GAP-Reform 2020: Warum das Kommissionspapier Future of Food and Farming nicht ausreicht!

Im folgenden Text werde ich darstellen, warum ich das Kommissionspapier „Future of Food and Farming“ für unzureichend für eine substanzielle GAP-Reform 2020 halte und wo ich Probleme und Schwächen in diesem Papier sehe. Seit 1992 wird die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) recht regelmäßig in etwa siebenjährigem Abstand reformiert, jeweils parallel zu dem siebenjährigen EU-Finanzrahmen. Die letzte GAP-Reform wurde im Dezember 2013 von Rat und EU-Parlament entschieden, insofern laufen aktuell bereits die Vorbereitungen für die nächste Reform: Am 29. November 2017 hat die EU Kommission (unter Federführung von Phil Hogan) ihr Kommunikations-Papier „Landwirtschaft und Ernährung der Zukunft“ („The Future of Food and Farming“) veröffentlicht. Aktuell finden bereits (unterhalb der öffentlichen Wahrnehmung) die ersten Diskussionen mit den Vertretern der Mitgliedsstaaten und des EU Parlamentes über die Zukunft der GAP statt, der GAP-Legislativvorschlag, der im Sommer erscheinen soll, wird vorbereitet und am 19.02.2018 werden Mitgliedsstaaten im Rat über die Zukunft der GAP und der Direktzahlungen diskutieren.

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Ich war Ende letzten Jahres zusammen mit 22 Wissenschaftlern verschiedener Disziplinen am sogenannten „Fitness-Check der GAP“ beteiligt, der basierend auf etwa 500 Publikationen analysiert, ob die GAP ihre eigenen Ziele erfüllt und ob sie die Ziele der Nachhaltigen Entwicklung (SDGs) berücksichtigt. Die Studie wurde von Guy Pe’er (iDiv Leipzig/Halle) und mir geleitet. Wir haben aus der Perspektive verschiedener Disziplinen (Ökologie, Ökonomie und Sozialwissenschaften) gefragt, ob die GAP effektiv, effizient, ob die GAP-Maßnahmen intern kohärent sind und ob sie kohärent mit anderen Politiken (wie z.H. der EU Handels- oder Biodiversitätspolitik). Es wurde außerdem untersucht, ob die GAP einen europäischen Mehrwert schafft und ob sie aus Sicht von Bürgern und Landwirten relevant ist. Die Ergebnisse fallen insgesamt überwiegend kritisch aus, allerdings enthält der Fitness-Check auch einige positive Aspekte und zeigt Chancen und Potenziale auf. Mit den gleichen Wissenschaftlern haben wir in den letzten Wochen die Mitteilung der Kommission mit den Erkenntnissen unseres Fitness-Checks verglichen und kommen zu dem Ergebnis, dass die Mitteilung der EU Kommission als Vorlage für eine substanzielle GAP-Reform 2020 im Sinne von Bürgern und Steuerzahlern völlig unzureichend und keinen Willen für eine ehrgeizige Reform erkennen lässt.

Wir halten zusammengefasst folgenden vier Punkte für interessant und belegen Sie mit unserer kurzen Analyse der Mitteilung der Kommissions, die wir unten als Download zur Verfügung stellen:

1) Die Leistungen der GAP sind nicht korrekt dargestellt

Die Kommission spricht an verschiedenen Stellen zunächst einige wichtige Herausforderungen an. Sie sieht z.B. die Themen „Nachhaltigkeit“ und den Schutz von den „natürlichen Ressourcen Boden, Wasser, Luft und biologische Vielfalt“ oder den „Klimawandel“ als wichtige Herausforderungen für die GAP, was zunächst aus wissenschaftlicher Sicht zu begrüßen ist. Allerdings reklamiert sie in ihrem Papier auch, dass die GAP in diesem Bereichen bereits erfolgreich sei, was angesichts der wissenschaftlichen Literatur nicht ansatzweise nachvollziehbar ist. Dies trifft gerade für die kritischen Bereiche Umwelt und Biodiversität zu, in denen die GAP wenig effektiv und ineffizient ist. (Hierzu haben wir in unserem Fitness-Check Literatur und Daten zusammengestellt.)

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Die Kommission nimmt insofern für sich Erfolge in Anspruch, die überhaupt nicht erzielt wurden. Dies zeigt auch, dass kritische Erkenntnisse der Wissenschaft von der EU Kommission nicht ausreichend für das Politikdesign in Brüssel berücksichtigt werden. Lediglich im Bereich Umwelt wird eingeräumt, dass Bürokratie die Effizienz der Umweltpolitik reduziere. Dies ist jedoch an kritischer Reflektion zu wenig. Die Kommission zieht dann aus den angeblichen Erfolgen der GAP bei Umwelt und Nachhaltigkeit den Schluss, dass die Direktzahlungen weiterhin gebraucht würden, was angesichts der wissenschaftlichen Erkenntnisse und der Kritik aus der Wissenschaft nicht nachvollziehbar ist. Es ist hinreichend belegt worden, dass die Direktzahlungen nicht mit öffentlichen Leistungen verknüpft sind und dass selbst im Rahmen des Greenings dieser Zusammenhang sehr dünn und teilweise nur zufällig ausgeprägt ist. Insofern stellt die EU Kommission die Realität falsch dar und zieht Schlüsse, die nicht sinnvoll sind.

2) Die Kommission eröffnet keine Ausstiegsperspektive aus den Direktzahlungen

Der größte Teil der GAP mit ca.68% des Agrarbudgets sind die Direktzahlungen, die die Landwirte als an die Fläche gebundener Einkommenstransfer erhalten. Dieser pauschale Einkommenstransfer wird aus wissenschaftlicher Sicht seit Jahrzehnten kritisiert: Es fehlt eine klare Zielbestimmung für diese Subvention: Es werden keine Argumente vorgetragen, warum wir neben den allgemeinen (nationalen) Sozialpolitiken und der Umverteilung (z.B. durch die nationale Einkommensbesteuerung) eine gesonderte landwirtschaftliche Einkommenspolitik brauchen.

Die Kommission verwendet weiterhin nicht die richtigen Indikatoren für eine mögliche „Bedürftigkeit von Landwirten“, die eigentlich dieser Politik zu Grunde liegen müsste. So wird in dem Thesenpapier der Kommission eine Statistik präsentiert, die den Einkommensabstand der landwirtschaftlichen Betriebe zu den anderen Sektoren, und damit die angebliche Bedürftigkeit des Sektors belegen soll. Allerdings richten sich Sozial- und Einkommenspolitiken in anderen Bereichen üblicherweise nach dem Einkommen eines Haushaltes, was hier nicht ansatzweise reflektiert ist: Die Kommission ignoriert Einkommen der Landwirte aus anderen Berufstätigkeiten, sie ignoriert auch die Einkommenssituation von Partnern. Die betrieblichen und privaten Vermögen sind nicht berücksichtigt, die niedrigeren Lebenshaltungskosten im ländlichen Raum fehlen ebenfalls. Das sind alles komplexe Indikatoren. Weniger komplex ist dagegen die Tatsache, dass Direktzahlungen über Pachtverträge an die Landeigentümer weitergereicht werden – in manchen Pachtverträgen wird dieser Sachverhalt sogar explizit erwähnt.

Diese Kritikpunkte alles andere als neu, sie wurden schon in der Vergangenheit vielfach geäußert, trotzdem geht die Kommission mit keiner Silbe auf diese Probleme ein. Selbst ein erster möglicher Schritt, nämlich eine schrittweise Reduktion der Direktzahlungen in Westeuropa wird nicht angegangen. Die Direktzahlungen sind nicht gerechtfertigt und dienen auch nicht ihrem Ziel. Es ist daher kaum überraschend, dass auch andere Kollegen, wie z.B. Alfons Balmann (IAMO, Halle) oder Bernhard Brümmer (Universität Göttingen) eine Abschaffung der Direktzahlungen fordern.

