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Entscheidungen bei der Ökologischen Vorrangfläche: Eine Experten-Befragung

1. Juni 2017

Seit der Einführung des Greenings und der ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) wurde vielfach gefragt, was die Entscheidung der Landwirte beeinflusst. Um diese Frage haben wir Experten-Interviews durchgeführt, in denen wir die Experten zu den Entscheidungsgründen bei der ÖVF befragt haben. Das Ziel der Studie ist es, ein abstraktes Bild von den Entscheidungsgründen zu bekommen und konkrete Handlungsempfehlungen für die Weiterentwicklung der ÖVF speziell und der Naturschutzpolitik im allgemeinen zu bekommen.

 

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In qualitative, semi-strukturiertes Telefoninterviews haben wir Experten gebeten, die statistische Auswertung der Greening-Entscheidungen in ihrem Bundesland zu erklären. Hierbei bekamen die Experten die regionalen Ergebnisse in einer Tabelle vorgelegt. Wir haben dabei nicht basierend auf spezifischen Hypothesen oder Kategorien gefragt, sondern nutzten eine offene Frageform, um aus den Äußerungen mittel qualitativer Inhaltsanalyse Motive zu entwickeln. Darüber hinaus haben wir die Experten gebeten, Empfehlungen für die Weiterentwicklung des Naturschutzes in der Agrarpolitik zu geben

Zu den Experten gehörten (1) Mitarbeiter der Landesministerien für Landwirtschaft, die für die Umsetzung von Greening zuständig sind, (2) Vertreter der Bauernverbände in den Bundesländern und (3) Mitarbeiter von Beratungsinstitutionen in den verschiedenen Bundesländern, die jeweils zum Thema Greening beraten. Insgesamt wurden 35 Experten in den 13 Flächenbundesländern interviewt. Es wurden insgesamt 317 unterschiedliche Nennungen ausgewertet, die wir mit Hilfe von MAXQDA-Software kodiert und in zwei Reduktionsschritten zu Kategorien gruppiert haben.

Die Ergebnisse zeigen folgende Bestimmungsgründe für die Entscheidung bei der ökologischen Vorrangfläche:

Farmers Decision

Abb. 1.: Bestimmungsgründe für die Entscheidung bei der Ökologischen Vorrangfläche basierend auf qualitativen Experten-Interviews

(*Die Nennungen sind unterscheidbare Äußerungen der Interviewten. D.h. in einem Interview kann es zu Mehrfach-Nennungen zu verschiedenen oder auch zur gleichen Kategorie.)

Die Abbildung zeigt, dass rechtliche Rahmenbedingungen und Verwaltung (mit 147 Nennungen) der wichtigste Bestimmungsgrund für die Entscheidung von Landwirten sind. Eine der Hauptprobleme in dieser Kategorie sind die technischen Bestimmungen für die verschiedenen ÖVF-Optionen und dies betrifft vor allem die komplexeren ÖVF-Optionen wie Pufferstreifen und Landschaftselemente. Ein von den Experten (jedoch auch von praktischen Landwirten) genanntes Problem betrifft die Flächenmaße von ÖVF: Wenn Flächenmaße mehr als 20% von den Angaben im Antrag abweichen, dann riskieren Landwirte nicht nur eine Kürzung der Greening Prämie (d.h. – 37,5% der Gesamtzahlung), sondern sie riskieren in speziellen Fällen sogar den Verlust des Prämienanspruchs für die Fläche.

Über die Studie hinaus, ist aus der Praxis auch folgendes Mess-Problem bekannt: Wenn gleichzeitig ein Agrarumweltprogramm in Anspruch genommen wird (was in 8 von 13 Flächenstaaten möglich ist), dann darf ein Gewässerrandstreifen als Ökologische Vorrangfläche lediglich 10 m breit sein. Als Agrarumweltprogramm muss dieser Streifen allerdings mindestens 6 m breit sein. D.h. ein Landwirt bewegt sich mit seinen möglichen Messfehlern in einem Korridor von 4 m, was in der freien Natur geradezu absurd ist, da ein Acker selten quadratisch und geraden Ränder ist. Man kann es Landwirten nicht verdenken, dass sie diese Option selten nutzen.

Diese Probleme erklären die seltene Wahl von komplexen Maßnahmen wie Streifenelemente (1,5% der ÖVF) oder Landschaftselemente (2,2% der ÖVF): Landwirte wollen das mögliche Risiko dieser Optionen vermeiden und wählen daher die einfachen ÖVF, nämlich Zwischenfrüchte (68%), Brache (15%) und Leguminosen (13%). Allerdings werden Zwischenfrüchte und Leguminosen als für die Biodiversität eher wirkungslos eingestuft. Allerdings sehen Ökologen bei der Brache eine positive Wirkung auf die Biodiversität, so dass die Brache nicht nur ökonomisch, sondern auch aus administrativen Gründen eine interessante „Win-win-Option“ sein könnte.

Insgesamt sind die rechtlichen und verwaltungstechnischen Probleme als Kombination von unklaren Regeln auf EU-Ebene und die komplizierte Umsetzung auf nationaler Ebene. Die Interviews wurden im Dezember 2015 und Januar 2016 durchgeführt, d.h. es könnte sein, dass die Bedeutung der rechtlichen Rahmenbedingungen im Zeitablauf etwas abnimmt. Allerdings zeigt die Wahl der ÖVF-Optionen in 2016 in Deutschland, dass sich eigentlich so gut wie gar nichts verändert. D.h. selbst wenn die Anforderungen besser bekannt sind, bleiben die Probleme bestehen. Und die Frage, wie Landwirte zu der Wahl von effektiven Maßnahmen motiviert werden können, ist keine Frage der Information, sondern eher der viel zu komplizierten Regeln.

Die ökonomischen Bestimmungsgründe (71) sind gemäß unseren Erwartungen auch sehr wichtig: Landwirte vergleichen Kosten und wählen die ÖVF-Optionen, die weniger Kosten verursachen. Allerdings spielt nicht nur der reine Kostenunterschied eine Rolle, sondern auch mögliche wirtschaftliche Risiken von Erträgen oder Preisen. Ein weiterer ökonomischer Faktor ist die Frage, inwieweit eine ÖVF-Option in das Betriebskonzept passt. Beispielsweise bieten sich Zwischenfrüchte als eine kosten-effiziente Option an, wenn sich diese gut in bestehende Fruchtfolgen integrieren lassen.

Standortfaktoren (49) üben als dritte Kategorie einen wichtigen Einfluss auf die ÖVF-Entscheidung aus. Landwirte versuchen die ÖVF-Option zu wählen, die zu den Betriebsbedingungen wie Bodenqualität, Topografie oder Niederschlägen passen. Landwirte nutzen bereits existierende Landschaftselemente oder etablierte Anbaupraxis für die Umsetzung der ÖVF. So findet man einen hohen Anteil von Leguminosen in Süddeutschland, wo es eine längere Erntephase gibt oder in Ostdeutschland, wo es aufgrund der Betriebsgröße und der Anbautradition z.B. die entsprechende Erntetechnik vorhanden ist. Zwischenfrüchte werden dagegen in Ostdeutschland mitunter gemieden, da diese dem Boden Feuchtigkeit entziehen und Niederschlag ein limitierender Faktor in Ostdeutschland ist. Ein weiteres Beispiel ist die Nutzung von traditionellen Hecken („Knicks“) sowie von Gräben in Schleswig-Holstein, die dort Landschaft gehören. Eigentumsverhältnisse sind klar geregelt, so dass viele Landwirte Landschaftselemente nutzen konnten, um die ÖVF nachzuweisen. In Schleswig-Holstein beträgt der Anteil der Landschaftselemente an der ÖVF 48%, während diese in anderen Bundesländern 1-3% ausmachen.

Gegen die ersten drei Kategorien fallen die verbleibenden Kategorien ab: Ökologische Faktoren (26) spielen eine Rolle bei der Wahl der ÖVF-Optionen. Landwirte überlegen hierbei, welche möglichen positiven Ökosystemleistungen durch die ÖVF für den Betrieb entstehen. Auch Biodiversitätsüberlegungen sowie der mögliche kulturelle Wert von Landschaft werden genannt. Aus den Nennungen der Experten wird deutlich, dass diese Themen in den Gesprächen mit Landwirten kaum eine Rolle spielen. Die Umweltziele sind Landwirten nicht klar. Es gibt auf Seiten der Landwirte viele Ideen, die jedoch nicht ausreichend genutzt werden. Die ÖVF ist hierfür nicht das richtige Instrument.

Schließlich spielen mögliche Politik-Anreize (24) eine Rolle bei der Wahl der ÖVF-Option: Mögliche Kombinationen mit Agrarumweltprogrammen werden reflektiert wie auch Überschneidungen oder Konflikte z.B. bei Kontrollen von Cross Compliance.

Am Ende wurden die Experten gebeten Empfehlungen zu geben für die Weiterentwicklung des Naturschutz im Rahmen der Agrarpolitik zu geben sowie zur Verbesserung der ÖVF. Unter den Experten wurde am häufigsten die Stärkung der II. Säule (33) allgemein, sowie im speziellen der Ausbau der Agrarumweltprogramme genannt. Allerdings gab es auch eine Reihe von Nennungen über mögliche Verbesserungen des Greenings (13) sowie allgemeine Empfehlungen (32). Insgesamt geht die Tendenz der der Äußerungen in Richtung einer Stärkung der II. Säule, allerdings gab es auch Hinweise, wie man Bereich im System des Greenings Verbesserungen erreichen kann.

Unsere Ergebnisse zeigen, dass man das Entscheidungsverhalten im Rahmen des Greenings nicht vollständig mit sozio-ökonomischer Theorie erklären kann. Rechtliche Rahmenbedingungen und Verwaltung spielen eine entscheidende Rolle. Es könnte zwar sein, dass diese Motive etwas an Bedeutung verlieren, allerdings zeigen die Zahlen von 2016 keine Änderung bei der Wahl der ÖVF, so dass man die Wahl der ÖVF insgesamt nicht mit Informationsdefiziten begründen kann, wie dies mitunter geäußert wurde. Die Bedeutung der rechtlichen Rahmenbedingungen wird auch in zwei Befragungen von Landwirten in Mecklenburg-Vorpommern und Südniedersachsen bestätigt.

Unsere Studie zeigt zahlreiche Empfehlungen für die Verbesserung der ÖVF und der Naturschutzpolitik im allgemeinen. Eine wichtige Empfehlung ist die Vereinfachung der Verwaltung und der technischen Vorgaben. Beratung, Information und Kommunikation sind entscheidend für eine Verbesserung der Wirkungen der ÖVF und für mehr Bewusstsein in der Landwirtschaft. Die Empfehlungen gehen auch dahin, den Anteil der effektiven ÖVF-Optionen zu erhöhen und die Abstimmung zwischen der ÖVF und den Agrarumweltmaßnahmen (AUM) zu verbessern. Die Experten empfehlen auch die Eigenmotivation der Landwirte zu verbessern. Die Agrarumweltmaßnahmen sind aufgrund der Freiwilligkeit eher in der Lage, die Motivation der Landwirte aufzugreifen.

Es gibt einen Policy Brief, in dem wichtige Empfehlungen zusammengefasst werden. Unser Artikel im Journal Land Use Policy ist in open access, d.h. gebührenfrei lesbar, dort sind die Bestimmungsgründe genauer und ausführlicher beschreiben. Ich freue mich über Rückmeldungen.

Quelle:

Zinngrebe, Y., G. Pe’er, S. Schüler, J. Schmitt, J. Schmidt & S. Lakner (2017): The EU’s Ecological Focus Areas – explaining farmers‘ choices in Germany (Open Access!), Land Use Policy, Vol. 65 (June 2017): 93-108, doi: 10.1016/j.landusepol.2017.03.027.

Zinngrebe et al. 2017 Implementing EFAs policy brief