Pflanzenschutz und Biodiversität (2): Welche Optionen hat die Politik?

Die Tatsache, dass die Biodiversität zurück geht, wurde 1985 erstmals vom Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) benannt und gerade in den letzten Jahren sind (wie im vorherigen Text beschrieben) einige Studien erschienen, die zeigen, dass die Lage ernst ist. Die Politik hat auf die kritischen Befunde aus der Wissenschaft seit den 1980er Jahren insgesamt nur unzureichend reagiert, selbst wenn es auf nationaler und europäischer Ebene immer wieder einzelne Maßnahmen gegeben hat. Hierzu exemplarisch zwei Beispiele:

  • Inzwischen gibt es innerhalb der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) einen deutlichen Schwerpunkt in der Agrarumweltpolitik, allerdings sind viele Maßnahmen der GAP durch geringe Effektivität und Effizienz gekennzeichnet (Pe’er et al. 2017b). Hier ist zu allererst das Greening der Direktzahlung zu nennen, das den größten Teil der Agrarumweltausgaben innerhalb der GAP ausmacht und dessen Beitrag zum Erhalt der Biodiversität wohl als gering eingestuft werden kann (Pe’er et al. 2017a). Die Agrarumweltprogramme der II. Säule sind zwar auf regionaler Ebene effektiv und tragen zum Schutz der Biodiversität bei, aber auch hier gäbe es einigen Verbesserungsbedarf (Batary et al 2015; Pe’er et al. 2017b).
  • Im Bereich Naturschutzpolitik hat Deutschland inzwischen auch als eines der letzten Länder der EU mit der Umsetzung der FFH-Richtlinie der EU begonnen, allerdings läuft gerade diese Umsetzung in Deutschland schleppend und ohne große Motivation zur Politikgestaltung. Inzwischen lauft ein Vertrag Verletzungsverfahren der EU Kommission gegen die Bundesrepublik, da einige Bundesländer, darunter Niedersachsen (Neue Osnabrücker Zeitung vom 25.08.2018).

Dieses schleppende Aufgreifen wichtiger Probleme hat die Zeit veranlasst, auf ihrem Titel im 26.Oktober 2017 vom „Schweigen der Politik“ zu sprechen.

Schweigen der Politik.png

Titelblatt der ZEIT vom 26.10.2017

Was sind die Gestaltungsoptionen?

Die politischen Gestaltungsoptionen umfassen unterschiedliche Methoden und Eingriffsgrade, sie betreffen jedoch auch unterschiedliche Felder, von der Bildung- und Wissenschaftspolitik, die Agrar- und Naturschutzpolitik, jedoch auch die Steuerpolitik.

1. Appelle und freiwillige Maßnahmen 

Eine sehr einfache und gleichzeitig kostengünstige Option ist die freiwillige Umsetzung von Maßnahmen auf den Betrieben, die ohne jede Förderung und somit auch ohne Kontrollen und Bürokratie geschieht. Wenn Betriebe Hecken pflanzen, Biotope gestalten, Blühmischungen auf den Feldern ausbringen oder testweise in einer Kultur völlig auf den chemischen Pflanzenschutz verzichten, so kann dies ein wichtiger Beitrag zum Erhalt von Biodiversität sein.

Bei freiwilligen Maßnahmen, die die Landwirte in Eigeninitiative durchführen, kann die Naturschutzberatung eine wichtige Rolle spielen, da sie Landwirte bei solchen Maßnahmen beraten und unterstützen kann. Die Förderung der Naturschutzberatung ist somit wichtige Voraussetzung dafür, dass freiwillige Maßnahmen eine gewisse Treffsicherheit erreichen. In vielen Bundesländern wird inzwischen kostenfreie Naturschutzberatung angeboten, in Niedersachsen z.B. beim Kompetenzzentrum Ökolandbau in Visselhövede.

2. Ordnungsrecht

Das Ordnungsrecht kennt das Pflanzenschutzrecht sowie Cross-Compliance, beide machen für die Anwendung von chemischen Pflanzenschutzmitteln Vorgaben. Landwirte müssen einen Sachkundenachweis erbringen, d.h. es gibt Schulungen und dieser Standard ist (vermutlich) international betrachtet recht gut.

Es wird aktuell diskutiert, ob man z.B. Glyphosat verbieten soll, was jedoch aller Wahrscheinlichkeit nach die Biodiversitätsprobleme nicht lösen wird, da an die Stelle des Totalherbizids Glyphosat eine Kombination anderer chemischer Pflanzenschutzmittel treten könnte. Dies könnte unter Umständen in der Summe gefährlicher sein für Biodiversität und menschliche Gesundheit und erhöht gleichzeitig den Aufwand der Betriebe.

Aus Effizienzgesichtspunkten wäre ein solches Verbot wenig sinnvoll, allerdings ist unklar, wie sehr eine solche Vorgehensweise die Anbaupraktiken verändern würde. Eine Simulation von Böker, Britz und Finger (Universität Bonn sowie ETH Zürich) zeigt, dass es im Falle eines Verbotes von Glyphosat zu leicht höheren Kosten in der Produktion kommt, die Ergebnisse für NRW gehen bei einzelnen Betrieben von bis zu 10 EUR/ha aus. Mechanische Verfahren gewinnen in dem Modellszenario an Bedeutung (Böker et al. 2017; siehe auch www.agrarpolitik-blog.com).

Es ist mir nicht ganz klar, inwieweit ein solches Verbot den Erhalt der Biodiversität substanziell verbessern würde, da es anderen Wirkstoffe gibt, die in der Summe ähnlich wirken. Des weiteren wäre ein Verbot polit-strategisch unklug, da unter Umständen andere Mittel ähnlich schädlich oder sogar schädlicher wären. Man würde Glyphosat mit großen Mediengetöse verbieten, aber was passiert, wenn man feststellt, dass sich keine Verbesserung einstellt, weil andere Wirkstoffe ähnlich wirken? Es wäre dann politisch ungleich schwieriger, solche Ersatzmittel in ähnlicher Weise zu beschränken, die die konventionelle Landwirtschaft mit gutem Recht darauf hinweisen würden, dass sie durch das Verbot zum Einsatz der anderen Wirkstoffe gezwungen seien. Insofern hielte ich ein Verbot auch politisch für einen Fehler.

3. Steuerrecht: Besteuerung von Pflanzenschutzmittel

Seit 2015 wird immer wieder eine Besteuerung von Pflanzenschutzmitteln diskutiert, ausgelöst von einem Gutachten von Stefan Möckel und Kollegen am Umweltforschungszentrum in Leipzig (Möckel et al. 2015), das im Auftrag des grünen Landwirtschaftsministeriums in Kiel erstellt wurde. Die Autoren empfehlen eine Abgabe/Steuer auf Pflanzenschutzmittel in Höhe von 20 EUR/ha für die maximal zulässige Wirkungsmenge (Möckel et al. 2015: Kurzzusammenfassung).

Dieser Ansatz wurde in einer Studie von Mußhoff (2017) für den Industrieverband Agrar als wenig treffsicher kritisiert. Es wird kritisiert, dass es für Pflanzenschutzmittel wenig Substitutionsmöglichkeiten gäbe und Landwirte beim Pflanzenschutz weniger flexibel reagieren können wie etwa bei der Düngung. Ähnlich wie in der Medizin, erscheint es wenig sinnvoll, eine Pflanzenschutzmaßnahme nur halb zu machen, da diese ihr Ziel verfehlen würde. Die grundsätzliche Frage einer Besteuerung ist daher, in wieweit es „freies Reduktionspotenzial“ gibt, was die Betriebe ohne Probleme reduzieren könnten. Dies ist m.E. eine ungeklärte Frage und nur empirisch zu ermitteln. Hierzu gehen die Meinungen weit auseinander, wie etwa die Beiträge von Möckel et al., Steinmann et al. und Mußhoff zeigen. Des Weiteren wird von Mußhoff kritisiert, dass einige Kulturen und Betriebstypen innerhalb der Landwirtschaft besonders stark betroffen sind. Mußhoff kommt zu dem Ergebnis, dass eine Abgabe auf Pflanzenschutzmittel wenig wirksam wäre und daher abzulehnen sei.

Zu einem anderen Ergebnis kommt Finger (2018), der eine ganzheitliche Sicht auf die Pflanzenschutzmittel einfordert und durchaus Effizienzvorteile durch eine Besteuerung erwartet (Finger 2017). Auch der Sachverständigenrat für Umweltfragen (2016) spricht sich in einem Sondergutachten für die Einführung einer Besteuerung von Pflanzenschutzmittel aus. Steinmann et al. (2016) plädieren für eine Reduktion von Glyphosat. Hierbei unterscheiden sie zwischen der Anwendung nach der Ernte (Stoppel), der Vorsaatbehandlung und der Sikkation (Ausbringung zur Vereinfachung der Ernte). Vor allem bei letzterem sehen sie Möglichkeiten der Reduktion, was der Darstellung von Mußhoff, es gäbe kein Reduktionspotenzial, widerspricht. Des weiteren machen sie darauf aufmerksam, dass Glyphosat teilweise aus Gründen der Arbeitsersparnis eingesetzt wird. (Steinmann et al. hatten in einer anderen Studie auch Betriebe zum Einsatz von Glyphosat befragt.) Eine moderate Reduktion über eine Besteuerung halten sie für strategisch wichtig, um mögliche vollständige Verbote zu vermeiden, des weiteren plädieren die Autoren für Ausgleichsflächen (s.u., Punkt 4).

Insgesamt ist Diskussion zum Thema Besteuerung von Pflanzenschutzmittel kontrovers. Einerseits erscheint ein Steuerinstrument unter Effizienzgesichtspunkten besser als ein pauschales Verbot einzelner Pflanzenschutzmittel. Es ist unklar, in welchem Umfang eine Besteuerung eine Lenkungswirkung erzielen kann, da die Substituierbarkeit von Pflanzenschutzmitteln nicht völlig gegeben ist. Insofern dürfte sich vermutlich ein gewisser Effekt einstellen, wie das Beispiel Dänemark zeigt. Allerdings kann man den dänischen Daten auch sehen, dass nach einer erstmaligen Reduktion, kaum weitere Rückgänge zu beobachten waren. Es wäre daher übertrieben, zu erwarten, dass eine Steuer auf Pflanzenschutzmittel den Rückgang der Biodiversität alleine aufhält. Es sind weitere Maßnahmen notwendig.

4. Förderung von Maßnahmen für den Erhalt der Biodiversität

Neben einer direkten Besteuerung von Pflanzenschutzmitteln, kann auch die Förderung von Maßnahmen mit einem positiven Effekt auf die Biodiversität zum Ziel beitragen. Hierbei sind zwei Strategien zu unterscheiden, nämlich die integrative Strategie, bei der der Schutz der Biodiversität in die Produktion integriert ist, und die segregative Strategie, in der der Schutz der Biodiversität neben der Produktion auf angrenzenden Flächen stattfindet.

Für die praktische Agrarpolitik könnten folgende Maßnahmen eine Rolle spielen:

a.) Förderung des Ökolandbaus oder anderer integrativer Ansätze

Es gibt eine breite Literatur, die zeigt, dass die ökologische Landwirtschaft Biodiversität schützt (z.B. in Hole et al. 2005). Es zeigt sich, dass Vorkommen und Diversität in verschiedenen Artengruppen höher ist im Ökolandbau und man auf ökologisch bewirtschafteten Flächen auch Rote Liste Arten finden kann. Ein weiterer Vorteil ist die Marktanbindung der ökologischen Landwirtschaft, da Verbraucher bereit sind, für umweltfreundliche Produkte einen höheren Preis zu zahlen. Ein wichtiges Merkmal des Ökolandbaus ist, dass er die Biodiversitätsziele mit Produktion verbindet, insofern ist dies eine integrativer Ansatz.

Kaisermantel

Der Kaisermantel, gesehen in Schweden 2018

Insgesamt ist der Ökolandbau eine wichtige, aber keine alleinige Strategie zum Erhalt der Biodiversität. Es ist zu viel verlangt, von einem recht kleinen Teil der Landwirtschaft die Rettung der Biodiversität im Großen zu erwarten – es überrascht mich immer wieder, wie wenig eigentlich die Lösungsbeiträge des Ökolandbaus gewürdigt werden. Es geht in der agrarpolitischen Debatte zu oft darum, welche Problemchen es im Ökolandbau gibt. Dass der Ökolandbau auf breiter Ebene Umweltleistungen erbringt, wird gerne vergessen. Exemplarisch hierfür steht der Beitrag der Salonkolumnisten „Glaube statt Wissenschaft„. Kupfer sieht man im Salon als kritisch an (was es zweifellos ist) und deshalb ist das System Ökolandbau verlogen und beruhe auf „mystischen Prinzipien“. Nun ja, was man so schreibt… Vergleichbare Texte über die Probleme der konventionellen Landwirtschaft sucht man auf dieser Seite dagegen vergebens, hier stören die Probleme offenbar nicht groß. Ich werde daher im dritten Blogbeitrag zu diesem Thema der Frage nachgehen, welche Vor- und Nachteile die ökologische Landwirtschaft hat.

Insgesamt ist der Ökolandbau ein wichtiger Baustein für eine politische Strategie zum Erhalt der Biodiversität. Weitere integrative Strategien wie Multi-Cropping (z.B. früh geerntete Mischungen, die im Biogas verwendet werden) könnten oder auch ein besonders extensiver Getreideanbau, der mit weiten Aussaatdichten und ohne Pflanzenschutzmittel produziert werden, könnten eine ähnliche Wirkung aufweisen.

b.) Förderung von Agrarumweltmaßnahmen

Für einen gezielten Erhalt gefährdeten Arten oder seltenen Pflanzengesellschaften sind Agrarumweltmaßnahmen ein zentraler Bestandteil einer Lösung. Im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) werden sie seit 1988/1992 angewendet und tragen zum Erhalt der Biodiversität bei. Allerdings gibt es auch hier Verbesserungsbedarf. Die Analyse der Maßnahmen zeigt, dass hauptsächlich sehr einfache und wenig spezifisch wirkende Maßnahmen wahrgenommen werden (hellgrüne Maßnahmen). Dies gilt in besonderem Maße für die Maßnahmen im Ackerland, wo lt. Oppermann et al. (2012: S.11) nur 0,32% der Maßnahmen mit spezifischen Maßnahmen belegt sind. Im Grünland sind es immerhin 11.2%. Innerhalb Deutschlands ist hier Baden-Württemberg und Thüringen führend. Für einen wirksamen Biodiversitätsschutz wäre es dringend erforderlich, die mehr komplexe und dafür auch treffsichere Maßnahmen umzusetzen.

Für einen besseren Schutz der Biodiversität wäre es auch wichtig, die Agrarumweltprogramme stärker auf die Ziele der Fauna Flora Habitat-Richtlinie der EU auszurichten. Naturschutz und Agrarpolitik sollten hierbei enger zusammenarbeiten. Auch der Ausbau von ergebnisorientierter Honorierung von Umweltleistungen in der Landwirtschaft sowie weitere „innovative Elemente“ wäre wichtig.

Für einen solchen Umbau der Förderpolitik sind erhebliche Mittel innerhalb der GAP notwendig, wie eigene Berechnungen für einen solchen Politikumbau zeigen (Lakner & Oppermann 2018). Daher erfordert eine gezielte Ausrichtung der Agrarumweltmaßnahmen auch den schrittweisen Abbau der Direktzahlungen der ersten Säule, da für eine solche Politik schlicht das Geld fehlt.

Der Vorschlag der EU Kommission zur Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) nach 2020 enthält hierzu zwar einige Element, z.B. die Eco-Schemes, die genutzt werden könnten. Dies könnte jedoch auf Kosten der eigentlich etablierten Agrarumweltprogramme gehen und neue Verwirrung stiften. Die Reform ist so (fehl)konstruiert, dass die Mitgliedsländer völlig flexibel entscheiden können. Es kommt insofern darauf an, ob die nationalen Regierungen diesen Ansatz aufgreifen und daraus eine ambitionierte Agrar-Umweltpolitik gestalten, die auf Überbürokratisierung verzichtet.

Flexibilisierung könnte zwar potenziell zu einer Politikverbesserung beitragen, die Erfahrung mit der GAP 2014-2020 (vgl. unser Fitness-Check der GAP) zeigt jedoch, dass dies vermutlich ein frommer Wunsch ist. Am Ende wählen die Mitgliedsstaaten den Weg, der für die eigenen Agrarsektoren am wenigsten weh tut. Phil Hogan hat als Agrarkommissar vermutlich weitere 7 Jahre Agrarpolitik verspielt, es sei denn Parlament und Ministerrat bekommen noch die Kurve. Der Glaube daran fehlt ein wenig. Insofern ist die Bundesregierung und die Bundesländer gefragt, eine ambitionierte Agrarumweltpolitik zu gestalten.

5. Sonstige Maßnahmen. 

Weitere Maßnahmen sind die Naturschutzpolitik und das Planungsrecht: Über die Umsetzung der FFH-Maßnahmen könnte einiges für den Schutz der Biodiversität getan werden. Ein modernes und inklusives Planungsrecht berücksichtigt die Interessen der Landwirtschaft, bezieht diese in den Prozess mit ein und setzt zunächst auf Freiwilligkeit. Die Ausweisung von Schutzgebieten sind hierbei nur die letzte Priorität.

Die Entwicklung eines Naturschutz-Labels für landwirtschaftliche Produkte könnte dazu führen, dass für extensive Produktion ein Markt entsteht.

Die Nutzung von moderner Technik kann ggf. ebenfalls die Risiken des Pflanzenschutzes reduzieren, ob dies allerdings für die Biodiversität wirklich entscheidende Vorteile bringt, wäre zu diskutieren.

Schließlich ist Bildung und Beratung für den Schutz der Biodiversität wichtig. Andererseits kann über Bildung auch die Anliegen der landwirtschaftlichen Produktion besser vermittelt werden, so dass Verbraucher die Problem, aber auch die Leistungen modernen Landwirtschaft besser einschätzen können.

Quellen:

Batary, Péter, Lynn V. Dicks, David Kleijn & William J. Sutherland (2015): The role of agri-environment schemes in conservation and environmental management, Conservation Letters 29, 4: S. 1006-1016, doi: DOI: 10.1111/cobi.12536

Böcker, T., Britz, W., Finger, R. (2018): Modelling the Effects of a Glyphosate Ban on Weed Management in Silage Maize Production, Ecological Economics 145: 182-193. https://doi.org/10.1016/j.ecolecon.2017.08.027

Finger, R. (2018): Take a holistic view when making pesticide policies stricter, Nature 556, 174 (11 April 2018), doi: 10.1038/d41586-018-04166-5

Finger, R., N. Möhring, T. Dalhaus & T. Böcker (2017): Revisiting Pesticide Taxation Schemes; Ecological Economics, Volume 134, April 2017, Pages 263-266

Hallmann, C.A., M. Sorg, E. Jongejans, H. Siepel, N. Hofland, H. Schwan, W. Stenmans, A. Müller, H. Sumser, T. Hörren, D. Goulson, H. de Kroon (2017) More than 75 percent decline over 27 years in total flying insect biomass in protected areas. PLOS ONE 12(10): e0185809. https://doi.org/10.1371/journal.pone.0185809http://journals.plos.org/plosone/article?id=10.1371/journal.pone.0185809

Hole, D.G., A.J. Perkins, J.D. Wilson, I.H. Alexander, P.V. Grice & A.D. Evans (2005): Does organic farming benefit biodiversity?, Biological Conservation 122 (2005) 113–130

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Möckel, S., E. Gawel, M. Kästner, S. Knillmann, M. Liess & W. Bretschneider (2015): Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland, Berlin, Duncker & Humblot.

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Oppermann, R., J. Gelhausen, B. Matzdorf, M. Reutter R. Luick & S. Stein (2012): Gemeinsame Agrarpolitik ab 2014: Perspektiven für mehr Biodiversitäts- und Umweltleistungen der Landwirtschaft? Empfehlungen für die Politik aus dem F&E Vorhaben „Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 2013 und Erreichung der Biodiversitäts- und Umweltziele“, Studie von IFAB Manheim.

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