3) Das Leitbild der GAP-Reform ist ein „Business as usual“

Die Mitteilung der Kommission ist geprägt vom erklärten Willen, die „erfolgreiche Arbeit“ fortzusetzen. Dies zeigt sich auch sprachlich: So taucht der Begriff „continue“ zwölf Mal, der Begriff „maintain“ weitere drei Mal auf. Die Kommission erzeugt das Bild, dass die GAP insgesamt gut funktioniert und daher ohne Probleme fortgesetzt werden kann. Kommissar Phil Hogan spricht folglich in einer Rede vom 31.01.2018 davon, dass die GAP-Reform keine Revolution, sondern eine Evolution sei. Und hier weicht die Kommunikation der Kommission erneut von den Fakten ab, da in unserem Fitness-Check einige Fälle von ineffizienten Instrumenten und Politiken genannt sind: Direktzahlungen sind ineffizient, das Greening ist in weiten Teilen „Green-Washing“ und im Bereich der gekoppelten Direktzahlungen war die letzte Reform ein Rückschritt. Insofern wäre mindestens eine „substanzielle Reform“ und eben keine „Evolution“ notwendig, um auf die Herausforderungen zu reagieren. Alfons Balmann fasst dies in einem Satz zusammen: „Es scheint, als hätte man nicht den Mut, sich heutigen und künftigen Entwicklungen zu stellen.“

4) Flexibilität bedeutet nicht Subsidiarität und löst nicht unbedingt die Probleme

Die Kommission schlägt eine ergebnisorientierte GAP vor, in der die Kommission und die Mitgliedsstaaten in einem Strategieplan sich auf Zielvorgaben einigen und die Mitgliedsstaaten so mehr Verantwortung übernehmen. Die Kommission spricht in diesem Zusammenhang von „mehr Subsidiarität“ und sieht allein dadurch bereits einen Erfolg der Reform.

Subsidiarität heißt, dass über Politiken auf der niedrigsten möglichen Eben entschieden wird. Will man dieses Prinzip in der EU verwirklichen, so müsste zunächst definiert werden, welche Politiken eher regional oder national wirken und bei welchen Politiken es besonders wichtig ist, dass sie EU-weit einheitlich geregelt werden. Die Theorie des Ökonomen Wallace Oates besagt, dass bei unterschiedlichen Präferenzen in den Regionen finanzpolitisch dezentrale Entscheidungen zu einer höheren Effizienz führen. Insofern ist Subsidiarität eigentlich ein wichtiges und sinnvolles Leitprinzip, dass vielleicht in der GAP viel zu wenig Beachtung bekommt.

Wenn man die Kommissionsmitteilung genau analysiert, so zeigt sich, dass mit dem Kommissions-Papier keineswegs mehr Subsidiarität eingeführt wird, sondern nur mehr Flexibilität, und das ist nicht das gleiche und führt keineswegs zu einer höheren Effizienz. Es wird überhaupt nicht definiert, welche Kompetenzen und ziele demnächst auf MS-Ebene geregelt werden sollen. Auch zu Strategieplänen und Indikatoren gibt es kaum Aussagen. Interessant ist auch, dass wir beide Elemente, nämlich Flexibilität für die Mitgliedsstaaten und Strategiepläne bereits innerhalb der GAP haben.

a) Strategiepläne: Im Rahmen der Programme für Ländliche Entwicklungen (RDP) programmieren die Mitgliedsstaaten oder Regionen einen Programm, sie legen Maßnahmen fest. Die Programme werden zwischendurch und ex-post evaluiert und wenn Ziele nicht eingehalten werden, können Finanzen gekürzt werden – was in der Praxis jedoch kaum aufgrund nicht eingehaltener Ziele, sondern eher wegen zu geringer Programmteilnahme passiert. Des Weiteren sind die Evaluationen kaum aussagekräftig, da die untersuchten Indikatoren („Fläche je Maßnahme“, „Anzahl Teilnehmer“, „% der abgerufenen Mittel“) kaum etwas über die Qualität der Programmierung aussagen. Regionen und Mitgliedsstaaten wissen insofern, wie sie programmieren müssen, um Kürzungen zu vermeiden. Komplexe und verwaltungsintensive (aber auch effektive) Maßnahmen werden daher vermieden, was jedoch die Effektivität reduziert.

b) Flexibilitäten: Bei der letzten Reform gab es eine ganze Reihe von „flexiblen Elementen“ (siehe mein Post vom 25.04.2014). Nach meinem bisherigen Kenntnisstand haben die Flexibilitäten dazu geführt, dass die Mitgliedsstaaten meist den Weg des geringsten Widerstand gewählt haben. Beim Greening wurden überwiegend Maßnahmen implementiert, die die Landwirte bereits erfüllen, bei den Maßnahmen der Umverteilung wurden gerade in Osteuropa Varianten gewählt, die große Betriebe von Umverteilungen schonen, so dass hier nur ein geringes Volumen an Umverteilung realisiert wurde. Und bei den gekoppelten Zahlungen wurde insgesamt soviel von Obergrenzen Gebrauch gemacht, dass sich der Anteil von 6.8% auf 10% in der I. Säule erhöhte. Dies zeigt, dass die Mitgliedsstaaten die Flexibilitäten keineswegs so nutzen, dass die Effektivität und Effizienz der GAP gesteigert wird.

Es fällt mir schwer zu glauben, dass ein solches Politik-Design für zwei Säulen die Effektivität, Effizienz und Zielgenauigkeit der GAP erhöht, wenn dieser Politikansatz schon innerhalb einer Säule nicht dazu beiträgt. Flexibilität bedeutet nicht automatisch Subsidiarität, sondern dies erfordert eine sehr genaue Definition von Zielen, Indikatoren und von möglichen Sanktionsmechanismen, die fiskale Anreize setzen, damit die Mitgliedsstaaten auch wirklich effektive Politik betreiben. Auf einer Konferenz im niedersächsischen Loccum zur nächsten GAP-Reform 2020 im Februar hielt sich der Vertreter des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) auf die Frage, wie man sich Indikatoren vorzustellen habe, mit Antworten zurück: Er antwortete vage und die einzige Aussage, die ihm zu entlocken war, dass es sich vermutlich um Flächenangaben handeln würde. „Fläche Zwischenfrüchte“ wäre dann bereits ein Erfolg für die Biodiversität, selbst wenn diese Maßnahme nichts bringt.

Die Kommission sollte sich gut überlegen, ob diese neuen Flexibilitäten wirklich ein kluger Ansatz sind, denn eigentlich führte dies nach der letzten Reform 2013 häufig dazu, dass Maßnahmen verwässert wurden. Ein Ergebnis einer solchen Politik könnte dann allerdings sein, dass die Kommission dann jederzeit sagen könnte, dass sie nicht mehr für die Ineffizient dieser Politik verantwortlich zu machen sein. Als ob man das nicht schon heute sagen könnte. In einem solchen Szenario stellt sich die Frage, warum wir überhaupt eine GAP auf EU-Ebene brauchen. Die Kommission ist dafür verantwortlich ihre Politik zu begründen. Mit Flexibilität wird dies nur gelingen, wenn Ziele und Umsetzung sehr viel klarer definiert werden.

Fazit: Der Kommission fehlt es Ehrgeiz für die nächste GAP-Reform

Aus den genannten Punkten folgt, dass die Kommission in ihrer Mitteilung nicht ansatzweise den Willen zu einer substanziellen GAP-Reform zeigt. Unser GAP Fitness-Check zeigt deutlich die Defizite der GAP-Reform 2013, aus denen man schließen kann, dass eine solche ehrgeizige Reform notwendig ist.

Allerdings ist die politische Gesamtwetterlage in Brüssel nicht einfach: Viele osteuropäische Regierungen verfolgen eine andere Agenda als die Kommission, Deutschland und Frankreich. Eine Erwartung der Osteuropäer könnte sein, dass man das Niveau der Direktzahlungen innerhalb der EU weiter angleicht, was vielleicht auch das Festhalten an den Direktzahlungen erklärt. Eine ehrgeizige Reform ist auch angesichts eines geringeren EU Budget durch den Brexit notwendig. Während EU Finanzkommissar Günter Oettinger in den letzten Wochen laut darüber nachgedacht hat, wie man die finanzielle Lücke schließen kann (siehe Alan Matthews Post vom Januar 2018), sieht EU Agrarkommissar Phil Hogan scheinbar nicht die Notwendigkeit für eine solche Reform.

Die EU als Projekt und die Europäischen Institution stehen insgesamt in der Kritik der Vereinfacher und Populisten von UKIP, FPÖ, den Schwedendemokraten, des Front Nationals, der AfD, den fünf Sterne bis hin zu linkspopulistischer Kritik. Die Agrarpolitik hat finanziell eine große Bedeutung in der EU und gerade hier könnte die Kommission in einem Politikfeld zeigen, dass durch Evidenz-basierte Reformen Entwicklungen in die richtige Richtung weiter möglich sind. Aber dafür müssen die Politiken besser werden und der Reformentwurf muss genauer definieren, welche Ziele erreicht werden sollen. Die Kommissionsmitteilung unter Federführung von Phil Hogan ist insofern als Startschuss für eine ehrgeizige Reform zu wenig und die Kommission sollte sich gut überlegen, ob es verhandlungstaktisch nicht günstiger ist, mit einem ambitionierten Entwurf zu beginnen. Die Bedenken der Mitgliedsstaaten und des Parlaments werden ohnehin kommen und am Ende müssen die europäischen Steuerzahler die Zeche bezahlen.

Insgesamt könnte die Kommission mit einer ehrgeizigen Reform zeigen, dass sie in der Lage ist, ihre größte gemeinschaftliche Reform kontinuierlich zu verbessern, trotz eines geringeren Budgets. Mit einer wissenschaftsbasierten Politik wäre dies möglich, aber dafür muss die Kommission mehr Reform wagen. Wichtige Game-Changer könnten die französische und die deutsche Regierung, aber auch die neue Gruppe „en marche“ im EU-Parlament sein, die ggf. nicht mehr der sozialdemokratischen Gruppe, sondern der liberalen ALDE angehört. Viel hängt weiterhin vom Legislativvorschlag der Kommission ab, der im Frühsommer erwartet wird.

Die englische Version dieses Textes auf der Seite von Arc2020 wurde unter Mitarbeit von Guy Pe’er geschrieben.

Quellen:

Analyse der Mitteilung der Kommission: The Future of food and farming in Europe: Is the EU heading towards a real improvement of the CAP?, iDiv and UFZ; Leipzig

Fitness Check: Pe’er, G., S. Lakner, et al. (2017): Is the CAP Fit for purpose? An evidence-based fitness-check assessment, Report, published by iDiv Leipzig, Birdlife Brussels and NABU Berlin.

Mitteilung der Kommission: EU Commission (2017): The future of Food and Farming, Brussels

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2 Antworten to “GAP-Reform 2020: Warum das Kommissionspapier Future of Food and Farming nicht ausreicht!”

  1. Bartosz Bartkowski Says:

    Ich frage mich, wie Hogan und Co sich angesichts ihrer halbherzigen Vorschläge die post-Brexit GAP vorstellen. Die GAP ist dazu prädestiniert, als größter Posten des EU Haushalts, gekürzt zu werden. Hinzu kommt, dass UK ja der zweitgrößte Netto-Einzahler zumindest in die erste Säule ist. Da geht ein business as usual eigentlich gar nicht, so wenig Lust auf Reformen man haben mag. Die Frage ist eher, wann diese Einsicht in den Köpfen der Politiker*innen ankommt…

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    • Sebastian Lakner Says:

      Hogan glaubt wohl, dass er mit der Unterstützung der Besitzstandswahrer und der Osteuropäer, die höhere Direktzahlungen wollen, am besten seine Haushaltsanteile verteidigen kann. Und weil die breite Öffentlichkeit diese Politik nicht versteht, hat eine solche Koalition der Besitzstandswahrer funktioniert. Andererseits nimmt die Öffentlichkeit diesen Sektor und seine Probleme zunehmend wahr. Ich bin gespannt, ob das Thema in den nächsten Monaten in der Öffentlichkeit diskutiert wird. Sobald das der Fall ist, könnte diese Strategie von Hogan scheitern.

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