GAP-Reform und Greening vor dem Trilog: Protokoll einer Verwässerung

Die finale Verhandlungsphase der GAP-Reform 2014 beginnt und die Bürger der EU hören über die Medien seit einigen Wochen die Stichworte „Umwelt“ und „Greening der EU-Agrarpolitik“. Bei jährlichen Ausgaben für die GAP von rund 55 Mrd. Euro in 2012 dies wie ein vernünftiger Reform-Schritt. Ein Blick in die Details zeigt jedoch, dass die Medien-Berichterstattung erstaunlich oberflächlich ist. Die meisten Regelungen werden vermutlich kaum Umweltwirkung entfalten, führen aber zu drastischen Mitnahme-Effekten für Landwirte, die kaum etwas zusätzlich für die Umwelt tun. Und die Mitwirkung des EU-Parlaments am Gesetzgebungsverfahren zeigt sich bisher kaum als Gewinn im Sinne des Bürgerinteresses, Steuermittel effizient einzusetzen.

FFH-Gebiet Oderbruch bei Frankfurt/Oder

Das EU-Parlament wurde durch den EU-Vertrag von Lissabon von 2009 aufgewertet, da es sowohl beim EU-Haushalt als auch bei den wesentlichen Elementen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) im sog. „Mitentscheidungs-Verfahren“ gemeinsam mit dem Rat der Europäischen Union (Ministerrat) entscheidet. Nachdem auf dem EU-Gipfel am 7./8.Februar die Beschlüsse zum Mehrjährigen Finanzrahmen der EU 2014-2020 (MFF) gefasst wurden, war der März 2013 der Monat, in dem sich das EU-Parlament und der Ministerrat zur aktuellen GAP-Reform positionierten. Basierend auf diesen Positionen findet von April bis Juni 2013 der sog. „Trilog“ statt, in dem Kommission, Ministerrat und Parlament einen Kompromiss zur GAP-Reform aushandeln.

Wo stehen wir inhaltlich vor dem Trilog? Die spannende Frage ist dabei, wie viel von den ursprünglichen Greening-Plänen von Kommissar Ciolos von Oktober 2011 nach der Positionierung von Parlament und Rat übrig bleibt und welche Effekte auf die Umwelt von der GAP-Reform ausgehen werden. Und wie bereits beim Reform-Entwurf ist ein Blick in die Pressemitteilungen des Ministerrats nicht ausreichend, da die problematischen Details nur in den original Beschluss-Dokumenten von Ministerrat und EU-Parlament zu lesen sind. Ein erster Blick auf die Details der Beschlüsse von Parlament und Rat zeigt folgende drei Grundtendenzen:

1.) Geringere Anforderungen: Die Vorgaben zum Greening, sowie zu anderen Reform-Elementen werden von Parlament und Rat reduziert oder böse gesagt verwässert. Dies war erwartbar und zeigt ein wenig die Schwäche des Reform-Entwurfes. Würde Ciolos nicht immer wieder betonen, beim Greening hart bleiben zu wollen, so könnte man vermuten, der Reform-Entwurf bestünde aus zwei Sollbruchstellen, nämlich Kappung und Greening (!), denn für beide Reform-Elemente gibt es für die nationalen Agrarminister offensichtlich Anreize, im Interesse des nationalen Berufsstandes die Anforderungen zu reduzieren. Und dies ist jetzt in der Positionierung passiert.

2.) Verschiebung von Regelungskompetenz an die Nationalstaaten: Für viele Detail-Regelungen verweist vor allem der Ministerrat, jedoch auch das EU-Parlament an die Nationalstaaten, die u.a. für Greening Vorgaben auf nationaler Ebene entwickeln sollen. Dies hatte sich bereits im Juni 2012 mit dem sog. „Menü-Papier“ des Ministerrates so angedeutet. Bei einer starken Verschiebung von Detail-Regelungen an die Gesetzgebungskompetenz von Nationalstaaten bleibt offen, wie Greening-Maßnahmen umgesetzt werden. Nicht unwahrscheinlich ist, dass es kaum restriktive Vorgaben von nationalen Regierungen geben wird. Daneben stellt sich langfristig die Frage, warum über Agrarpolitik dann noch auf EU-Ebene entschieden werden soll, wenn über die Politiken im Wesentlichen auf nationaler Ebene entschieden wird.

3.) Höherer Detailgrad der Änderungen durch den Rat: die Änderungen, die der Rat einbringt, sind teilweise viel detaillierter (v.a. in der Neu-Definition der Zahlungsrechte). Die Ausnahmen sind stärker ausgearbeitet. So werden z.B. in Artikel 32 (1) Beispiele für Ökologische Vorrangflächen wie brachliegende Flächen, Terrassen, Landschaftselemente, Pufferstreifen oder Flächen mit stickstoffbindenden Pflanzen genannt. Es ist allerdings zu vermuten, dass einige Detailregelungen im Beschlussverfahren des EU-Parlaments nicht durchgekommen sind. Das EU-Parlament hat andererseits einige Ausnahmen für den Anbau von Eiweiß-Pflanzen beschlossen.

Offen bleibt, ob die Position des EU-Parlaments eher der der Landwirte-Lobby entspricht oder ob das EU-Parlament im Bürger-Interesse entscheidet. Nach dem Beschluss des Ministerrats am späten Abend des 19.März gab es eine Pressekonferenz mit Daran Ciolos und der Irischen Präsidentschaft, vertreten durch Irischen Landwirtschaftsminister Simon Coveney. Hierbei bemerkte Ciolos, dass der Rat in vielen Punkten „vernünftige Ansichten“ vertrete und in einigen Elementen „viel näher an den Kommissions-Vorschlägen“ sei als das EU-Parlament. Einige Reform-Details belegen diese Tendenz, in anderen Punkte ist das Parlament näher am Kommissionsentwurf.

Coveney und Ciolos gehen von einem erfolgreichen Trilog und einem Beschluss zur GAP-Reform bis Ende Juni 2013 aus, da die Positionierung im Rat von fast allen Ländern (bis auf Slowenien und der Slowakei) mitgetragen wird und Rat und Parlament bereits in vielen Details ähnliche Änderungswünsche vortragen. Die folgende Tabelle im Anhang zeigt an Hand des Greenings, wie Parlament und Rat sich positioniert haben. Eine ähnliche Tabelle auch zu anderen Teilen der Reform findet sich (wie immer zeitnah und in hervorragender Qualität) auf Alan Matthews‘ Blog: http://capreform.eu. Es wird sich in den nächsten Wochen zeigen, wie viel von den ursprünglichen Greening-Vorschlägen am Ende überhaupt beschlossen werden.

Stand 02.04.2013

Ergänzung 12.08.2013

Eine ganz hervorragende Überblick über die Positionen hat der Verband für Landschaftspflege zusammengestellt: http://www.lpv.de/uploads/media/2013-03-25_Diskussisonspapier_Vorschläge_Rat_MFR_EP.pdf

Ergänzung 26.04.2013

(1): Die Kürzungsbeträge bei Verstößen, die das EU-Parlament beschlossen hat, waren in der vorherigen Version nicht richtig. Hier wurde nur eine Kürzung in Höhe der Greening-Komponente (30%) beschlossen.

(2): Die Position des EU-Parlamentes zu Zertifizierungs-Systemen ist unklar. In Änderungsantrag 26 zu Erwägung 16 steht; „Unter bestimmten Voraussetzungen sollten auch Betriebsinhaber, deren Betrieb im Rahmen von nationalen Umweltzertifizierungssystemen zertifiziert wurde, die Möglichkeit erhalten, in den Genuss der „Ökologisierungskomponente“ der Direktzahlungen zu kommen.“ Andererseits hat das Parlament eine ähnlich lautende Bestimmung in Artikel29 abgelehnt. Die Begründung der Verordnung sagt also etwas anderes als der Inhalt der Verordnung. Kann passieren. Ich vermute, dass dies eher bedeutet, dass man keine Zertifizierungs-Systeme will. Aber dies wird ohnehin Gegenstand der Verhandlungen sein.

Anhang: Vergleich der Positionen von Kommission, EU-Parlament und Ministerrat

Element	Kommission	EU-Parlament	Ministerrat
Greening Erwägung 26 bzw. Artikel 29	30% der Direktzahlungen über Greening. Betriebe ab 3 ha müssen Umweltauflagen einhalten: – Anbau-Diversifizierung – Grünland-Erhalt – Ökologische Vorrangfläche Art. 29, Abs. 4: Öko-Betriebe sind ausgenommen	– Ökobetriebe sind ausgenommen – Ausnahmen für Betriebe mit hohem GL-Anteil sowie geringer Ackerfläche – Position zu Umwelt-Zertifizierungssysteme etwas unklar. (Tendenz Nein).	– Die Nationalstaaten sollen „gleichwertige Maßnahmen“ für Greening definieren. – (Abs 1b): Betriebe in „nationale Zertifizierungs-Systemen“ sind ausgenommen. – Ökobetriebe sind  ausgenommen – Viele Ausnahmen
Kürzung bei verstoß	30% der DZ (Greening-Anteil)	30% der DZ (Greening-Anteil)	30% der DZ (Greening-Anteil) + 7,5 % der DZ
Ökologische Vorrangfläche (EFA)	Unklar, ob Produktion möglich ist. Anerkennung von Agrarumweltmaßnahmen unklar.Double-Funding als Problem	Flächennutzung im Umweltinteresse zur lw. Erzeugung ohne Verwendung und Einsatz von Pestiziden oder Dünger ist möglich.	Produktion auf Greening-Flächen möglich. Keine ungerechtfertigten Einkommensrückgänge durch Greening.
	Artikel 32: 7% der Betriebsfläche für Ökologische Vorrangfläche (EFA)	– EFA erst ab 10ha Betriebsgröße. – 3% der Betriebsfläche, ab 2016 5%. Nach Evaluierung 2017 evtl. Erhöhung auf 7%. – Flächen die im Zuge von Flurbereinigungs-Verfahren an die Öffentliche Hand veräußert wurden und zurückgepachtet wurden, werden für die Vorrangflächen anerkannt – Nationalstaaten können eine „regionale Umsetzung“ beschließen	– EFA erst ab einer Betriebsgröße von 15 ha. – EFA 3% der Betriebsfläche, 2016: 5% und nach einem Mid-Term-Review 2017 evtl. Anhebung auf 7%. – Ausnahmen z.B. bei hohem Grünlandanteil, Waldflächen oder extensiven Sonderkulturen. – Gemeinsame Umsetzung von Nachbarbetrieben möglich. – Viele Detail-Regelungen
Grünland-Erhalt	Artikel 31: Erhalt auf Betriebsebene, Umwandlung von 5% der Betriebsfläche möglich.	Erhalt des GL-Anteils in den Mitgliedsländern (nicht auf Betriebsebene).	Artikel 31 (2b): Erhalt eines regionalen Mindestanteil im Grünland. Nationale Monitoring-Systeme. Bei Rückgang von weniger als 3,5% im Vergleich zu 2011 keine Umsetzungspflicht.
Anbau-Diversität	Artikel 30: Ab 3 ha 3 Kulturen mit Hauptkultur nicht mehr als 70% und keine Kultur unter 5%.	Betriebsgrößen-spezifisch 10-30 ha Betriebsfläche mind. 2 Kulturen, keine mehr als 80% der Ackerfläche ab 30 ha mind. 3 Kulturen mit 1.Kultur max. 75% und die zwei wichtigsten Kulturen max. 95%.	Betriebsgrößen-spezifisch 10-30 ha Betriebsfläche: 2 Kulturen, keine mehr als 75% der AckerflächeAb 30 ha: mind. 3 Kulturen, 1.Kultur max. 75%, die zwei wichtigsten Kulturen max. 95%. Ausnahmen (Art 30, 1a): Wenn mehr als 75% der Betriebsfläche sind Grünland, oder wenn der Betrieb des 62 nördl. Breitengrad liegt. Weitere Ausnahmen
Modulation (Flexibilität zwischen den Säulen)	Artikel 14: 10 % der Zahlungen können von 1. in die 2. Säule verschoben werden und bestimmte Länder können 5 % aus der 2.Säule in die 1. Säule verschieben	15% der Zahlungen können von der 1. in die 2.Säule übertragen werden, wenn sie kofinanziert sind (!), 10% von der 2.Säule in die 1.Säule.	15% der Direktzahlungen können von der 1. in die 2.Säule übertragen werden. 15% der Mittel können von der 2.Säule in die 1.Säule übertragen werden, in bestimmten Ländern sogar 25%.

Quelle: eigene Darstellung, überarbeitet 26.04.2013