GAP-Reform 2020: Renationalisierung und Business as usual?

Die Diskussion um die Zukunft der GAP nach 2021 nimmt gerade Fahrt auf. Bevor ich auf Kritikpunkte anderer agrarpolitischer Akteure eingehe, erscheint es zunächst wichtig, die Probleme des aktuellen Vorschlags darzustellen. Der folgende Text enthält eine kurze Analyse der wesentlichen Kritikpunkte am Reformvorschlag von Phil Hogan sowie einen kurzen Ausblick auf die GAP-Reformprozess vor und nach der Europawahl.

image.png

Artenreiches Grünland bei Eksö, in Småland, Schweden

Am 29.November 2017 veröffentlichte EU Agrarkommissar Phil Hogan eine Ideen-Papier zur nächsten GAP-Reform 2020 unter dem Titel „Future of Food and Farming“  (Ernährung und Landwirtschaft der Zukunft), das bereits wesentliche Elemente des Reform-Entwurfs für die GAP 2021 ff. andeutete. Das Dokument enthält meiner Meinung nach einige grundlegenden Schwächen. Die Grundidee für die Reform der EU Kommission ist politisch betrachtet kein Ausweis von Stärke. Mit ihrem Konzept der Flexibilisierung verlässt die EU Kommission die Idee, von EU-weit einheitlichen Rahmenbedingungen (das sog. „level playing field“) für die Landwirtschaft. In meinem Blogbeitrag vom 19.Februar 2018 habe ich (basierend auf einem Diskussionspapier bei iDiv mit einem internationalen Autorenteam) vier Hauptprobleme des Ideenpapiers entwickelt:

  • Die Leistungen der GAP sind im Ideenpapier nicht korrekt dargestellt.
  • Die Kommission eröffnet mit der Reform keine ernsthafte Ausstiegsperspektive aus den Direktzahlungen.
  • Das Leitbild der aktuellen GAP-Reform ist ein „Business as usual“.
  • Die neue Flexibilität wird nicht aus einem Gedanken der Subsidiarität entwickelt und geht daher die Probleme der Agrarpolitik nicht an. Dies könnte mittelfristig zu einer Renationalisierung der Agrarpolitik führen, mit einigen Vorteilen, jedoch auch mit großen Nachteilen vor allem für das Projekt Europäische Union.

Am 1. Juni 2018 präsentierte die EU-Kommission schließlich den Entwurf für die GAP-Reform 2020 mit verschiedenen Rechtsdokumente, die bei vordergründiger Betrachtung viele Änderungen enthielt. Bei genauerem Hinsehen kann man jedoch viele ähnliche Probleme wie im Ideenpapier vom 29. November 2017 entdecken:

  • Die Strategiepläne und die Flexibilitäten für Mitgliedsländer werden nicht aus Überlegungen der Subsidiarität abgeleitet, sondern zielen hauptsächlich darauf ab, Mehrheiten unter den Mitgliedsländern im Rat zu gewinnen und Landwirte in den Mitgliedsstaaten nicht zu enttäuschen. Dies deutet darauf hin, dass die Kommission die politische Verantwortung und den Gestaltungsanspruch für eine EU-einheitliche Agrarpolitik de facto aufgibt und den Mitgliedsstaaten überträgt. Die EU Kommission gewinnt damit taktisch etwas Luft, inhaltlich gibt sie jedoch eine der großen europäischen Politiken auf. Das Thema Subsidiarität werden ich demnächst nochmal separat vertiefen, um zu verdeutlichen, warum diese Art der Flexibilisierung nichts mit der Idee einer sinnvollen Kompetenzverteilung zwischen regionalen, nationalen und europäischen Entscheidungen zu tun hat.
  • Flexibilität kann zu geringen Ambitionen führen: Wenn die Mitgliedsstaaten in ihren Strategieplänen Ziele definieren müssen, so kann erwartet werden, dass bei gegebenem Spielraum eher ein moderater Erwartungshorizont beschrieben wird, damit eine nationale Regierung sicher sein kann, das Ziel recht bald zu erreichen. Der Anhang des Verordnungsentwurfs präsentiert eine Reihe Indikatoren, an Hand derer die Mitgliedsstaaten ihre Ziele in den Strategiepläne darlegen sollen. Diese Indikatoren stellen überwiegend nicht die Wirkung einer Politik dar. Hier werden häufig die Anzahl von Betrieben oder Hektaren mit einer bestimmten Maßnahme gezählt, was wenig über die Effektivität oder Effizienz einer Maßnahme aussagt. Die Indikatoren sind daher wenig aussagekräftig und ermöglichen den Mitgliedsstaaten im schlimmsten Fall eine wenig ambitionierte Umsetzung. Dies trifft um so mehr zu, als dass unklar ist, welche Sanktionen es bei Nicht-Erfüllung von Zielen geben wird.
  • Alter Wein in neuen Schläuchen: Der Reformentwurf setzt die meisten problematischen Politikinstrumente ohne fundamentale Änderungen fort, lediglich die Begriffe für die politische Kommunikation werden geändert. Es gibt weiterhin die gekoppelten und entkoppelten Direktzahlungen, die auch in ihrer Ausgestaltung fast deckungsgleich mit dem Politikdesign der letzten Reform sind. Auch Umverteilung und Flexibilität zwischen den Säulen bleiben erhalten, all das ist teilweise mit anderen Begriffen, an anderer Stelle und mit anderen Prozentsätzen vorhanden. Greening wird Teil der sog. „Neuen Konditionalität“ (hierzu ein Text auf dem NABU GAP-Ticker), was Greening und Cross Compliance zum Teil der sog. „Guten Landwirtschaftlichen und Ökologischen Zustands (GLÖZ)“ werden lässt. Es bleibt unklar, welche Implikationen dies Änderungen mit sich bringt. Die Mitgliedsstaaten müssen ab 2021 Strategiepläne schreiben, in denen sie darlegen, welche Instrumente sie für die Erreichung welches Zieles einsetzen. Hierzu hat die Kommission eine Reihe von Indikatoren vorgegeben, die sich häufig jedoch auf die Anzahl von Betrieben oder die Hektarzahl in einer Maßnahme beschränken und wenig über die Effektivität einer Maßnahme aussagen. Insofern gibt es alte Maßnahmen, mit neuen Begriffen und vielen ungeklärten Fragen.
  • Die Umverteilung mit Kappung und Degression, eines der Hauptargumente der EU Kommission in der politischen Kommunikation der Reformentwürfe, könnte sich bei einer 1:1 Umsetzung als weitgehend unwirksam erweisen. So Alan Matthews im Juni auf seinem Blog CAP-Reform: „Why Capping will be a mirage“.  Die vollständige und direkte Anrechnung von Lohnkosten und Lohnnebenkosten dürfte lt. Alan Matthews dazu führen, dass die die Kappungsgrenzen bei durchschnittlicher Arbeitskräfteausstattung nie erreicht wird. Des Weiteren stellt sich die Frage, ob diese Regeln dazu genutzt werden, dass Arbeitskräfte real oder auf dem Papier eingestellt werden. Im August hat Matthews seine Meinung zwar etwas relativiert, da auch die Umverteilungsprämie einen gewissen Effekt Wichtiger erscheint mir an der Stelle der Hinweis, dass Umverteilung angesichts einer fehlenden Begründung der Direktzahlung lediglich als Mittel erscheint, die gesellschaftliche Debatte um Ungleichheit zu befrieden. Ein sinnvolles Politikinstrument lässt sich daraus nur bei deutlichen Änderungen entwickeln.
  • Die zweite Säule wird überproportional gekürzt. Folgt man den Berechnungen von Alan Matthews auf http://capreform.eu, so ist bis Ende der nächsten Finanzperiode 2027 eine Kürzung der Ländlichen Entwicklung von 28% zu erwarten, während die erste Säule lediglich um 12% gekürzt wird. Der Finanzvorschlag von EU Kommissar Günther Oettinger (CDU) bestimmt von vorne herein die Hauptrichtung der GAP-Reform, bevor noch über eine einzige inhaltliche Maßnahme abgestimmt wird. Allerdings lässt sich dieser Finanzvorschlag noch im Finanzministerrat ändern.
  • Die neu strukturierte Agrarumweltpolitik, mit dem neu geschaffenen Eco-Scheme, dem veränderten Greening und einer deutlich gekürzten II. Säule ist nicht kohärent. Das Versprechen von Phil Hogan, die verschiedenen Instrumente aufeinander abzustimmen, wurde mit dem Reformvorschlag bisher nicht eingelöst. Des Weiteren fehlt die Finanzierung der Naturschutzpolitiken innerhalb der GAP (so auch die Kritik des NABU von Anfang Juni).

