GAP-Papier der Österreichischen Ratspräsidentschaft: Ein Plädoyer für den Ländlichen Raum

Die österreichische Ratspräsidentschaft (II. Jahreshälfte 2018) hat ein neues Papier über die GAP-Reform 2020 vorbereitet, das demnächst auf der inoffiziellen Ratssitzung in Österreich diskutiert wird. Ich werde im folgenden Text das Papier einordnen und zeigen, warum dieses Papier politisch betrachtet ein Gegenentwurf zu den Vorstellungen der EU Agrarkommissar Phil Hogan ist. Das Papier gibt ein anderes Leitbild vor, das sehr viel stärker auf öffentliche Güter fokussiert. Allerdings es ist unklar, ob dieses Papier politisch geeignet ist, die so dringend benötigte Einigung zur GAP noch vor der Europawahl zu befördern.

Die Allgäuer Alpen bei Nesselwang: Vitaler Ländlicher Raum als Raum zum Leben, als Erholungsgebiet, als Identifikationsraum und als Räume für Umwelt und Landschaft.

Ein Papier als Gegenentwurf zur EU Kommission?

Seit Anfang September liegt intern mit dem Titel „Shaping the future of vital rural areas & quality food production in the EU“ vor.Das Papier soll auf dem informellen EU Agrarministerrat am 23.-25. September 2018 in Tirol diskutiert werden. Die informellen EU-Ministertreffen dienen dazu, in etwas lockerem Rahmen (auf der Tagesordnungstehen diverse Exkursionen auf einen Weinbetriebe und einem Produzenten von Bioeis, sowie ein Besuch beim Heurigen) die agrarpolitischen Themen vor zu besprechen, damit auf den Ratssitzungen schneller eine Einigung erzielt werden kann.

Man kann nun über die Absicht dieses „Non-Papiers“ spekulieren: Mit einem solchen Papier versucht eine Ratspräsidentschaft üblicherweise die Diskussion im Europäischen Rat in eine bestimmte Richtung zu lenken und andererseits auch Kompromisslinien auszuloten. Aber selbst bei oberflächlichen Lesen wird sehr schnell deutlich, dass die Landwirtschaftsministerin Elisabeth Köstinger (ÖVP) und ihr Haus hiermit auch einen Gegenentwurf zu “Future of Food and Farming” erarbeitet haben. Köstinger ist seit dem 18.Dezember 2017 die Nachfolgerin des bisherigen Ministers Andrä Rupprechter (ÖVP) im österreichischen Bundesministeriums für Nachhaltigkeit und Tourismus, das für Landwirtschaft zuständig ist.

Was sagt das Papier inhaltlich?

Das Ideenpapier ist zwei geteilt: Zunächst werden Ziele und Herausforderungen für die Agrarpolitik formuliert. Im Fokus stehen aus österreichischer Sicht, dass die Förderung der „Vitalität von ländlichen Räumen“ wird als entscheidende Aufgabe für die Zukunft von ländlichen Gesellschaften bezeichnet. 80% der EU bestehen aus „intermediären oder ländlichen Räumen“, die allerdings in unterschiedlichem Maße bevölkert sind. Es ist wenig überraschend, dass Österreich diesen Fokus wählt, da in Österreich lt. Eurostat 42% der Bevölkerung in überwiegend ländlichen Gebieten lebt, nur in Irland (59%), Rumänen (53%), Estland (44%) und Kroatien (43%) leben mehr Menschen in den sog. ländlichen Räumen. Im Durchschnitt der 23 EU-Mitgliedsländer, zu denen Daten vorliegen, leben 18% der Menschen in Ländlichen Räumen, in Deutschland sind nur 17%, in Schweden, Litauen, Belgien, Großbritannien, Spanien und Niederlande sind es weniger als 10% der Menschen (Eurostat 2018; Bevölkerungsdichte nach anderen Typologien (urt_d3dens)).

Als Herausforderung für die GAP definiert das Papier einen Mix auf verschiedenen Zielen: Es geht um die Förderung von „Wettbewerbsfähigkeit, Nachhaltigkeit und die Verankerung der Landwirtschaft in ländlichen Räumen“. Die Funktionen von ländlichen Räumen wird beschrieben als Raum zum Leben, Erholungsgebiete, Identifikationsräume und als Räume mit Umwelt, Landschaft und High-Nature-Value. Diese Funktionen sind im Grunde öffentliche Güter, die die Landwirtschaft produziert und von denen der Rest der Gesellschaft ebenfalls profitiert. Insofern würden sie auch ökonomisch zunächst als notwendiges Kriterium für einen Politikeingriff akzeptiert, ganz im Gegensatz zur normativ begründeten Einkommenspolitik der GAP. Allerdings gehen mit der II. Säule hohe administrative Kosten einher, was in dem Papier nicht angesprochen wird. Die Landwirte nehmen im ländlichen Raum eine wichtige Rolle ein, da sie in den meisten Mitgliedsstaaten (gemeinsam mit der Forstwirtschaft) einen großen Teil der Landesfläche bewirtschaften. Ein Ziel der GAP sollte es aus Sicht der österreichischen Ratspräsidentschaft sein, die Vitalität von Ländlichen Räumen zu entwickeln. Dieses Ziel möchte Österreich stärker in der GAP verankern.

Inhaltlich betont das Papier drei Argumente, die alle für einen Ausbau der Programme der ländlichen Entwicklung (II. Säule) sprechen:

• So wird die Produktion von qualitativ hochwertigen Lebensmitteln als Möglichkeit der zukünftigen Wertschöpfung charakterisiert. Hierbei geht es dem Ministerium darum, die Wertschöpfung insgesamt zu betrachten und nicht nur die Urproduktion. Des Weiteren wird auch die Rolle der Landwirtschaft in der Supply Chain angesprochen. Die Produktion von qualitativ hochwertigen Lebensmitteln ist ein wichtiges Ziel, auch der Dialog der Landwirtschaft mit der Gesellschaft ist im Papier angesprochen.
• Als Beispiel für „best practice“ wird die ökologische Landwirtschaft gebracht, die in zunehmendem Maße die oben genannten Kriterien erfüllt und die daher auch in vielen Ländern sehr nachhaltig wächst. Dies ist wenig verwunderlich, da Österreich lt. „World of Organic Agriculture“ (FIBL 2018) eines der Länder mit dem größten Anteil von Biolandwirtschaft ist (21.9% der Fläche wird ökologisch bewirtschaftete), im Bundesland Salzburg werden 49% der Fläche biologisch bewirtschaftet (Stand 2016). Auch die Nachfrage ist mit durchschnittlich 177 EUR/Person nach der Schweiz, Dänemark, Schweden und Liechtenstein weltweit am höchsten (vgl. World of Organic Agriculture 2018).
• Diversifizierung wird in diesem Zusammenhang ebenfalls genannt, etwas, was ebenfalls in der Alpenregion sehr ausgeprägt ist (Siehe mein Blogbeitrag auf https://agrarpolitik-blog.com).
• Schließlich wird als weitere Herausforderung die Förderung der benachteiligten Gebiete Des Weiteren werden andere Ziele wie den Schutz der Umwelt, der Landschaft, die Wettbewerbsfähigkeit genannt. Es ist klar, dass auch dies auf die natürlichen Bedingungen Österreichs passt.

Interessanterweise finden sich im Papier von Phil Hogan in Bezug auf die Förderung der ländlichen Räume teilweise ähnliche Zielbeschreibungen, sogar die Formulierungen sind teilweise ähnlich. Allerdings zieht Phil Hogan in seinem Papier die Schlussfolgerung, dass die GAP aus diesen Gründen die Direktzahlungen noch brauche, während das Papier der österreichischen Ratspräsidentschaft darauf hinweist, dass viele der angesprochenen Ziele in der II. Säule umsetzbar sind. Dies trifft vor allem auf die Produktion qualitativ hochwertiger Lebensmittel und die Förderung der ökologischen Landwirtschaft zu – für letztere enthält der aktuelle Vorschlag der Kommission viele offene Fragen. Das Österreich-Papier räumt zwar ein, dass man „die Direktzahlungen noch brauche“, die Schlussfolgerung geht genau in die entgegen gesetzte Richtung und hier passen Begründung und Instrument auch zusammen.

Almwirtschaft im Kleinwalsertal, Österreich

Was sind die Stärken des Papiers?

1. Das Papier beschreibt eine klare Vision für die Gemeinsame Agrarpolitik für den ländlichen Raum und erfasst damit das Politikfeld „Agrarpolitik und ländliche Räume“ insgesamt. Das Papier greift zunächst auf die klassischen GAP-Ziele zurück, sagt jedoch auch, dass ein größerer Schwerpunkt auf die Förderung von Umwelt und Natur und einer ganzheitlichen Sicht der ländlichen Räume gelegt werden sollte. Hier unterscheidet sich das Papier deutlich von Future of Food and Farming, das für jeden und alles etwas enthält, ohne klare Orientierung vorzugeben.
2. Konsistentes Verhältnis von Zielen und Instrumenten: In Future of Food and Farming wurden einige Leistungen der GAP dargestellt, die sich wissenschaftlich nur schwer belegen lassen. Dagegen wird im österreichischen Papier z.B. nicht der Fehler gemacht, Landwirtschaft als den einzigen Wirtschaftsfaktor der ländlichen Regionen darzustellen – andere Papier behaupten dies gerne. Im Gegenteil, hier wird darauf hingewiesen, dass es auch andere ökonomischen Akteure gibt und dass Landwirtschaft etwa mit Forst und Tourismus zusammenhängen. Die Schlussfolgerung, dass man zur Förderung von vitalen ländlichen Räumen und den oben beschrieben Funktionen des ländlichen Raumes die II. Säule braucht ist in sich konsistent, da Ziel und Instrument zueinander passen. Diese Punkt ist bei Future of Food and Farming das Hauptproblem.
3. Plädoyer für die II. Säule: Die wichtigsten, im Papier benannten Herausforderungen erfordern die Instrumente eher der II. Säule, auf die im Papier immer wieder verwiesen wird. Im Grunde liest sich das Papier wie ein Plädoyer für den Ausbau der Programme der ländlichen Entwicklung (II. Säule).

Österreich hat in der ländlichen Entwicklung viel vorzuweisen, die ländliche Politik ist deutlich ausgestaltet. Neben Finnland, Luxemburg und Kroatien zahlt Österreich die höchsten Beträge in der II. Säule: Im Durchschnitt werden 350 EUR/ha im Rahmen der Programme ländlicher Entwicklungen 2014-2020 ausgeschüttet. Das österreichische Agrarumweltprogramm ÖPUL ist teilweise so detailliert ausgearbeitet, dass die Einführung von Greening in Österreich schwierig war und am Ende ohne zusätzlichen Effekt blieb. So waren z.B. Landschaftselemente in ÖPUL bereits digitalisiert und geschützt, was die Implementierung von Greening zu einer Herausforderung machte. Dies könnte sich mit dem GAP-Entwurf von Phil Hogan so fortsetzen und das Papier zeigt im Grunde, dass der Reformvorschlag die Situation in Ländern wie Österreich nicht ausreichend berücksichtigt und teilweise sogar kontraproduktiv wirken könnte.

Was sind Schwächen des Papiers?

4. Bei den konkreten Schlussfolgerungen ist das Papier deutlich zurückhaltender: Das Papier erkennt die Bedeutung der Direktzahlungen und spricht über die Bedeutung der II. Säule, allerdings eher defensiv. Dies ist normal für ein Papier der Ratspräsidentschaft, aber es wäre konsequent gewesen, hier deutlicher den Unterschied zu machen.
5. Das Papier enthält wenig Details zur Ausgestaltung der Instrumente: Ähnlich wie das Kommissionspapier werden viele Ziele benannt, die alle auf große Zustimmung treffen. Allerdings widersprechen sich einige der Ziele. Darüber hinaus ist in der II. Säule nicht alles Gold, was glänzt. Man kann zwar tendenziell sagen, dass die II. Säule die Erwartungen der Gesellschaft besser reflektiert. Allerdings äußert sich das Papier Österreichs nicht zu den Prioritäten innerhalb der II. Säule. Das Thema hohe Administrationskosten wird nicht angesprochen und mir erscheint es fraglich, ob dieser Weg für manche osteuropäische Staaten gangbar ist. Schließlich bietet das Papier keine Auflösung der Widersprüche zwischen Konditionalität, „Eco-Schemes“ und Agrarumweltprogrammen, die eine der Hauptprobleme der GAP sind.
6. Zur Rolle der Ratspräsidentschaft: Die eher schwachen Schlussfolgerungen deuten auf ein weiteres Problem der österreichischen Ratspräsidentschaft hin: Die Ratspräsidentschaft muss vermitteln zwischen drei verschiedenen Polen der GAP, die ich als weitere Liberalisierung, Erhalt des Status Quo und inhaltliche Vertiefung skizzieren würde, und einen Kompromiss herbeiführen. Allerdings ist Österreich selbst einer der Pole in der Agrarpolitik: Österreich ist seit seinem Beitritt zur EU 1995 eines der Länder, die die inhaltliche Vertiefungüber die II. Säule am weitesten betrieben hat, insofern steht Elisabeth Köstinger bei der Vermittlung im Ministerrat vor einer großen Aufgabe.

Fazit: Folgt auf ein ambitioniertes Papier auch ein ambitionierter Beschluss?

Die Österreichische Ratspräsidentschaft hat ein interessantes Papier produziert, dass zumindest in der Beschreibung von Herausforderungen viele Themen aufgreift, die im Spannungsfeld zwischen Landwirtschaft und Gesellschaft diskutiert werden. Hier ist das Papier näher an der Realität. Insofern ist das Papier ein subtiler Widerspruch zu dem Kommissions-Papier von Phil Hogan. Am Ende wird es darauf angekommen, ob die Verhandlungsführung der Ratspräsidentschaft ähnlich ambitioniert ist wie dieses Papier.

Schlagwörter: Agrarpolitik, Agrarumweltprogramme, Ökologische Landwirtschaft, Österreich, EU-Agrarreform 2020, Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP), II. Säule, Ländliche Entwicklung, Ländliche Räume, Ländlicher Tourismus