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Kommentierung der GAP-Reform (I): Wenig Überraschendes von Verbänden und NGOs

12. August 2013

Am Mittwoch, den 27. Juni 2013 haben sich EU-Ministerrat und EU-Parlament im Rahmen des sog. Trilog-Verfahren auf die GAP-Reform 2013 geeinigt. Die Grundzüge der Reform sind in den letzten zwei Jahren mehrfach auch auf dieser Seite bewertet worden, daher würde eine Bewertung des endgültigen Beschlusses wenig Überraschendes bringen. Eine gute und kurze Übersicht findet sich auf der Seite des Landschaftspflegeverband LPV. In diesem Sinne fallen auch die Bewertungen durch die Stakeholder (NGOs und Verbände) wenig überraschend aus. Im Folgenden werden die Hauptargumente von einigen Verbänden skizziert, in einem zweiten Teil der Analyse werden die Reaktionen der Presse zusammengefasst. Insgesamt kann schon jetzt festgehalten werden, dass die Reaktionen auf den EU-Gipfel im Februar 2013 und die Festlegung der Verhandlungsmandate von EU-Rat und EU-Parlament im März 2013 weitaus stärker und ausführlicher waren, während die Reaktionen wenig neues brachten.

Perlmuttfalter

Perlmuttfalter – gewinnt wohl kaum durch die Reform.

Der Deutsche Bauernverband (DBV) kommentiert die Entscheidung als „Kompromiss mit Schrammen“: Es sei u.a. durch die hartnäckige Verhandlungsstrategie von Bundesministerin Aigner gelungen „überzogene und praxisferne Forderungen [] mit den wirtschaftlichen Realitäten der Landwirtschaft“ in Einklang zu bringen. Dies deutet darauf hin, dass der DBV wohl recht zufrieden mit den Entscheidungen ist. Ansonsten wird in der Pressemitteilung nur noch auf die nationale Umsetzung der Reform hingewiesen. Dies bestätigt auch eine frühere Kommentierung auf dieser Seite. Offensichtlich wird der Reformbeschluss von Rat und EU-Parlament nur als Zwischenschritt gesehen. Auf dieser Seite wurde bereits darauf hingewiesen, dass viele Regelungen an die Nationalstaaten weiter delegiert wurden, um Konflikten im Rat und Parlament auszuweichen. Insofern ist auch die überaus kurze Kommentierung des DBV zu verstehen: Es wird in den nächsten Wochen auf die nationale Umsetzung ankommen.

Auch der Bund für Umwelt und Naturschutz (BUND) begrüßt die Reform als „Schritt hin zu einem Paradigmenwechsel“, da erstmals Subventionen für Landwirte „an Gegenleistungen für mehr Umweltschutz geknüpft“ seien. Genau genommen ist das nicht ganz richtig, da die zweite Säule-Zahlungen bereits spätestens seit 1992 an diese Art Gegenleistung geknüpft sind. Daneben gab es bis 2008 das Instrument der Stilllegung, das als Instrument zwar zur Reduktion der Produktionsmengen in der EU gedacht war, jedoch in der Praxis ähnliche ökologische Wirkungen erzielte wie dies von der ökologischen Vorrangfläche erwartet wird. Insofern ist das erstmals hier fraglich. Die Haushaltsbeschlüsse von EU-Gipfel, Europäischem Rat und EU-Parlament könnten (ohne nationale Umschichtung zu einer Reduktion der II. Säule führen. Dies veranlasste den BUND-Vorsitzenden Hubert Weiger dazu, mehr Mittel für die II. Säule und den Ökologischen Landbau zu fordern. Eine Kritik am Inhalt den bekanntermaßen laschen Umweltmaßnahmen vermisst man allerdings an dieser Stelle vom nach Mitgliedern zweitgrößten Umweltverband Deutschlands – immerhin hatte der BUND die Reformpläne noch im Oktober 2013 als „richtigen, aber viel zu zaghaften Schritt“ bezeichnet.

Der Naturschutzbund (Nabu) spricht immer hin von einem „überfälligen Kurswechsel mit gravierenden Schönheitsfehlern“, da der tatsächliche Nutzen für die Umwelt äußerst gering sei. Nach Auffassung des NABU zeige der Beschluss dennoch, dass ein Kurswechsel in der Agrarpolitik und damit die Abkehr vom bisherigen „Gießkannen-Prinzip“ der Agrarsubventionen unausweichlich sei. Der Nabu bemängelt jedoch auch, dass viele wichtige Vorschläge durch den Widerstands der Agrarlobby und zahlreicher Mitgliedstaaten wie Deutschland verwässert wurden. Legt man den Greening-Anteil der Direktzahlungen auf die 7% Vorrangfläche um, so würde 1 Hektar ökologische Vorrangfläche mit etwa 1.200 €/ha subventioniert, insofern lässt sich die besagte Abkehr vom Gießkannen-Prinzip nicht ganz erkennen. Vermutlich geht es dem Nabu eher darum, dass nach der Reform zumindest theoretisch eine Bindung von Subventionen an Umweltstandards möglich wären, die Umweltwirkung jedoch durch die Ausgestaltung der Reformdetails sehr gering ausfällt.

Der Bund Ökologische Lebensmittelwirtschaft (BÖLW) bewertet die Reform als „Richtungswechsel der Folgen haben muss“. Es stellt sich hierbei die Frage, ob der BÖLW damit meint, dass eine bessere Umweltbilanz der Landwirtschaft eine logische Konsequenz der Reform sind oder ob der BÖLW eine verbesserte Umweltbilanz fordert. Auch der BÖLW weist auf die möglichen Kürzungen in der II. Säule hin, die den Ökolandbau betreffen könnten.

Die Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft (AbL) kommentiert, dass der Brüsseler Kompromiss eine „echte Chancen für mehr Ökologie und Gerechtigkeit“ biete. Sehr erfreulich sei, dass mit der Bindung der Zahlungen an ökologische Standards nicht von der Bundesregierung blockiert wurden seien. Es wird auf die nationalen Gestaltungsspielräume hingewiesen und gefordert, diese Spielräume für einen vollen Aufschlag auf die ersten 30 Hektar zu nutzen, um „tatsächlich eine finanzielle Stärkung der bäuerlichen Landwirtschaft zu erreichen“. Die AbL betont erwartungsgemäß neben der ökologische Wirkung der Reform vor allem die Gerechtigkeitsaspekte. (Zum jetzigen Zeitpunkt ist unklar, ob und welchen Aufschlag es für die ersten Hektar geben wird, hierzu demnächst mehr). Es verwundert auch, dass das Small Farmer Scheme (SFS) von der AbL nicht erwähnt wird, was vermutlich damit zusammenhängt, dass dieses hauptsächlich in Osteuropa zur Anwendung kommt, während in Deutschland nur wenige Betriebe unter 1.000 € Direktzahlungen erhalten. Ob jedoch mit einem Aufschlag auf den ersten 30 Hektaren eine größere Gerechtigkeit erreicht wird, kann kontrovers diskutiert werden. Allerdings erscheint dieser Aufschlag ordnungspolitisch weitaus unschädlicher als die von der AbL Bayern mehrfach vorgeschlagene direkte Bindung der Direktzahlungen an Arbeitskräfte. Sofern man aus politischen Gründen eine Verteilungspolitik zugunsten kleiner Betriebe vollziehen möchte, so erscheint doch der Aufschlag für die ersten 30 Hektar sehr viel wirksamer als die bisher diskutierten Instrumente von Kappung und Degression, die nur extrem große Betriebe unter extrem hohen Verwaltungsaufwand betreffen. Es wird interessant sein, wie die AbL sich diesbezüglich in Zukunft positionieren wird.

Auch in dieser Reform-Runde zeigt sich, dass die Umweltverbände auf Europäischer Ebene eine sehr viel kritischere Haltung zur aktuellen Reform entwickelt haben: So bezeichnet der Verband Friends of the Earth Europe (FoE) die neue EU Agrarpolitik als „Desaster für die Umwelt, für Kleinbauern und Entwicklungsländern“.

Was gibt es gemeinsames?

Alle Pressemitteilungen der letzten 6 Wochen weisen auf die nationalen Spielräume der Umsetzung der Reform hin. Auf diesem Blog wird demnächst auf die Details der Umsetzung eingegangen, allerdings ist schon jetzt klar, dass die Debatte um die GAP-Reform mit den Beschlüssen Ende Juni nicht beendet ist, sondern im Gegenteil erst begonnen hat. Dies erklärt auch die sparsame Kommentierung durch die Stakeholder.

Daneben fällt auf, dass Umweltverbände, BÖLW und AbL vor allem das langfristige Potenzial im Greening sehen, während der DBV eher positiv bewertet, dass es kurzfristig kaum zu drastischen Veränderungen für Landwirte kommen wird. Auch EU Agrarkommissar Dacan Ciolos (vgl. Agrarheute.com vom 13.08.2013) vermutet, dass sich zumindest für deutsche Landwirte wenig ändern wird. Er erwartet auch, dass Greening mittelfristig eine Verbesserung erreichen wird, was Experten in Zweifel ziehen (vgl. Literaturüberblick von Lakner et al. 2013). Woher die Umweltverbände ihren Optimismus nehmen ist unklar, denn im Allgemeinen finden Veränderungen in der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nur extrem langsam und unter sehr hohem Reform-Druck statt. Der fehlenden Reformdruck (keine WTO-Verhandlungen und merkwürdigerweise auch kaum Druck, den EU-Haushalt zu kürzen) dürfte der Hauptgrund gewesen sein, warum diese Reform kaum Änderungen bringen wird.

Es bleibt abzuwarten, wie sich die Euro-Krise nach der Bundestagswahl weiter entwickelt. In der ZEIT (M. Brost & M. Schieritz Die Rechnung, bitte!, DIE ZEIT, 08.08.2013 S.5) wird die These vertreten, dass die wahren Kosten der Euro-Krise erst nach der Wahl bekannt werden und dass die Bundesrepublik nach der BT-Wahl dann auch tatsächlich zahlen und nicht mehr nur bürgen muss. Sollte dieses Szenario eintreten, dürfte sich für die Reform 2020 ein gewisser Reformdruck auf den EU-Haushalt aufbauen. Aus Sicht der Landwirte als Zahlungsempfänger ist die GAP-Reform insofern glimpflich ausgegangen, da es weiterhin auch Zahlungen in ähnlicher Höhe bei leicht höheren Anforderungen gibt. Bürger und Steuerzahler müssen weiterhin zahlen, erhalten dagegen weiterhin nur öffentliche Leistungen im homöopathischen Ausmaß. An diesem Punkt ist die Reaktion der Umweltverbände enttäuschend, da sie auch im Interesse ihrer Mitglieder mehr auf die weiterhin bestehenden Defizite der Agrarpolitik hätten hinweisen können (und müssen?). Aber nach der Reform ist bekanntlich vor der Reform.