauergrünland: Hierbei wird Landwirtschaft unter Einbeziehung von Bäumen und Sträuchern betrieben. Agroforstsysteme sind artenreich, stabilisieren den Wasserhaushalt und schützen den Boden vor Erosion.

BMEL 2021

Inhaltliche Bewertung Eco-Schemes: 

Eine Reihe sinnvoller Maßnahmen mit Brachen und Streifenelemente können hilfreich sein. Bei den meisten Maßnahmen hängt die Bewertung jedoch von der angebotenen Prämie ab. Ich habe vor einigen Wochen dargelegt (Blogpost vom 01.03.2021), warum die angestrebte Einheitlichkeit im Bund hier ein Problem ist und dass die Gefahr besteht, dass die Prämiengestaltung zu einer deutlichen Ineffizienz der Maßnahmen führt.

Grundsätzlich fällt auf, dass viele Maßnahmen inhaltlich recht wirksam, sprich mittel- bis dunkelgrüne Maßnahmen sind. Dies ist zunächst positiv zu vermerken. Die meisten Maßnahmen in der BMEL-Position sind jedoch nur stichwortartig erwähnt, so dass nicht klar ist, wie die Maßnahmen konkret ausgestaltet sind. Dies trifft insbesondere auf die „vielfältigen Kulturen“, bei denen es im Grunde um eine Förderung von Leguminosen geht, die in die Fruchtfolge mit einbezogen sein müssen. Auch die Förderung von den „Agroforstsysteme“ könnte sinnvoll sein. Allerdings fehlt hier eine Investitionsförderung, da nicht nur jährliche Kosten entstehen, sondern auch eine Investition die Pflanzung zu Beginn der Maßnahme notwendig ist. Und es ist unklar, wie genau die „Agroforstsystem“ ausgestaltet sein sollen. 

Studie 1: Es gibt inzwischen einige sehr aktuelle Empfehlungen von Experten für die Eco-Schemes. So liegt von Oppermann et al. (2021) eine ad-hoc Studie zur Ausgestaltung der Eco-Schemes vor, in der einige Maßnahmen für die Eco-Schemes empfohlen werden. Die Studie schlussfolgert, dass die aktuelle BMEL-Position nicht hinreichend ist, um die Ziele der EU-Kommission (Biodiversitätsstrategie und Green Deal) zu erfüllen. Die Autor*innen plädieren daher für eine Ausweitung der Brachflächen und Blühstreifen (GLÖZ 9) von 3% auf 10% und der Einbeziehung des Grünlands. Des Weiteren wird empfohlen, auf die für die Biodiversität wenig effektive Fruchtfolge-Optionen bei den Eco-Schemes zu verzichten. Auch die Zwischenfrüchte werden als kontraproduktiv bezeichnet. Des weiteren plädieren die Autoren für einen Ausbau sowohl der Eco-Schemes (30%) und für eine hohe Umschichtung (bis zu 20% in die II.Säule)

Studie 2: Eine zweite Gruppe (Guy Pe’er, Norbert Röder und Maren Birkenstock und ich) haben eine Studie basierend auf Experten-Workshops in vielen EU-Staaten verfasst, in denen ebenfalls Empfehlungen für die Ausgestaltung der Eco-Schemes gegeben werden (Pe’er et al. 2021). Die Schlussfolgerungen der Studie beziehen sich auf das Politikdesign der grünen Architektur und basieren auf Experten-Äußerungen. Die europäischen Experten plädieren für eine konsequente Auswahl von effektiven Maßnahmen für die Eco-Schemes im Hinblick auf die Biodiversität. Die Studie nennt eine Reihe von positiven Beispielen. Eine Reihe von Maßnahmen wurden von den Experten explizit ausgeschlossen, wie etwa Boost-Schemes, Precision Farming, da diese keinen Nutzen für Biodiversität bringen. 

Zur Fachlichen Einordnung der Maßnahmen der Eco-Schemes

Zunächst fällt auf, dass die BMEL-Position zunächst überwiegend sinnvolle Maßnahmen als Eco-Schemes vorsieht. Betrachtete man die BMEL-Position, so kann festgehalten werden, dass Zwischenfrüchte und Precision Farming nicht enthalten sind, die in den letzten Wochen als Eco-Scheme diskutiert wurden und deren gesellschaftlicher Nutzen sich doch in engen Grenzen hält.

Bei Zwischenfrüchte ist jedoch eine differenzierte Betrachtung wichtig. Zwischenfrüchte spielen eine wichtige Rolle für die Verbesserung der Bodenfruchtbarkeit, für die Vermeidung von Erosion und für den Erhalt der Bodenbiodiversität. Insofern erzielen Zwischenfrüchte schon Umweltleistungen. Allerdings kommen diese Umweltleistung vor allem und in erster Linie in Form einer besseren Bodenfruchtbarkeit und Struktur zu Gute. Insofern stellt sich die Frage, ob Zwischenfrüchte nicht ohnehin aus Eigeninteresse angebaut werden müssten. Zuckerrüben-Landwirte nutzen Zwischenfrüchte oft Bodenprobleme z.B. mit Nematoden zu vermeiden. Insofern erscheint eine großflächige Förderung wie im Rahmen des Greening nicht gerechtfertigt. Allerdings erscheint eine Förderung bei strikten Vorgaben und eine eher niedrige Förderprämie trotzdem möglich. Zu vermeiden ist dagegen eine Situation, dass Betriebe wichtige Biodiversitätsmaßnahmen mit Hilfe von Zwischenfrüchten vermeiden können, wie geschehen 2014-2020. Mehr Informationen zu Bodenfruchtbarkeit findet sich auf der Seite von Dr. Andrea Beste.

Bei Precision Farming ist es ähnlich, auch diese Technologie hat viele Vorteile, die aber ebenfalls hauptsächlich den Betrieben in Form eine Kostenersparnis zu Gute kommen. Insofern ist diese Maßnahmen häufig eine Investition in die Ersparnis von Betriebsmitteln. Auch hier stellt sich die Frage, warum der Staat diese Maßnahme fördern sollte, da die Anwendung von Precision Farming eigentlich im betrieblichen Interesse liegt. Bei beiden Maßnahmen wäre eine Diskussion zu führen, ob ZF oder Precision Farming nicht mittelfristig ein Element der guten fachlichen Praxis sein sollte.

Gibt es auch 2021 auch sog. last-minute Vorschläge?

Insgesamt stellt sich die Frage, ob es auch bei dieser Reform Last-minute-Vorschläge in die Umsetzung reinverhandelt werden. Bei der letzten Reform wurden die Zwischenfrüchte in letzter Minute als ÖVF-Option hinein verhandelt. Es erscheint zumindest denkbar, dass etwa Zwischenfrüchte oder andere wenig effektive Maßnahmen im Katalog der Eco-Schemes auftauchen. Es gibt Pläne, die Eco-Schemes über Verordnungen festzulegen, was alle Optionen ermöglichen würde. Insofern erscheint ein finale fachliche Bewertung zum jetzigen Zeitpunkt verfrüht. 

Die Erwähnung einiger mittel- bis dunkelgrünen Maßnahmen in den Eco-Schemes ist zwar aus fachlicher Sicht vordergründig positiv, allerdings stellt sich die Frage, welche Maßnahmen im Rahmen der Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) in der 2.Säule programmiert werden können, wenn einige der Maßnahmen bereits in den Eco-Schemes angeboten werden. Die AUKM müssen von den Eco-Schemes „abgrenzbar“ sein, insofern ist die Frage, ob man in den AUKM eine anspruchsvollere Version einer Weideprämie oder eines Blühstreifens anbieten kann. Umgekehrt deutet einiges darauf hin, dass die Eco-Schemes keineswegs so wirksam sind wie die AUKM, da hier bundeseinheitlich angeboten werden muss (siehe Post vom 01.03.2021). Die eigentliche Aufgabe besteht darin, ein konsistentes Fördersystem zu entwerfen für Konditionalität, Eco-Schems und AUKM zu entwerfen. Dies ist mit einem einzelnen Positionspapier nicht getan, insofern kommt in den nächsten Monaten viel Arbeit für die Programmiere in den Landesministerien zu.

2. Finanzielle Ausstattung der Eco-Schemes

Das BMEL schlägt vor, dass 20% der Direktzahlungen für Eco-Schemes ausgezahlt werden sollen, was ca. 900 Mio. EUR sind. Das ist deutlich weniger als Greening. Wenn die Maßnahmen dafür im Vergleich zum aktuellen Greening (1,4 Mrd. EUR) effektiver sind, wäre es immer noch eine Verbesserung. Die Maßnahmen deuten zunächst darauf hin. Aber am Ende hängt vieles von der Höhe der individuellen Prämien der Eco-Schemes ab. Eine Übersicht über die Probleme in der Ausgestaltung der Eco-Schemes habe ich in meinem letzten Blogpost gegeben (Blogpost vom 01.03.2021). 

Die A-Bundesländer schlagen in ähnlicher Weise nur 20% der Direktzahlungen für Eco-Schemes vorzusehen. Für den Fall, dass der Trilog einen höheren Anteil der GAP für Eco-Schemes vorsieht, soll die Vorgabe der EU durch Zahlungen in der II. Säule erfüllt werden. Des Weiteren wird eine zweijährige Orientierungsphase vorgeschlagen, wie sie in der Ratsposition von Oktober gefördert wird (LINK). 

Dies mag aus Verwaltungssicht zwar sinnvoll sein, könnte aber dazu führen, dass im Durchschnitt der Jahre 2023-2027 keine 20% Ausgaben für Eco-Schemes erreicht wird. Vergleicht man die Eco-Schemes mit dem Greening, so wäre zu ergänzen, dass manche Anforderungen des Greenings in die Konditionalität wandern. Allerdings wurden auch hier die Anforderungen stark verwässert, insofern ist dieser Effekt begrenzt und die wichtigsten Effekte müssen von den Eco-Schemes kommen.

Die große Koalition schlägt bei den Eco-Schemes 20% vor. Für den Fall, dass im Brüsseler Trilog ein höherer Anteil für Eco-Schemes gefordert wird, schlagen die Minister*innen vor, Teile der AUKM aus der II. Säule auf die Eco-Schemes anzurechnen, was im Rahmen der Reform möglich wäre. Die Grünen Bundesländer fordern dagegen 30% für die Eco-Schemes.

3. Umschichtung in die 2.Säule

Für die Umschichtung in die II. Säule sind 8% der DZ vorgesehen. In der Sitzung der AMK vom 5.Februar waren als Maximum 7,5%, von anderen Ländern wurde eher 6% Umschichtung gefordert worden. Hier hat offenbar ein Umdenken stattgefunden.

„Die Umschichtung von Mitteln aus der 1. in die 2.Säule der GAP soll von sechs auf acht Prozent erhöht werden. Das ist ein Plus von knapp 100 Millionen Euro jährlich. Damit stehen den Bundesländern in der 2. Säule aus der Umschichtung insgesamt knapp 400 Millionen Euro im Jahr zur Verfügung für

„die Förderung von Klima- und Umweltschutzmaßnahmen,

die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und

die Stärkung der ländlichen Räume.“

(BMEL 2021)

Die Mittelverwendung ist bereits wieder kritisch zu sehen, weil hier auch andere Politikbereiche vorgeschlagen werden und der Fokus von den Agrarumweltprogrammen weggeht.

Wichtig ist hier der Hinweis, dass die Agrarminister von CDU/CSU, SPD, FDP und Linken auch 8% Umschichtung fordern und bis 2027 einen vorsichtigen Ausbau auf 10% vorschlagen. Die Grünen Agrarminister fordern dagegen ab 2023 15% Umschichtung in die II. Säule und wollen diesen Anteil jährlich um 1 Prozent anheben. Auch bei der Mittelverwendung nennen die grünen Agrarminister nur Umweltziele. In eine ähnliche Richtung gehen die Forderungen von Bioland e.V., die zu recht darauf hinweisen, dass der Ausbau des Ökolandbaus, wie er von Bundesregierung, von den Landesregierungen in Bayern und Baden-Württemberg oder der EU vorgesehen sind zu einem steigenden Bedarf an finanzieller Förderung führt (Pressemitteilung Bioland 12.03.2021).

Bewertung der finanziellen Beschlüsse

Insgesamt steht die II. Säule vor der Herausforderung, dass im ELER ab 2023 weniger Geld zur Verfügung steht. 

Tabelle 1: Vergleich des GAP-Budgets 2021-2027 mit der Förderperiode 2014-2020

Die EU-Kommission hat am 28 September 2020 die nationalen Envelopes für den Europäischen Garantiefond Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) bereitgestellt. Zusätzlich zu diesen Envelopes kommen in den Jahren 2021/22 noch Mittel aus dem sog. Europäischen Aufbaufond, der im Wesentlichen eine Reaktion auf die Corona-Krise ist, bei dem jedoch auch 700 Mio. EUR über die II. Säule ausgezahlt werden. 