Wie ist der Zeitplan dieser GAP-Reform?

Im Mai 2019 finden die nächsten Wahlen zum Europaparlament statt und im Anschluss daran wird eine EU-Kommission nominiert. Im neuen EU-Parlament könnten sowohl einige rechtsextreme Parteien wie auch En Marche!, die liberale Liste von Emmanuel Macron stärker, und die konservative Europäische Volkspartei und die Sozialdemokraten dem Ermessen nach schwächer werden. Die Mehrheitsfindung im Parlament dürfte damit nicht einfacher werden. Wer neuer Kommissionspräsident und wer neuer Agrarkommissar wird, ist unklar. Angesichts dieses Hintergrunds gibt es aktuell zwei Szenarien für die nächste GAP-Reform: Entweder das alte EU-Parlament und der Rat einigen sich vor der Wahl auf eine Reform, was vermutlich dazu führt, dass die Änderungen eher klein ausfallen. Oder ein neues EU-Parlament einigt sich dem Rat auf eine Reform, was dann allerdings mindestens bis Ende 2020 dauern dürfte. Auch inhaltlich ist unklar, was das Wahlergebnis für eine später zu beschließende GAP-Reform zu bedeuten hat.

Fazit: Jetzt kommt es auf Parlament und Rat an

Die EU-Kommission hat einen Vorschlag vorgelegt, der auf eine stärkere Nationalisierung der Agrarpolitik hindeutet. Es kommt jetzt zunächst auf die Verhandlung an, ob hier sinnvolle Verbesserungen und Kompromisse erreicht werden, oder ob die EU Kommission mit ihrem Konzept der Flexibilisierung durchkommt.

Bei aller Kritik an der EU-Kommission muss auch festgehalten werden, dass die Mitgliedsstaaten 2013 eine ambitioniertere Reform verhindert haben. Es ist lange her, dass ein EU Agrarkommissar sich mit ambitionierten Reformvorstellungen durchgesetzt hat, genau genommen war das 2002/03 Franz Fischler. Die Konsequenz könnte sein, dass Phil Hogan ein solches Scheitern dieses Mal von vorne herein vermeiden wollte, zumal die politische Großwetterlage in der EU (ähnlich wie schon 2013) eher stürmisch ist. Der vorgelegte Reformentwurf erscheint taktisch geschickt. Inhaltlich habe ich versucht, die Schwachstellen im Reformentwurf aufzuzeigen.

Am Ende werden gerade die Nationalstaaten gefordert sein, in der Umsetzung die gegebenen Flexibilitäten im Sinne einer zielorientieren Agrarpolitik zu nutzen. Und hier bietet der Kommissionsentwurf zumindest aus deutscher Perspektive eventuell auch Chancen.

Schlagwörter: , , , , ,

2 Antworten to “GAP-Reform 2020: Renationalisierung und Business as usual?”

  1. Anita Says:

    Danke an dieser Stelle, dass es deinen tollen Blog gibt. Lese schon seit einiger Zeit still mit.

    Gefällt mir

Kommentar verfassen

Trage deine Daten unten ein oder klicke ein Icon um dich einzuloggen:

WordPress.com-Logo

Du kommentierst mit Deinem WordPress.com-Konto. Abmelden /  Ändern )

Google+ Foto

Du kommentierst mit Deinem Google+-Konto. Abmelden /  Ändern )

Twitter-Bild

Du kommentierst mit Deinem Twitter-Konto. Abmelden /  Ändern )

Facebook-Foto

Du kommentierst mit Deinem Facebook-Konto. Abmelden /  Ändern )

Verbinde mit %s


%d Bloggern gefällt das: