GAP-Reform: Stand der Dinge im März 2019

In den letzten Monaten hat die Debatte um die GAP-Reform Fahrt aufgenommen. Es geht auf die Europawahl am 26. Mai 2019 zu und inzwischen sind wir mitten im GAP-Reformprozess für die nächste Förderperiode 2021-2027. Im folgenden Post werde ich beschreiben, wie weit die Beratungen in Rat und Parlament vorangeschritten sind und welche inhaltlichen Positionen sich inzwischen ergeben haben. Insgesamt zeigt sich, dass weiterhin alles von einer ambitionierten Reform in der GAP mit substanziellen Fortschritten für die Umwelt bis zu einem „Weiter-so“ mit hohen gekoppelten Zahlungen, komplizierten und wenig wirksamen Agrarumweltprogrammen und einer weiterhin nicht begründeten pauschalen Einkommenspolitik alles drin ist.

Artenreiches Grünland bei Altenberg im Erzgebirge, Sachsen.

1. Wie weit ist der Reformprozess vorangeschritten?

Am 1. Juni 2018 hat die EU-Kommission ihren Vorschlag für die Reform der GAP nach 2020 vorgelegt, seitdem wurde der Vorschlag im Ministerrat und dem EU-Parlament diskutiert. Am 14. Februar 2019 hat der Umweltausschuss des EU-Parlamentes (COM ENVI) sich auf eine Position zur GAP-Reform geeinigt. eine Woche später, 19. Februar wurde im Agrarausschuss des EP (COM AGRI) beschlossen, dass es vor der Wahl des EU-Parlamentes am 23.-26.Mai nicht mehr zu einer Abstimmung im Plenum kommt. Eine gemeinsame Position im Agrarausschuss wird voraussichtlich am 2.April 2019 beschlossen.

Agrarausschuss des EP hat heute beschlossen die neue GAP nur im Ausschuss abzustimmen und das ist auch gut so ! Damit wird keine Vorentscheidung getoffen
Die Bürger haben dann bei der Europawahl die Möglichkeit auch darüber abzustimmen ob sie eine grünere Agrarpolitik wollen !

— Martin Häusling (@MartinHaeusling) 19. Februar 2019

Auch im Ministerrat wird seit Sommer 2018 intensiv an den Legislativvorschlägen der Kommission gearbeitet (23 Gruppentreffen, 6 Sitzungen) und der Rat wird über den Sommer 2019 weiterarbeiten, so dass über den Sommer eine erste Positionierung beschlossen werden könnte. Die folgende Abbildung zeigt vereinfacht die verschiedenen Schritte im Reformprozess, eine detailliertere Darstellung findet sich auf dem NABU GAP-Ticker vom 9.1.2019.

2. Wie geht der Reformprozess weiter?

Aktuell überlagert der Brexit viele Debatten, da der Austrittstermin von Großbritannien 29.03.2019) in Frage gestellt worden ist und selbst eine Teilnahme Großbritanniens an der Europawahl nicht ausgeschlossen werden kann. Des Weiteren ist die Wahl zum Europaparlament (23.-26. Mai 2019) zeitlich nicht mehr so weit entfernt, so dass die Arbeit des jetzigen Parlamentes de facto im April endet und das neue Parlament sich nach der Wahl konstituiert. In der zweiten Jahreshälfte nominieren die Mitgliedsstaaten (basierend auf dem Wahlergebnis zum EP) eine neue Kommission sowie den Präsidenten der Kommission, die Kommission wird vom Parlament angehört und bestätigt oder abgelehnt. Es wird damit gerechnet, dass erst im November die neue Kommission im Amt ist. Beides wird den Prozess zur GAP-Reform zunächst aufhalten, lediglich im Rat wird der Meinungsaustausch fortgesetzt. Das Parlament kann (anders als z.B. der Bundestag) die Änderungsanträge des vorigen Parlamentes übernehmen, so dass weniger Zeit verloren geht. Frühestens mit der Bestätigung der neuen EU-Kommission (z.B. im November 2019) kann in die Verhandlung zur GAP-Reform gegangen werden, so dass mit einer Entscheidung erst im Laufe des Jahres 2020 zu rechnen ist.

3. Welche Positionen der Akteure sind bisher bekannt?

Inzwischen sind im Rat erste Positionen ausgetauscht worden und das EU-Parlament arbeitet seit Spätsommer an den Gesetzestexten, mit unterschiedlichem Ergebnis. Hierbei kann man folgende Details beobachten:

A. Verschiedene Positionen der Mitgliedsstaaten im Rat

Innerhalb der Mitgliedsstaaten gibt es Uneinigkeit, welche finanzielle und inhaltliche Rolle die Programme der Ländlichen Entwicklung (II. Säule) spielen sollen. Der Vorschlag des mehrjährigen Finanzrahmens vom Mai 2018 sieht vor, dass man unter Berücksichtigung von Inflation und anderer Effekte von einer Kürzung der I. Säule von 11%, der II. Säule jedoch von 28% ausgehen muss (siehe Blogbeitrag von Alan Matthews am 23.09.2018). Die österreichische Ratspräsidentschaft hatte daraufhin im September 2018 ein inoffizielles Ideenpapier vorgelegt, das die Bedeutung der Ländlichen Entwicklung betonte und eine Stärkung forderte (siehe mein Blogbeitrag vom Sept 2018). Hierzu wurden im Januar verschiedenen Papiere vorgelegt, die die Bedeutung der II. Säule unterschiedlich betonen. Der Sachstandsbericht der österreichischen Ratspräsidentschaft vom Treffen am 17.12.2018 zeigt die diskutierten Themen im Rat.

In eine ähnliche Richtung argumentiert eine größere Gruppe Osteuropäischer Staaten, die in die Sitzung vom 23.01.2019 ein Positionspapier einbrachte, das (ähnliche wie Österreich) die Bedeutung der Programme für Ländlichen Entwicklung betont, mit deren Hilfe Herausforderungen von Umwelt, Klimaschutz, Biodiversität, aber auch Erwartungen der Gesellschaft zu sicheren qualitativ hochwertigen Lebensmitteln adressiert werden können. Das Papier spricht sich auch dafür aus, Probleme des Ländlichen Raums wie Digitalisierung und Breitbandversorgung anzugehen – erstaunlich, dass die Bundesregierung das nicht wichtig findet. Ähnlich wie das österreichische Papier spricht sich dieses Papier noch deutlicher für eine finanzielle Stärkung der II. Säule aus.

Die französische Regierung hat im Dezember 2018 ebenfalls ein Positionspapier veröffentlicht, das irgendwie nicht so recht zum Reformanspruch von Emanuel Marcon passt: Einerseits wird die qualitativ hochwertige Lebensmittelproduktion betont, andererseits will die französische Regierung durch die Direktzahlungen und auch gekoppelte Zahlungen (15%) einheitliche Standards auf den EU-Märkten gewährleisten. „Frankreich erinnert an die Bedeutung der Direktzahlungen als unerlässliches Sicherheitsnetz“, heißt es in dem Papier. Anderseits will die Regierung in Paris die agrarökologische Transformation durch höhere Ambitionen fördern. Dies erscheint inkonsistent, da die Direktzahlungen diesem Zweck allein schon aus finanzieller Sicht entgegenstehen.

Das Papier ist bei den Umweltambitionen insgesamt sehr detailliert, was schon von dem bisherigen Weiter-so französischer Regierungen abweicht. Die Regierung von Präsident Macron ist offen für Umweltambitionen und die französische Regierung sagt, was ihre Ziele sind, ganz im Gegensatz zur deutschen Regierung, deren Position bzw. nicht-Position ich unten darstellen werde. Insofern könnte Frankreich bei dieser Reform 2020 theoretisch ein Game-Changer sein.

Die rumänische Ratspräsidentschaft hat am 01 März 2019 ein mögliches Kompromisspapier vorgelegt, mit dem mögliche Diskussionspunkte im Rat vorgegeben werden:

• Änderung in der Definition des Grünlandstatus (Artikel 4), so dass Grünland, welches nicht in einer Fruchtfolge ist und fünf Jahre nicht gepflügt wurde, nicht von Ackerland in Dauergrünland geändert wird.
• Ausnahmen der neuen Konditionalität für Kleinlandwirte hinsichtlich des Guten Landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands (GLÖZ).
• Bei den Eco-Schemes wird diskutiert, ob diese für die Mitgliedsstaaten verpflichtend oder freiwillig sein sollen. Des Weiteren wird diskutiert, ob es ein Mindestbudget für Eco-Schemes geben soll und ob die Maßnahme für Gruppen verfügbar ist.
• Auch die 30% für den Umweltschutz in der II. Säule stehen zur Disposition.
• Keine Änderung bei der Modulation gegenüber dem Kommissionsentwurf.
• Der Artikel 92, der den Anspruch einer höheren Umweltambition formuliert, steht zur Disposition und könnte gestrichen werden.
• Höhere Abweichungen von den Zielen der Strategiepläne sollen für die Mitgliedsstaaten möglich sein, der Leistungsbonus soll gestrichen werden.

Insgesamt zeigen die Vorschläge in dem Papier der Präsidentschaft, dass der Rat sich mit Vorschlägen beschäftigt, die eher Vereinfachungen diskutieren und keineswegs in Richtung einer ambitionierten Reform gehen, selbst wenn einzelne Details unter Umständen sinnvoll sind, wie z.B. die Änderung des Grünlandstatus.

B. Die GAP-Position des BMEL: Keine Information nirgends

Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) und insbesondere Julia Klöckner (CDU) halten sich dagegen mit Positionen zurück. Zwei parlamentarische Anfragen der Grünen Fraktion (Dok Nr. 19/5131 vom 18.10.2018; S.19/20) und von Kirsten Tackmann (Linke) (Frage Nr.11/216 am 20.11.2018) wurden geradezu aufreizend einsilbig beantwortet. Hauptargument war, dass die Eco-Schemes erst analysiert werden müssten. Die Vorschläge wurden Anfang Juni veröffentlicht, die Anfragen kamen im Oktober und November. Offenbar brauchte man im Ministerium sehr lange, um den Kommissionsvorschlag auf Umsetzbarkeit zu prüfen. Am ausführlichsten gerät ein Dokument aus der Bilanzpressekonferenz des BMEL vom 12.03.2019, in dem zumindest einige Spiegelstriche zum Thema Agrarpolitik aufgeführt wurden. Folgendes Bild zur Bilanzpressekonferenz des BMEL soll die „Leistungen“ auf europäischer Bühne darstellen:

Sollte das Ministerium eine wirkliche Neuentwicklung wagen, so ist hiervon noch nichts in der Öffentlichkeit bekannt.

Das Ministerium nimmt für sich in Anspruch, die GAP weiter zu entwickeln und die Direktzahlungen an Umwelt- und Klimaleistungen „koppeln“ zu wollen. In ähnlichem Stil schreibt das Ministerium in einem Dokument zur Bilanzpressekonferenz vom 12. März 2019:

„Mehr Umwelt-, Klima- und Naturschutz: Das vorgesehene Mehr an Flexibilität für die Mitgliedsstaaten darf dabei nicht zu einem Umweltstandard-Dumping führen. Die Kriterien müssen effizient, zielgerichtet, letztlich aber auch umsetzbar sein. Auf die Ergebnisse kommt es an, nicht auf den Prozess.“ 

Es ist unklar, wie eine solche „Kopplung“ gelingen soll, denn bereits 2014-2020 war dies über Greening versprochen worden und am Ende standen wenig wirksame, dafür aber teuer Maßnahmen. Das Ministerium sagt auch nicht, mit welchen Instrumenten man für mehr Umwelt-, Klima- und Naturschutz sorgen will und wie man bessere Ergebnisse erzielen möchte. Die fehlende Positionierung erscheint auch sonst unbefriedigend, da das Ministerium inzwischen bereits seit einigen Monaten an Strategieplänen arbeitet, die Öffentlichkeit darüber jedoch nicht informiert.

Der Europäische Rechnungshof kommt in seinem Sonderbericht 21/2017 vom Dezember 2017 zu dem Schluss, dass Greening weitgehend Einkommenspolitik sei:

„Der Hof kam zu dem Schluss, dass die Ökologisierung so, wie sie derzeit umgesetzt wird, wohl kaum zur Erreichung dieses Ziels führen wird. Dies ist hauptsächlich auf die geringen Anforderungen zurückzuführen, die im Wesentlichen die normale landwirtschaftliche Praxis widerspiegeln“ (Pressemitteilung vom 12.12.2018).

Eine Verknüpfung von Direktzahlungen und Ökologisierung dürfte auch in Zukunft anspruchsvoll werden, wie die Erfahrung zeigt. Aktuell liegen in der Kopplung von Direktzahlungen an öffentlichen Gütern zwei grundsätzliche Probleme:

1. Die zu niedrigen ökologischen Anforderung. Die Ökologische Vorrangfläche wird zu 68% über Zwischenfrüchte umgesetzt, hiervon gehen kaum Effekte für die Biodiversität aus und
2. Zu komplexen Regelungen: Obwohl die Groening-Maßnahmen ein niedriges Anspruchsniveau hatten, wurden die bürokratischen Regeln als Komplex und vor allem risikoreich Wahrgenommen, wie zwei unserer Studien zeigen (Zinngrebe et al. 2017; Schüler et al. 2018).

Auch eine Vereinfachung dürfte mit dem jetzigen Vorschlag kaum gelingen, da inzwischen nicht nur CC und Greening mit den Direktzahlungen über GLÖZ verknüpft sein sollen, sondern zusätzlich auch die Eco-Schemes zur Verfügung stehen, was eher für mehr Komplexität, aber nicht automatisch für höhere Anforderungen und eine bessere Wirksamkeit sorgen dürfte.

Gleichzeitig hat die agrarpolitische Sprecherin der CDU/CSU-Fraktion, Marlene Mortler über Top-Agrar bereits angekündigt, keine weiteren Mittel über die 4.5% aktueller Modulation hinaus in die II. Säule verschieben zu wollen. Für die wirksamen Agrarumweltprogramme wird aller Wahrscheinlichkeit nach weniger Geld zur Verfügung stehen. Das Ministerium schweig dazu beharrlich über die Inhalte, betreibt hauptsächlich oberflächliche Pressearbeit und stellt im Hintergrund über die Strategiepläne und in der Fraktion bereits die Weichen zu einem Weiter-so. Nach einem Jahr im Amt ist Frau Klöckner so gesehen ohne klares Profil in der EU Agrarpolitik, da sie (anders als z.B. in der Dürrehilfe) beim Thema GAP keine Diskussion zulässt.

C. Die EU Kommission lobt die guten Verbindungen zu COPA/COGECA

Einerseits finden sich im Kommissionspapier „Future of Food and Farming“ jede Menge Hinweise auf Nachhaltigkeit und die Förderung von Umweltleistungen in der Landwirtschaft. Beides erfordert vor allem eine Stärkung der Agrarumweltprogramme, was jedoch in dem Papier nicht erwähnt wird. Andererseits wird immer wieder die Bedeutung der Einkommensunterstützung beton. Ich hatte das Papier bereits im Februar 2018 hier als unglaubwürdig und inhaltlich unzureichend kritisiert (siehe Blogpost 18.02.2018).

Agrarkommissar Phil Hogan bestätigt diese Kritik, in dem er sich weiter für Direktzahlungen einsetzt, was den Ansprüchen des Thesenpapiers „Future for Food and Farming“entgegensteht. Phil Hogan rühmte sich in einer Rede bei COPA/COGECA am 14.06.2018,

“…I have fought tooth and nail to ensure that Direct Payments remained the top priority in the MFF discussions”. (Phil Hogan)

Die Frage wäre aus meiner Sicht, wieviel das Gerede der Kommission zu Nachhaltigkeit Wert ist, wenn es hauptsächlich darum geht, die Direktzahlungen beizubehalten. Des Weiteren sagte er:

„Indeed, close consultation with both COPA and COGECA has been a constant feature of the process in preparing and drafting this proposal“. (Phil Hogan)

Die gute Verbindung zu COPA und COGECA scheint ihm wichtiger als die Erwartung der Bürger. Wenn es bisher an Belegen für den Einfluss der Agrarlobby in Brüssel gefehlt hat, Hogan liefert sie mit seinen Reden frei Haus.

D. Der Umweltausschuss spricht sich für Umweltambitionen aus

Der Umweltausschuss des EU-Parlamentes hat am 14.02.2019 eine Stellungnahme zur GAP-Reform beschlossen, die den Vorschlag der EU Kommission deutlich in Richtung einer echten grünen Architektur drehen. Die Änderungsanträge sind sehr detailliert und ambitioniert. Folgende Punkte erscheinen mir wichtig:

Mehr Ambition über finanzielle Anforderungen (Ring Fencing):

• Ecos-Schemes: 30% der finanziellen Mittel sollen für die Eco-Schemes vorgesehen werden. Es soll von der EU eine Liste mit möglichen Maßnahmen beschlossen werden, die für die Mitgliedsstaaten den Rahmen der Eco-Schemes vorgibt. Die Vogehensweise ähnelt dem Greening, allerdings würde die Positivliste über einen delegierten Rechtsakt vorgegeben, weshalb die Gefahr der Verwässerung unter Umständen kleiner wäre. Es hinge alleine von der Kommission ab.
• Agrarumweltprogramme: In der II. Säule sollen 40% der Mittel für Umweltmaßnahmen vorgesehen werden, die die Ziele in Artikel 6 d), e) und f) (Ressourcen, Klima und Biodiversität) erfüllen. Dies entspricht dem Anteil, der in Baden-Württemberg, Bayern, NRW und Rheinland-Pfalz aufgewendet wird. In einigen Bundesländern würde sehr viel Mehr Geld zur Verfügung stehen.
• Frei gewordene Mittel durch die Kappungsollen in die Eco-Schemes oder die II. Säule verlagert werden, was den Umweltaspekt stärkt.
• Naturschutz:Finanzielle Mittel sollen auch für das Ziel der Biodiversität vorgesehen werden. In den Erwägungsgründen wird empfohlen EU-weit mindestens 15 Mrd. EUR/Jahr für Biodiversität vorzusehen. Hier sollen die Mitgliedsstaaten basierend auf Stärke-Schwäche Analysen herleiten.

Benachteiligte Gebiete sollten Teil der I: Säule werden.

Modulation: Die Möglichkeit, Mittel von der II. in die I. Säule zu transferieren wird aufgehoben.

Erhöhte Umweltanforderungen (GLÖZ) innerhalb der „neuen Konditionalität“:

• Tierproduktion:Maximale Viehbesatzdichte je Betrieb und Kriterien für Tierwohl
• Dauergrünland: Schutz des existierenden Grünlands und deutliche Einschränkungen beim Umpflügen von Dauergrünland.
• Bisheriges Greening: Anforderung 7% der landwirtschaftlichen Fläche für nicht-produktive Zwecke vorzusehe und eine mindestens vierjährige Fruchtfolge, die Leguminosen enthält.
• Pufferstreifen: Mindestens 3 Meter breit, keine Pflanzenschutzmittel erlaubt.

Agrarinvestitionsprogramme sollten keine schädlichen Nebeneffekte für die Umwelt enthalten (vgl. Art. 68(1)). Unterstützung für Beregnung ist nur erlaubt, wenn der Wasserverbrauch im Einzugsgebiet reduziert wird (68(3)). Einschränkung von gekoppelten Zahlungen an die Tierproduktion in Wasserschutzgebieten.

Gekoppelte Zahlungan die Produktion von Rindfleisch und Wein soll beendet werden, gekoppelte Zahlungen für Weidehaltung werden nur in Kombination mit Umweltauflagen gewährt werden.

Regierungsführung:

• Politiker, die an Entscheidungen der GAP beteiligt sind,sind zukünftig vom Empfang von GAP-Subventionen ausgeschlossen.
• Bei den Zielen der GAP wird Ziel f) geändert in „Umkehren des Rückgangs der Biodiversität“.
• Es soll Impact-Indikatorenangewandt werden, um die Strategiepläne anzuerkennen, was die Verantwortlichkeit der Mitgliedsstaaten erhöhen wird.

Es ist kaum damit zu rechnen, dass sich diese Änderungen insgesamt durchsetzen werden. Aber insgesamt zeigt der Beschluss, in welche Richtung es bei vorhandenem politischen Willen gehen könnte.

E. Agrarausschuss des EU-Parlamentes spielt auf Zeit

Der Ausschuss hat am 19.02.2019 beschlossen, keine Abstimmung im Plenum des EU-Parlamentes vor der Wahl des EU-Parlamentes (23.-26. Mai 2019) durchzuführen. Die Anzahl der Änderungsanträge im Ausschuss war scheinbar so groß, dass man eine Vertagung beschloss. Die Stellungnahme im Ausschuss wird am 2.April stattfinden, und hier stehen durchaus einige Änderungsanträge zur Diskussion, die interessant sind. Hintergrund dieser Vertagung war die Forderung an die Mitgliedsstaaten, zunächst den mehrjährigen Finanzrahmen zu beschließen, wie aus gut informierten Kreisen zu hören ist.

4. Fazit

Inhaltlich gibt es ein weites Spektrum von Vorschlägen, die von extrem ambitioniert (EP ENVI), ambitioniert in der II. Säule (Ratspapier der osteuropäischen Länder), vermittelnd (Frankreich) bis affirmativ (EU Kommission). Das Bundesministerium sagt nicht öffentlich, in welche Richtung es gehen soll. Da Direktzahlungen immer wieder betont werden und die CDU/CSU-Fraktion auch eine Modulation in die II. Säule ablehnt, ist hier eher eine konservative Position mit einer Beibehaltung der Direktzahlungen zu befürchten.

Flexibilisierung als Chance? Manche Stimmen aus der Wissenschaft hatten die erhöhte Flexibilität begrüßt, da dies die Möglichkeit einer besseren nationalen Anpassung der GAP bedeute. Flexibilität kombiniert mit einem effizienten Politikmanagement könnten zwar funktionieren, allerdings so, wie der Vorschlag der Kommission konstruiert ist, nämlich mit nichtssagenden Indikatoren und fehlendem Prozessmanagement und Sanktionen, wird die Flexibilität nicht zu einer Verbesserung der GAP führen. Ich habe in meinem Text vom 20.September 2018 erläutert, wo ich die kritischen Punkte sehe. Ein weiteres Festhalten an den Direktzahlungen dürfte zu weiteren sieben Jahren Stillstand führen und dies wäre aus Umweltgesichtspunkten ein riesiges Problem, weil Themen wie Klimawandel, Biodiversität, aber auch Risikovorsorge weitere 7 Jahre dümpeln würden zu Gunsten einer kaum begründbaren Einkommenspolitik. Keine guten Vorzeichen, aber noch ist nichts entschieden.

Ein Hoffnungsschimmer könnten in diesem Fall eher die Bundesländer sein, die im Zuge der Verhandlungen um die Strategiepläne eine stärkere Ausrichtung auf Umwelt und Klima aushandeln können. Vermutlich sind die Verhandlungen mit den Bundesländern und auf EU-Ebene auch der Grund für die Einsilbigkeit des Bundesministeriums. Verhandlungstaktisch mag dies schlau nachvollziehbar sein, für Bürger und Steuerzahler ist dies jedoch gänzlich unbefriedigend. Eine wichtige Rolle kommt schließlich den Europawahlen, aber auch den Landtagsahlen in Sachsen und Brandenburg (01.09.19) und in Thüringen (27.10.19) zu, da über die Bundesländer auch einiges in der neuen GAP entschieden und umgesetzt wird.