Tabelle 2. Ausgaben der GAP 2021-2020 im Vergleich zu 2019

Quelle: Eigene Berechnung basierend auf EU-Kommission 2020a und b; 

Nimmt man den Durchschnitt der Jahre 2021-27 und vergleicht es mit den Ausgaben 2019, so zeigt sich, dass weniger Geld Verfügung steht und dass selbst nach den Zulagen in den Verhandlungen im Juli 2020 und über den Aufbaufonds steht in der II. Säule weniger Geld zur Verfügung. Dies betrifft insbesondere die Jahre nach 2023, sofern nicht Übertragungen möglich sind. 

Quelle: EU-Kommission 2013 und BMEL 2020

Des Weiteren wurden die Ko-Finanzierungssätze für AUKM auf 80% hoch gesetzt. Dies ist zwar vordergründig positiv, allerdings bedeutet dies, dass zu den EU-Mitteln weniger nationale Mittel ergänzt wird. De facto sind deutlich mehr Mittel erforderlich, um auf ähnliche Summen wie in der Förderperiode 2014-2020 zu kommen. 

Ich habe im Januar für Greenpeace e.V. untersucht, wie sich verschiedene Szenarien auf die finanzielle Ausstattung auswirken würde (Lakner 2021). Ich habe ein BMEL-Szenario berechnet, das zeigt, dass wir bei den 8% Umschichtung und 20% für Eco-Schemes auf etwa 1,67 Mrd. EUR Umweltausgaben kommen. Dies ist deutlich weniger als 2018, wo wir noch 2,18 Mrd. EUR erreicht haben. 

Eigene Berechnung, siehe auch Lakner 2021

Entscheidend zu dem Rückgang trägt bei, dass das Greening 2022 ausläuft und mit 1,47 Mrd. EUR deutlich besser ausgestattet war als die Eco-Schmes, die in etwa auf 900 Mio. EUR kommen. Allerdings ist Greening wenig effektiv und ineffizient, insofern sind von den Eco-Schemes ein günstigeres Verhältnis zwischen aufgewendeten Mitteln und ökologischer Wirksamkeit erwarten. Dies zeigt auch, dass die inhaltliche Diskussion um die Eco-Schemes wichtig ist.

Die Berechnung deutet darauf hin, dass mindestens 8% erforderlich sind, um bei den AUKM das Niveau von 2018 zu erreichen. Mit einer solchen Umschichtung von 8% und 20% Kofinanzierung würden ab 2023 jährlich etwa 800 Mio. EUR für AUKM zur Verfügung stehen. Dies hängt mit dem niedrigeren Ko-Finanzierungssatz und den geringeren ELER-Mitteln zusammen. 

Mittelverwendung der Umschichtung?

Die Rechnung unterstellt, dass die Umschichtung zu 100% den AUKM zu Gute kommt. Wie oben gezeigt, ist dies vom BMEL nicht so vorgesehen, insofern könnte es sein, dass unter Umständen höhere Umschichtung notwendig sind. Es wäre nach dem BMEL-Vorschlag auch möglich, die Umschichtungsmittel für Wettbewerbsfähigkeit oder Ländliche Räume aufzuwenden. Insofern kommt es auf die Mittelverwendung der Umschichtung an.

Zahlungen für Benachteiligte Gebiete?

Des Weiteren wird auch unterstellt, dass 35% in der II. Säule für AUKM aufgewendet werden und dieser Anteil nicht für Zahlungen für benachteiligte Gebiete genutzt werden. Diese Zahlungen werden in Regionen mit strukturellen Benachteiligungen für alle Betriebe je Hektar gezahlt und wirken ähnlich wie Direktzahlungen auf regionaler Ebene. Die in solchen Regionen vorhandenen Umweltgüter werden nicht kausal durch diese Zahlung bewirkt, sondern entstehen höchstens durch Koinzidenz, insofern sind die Zahlungen für benachteiligte Gebiete kein Agrarumweltprogramm. Auch ein hoher Anteil von Zahlungen für benachteiligte Gebiete könnte die Wirksamkeit der AUKM und der 8% Umschichtung verwässern. Lt. GAP-Reform können bis zu 40% dieser Zahlung auf den 35%-Envelope für Umwelt in der II. Säule angerechnet werden. Insofern kommt es auch auf dieses Detail an. Es ist zu empfehlen, die Zahlungen für benachteiligte Gebiete entweder strikt an Umweltkriterien zu binden oder außerhalb der 35% für Umweltziele laufen zu lassen. 

Sonstige Vorschläge: Umverteilung 

1. Stärkere Umverteilung als 2014-2020

Das BMEL schlägt eine Degression vor: 

Beträge > 60.000 EUR Basisprämie werden 5% gekürzt und 

Beträge > 100.000 EUR werden um 10% gekürzt. 

BMEL 2021

Die gekürzten Beträge werden in die II. Säule umgeschichtet und bleiben so im Bundesland. Dies soll dazu führen, dass über die Degression eine regionale Umverteilung stattfindet. 

Des Weiteren soll die Prämie für die ersten Hektare ausgebaut werden. Statt bisher 7% werden 10% für die ersten Hektare ausgegeben werden. Folgende Stufen werden gefördert: 

In Stufe 1 (bis 40 Hektar) soll es einen Zuschlag von ca. 62 EUR/ha geben, 

in Stufe 2 (41 bis 60 Hektar) werden ca. 37 EUR/ha zusätzlich gezahlt.

BMEL 2021

Beide Elemente machen die Die Umverteilung ist mit einer Degression mit 10% für Zahlungen > 100.000 € ambitionierter als bisher. Allerdings kann das nicht darüber hinwegtäuschen, dass ordnungspolitisch ein langfristiger Ausstieg oder eine Reduktion der Direktzahlung sinnvoller wäre.

Die Umverteilung mag zwar dem einen oder anderen als „fairere Ausgleich“ erscheinen, aber de facto ist diese Maßnahme kritisch zu sehen. 

1. Die Umverteilung löst nicht die systematischen Probleme der Direktzahlungen. Es ist völlig unklar, welche Betriebe tatsächlich Unterstützung brauchen. Weder die Degression noch die ersten Hektare werden dazu führen, dass die GAP nach der Reform ihr Einkommensziel erreicht, da völlig unklar ist, was das Einkommensziel ist und welche Betriebe bzw. besser landwirtschaftlichen Haushalte tatsächlich sozial benachteiligt sind. Auch die Tatsache, dass Direktzahlungen meist zum Flächeneigentümer wandern, wird nicht verhindert, insofern sind die Direktzahlungenauch mit einer Umverteilungsprämie und Degression kritisch zu beurteilen.

2. Strukturell wirkt diese Maßnahmen konservierend. Es stellt sich die Frage, ob es für junge Landwirt*innen bzw. Absolventinnen von Agrarfakultäten attraktiv ist, einen kleinen Betrieb zu übernehmen. Die Gesellschaft hat von kleinen Betrieben auch keine besonderen Vorteile. 

Alfons Balmann vom IAMO Halle/Saale hat die Umverteilung mehrfach untersucht und kommt zu dem Ergebnis, dass die Strukturkonservierende Wirkung der Umverteilung keine gesellschaftlichen Vorteile bringt. Insofern spricht er auch provokant von der Förderung einer „Museumslandwirtschaft“ (vgl. z.B. Pressemitteilung von 27. Januar 2014). Zwar werden die Mittel aus der Degression in die II.Säule umgeschichtet und stehen dann in dem Bundesland zur Verfügung, so dass nicht zwischen Ost- und Süddeutschland umgeschichtet wird. Aber insgesamt werden diese Maßnahmen nicht zu einer gerechteren Verteilung der Direktzahlungen führen, da die Direktzahlungen das eigentliche Problem sind. De facto lenkt die Debatte um die Umverteilung nur von den eigentlichen Herausforderungen ab, nämlich Direktzahlungen zu kürzen und für die Bereiche Umwelt und Tierwohl zur Verfügung zu stellen.

Junglandwirt*innen

Die Junglandwirte-Prämie soll im BMEL-Vorschlag ausgebaut werden.

• Künftig wird Junglandwirten eine zusätzliche Prämie für bis zu 120 Hektar (bisher 90 Hektar) gewährt.
• Ergänzend können die Bundesländer auch zukünftig Investitionen von Jungland-wirten mit höheren Zuschüssen in der 2. Säule fördern sowie pauschal unterstützen.

Die Junglandwirte-Förderung erscheint zwar weitaus sinnvoller als manches andere in der GAP. Allerdings stellt sich die Frage, ob eine flächenbasierte Förderung junge Betriebsleiter*innen eine gute Grundlage für die Übernahme eines Betriebes bieten, da die Förderung auch gedeckelt ist und der jährliche Finanzbedarf in den ersten Jahren ein Vielfaches dieser Prämien sein dürfte. Insofern ist dieser Maßnahme eher Symbolpolitik.

Gesamtbewertung

Der Gesamtüberblick über die Umweltzahlungen in der GAP deutet darauf hin, dass wir insgesamt zwischen Business as usual und einer „gewissen Ambition“ liegen. 1,7 Mrd. EUR p.a. sind etwas mehr als zunächst befürchtet. Allerdings stehen so insgesamt weniger Mittel als 2018 zur Verfügung. Es kommt auf einige Details und die konkrete Mittelverwendung in der II. Säule an. Wenn nur 20% für Eco-Schemes ausgegeben werden, (was angesichts der Komplexität ggf. sinnvoll sein kann), dann wäre aus umweltpolitischer Sicht eine starke Umschichtung in die II. Säule gut. Sowohl der Ausbau des Ökolandbaus, die Umsetzung der FFH-Richtlinie und der Biodiversitätssschutz und die Förderung der Wiedervenässung erfordern einen deutlichen Ausbau der II. Säule.

Zur politischen Ökonomie der Agrarministerkonferenz

Erstaunlich erscheint die aktuelle Situation auch, weil in der AMK aktuell eine Parteienkonstellation aufeinandertrifft, die in der Form neu ist. Die Minister von CDU, CSU und SPD haben vor der Sitzung eine Stellungnahme gemeinsam verfasst. Auch Volker Wissing von der FDP, Landwirtschaftsminister in Rheinland-Pfalz, hat das Papier unterzeichnet. Aber überraschend ist die Beteiligung von Benjamin-Immanuel Hoff (Linke), der das Landwirtschaftsministerium in Thüringen führt. Dies erscheint vor allem erstaunlich, da die CDU/CSU die Linke bisher immer als Gegner betrachtet hatten und es auf Landesebene bisher keine Koalition zwischen CDU und Linkspartei gab. Die Schlussfolgerung könnte sein, dass die CSU/CSU großes Interesse hatte, möglichst viele Minister in diese Stellungnahme einzubinden. Des Weiteren könnte dieses Detail auch darauf hindeuteten, dass sich Linke und CDU in Thüringen etwas annähern.

Ein weiteres Detail erscheint nach den Landtagswahlen in Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg interessant. In beiden Ländern sind die Grünen Teil der Landesregierung, so dass die Beteiligung von Peter Hauk (CDU) und Volker Wissing (FDP) von grüner Seite kritisch betrachtet wurde. Wenn über ein Gesetz im Plenum entschieden wird, dann könnten sich diese Länder bei Uneinigkeit in der Koalition der Stimme enthalten. Die folgende Tabelle zeigt die Gesamtkonstellation im Bundesrat. 

Allerdings könnte es sein, dass die Umsetzung der GAP-Reform im Bundesrat nicht zustimmungspflichtig ist. Insofern ist ohnehin die Frage, welche Rolle dem Bundesrat zukommt. Für die Agrarministerkonferenz ist dagegen in der Geschäftsordnung vorgesehen, dass Beschlüsse einstimmig gefasst werden. Dies erklärt, warum die Entscheidungsfindung (wie schon im Februar) gescheitert ist. Es ist auch die Frage, ob das Bundeskabinett Ende März die Gesetze zur Umsetzung der GAP-Reform beschließen kann, da in der AMK keine Einigung erzielt wurde.

Insofern bleibt die Frage der Umsetzung der GAP-Reform sowohl inhaltlich als auch politisch sehr spannend. Zumindest stehen in den letzten zwei März-Wochen sowohl die Sitzung des Bundeskabinetts, in Brüssel der „Super-Trilog“ und eine weitere AMK-Sitzung auf dem Programm.

Schlagwörter: Agrarpolitik, Agrarumweltpolitik, Agrarumweltprogramme, Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP)