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Ecological Focus Area 2016: Data from Lower Saxony suggest low impact

19. Oktober 2016

New data from Lower Saxony on the registration of ecological focus area (EFA) of the season 2016 are published now and the data show almost no changes: The EFA is still an expensive measure for taxpayers with low impact on the biodiversity. The first results of the implementation of the Ecological Focus Area (EFA) of 2015 were disappointing from an ecological point of view. But as always with new policy measures, there are a lot of child’s diseases to observe: There were a lot of administrative problems and obstacles and information deficits. In 2015, there were more precise information information by the ministries and the extension services could work and give recommendation to farmers. So the question is, whether farmers would implement more effective measures and whether the performance of EFA has been improved in the second year.

Line of trees as landscape feature

Line of trees as landscape feature

Why is Lower Saxony a good case for studying EFA-implementation?

First of course, because Mrs. Silke Dahl has again done a great job in analysing the data and providing a complete and very detailed overview on all counties in Lower Saxony to the public. Her analysis is published in the monthly bulletin of the Statistical Office Lower Saxony of October 2016. This is especially outstanding, since even the EU Commission has not yet published a complete overview on implementation data in all EU-member states of 2015. So dear colleagues from DG Agri, this data issue is really difficult, but have a look on Mrs. Dahls publication, it’s a good example! And we are still waiting for the data for all other federal state and we wait for good data on the EU-level.

Second: Taken agricultural land, Lower Saxony is the no.2 production state in agriculture in Germany (after Bavaria) with 2.6 Mio. ha of agricultural land. If we take the gross value added of the federal states, then Lower Saxony has the largest value of 3,352 bill. EUR in 2014 (see figure, data from the Statistical Office of the Bundesländer 2016) and contributes 21% of the total German gross value added in Agriculture. In the animal production, Lower Saxony has an even a higher share of 27.3% of the total gross value added and if we take the average profits (reported in the Agricultural Policy Report of the German Federal Government of 2015: p.103), Lower Saxony has the third highest profits on average.

Gross Value Added in Agriculture in the federal states of Germany 2014, Source: Stat. Office of the Federal States 2016, in bill. EUR, at producer prices

Fig.1: Gross Value Added in Agriculture in the federal states of Germany   2014 Source: Stat. Office of the Federal States 2016, in bill. EUR, at producer prices

Lower Saxony has large arable areas with a high production potential around Hildesheim and Braunschweig, but also very competitive meat production in Western Lower Saxony and some regions with highly specialized milk production in Norther coastal regions. And at the same time we can observe environmental problems in Lower Saxony (as e.g. some Nitrate pollution especially in Western Lower Saxony) and also some regions with reduced biotopes and landscapes elements. Also from a biodiversity perspective, Lower Saxony is one of the states, where actions to preserve biodiversity are highly necessary. And especially in that sense, the implementation data of 2016 are still disappointing.

Net Area of EFA in Lower Saxony

In the following, we will refer to the net EFA-area before applying weighting factors (WF). The data show that the EFA-area has been slightly reduced by 3.8% (= 12.100 ha). Since there has been a substantial ‚overbooking‘ of EFA in 2015, this adjustment is logic. Still, in Lower Saxony the share of EFA-area is at 15.9 %, which is significantly above the average share of Germany in 2015, which was 11.5. North Rhine-Westphalia and Lower Saxony were the two federal states with the highest shares of EFA (both above 15%, i.e. ‚overbooking‘), which also means, they had the highest share of the EFA-options with low weighting factors like nitrogen fixing crops (0.7) and catch-crops (0.3). So farmers need to register more area of these options to comply with the EFA-requirements.

Ecological Focus Area in Lower Saxony 2016 (Source: Data from the Statistical Office Lower Saxony, Share of area before applying weighting factors)

Fig. 2: Focus Area in Lower Saxony 2016
(Source: Data from the Statistical Office Lower Saxony,
Share of area before applying weighting factors)

With respect to EFA-options chosen by farmers, we can observe almost the same picture as last year (see Figure 2):

  • Catch-crops and green cover are the most important measures with together a share of 86%. The area has of catch crops has been reduced a bit (14.000 ha), half of that in just three counties, which indicates that some of the overbooking was a regional phenomenon. We can see this from the regional data (Fig. 4), where the highest share for catch crops with 92.5% was achieved in the administrative region of Weser-Ems, where the specialized meat-producer are located. Especially farms with meat-production seem the prefer this options, since land for folder-production is scares and land-rents in Western Lower Saxony are high (despite a lower soil quality).
  • The second important measure is fallow land with 8.7%. This options has been increasing a bit (+26.400 ha). This can be regarded as a small step in the right direction. Interestingly the increments could be observed in arable regions of Hildesheim, Hannover, Uelzen and Gifhorn, where the shares of fallow land has been already high in 2015. It seems that this options is not chosen by farms with animal husbandry, since here land is especially scarce and farmers tend to use this land rather for productive options. Note however, that this interpretation is specific to Lower Saxony and cannot be generalized to other regions.
  • Nitrogen fixing crops have a comparably low share of 2.9%, in other federal states this measure is taken more often.
  • Landscape features (1.7%) and buffer strips (0.6%) are almost negligible. Here no changes could be observed, despite the fact that buffer strips are supported by the state agri-environmental program. But as mentioned in my post from June, this additional support seems to almost not affect farmers choices.
  • FiOther elements (forestry area and short rotation coppice) contribute with 0.1% to the EFA-uptake, so the recommendation would be to abolish those options since they are almost not chosen but produce administrative burdens.

If we evaluate farmers choices, we need to see, whether the options can contribute to farm biodiversity. Our own assessment (at the moment under review) shows that agricultural ecologists see especially fallow land, buffer strips and landscape elements as effective measures with a positive impact on biodiversity, whereas catch crops, green cover and nitrogen fixing crops are almost ineffective with regards to biodiversity. Taken this as a basis, we can state that 11% of the EFA in lower Saxony might positively influence the preservation of biodiversity. There is a small development in a positive direction, since this share was at 9.8% in 2015. However, needless to say, that this is too little given the financial efforts taken by the greening-policy.

The other elements might have some general positive influence on the environment here and there. However, the EFA is supposed to specifically address biodiversity (as the EU-commission states in their motivation of the EU-regulation, figure 44) and here we must state, that still almost 90% of the EFA in Lower Saxony will have no biodiversity-effect.

Conclusion

After the second year, the results are still disappointing and we cannot take the administrative problems and missing information as excuse. In Lower Saxony, a production region with high competitive advantages, farmers adjust their EFA according economic grounds resulting in a low effectiveness and just 11% of the area will help biodiversity. EFA is just implemented on 15% of the arable land, but for the remaining 85% no changes are taking place. The protection of environmentally sensitive grassland has been there before and a few farms (with biogas-production) might have to adjust their crop-rotation due to the crop diversification-requirement.

Lower Saxony is a very productive region and the results cannot be extrapolated to the EU. The example of Lower Saxony is (as mentioned above) interesting, since the necessity for biodiversity actions is high. In other regions EFA might function slightly or even significantly better (as data from Schleswig-Holstein of 2015 suggest). It will be interesting to get more data from other states and see, whether adjustments are higher and it would be interesting to compare with other high productive regions within the EU. In this text, we did not analyse the protection of sensitive Grassland and the crop-diversification rules of Greening.

Interestingly, the EU-commission has recently published an Online Survey (See Figure 3) of 3.304 EU citizens (with high participation of German farmers, citizens and NGO-members), which shows that only 51% of farmers expect a substantial or moderate positive impact of EFA on biodiversity. So poor implementation might still be a problem of missing information and extension. And even the citizens in this survey have quite a realistic picture on the potential impacts of Greening.

Long term expectation on the effect of Greening (EU Commission 2016)

Fig.3: Long term expectation on the effect of Greening (EU Commission 2016)

The EU-commission seem to still evaluate the first growing season of Greening 2015. Some general data have been published in a very detailed document of the EU-Commission in June 2016 (EU Commission 2016 Review of greening after one year). However, this document does not contain specific figures on how many hectares of which EFA-option were registered in the member states. This goes back to problems of some member states to report the greening figures to Brussels: Especially France, Italy and Scotland had problems and did not report all necessary data. However, the EU Commission so far does not even given an incomplete overview on EFA with precise figures of the states, where data are available. So the public and interested stakeholder cannot participate in the Greening-debate before 2017.

The publication of the statistical office in Lower Saxony is a positive example how we can precisely publish EFA-data and how we can enforce a debate on Greening. Not publishing precise data on Greening (as the EU Commission did, sorry…) leaves the impression, that the Commission is not interested in a Greening-debate before the official Greening-evaluation is out in March 2017. (However, we still need to admit, that missing data is not only the responsibility of the commission, but also of the member states.)

So the next months will be interesting, since some states will publish their data, so the debate will go on with or without official EU-data. And finally, Birdlife, Nabu Germany, Martin Häusling and Robert Habeck (Green Party) are right in their conclusion, that Greening is an expensive failure and we need an intensive debate, whether or not to continue with direct payments of pillar 1 beyond 2020. There might be still some arguments, to use a general basic environmental scheme as entry level, however, even for this objective Greening in its actual form is not appropriate. NABU Germany and Birdlife will present their vision and reform-model for a new “Fit and fair CAP beyond 2020” on November 16, 2016 in Brussels. We will closely follow this and other reform-proposals for the CAP post 2020 in order to improve the environmental performance and the development of agriculture towards more sustainability.

Sources:

Silke Dahl (2016): Ökologische Vorrangflächen in der Landwirtschaft 2016, Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2016, S. 518-521

EU-Commission (2016): Public consultation ‚Experience with the first year of application of the greening obligations under the direct payment scheme (CAP)‘, Brussels, link: http://ec.europa.eu/agriculture/consultations/greening/greening-001-results-online-survey_en.pdf

Statistical Office of the Federal States (2016): Regionale Landwirtschaftliche Gesamtrechnung, url: http://www.statistik-portal.de/LGR/DE_PW_y.asp?y=2014#tbl00

Ecological Focus Area (EFA) in the admin. Regions of Lower Saxony in 2016 (Source: Source: Data from the Statistical Office Lower Saxony, Share of area before applying weighting factor)

Fig.4: Ecological Focus Area (EFA) in the admin. Regions of Lower Saxony in 2016 (Source: Source: Data from the Statistical Office Lower Saxony,
Share of area before applying weighting factor)

Small is beautiful? – In der Agrarpolitik leider ein Irrtum!

15. September 2016

Der Slogan ‚Small is beautiful’ darf in keiner grünen Agrardiskussion fehlen. Ich werde im folgenden Text zeigen, warum dieser Slogan in der Agrardebatte nicht richtig ist und es sinnvoller ist, sich auf die Förderung von spezifischen Leistungen im Umwelt- und Tierschutz zu konzentrieren.

Seit Beginn des Jahres kommt Bewegung in die agrarpolitische Debatte: Im März 2017 legt die EU-Kommission ihren Zwischenbericht zum Greening vor, im September 2017 ist Bundestagswahl und in den Jahren 2016/17 werden auch die ersten Weichen für die Diskussion um die Gemeinsame Agrarpolitik 2020 gestellt. Die agrarpolitischen Akteure arbeiten an ihren Positionen, einige Modelle wurden bereits präsentiert. In diesem Umfeld diskutieren auch Bündnis 90/Die Grünen ihr Agrarprogramm, allerdings deutet einiges darauf hin, dass Agrarstrukturen erneut eine Rolle spielen werden. Dies hat Tradition bei den Grünen, ist jedoch perspektivisch ein Fehler. Warum?

Öffentliche Güter und Leistung als Grundlage der Forderung 

Die ökonomische Theorie der Wirtschaftspolitik kennt als einen wichtigen Grund für politische Maßnahmen die sog. öffentlichen Güter oder Leistungen, die gesellschaftlich gewünscht sind, für deren Bereitstellung ein Unternehmen am Markt jedoch idR. nicht entlohnt wird. Öffentliche Güter sind auch im Zentrum der Agrardebatten, denn Landwirtschaft produziert öffentliche Leistungen im Umwelt- und Tierschutz, für die ein Betrieb meistens keinen besseren Preis bekommt. Neben der Einkommenspolitik der I. Säule, die immer noch den größten Teil des Agrarbudgets ausmacht, werden in der II. Säule der GAP in den Bereichen Umwelt- und Tierschutz öffentliche Güter gefördert. Allerdings fällt diese Förderung weiterhin zu niedrig aus und hat inhaltliche Mängel.

landschaft-thuringen

Agrarstruktur in Lindewerra, Thüringen: Landschaft in großen Strukturen?

In der Agrardebatte taucht allerdings auch immer wieder die Forderung auf, kleine oder sog. bäuerliche Betriebe müssten verstärkt gefördert werden, weil sie umwelt- und tierfreundlicher seien. Das Stichwort ist hierbei „small is beautiful“ und Vertreter dieser These finden sich vor allem bei der Arbeitsgemeinschaft bäuerlicher Landwirtschaft (AbL). Im Einzelfall mag dies richtig sein und jeder von uns kennt mit Sicherheit einen solchen kleinen, sympathischen Bauernhof, der seine Sache vorbildlich macht und den man gerne unterstützen will. Aber um eine ganze Förderpolitik auf dieser Theorie aufzubauen, muss man empirisch zeigen können, dass kleinere Betriebe zumindest im Durchschnitt umwelt- und tierfreundlicher sind als größere Betriebe.

Es geht mir dabei auch nicht darum, einer technokratischen Marktökonomie das Wort zu reden, sondern es geht darum, die knappen Steuergelder gezielt entweder als Ausgleich für öffentliche Leistungen zu zahlen, oder man setzt Gelder ein, um sozialpolitisch gut begründeten Defizite abzumildern. Allerdings gibt es für eine sozialpolitische Begründung im Moment noch keine tragfähigen Konzepte. Insofern sollten jetzt alle diejenigen, die sich nach dem Lesen dieser ersten Absätze aufregen, ganz tief durchatmen und sich die Argumente genau ansehen. Es geht nicht darum, das Konzept „Small is beautiful“ lächerlich zu machen o.ä., sondern genau hinzusehen, damit agrarpolitische Reformen am Ende tragfähig sind – ein Anspruch, dem Bündnis 90/Die Grünen als selbsternannte Agrarpartei gerecht werden muss. Ich werde also im Folgenden an zwei Beispielen zeigen, warum kleine Betriebe nicht automatisch mehr öffentliche Leistungen erbringen und warum es sinnvoller ist, sich auf den Ausbau von Agrarumwelt- und Tierschutzmaßnahmen zu konzentrieren.

Förderung kleiner Betriebe als Lösung der Milchmarktkrise?

Ein typisches Beispiel für eine solche Forderung lieferte die grüne Bundestagsfraktion als Reaktion auf die Krise am Milchmarkt: Im Juni 2016 wurde von der grünen Bundestagsfraktion bzw. ihrem neuen Youtube-Politikerklärer, Can Erdal ein Video zur Milchmarktkrise veröffentlicht (Oppovision #29): In dem Video wird (unter anderem) die Förderung von kleinen Betriebe als Politikziel genannt, um die Probleme am Milchmarkt in den Griff zu bekommen. Der Markt muss reguliert werden, weil wir kleine Betriebe schützen müssen. Die EU-Subventionen seien ungerecht verteilt, weil große Betriebe mehr Subventionen bekommen, als kleine Betriebe. Und dann der entscheidende Satz: „Guckt, dass die Subventionen nicht nur bei den Riesenbetrieben bleiben, sondern auch bei den kleinen Betrieben bleiben, die die Kühe und die Landschaft würdig behandeln.“ (im Video ab Minute 2:25). An dieser Stelle wird es aus zwei Gründen ärgerlich:

Ab welcher Größe ist ein Betrieb riesig?

Die Frage, was genau ein Betrieb ein kritikwürdiger Riesenbetrieb“ ist, wird in dem Video aus guten Gründen nicht erklärt, weil es nicht zu erklären ist. Kombinieren wir die Frage der Technologie und der Betriebsgröße: Es ist z.B. denkbar, dass ein 60-Kuh-Betrieb einen Melk-Roboter anschafft, um mit der gewonnen Zeit Dinge zu produzieren, mit denen der Betrieb eine höhere Wertschöpfung erzielt oder damit die Landwirt*in die so gewonnene Zeit mit der Familien zu verbringen kann. Es ist auch denkbar, dass ein 150 Kuh-Betrieb diese Technologie einsetzt, damit der Betrieb überleben kann und von der Großeltern- an die Enkelgeneration weitergegeben werden kann: Denn junge Landwirt*innen können heute in anderen Berufen arbeiten und werden den elterlichen Betrieb nur weiterführen, wenn Sie mit ihrem Betrieb auch in den nächsten 40-50 Jahren ein ähnliches Auskommen haben wie sie es in anderen Berufen erzielen könnten. Auch ein 500-Kuh-Betrieb mit Melk-Karussell, wie sie in Ostdeutschland anzutreffen sind, setzt diese Technologie ein, damit z.B. die entsprechenden Arbeitsplätze im Dorf gehalten werden können. Welcher der drei Betriebe ist jetzt ein kritikwürdiger „Riesenbetrieb“?  Der Begriff ist schwammig und konzeptionell überhaupt nicht hinterlegt. Aus der Betriebsgröße lässt sich kein moralischer Diskurs konstruieren und es lässt sich daraus auch keine rationale Agrarpolitik ableiten.

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Kleinteilige Agrarstruktur in Kanton Appenzell, Schweiz – Die Probleme der Landwirtschaft in dieser Region liegen in den landesweit höchsten Nährstoffüberschüssen.

Kleine Betriebe als Lieferanten von „öffentlichen Gütern“

Das zweite Problem liegt darin, dass die Politikforderungen der grünen Bundestagsfraktion in dem Video von falschen Voraussetzungen ausgehen. Es wird behauptet, dass kleine Betriebe „Kühe und Landschaft würdig behandeln“. Übersetzt in die Theorie der Wirtschaftspolitik heißt dies, dass kleine Betriebe proportional höhere öffentliche Güter oder Leistungen erbringen (d.h. grundsätzlich mehr für Umwelt- und Naturschutz, Artenvielfalt oder Tierwohl leisten) und aus diesem Grund gefördert werden müssen. Ist das tatsächlich so?

Ich werde im Folgenden zwei Beispiele bringen, an denen sich zeigt, dass kleine Betriebe nicht automatisch mehr öffentliche Leistungen erzielen. Öffentliche Leistungen sind in diesem Zusammenhang Leistungen im Umwelt- und Tierschutz, d.h. ein intakte und vielfältige Landschaft, Bereitstellung von Artenschutz durch den Betrieb, die Vermeidung negativer Umweltwirkungen oder artgerechte und tierfreundliche Haltungsbedingungen in der Haltung von Nutztieren.

1. Beispiel: Biotopvielfalt in intensiven Ackerbauregionen

Eine wichtige Herausforderung besteht in den nächsten Jahren im Erhalt der Artenvielfalt. Eine besonderer Schwerpunkt sind hierbei die Ackerbauregionen, wie z.B. die Hildesheimer, Braunschweiger und Magdeburger Börde, auf denen mit Schwarzerde-Böden die besten Ackerbaustandorte Deutschlands liegen. Ein Indikator für eine vielfältige Agrarstruktur mit einer ausgewogenen Biodiversität ist der Biotopindex, der vom Julius Kühn-Institut erstellt wird. Hierbei werden auf Luftbildern die Strukturelemente in der Landschaft ausgewertet und in einen Index umgewandelt.

In der folgenden Abbildung ist der Biotopindex auf Gemeindeebene in der Börde-Region dargestellt. Niedrige Werte (rot) bedeuten , dass die Landschaft ausgeräumt ist, bei hohen Werten (grün) liegt eine vielfältige Landschaft vor. Es sind nur Gemeinden in der Börde dargestellt, die Agrarstruktur und Spezialisierung in der Region ist sowohl im Westen als auch im Osten Ackerbau, allerdings sind die Betriebe im Westen vergleichsweise klein und im Osten eher groß: Während in der Region Hildesheim-Braunschweig ca. 8,4% der Betriebe über 200 Hektar groß sind, liegt der Anteil im östlichen Landkreise Börde bei etwa 40% der Betriebe. Man kann vereinfachend sagen, Westen = vergleichsweise klein, Osten = groß.

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Abbildung 1: Biotopindex in der Hildesheimer, Braunschweiger und Magdeburger Börse (Eigene Berechnung nach dem Biotopindex des Julius-Kühn-Instituts)

Aus der Abbildung wird deutlich, dass die Landschaft in der Magdeburger Börde bei Bewirtschaftung durch große Betriebe eher vielfältig ist, während im Westen bei Bewirtschaftung von durchschnittlich deutlich kleineren Betrieben in den meisten Gemeinden eine verarmte Landschaft vorzufinden ist. Es wird deutlich, dass wir den Umweltvorteil „Strukturvielfalt in der Landschaft“ (also reich an Streifen, Hecken, Bäume, Randstrukturen) nicht kleinen, sondern eher großen Betriebsgrößen zuordnen können. Dies ist eine zugegeben etwas grobe Herangehensweise, allerdings zeigt diese Grafik zumindest, dass kleine Betriebe keine deutlichen und unmittelbaren Umweltvorteile aufweisen.

Das Beispiel ist ein besonderes Beispiel, da die intensiven Ackerbauregionen insgesamt Probleme mit dem Biotopindikator haben. Gleichzeitig eignet es sich besonders gut für einen Vergleich – weil im Westen und Osten ähnliche Kulturen angebaut werden und sich nur die Betriebsgrößen unterscheiden.

Es gibt vielfältige Gründe, die man als Erklärung anführen kann. In Westdeutschland hat sich seit dem 2. Weltkrieg eine sehr wettbewerbsfähige Ackerbaustruktur entwickelt, die Landschaft wurde spätestens seit den 70er Jahren ausgeräumt und die Bewirtschaftung durch große Maschinen zu ermöglichen. Im Osten hat der Wettbewerbsdruck erst vor 25 Jahren eingesetzt, dies könnte ein weiterer Grund für den Unterschied sein. Des weiteren können es sich große Betriebe eher leisten, Randstrukturen stehen zu lassen oder z.B. feuchte Stellen im Acker nicht zu bewirtschaften. Kleine Betriebe haben diese Spielräume nicht. Nur eines wird eben auch deutlich: Die kleiner strukturierte Landwirtschaft im Westen hat keinen systematischen Umweltvorteil gegenüber der groß strukturierten im Osten.

  1. Beispiel: Weidehaltung auf Milchviehbetrieben

Als weiteres Beispiel wird im Video behauptet, kleine Betriebe behandelten ihre Tiere „würdig“. Die Würde des Tieres ist an der Stelle ein großes Wort. In praktische Politik übersetzt geht es um tierfreundliche Haltungssystem, die im Video der grünen Bundestagsfraktion kleinen Betrieben zugeordnet werden. Dies ist eigentlich Thema der Tierethologie, allerdings erscheint es schwierig dieses Thema auf einer breiten empirischen Grundlage zu beurteilen. Es gibt allerdings Daten zur Weidehaltung von Michkühen in Deutschland in 2010, was zumindest als grober Indikator für tierfreundliche Haltungssysteme betrachtet werden kann (Tab. 1).

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Tabelle 1: Milchviehbetriebe mit Weidehaltung in 2010 (Nach Daten des Statistischen Bundesamtes, Landwirtschaftszählung 2010)

Hierbei ergibt sich folgendes Bild: 82,7% aller Tiere werden in Beständen kleiner 200 Tieren gehalten. Auf Betrieben mit einer Milchkuhherde zwischen 50 und 200 Tieren wird etwa die Hälfte aller Tiere mit Weidegang gehalten. Der Anteil bei Betrieben mit Weidehaltung ist in der Größenklasse unter 50 Tieren kleiner. D.h. auch hier sei die Schlussfolgerung erlaubt, dass ganz kleine Betriebe nicht unbedingt die tierfreundlichsten Haltungssysteme haben. Sieht man sich die Größenklasse über 200 Tiere an, so gibt es zwar auf etwa auf der Hälfte aller Betriebe Weidehaltung, allerdings werden nur 17% der Tiere draussen gehalten. Insofern schneiden auch die ganz großen Betriebe in diesem Vergleich nicht gut ab, während mittleren Größenklassen von 50 bis 200 Tieren einen Qualitätsvorteil haben.

Fazit

Die scharfe Polemik im Video der grünen Bundestagsfraktion gegen „große Megabetriebe der industriellen Landwirtschaft, bei denen keine Kuh mehr auf die Wiese kommt“ (Zitat), ist somit nur bei 52% dieser Betriebe gerechtfertigt, kann aber vielleicht als Tendenz akzeptiert werden. Die Behauptung, kleine Betriebe würden ihre Tiere würdig behandeln, stimmt dagegen definitiv nicht, da 60% aller kleinen Betriebe ihre Tiere nicht mit Weidegang halten. Es sind die mittleren Betriebe, die ihre Kühe „würdig behandeln“. Und die Behauptung, kleine Betriebe würden die Landschaft „würdig behandeln“, kann getrost als offensichtlich falsch bezeichnet werden.

Der Begriff „industrielle Landwirtschaft“ ist für die praktische Politik kaum überzeugend zu definieren, aber in einem Youtube-Video, das sich an potenzielle Sympathisanten richtet, die idR. in der Stadt wohnen und von solchen strukturellen Themen nichts wissen, gehen solche Begriffe immer? Für mich ist das keine anspruchsvolle und rationale Reformpolitik. Fachlich ist dieses Video fragwürdig, allerdings spiegelt es eine weitverbreitete Meinung wieder, man müsse in der Agrarpolitik nur kleine Betriebe fördern und alles werde gut. Die Bereitstellung von öffentlichen Leistungen hat m.E. nichts mit der Betriebsgröße zu tun, insofern macht es keinen Sinn, dies als agrarpolitische Strategie zu verfolgen.

Damit hier keine Missverständnisse aufkommen: Es gibt kleine Betriebe, die absolut vorbildlich sind, aber es sind nicht alle. Die kleinen Betriebe, die gute Leistungen erzielen, würde auch mit einem Ausbau der II. Säule-Programme in den Bereichen Umwelt- und Tierschutz geholfen werden. Die förderpolitische Umsetzung der „Small is beautiful-Ideologie“ würde dagegen viele kleine Betriebe mitsubventionieren, die keine Leistungen erzielen und andererseits große Betriebe, die gute Leistungen erzielen, benachteiligen. Eine rationale Agrarpolitik, die nach nachvollziehbaren Kriterien überprüfbar ist, sollte sich nach empirisch belegten Wirkungszusammenhängen orientieren. Der Wirkungszusammenhang, dass kleine Betriebe mehr gesellschaftlich erwünschte Leistungen produzieren und daher gefördert müssen, ist nicht nachweisbar. Daher wäre es sinnvoll, sich auf die Ausarbeitung von Programmen zu konzentrieren, die die vorbildlichen Betriebe unabhängig von ihrer Größe fördern.

Es ist natürlich auch denkbar, dass kleine Betriebe aus sozialpolitischen Gründen gefördert werden. Hierzu liegen uns im Moment nicht ausreichen Daten vor, da es zwar Daten über die landwirtschaftlichen Einkommen, jedoch nicht über die Einkünfte von Familien in der Landwirtschaft vorliegen und weiterhin auch keine Daten über die Vermögen von in der Landwirtschaft tätigen Menschen. Dies wäre die Voraussetzung für eine belastbare Sozialpolitik. Ich möchte auch darauf hinweisen, dass es über die Einkommenssteuertarife und über weitere Sonderregelungen ohnehin Vorteile für kleine Betriebe gibt. Des Weiteren gibt es bei den Direktzahlungen den Hektaraufschlag für die ersten 46 Hektare. Einige Detailregelungen sorgen ohnehin dafür, dass kleine Betriebe etwas mehr Spielraum haben. Die oben genannten Daten zu Einkommen und Vermögen wären die Grundlage, um zu überprüfen, ob die bisherigen Regelungen hinreichend sind oder ob es zusätzlichen sozialen Handlungsbedarf gibt. Aber gerade Agrarsozialpolitik ist kompliziert, hier müsste noch einiges an Arbeit investiert werden, um überzeugende Konzepte vorzulegen.

Supporting Greening with Agri-Environmental Measures: Improvement or rather a waste of money?

21. Juni 2016

The concept of Greening of Direct Payments and more specifically the Ecological Focus Area (EFA) are going into their second year of implementation. I will discuss the pragmatic option to additionally support EFA by agri-environmental measures (AEM) in order to improve effectiveness of EFA. The experience in Germany do not deliver strong arguments for this option. The advantage of this option is the application within the existing CAP-framework.

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One effective EFA-option: Flouring strip with phacelia in Lindau, South Lower Saxony

The uptake of effective EFA-options in 2015 was very poor: Landscape elements, buffer strips and fallow land together contributed to 20% of EFA-area in Germany and 25% in the whole EU (figures before weighting factors and excluding figures from France, see my last post here). After the first year of learning and getting along with administrative restrictions, it is unclear whether we will observe an increase of effective EFA-options or not. Beyond the general recommendation to abolish Greening and to use the resources for agri-environmental schemes, we might think about options within the existing Greening-framework. And one of these options are the registration of existing agri-environmental measures (AEM) as EFA-option and thereby improve the effectiveness and focus of EFA-options.

In Germany, agri-environmental measures (AEM) are designed by the federal states (Bundesländer) and additionally supported by the national government. If the federal states want to get financial support form Berlin, the need to adjust their AEM to the regulatory national framework called “Joint Task for the Improvement of Agricultural Structure and Coastal Protection (GAK)“, which sets the general rules for the support by the national government. One rule is, that the payment has to be reduced, since part of the environmental service is already paid by the greening payment. Besides this, the rules have to go beyond the EFA-rules. Within the German framework GAK, the option to support EFA by agri-environmental measures or, vice versa, to register AEM as EFA is given for several EFA-options, as described in the next table 1:

Table: Payments in agri-environmental schemes and reduction rate due to registration as EFA in Germany

Table1a

Note that there is always the problems of ‚double funding‘, which is forbidden by EU-law: Services cannot be paid twice. However, the rules of the agri-environmental measures are more detailed and strict and the EAM-payment is reduced (as displayed in tab. 1), therefore the services are higher and therefore the EU-Commission accepted the programs by the German states. Following a question of Alan Matthews, the way I put this option in this post is probably not very precise in legal sense. The legal logic is rather the other way: Farmers participate in the agri-environmental measure (AEM) and can register their measure as EFA. And if they do, they receive a reduced payment.

The agri-environmental programs of the federal states show that only some German states are using this additional support and only for some of the EFA-options. This creates a very heterogeneous picture, which is displayed in table 2:

Table 2: Table: Additional support of ecological focus area by agri-environmental programs in the federal states of Germany.

The table shows that some federal states use this additional option extensively like Lower Saxony, Bavaria and North Rhine-Westphalia, Rhineland Palatinate and Saxony-Anhalt (all with three options) and some East-German states like Saxony and Brandenburg, but also Saarland and Hessen don’t use this option at all. Some of the options are more strongly supported, like buffer strips (in 9 states) and nitrogen fixing crops (in 5 states with payment), and on the other hand fallow land is only supported in two states, and the forestry options are not supported at all.

The key question here is on the effect of this additional support. We might very simple look on the figures of the states, which use supporting options and find out, whether we can determine higher shares of the respective option. However, the answer to this question is not as easy, since this goes to more general issue on how farmers decide on the choice of EFA-types. And here we see conflicting determinants of decision, which probably overlap with the incentive of agri-environmental measures. Besides this, we know the existing options, but we do not know (so far) to what extent farmers use the specific option and participate in agri-environmental measures eligible for EFA.

To the more easy and obvious question, whether we can directly discover statistical evidence, I will give a try. This is done, by separating the EFA-figures of the federal states with additional support and without. The result is displayed in table 3:

Table 3: Impact of additional support by agri-environmental measures on EFA uptake
(The figures indicate shares of the respective option in states with and without additional AEM-support)

First of all, the main issue is, whether we can observe a higher uptake of the measures, which are additionally supported. This is the case of buffer strips, catch crops and nitrogen fixing crops with a higher share within the states with support. However, the rest of the results is rather puzzling: In many federal states with support, the share of the supported EFA-options is lower or even substantially lower like in the case of fallow land. And on the other hand, the additional of Nitrogen fixing crops and catch crops is marginal with 20 and 75 €/ha, therefore here the factors leading for an high uptake might be others.

For instance, in Lower Saxony, which supports 4 options, the participation rate is not 100% clear. In 2015, 10.866 of 39.500 farms in Lower Saxony were working under agri-environmental schemes (including the organic farming support and all grassland-programs), which is just 27% of all farms. To figure out an impact, we would need to know, how many farms use the combination of EFA and EAM, because with low participation rates AEM can’t simply exert any impact on EFA. And this was probably the case in many federal states displayed here.

Finally, only buffer-strips we might observe a small impact, for the rest of the options AEM are not leading to high rates of uptake in absolute terms. We might conclude, that the additional incentive of AEM is outweighed by other factors in the decision process.

Coming to the conclusion:  The advantage of this option is the comparatively easy application within the existing CAP-framework. So states can decide to take this option and improve the effectiveness of EFA. If we don’t want to loose five years for biodiversity, we might still want to consider this option, even if this has a number of drawbacks like double funding and even more complicated requirements: Farmers in this case need to fulfill the requirements of two systems, where sometimes one is already too complicated.

The additional support of AEM is so far rather a theoretical option and the rates of uptake do not give strong arguments for this option. Greening is not effective and highly inefficient. And at the end of the day, with additional support of EFA we take away money from other, much more effective support schemes within the agri-environmental measures, which are essential for the support of biodiversity in agriculture. So the final long-run conclusion is (again) to abolish Greening, shift money into pillar two and to extend agri-environmental measure instead of sticking to the ineffective and inefficient instrument of ecological focus area.

Greening 2015: First preliminary data show necessity for further reform

13. April 2016

As one main element of the EU’s CAP-Reform 2013, the Greening of EU Direct Payments has been implemented for in 2015 the first year. In the last weeks some first data on the implementation of Greening and the Ecological Focus Area (EFA) were unofficially presented by the EU Commission. I want to share these data and do a bit of commenting on them.

As already reported on this website, farmers have to fulfill three criteria (crop diversification, maintenance of permanent grassland and the ecological focus area (EFA)) to receive 30% of the direct payments. There are some exemptions for very small farms (< 10 ha), some simplified criteria for small farms (10-30 ha) and some exemptions for farms with a high share of permanent grassland or fodder production on arable land. The EU-Commission provides some general information  on greening and the member-states had some flexibilities in the implementation of Greening on a national level. So most of the information were provided by national authorities, since the Greening-regulations are dependent on the decisions taken in the member-states.

In December 2015, EU member states had to report the figures of the first year of implementation to the EU-Commission. On this website, I already reported on the implementation of Greening and EFA in Germany, since the German ministries (in the Federal States and in Berlin/Bonn) published the implementation data in great detail. So it was possible to draw some first conclusions, even though it is clear, that farmers choices will still change to some extent in the next years, when all the details are known and farmers have more time to take their decisions how to comply to Greening.

Ploughing 2016 in Northern Germany

Ploughing 2016 on the island of Föhr, in Schleswig-Holstein, Northern Germany

The EU-Commission also published a document on the national choices with respect to all the flexible element of the CAP-Reform. From this document, it is clear that on the  national states took the full flexibility of national decision. With respect to the ecological focus area, different options are offered on the national level. The following figure 1 shows the number of countries in which the different EFA-options are chosen:

Figure 1: Number of EU-member states offering the different EFA-options

Fig. 1: Number of EU-member states offering the different EFA-options (Source: European Commission 2015: Direct payments post 2014 Decisions taken by Member States by 1 August 2014 – State of play on 07.05.2015-, Brussels, 
url: http://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/direct-payments/docs/direct-payments-schemes_en.pdf)

So the most chosen option are 1.) nitrogen fixing crops, 2.) land lying fallow and 3.) Landscape features. Figure 2 illustrates the number of options chosen in the EU member-states:

Figure 2: Number of chosen EFA-options by the EU-member states

Fig. 2: Number of chosen EFA-options by the EU-member states (Source: European Commission 2015: Direct payments post 2014 Decisions taken by Member States by 1 August 2014 – State of play on 07.05.2015-, Brussels, 
url: http://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/direct-payments/docs/direct-payments-schemes_en.pdf )

14 member states have chosen 10 or more EFA-options. Obviously, large countries like Germany, France, Italy and Hungary took the administrative challenge to provide a large number of options for their farmers (17-18 EFA options), which also includes a substantial administrative costs. On the other hand, nine of the member states only offered a moderate choice of 5-9 EFA options and only five member states offered rather few options to their farmers (2-4 EFA options).

Greening causes substantial administration costs and efforts

We know the offered EFA-options in the member states and some implementation data from single member-states. But it turned out to be very difficult to get concrete EFA-data from other member-states. Some ministries were very constructive and helpful and gave data to our research-group. However, even the EU could not get all the data by 15.December 2015. It was obviously difficult to implement Greening into the EU’s Integrated Administration and Control System (IACS) of direct payments. Many representatives, to which we were talking to in the last months, reported difficulties in implementing Greening. The result is, that many countries delivered the data from January to March 2016, and France is still to deliver. Besides the control and administration systems of Pillar II. and of Cross Compliance (CC), we now find a third bundle of regulations, where the administration has to perform controls and register data etc.. So the term „simplification“ is not meaningless in that sense, that the implementation of Greening causes a lot of administrative burden and the overlap of three different control scheme needs simplification. And simplifying without reducing the ecological impact, will be a great challenge of the next mini-reform 2017.

EU-Implementation of Greening & Ecological Focus Area 2015

The EU-Commission announced to publish the first detailed evaluation of data in May/June 2016, however at different conferences in the last weeks, some preliminary data were presented. On April 05, 2016, the European Landowners Organization (ELO) held a meeting titled “A Sustainable European Agriculture: Is Greening the Way Forward?„. At this meeting, Joost Korte, (Deputy Director-General at the DG Agri in the EU Commission) reported some first preliminary figures on Greening on the EU-level. Those figures (probably) do not include the data from France. I also received data from other sources in Brussels, however these figures are preliminary (!) and still subject to data control. However, I still want to present the data here to give some first ideas, how Greening was implemented in Europe. The debate on the further development of Greening will be done this year, because on March 31, 2017 the EU Commission will present a report on the implementation. The public needs to follow up in the debate and influence the discussion. Therefore, even preliminary data might help.

The first figures are about the question, on how much land Greening was implemented: On 73% of the land, at least one Greening criterion was implemented and around 40% of the farms had to comply to at least one criterion. Crop diversification was relevant on 79% of the EU arable land. 67% of the arable land was with obligations of 3 crops, and 12% of 2 crops. This means that 21% of the arable land was excluded from Crop Diversification, which is even more than the first estimates of Pe’er et al. (2014, in Science), who estimated 13% of the arable land to be excluded.

My own calculations and also the calculations of Thünen Institute estimate that around 10% of the farms have problems with the Crop Diversification criterion, but Farmers need to do only small adjustments. In Germany, the main effect of Crop Diversification is to correct a bit of the negative side-effects of the national Biogas-support, which lead to a high share of maize in the crop rotations. Maize is the main crop, which causes problems in Crop Diversification. I would suggest to correct the Renewable Energy Act (EEG) in Germany and leave away the Crop Diversification criterion. I don’t see much of an effect.

Based on Mr. Korte’s report, the Ecological Focus Area (EFA) was relevant on 70% of the arable land. I.e. 30% of the arable land is exempted. The farmers mainly implemented land lying fallow (35% of the arable land after applying the weighting factors), nitrogen fixing crops (38%) and catch crops (15%). Landscape elements (4.5%) and buffer strips (5.9%) are of minor importance.

Other sources from Brussels also report, that there is substantial ‚overbooking‘ on EFA: EFA has a share of 16% of the arable land subject to EFA before applying the weighting factors (WF) and 10% after WF. However, the obligation is just 5% (after weighting factors), so farmers registered far more than necessary in order to avoid problems with controls. This also suggests, that the main debate should not be about the questions whether 5% or 7% of the arable land are necessary. It should be more about which options are useful and effective to target biodiversity problems.

The preliminary land-shares of the different EFA-options are shown in figure 3:

Fig. 3: EFA Choices in the EU 2015 as shares of EFA-area in per cent

Fig. 3: EFA Choices in the EU 2015 as shares of EFA-area in per cent (Source: Preliminary data presented by the EU Commission 2016)

The ‚productive options‘ catch crops and nitrogen fixing crops together take the largest part (53%). Landscape elements and buffer strips, as very effective measures to protect species and link structures within the landscape, have only 11% of arable land (after applying WF). Note that the real shares are given by the figures before applying weighting factors (WF), so the proportion of landscape elements and buffer strips are around 5% alltogether. Countries with the largest shares of landscape elements are Ireland (by far!), United Kingdom, Malta, (surprisingly) Germany and Sweden. Buffer strips are of the registered in Denmark, United Kingdom and Ireland. Also interesting is the fact, that many of the two forest-options don’t play a role: There is a bit of short rotation coppice in Finland and Denmark and a bit afforested area in Portugal, Poland, Hungary and Spain. But on the EU-levels, these options play with 1% a minor role.

If we take a look into the main reform document, EU-Regulation No. 1307/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013, into argument (44), we find the main motivation for the Ecological Focus Area (EFA): „Ecological focus areas should be established, in particular, in order to safeguard and improve biodiversity on farms„. So EFA is about Biodiversity! Ecologists tell us, that mainly buffer strips, landscape element and land lying fallow only show a significant impact on biodiversity. The other elements might be in one or the other way beneficial for the environment in general, however their effect on biodiversity is probably rather limited.

Conclusions: A substantial reform of Greening or beyond is necessary

The preliminary data show that only about 45% of the EFA-area (after WF) useful options are chosen. If we take real area, the share is just about 26%, which is disappointing. There is a lot of water in this system, especially if we take into account the administrative costs to implement Greening. Note that the figures vary substantially between the member states. So I am already looking forward to analyze the full published data-set. Note also that some national experts evaluate the EFA-effects a bit differently across the countries.

The figures clearly show: Greening and the EFA is not the best instrument to perform targeted support of biodiversity and especially endangered species! EFA might contribute for a more broad extensification of arable land – if we take this as an objective for EFA. So from an environmental point it might be worth to think about a pragmatic improvement of EFA. But we need other more effective instruments for a targeted support of biodiversity and endangered species. Greening and EFA are not the solution to this problem.

It is still to early to give a final comment on the figures, since we don’t have more precise and detailed data. And 2015 is just the first year, so given the low commodity prices for agricultural goods, I would expect e.g. the fallow land to be chosen more often in 2016. Also the buffer strips might gain a bit, since the regulations are more clear this year and farmers know how to implement buffer strips.

On the other hand, my two main argument would still be the low efficiency of EFA and Greening and missing effectiveness for endangered species. And remember: The endangered species are the main objective of EFA. This still highlights the potential but also the necessity to substantially adjust the EFA-measures and to financially increase the share of Pillar II and also to reform Pillar II-programs. I will comeback to this in a few months, when more data are available.

Did I miss something or is something unclear? Just write or comment, I am happy about feedback!

Thanks to Dr. Jürgen Wilhelm from the Ministry for Agriculture in Lower Saxony for presenting some of the data in Loccum and for fruitful discussion. Also note that not all data stem from Dr. Wilhelm and I won’t take any guarantee on the data, which are still preliminary.

Die Zukunft der landwirtschaftlichen Direktzahlungen: Positionen und Optionen für 2020

23. November 2015

Die Diskussion um die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 2020 wird bereits jetzt geführt. Dieser Beitrag geht der Frage nach, wie sich aktuell die Parteien in Deutschland zur Zukunft der Direktzahlungen positionieren. Dieser Diskussionsprozess steht im Moment noch am Anfang, allerdings könnte die Position Deutschlands wichtig, um nicht zu sagen entscheidend für die Frage sein, ob eine Agrarreform deutliche Veränderungen und Fortschritte bringt oder lediglich ein „weiter so“. Eine Reform 2020 müsste bereits 2017/18 diskutiert und beschlossen werden, insofern lohnt schon jetzt (3 Jahre vor einer Reform) ein genauer Blick auf die Positionen.

Landschaftselemente bei Göttingen im Herbst 2015

Landschaftselemente bei Göttingen im Herbst 2015

 

  • Grüne: Auf die Neupositionierung von Robert Harbeck und Martin Häusling (beide Bündnis 90 / Die Grünen) habe ich bereits im Juni in diesem Blog hingewiesen. Die Grünen stellen im Moment 6 der 13 Landesminister für Landwirtschaft (Siehe Tabelle).
    Landesminister für Landwirtschaft, Stand Nov. 2015

    Landesminister für Landwirtschaft, Stand Nov. 2015

     

  • Allerdings liegt außer dem Positionspapier von Harbeck / Häusling, das jedoch nicht offiziell Parteilinie ist, nichts vor. Die sonstigen Landesminister der Grünen halten sich eher bedeckt, auch der agrarpolitische Sprecher der Bundestagsfraktion, Friedrich Ostendorff (aus Westfalen) beschäftigt sich eher mit Milchmarktregulierung oder Export von Agrarprodukten. In der Vergangenheit wurde vereinzelt die Position vertreten, dass die 1. und 2.Säule „Agrargelder“ seien, die man halten müsse. Für die Gesamtpartei, dürfte es auch darauf angekommen, wie sich Fraktionsvorsitzender Toni Hofreiter vom linken Flügel sowie die Umweltsprecherin, Bärbel Höhn vom Realo-Flügel positionieren. Am 16. März 2016 sind in Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg Landtagswahlen und in beiden Ländern sind die Grünen in der Regierung. Es ist daher zu erwarten, dass eine Positionierung der Grünen in dieser Frage erst nach diesen Landtagswahlen erfolgt. Die Tendenz bei Bündnis 90/Die Grünen geht jedoch zu einem Abbau der Direktzahlungen und einer Stärkung der Agrarumweltprogramme, aber ganz klar ist das noch nicht.
  • Umweltministerin Barbara Hendricks (SPD) hat vor einigen Wochen die Naturschutzoffensive 2020 ihres Ministeriums Hierbei lautet eine Überschrift auf S.11 der BroschüreAgrarsubventionen nach 2020 abschaffen – Landwirtinnen und Landwirte für konkrete Naturschutz-Leistungen bezahlen“. Diese Wortwahl ist zunächst sehr unpräzise, allerdings wurde sofort deutlich, dass Hendricks die Direktzahlungen der 1.Säule der GAP im Sinn hat. Das Hauptargument ist sehr ähnlich wie bei Harbeck und Häusling: „Die Umweltanforderungen des ‚Greening‘ und der ‚Cross Compliance‘ sind leider nach wie vor wenig anspruchsvoll.“ Man möchte an dieser Stelle ergänzen, dass die Anforderungen vor allem unwirksam sind, wie die aktuellen Zahlen zur Umsetzung von Greening und der ökologischen Vorrangfläche zeigen, wie ich versucht habe in meinem letzten Beitrag vom 05.Oktober 2015 zu zeigen. Das Ziel von Hendricks besteht in einer Umschichtung der Mittel in die Agrarumweltprogramme 2.Säule, um dort konkrete Naturschutzmaßnahmen zu fördern. Allerdings ist die Naturschutzoffensive wenig abgestimmt, so dass es wenig Unterstützung aus der SPD und den NGOs für diesen Vorstoß gab. Die naturschutzpolitische Sprecherin Steffi Lemke von Bündnis 90/Die Grünen und der Naturschutzpolitische Referent des Nabu, Till Hopf hatten in einer Reaktion fast wortgleich gefordert, den Worten Taten folgen zu lassen. Es muss sich vor allem zeigen, ob diese Position innerhalb der großen Koalition mit CDU/CSU mehrheitsfähig ist.
  • Die Sozialdemokraten (SPD) in Deutschland war in agrarpolitischen Fragen im Bundestag vom Tierarzt Wilhelm Priesmeier (Wahlkreis Goslar-Northeim-Osterode) vertreten worden. Priesmeier war 2012 und 2013 auf mehreren agrarpolitischen Diskussionen in Göttingen und hatten einen „schrittweisen Ausstieg aus den Direktzahlungen“ Auch der Agrarminister von Mecklenburg-Vorpommern, Till Backhaus argumentierte im April 2015 in einem Interview in diese Richtung: „Ich halte eine dauerhafte Aufrechterhaltung der Direktzahlungen im bisherigen Umfang noch in der Art und Weise weder für nötig noch für sinnvoll. Sie leisten zur Erreichung gesellschaftlicher Ziele beispielsweise zur Welternährung, zum Tierschutz, zur Umwelt- und Klimapolitik oder auch zur Entwicklung ländlicher Räume auch mit dem Element des Greenings nur einen geringen Beitrag. Der bürokratische Aufwand steigt jedoch weiter an. Hier liegen Aufwand und gesellschaftlicher Nutzen ziemlich weit auseinander.“ Till Backhaus ist seit 17 (Siebzehn!) Jahren Landwirtschaftsminister in Mecklenburg-Vorpommern, so dass seine Position in der SPD Gewicht haben sollte. Die beiden wichtigsten agrarpolitischen Akteure haben sich somit eher kritisch positioniert. Allerdings hatte die SPD sich in der Agrarpolitik nicht immer prinzipienfest gezeigt, da die SPD eher landwirtschaftsfern agierte. Dies zeigte sich z.B. 2009 in der Wahl von Udo Folgert als Schatten-Agrarminister von Kanzlerkandidat Frank Steinmeier. Udo Folgert, selbst Funktionär des ostdeutschen Bauernverbandes, hatte damals innerhalb kürzester Zeit einige zentrale agrarpolitische Forderungen der SPD im Alleingang und scheinbar ohne Rücksprache geräumt. Insofern darf man gespannt sein, ob wie prinzipienfest die SPD im Punkt Abbau der Direktzahlungen sein werden. Die Tendenz der SPD geht zu einem Abbau der Direktzahlungen und einer Stärkung der 2.Säule, aber Landwirtschaft ist nicht das ganz große Hauptthema der Partei.
  • Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) hatte sich am 22. September 2015 auf einer Konferenz zur Zukunft des EU-Budgets in Brüssel geäußert. Hierbei brachte er eine Umschichtung des Agrarbudgets für andere gesellschaftliche Aufgaben ins Spiel. „Um ganz offen zu sein: Ich schlage vor die Gelder, die für Kohäsionspolitik sowie Teile des Agrarbudgets für eine Unterstützung der Reformanstrengungen in anderen Mitgliedsstaaten zu verwenden.“ (eigene Übersetzung) Damit spricht Schäuble erstmals offen aus, was seit vielen Jahren von Finanzpolitikern verschiedener Parteien und hinter vorgehaltener Hand auch aus dem Finanzministerium hört: Man sieht angesichts der finanziellen Herausforderungen der EU-Reform wichtigere Prioritäten als eine Fortsetzung der Agrarzahlungen, die nur einen recht geringen Zielerreichungsgrad haben und auch den Empfehlungen von Experten widersprechen (so auch Schäuble in seiner Rede). Schäuble fordert in seiner Rede eine klare Ausrichtung des Budgets an einem europäischen Mehrwert.
  • Christlich Demokratische Union (CDU): Die Position Wolfgang Schäubles gilt jedoch nicht für die CDU. Die Position der Union ist im Moment, dass man das jetzige System der Direktzahlungen beibehalten möchte. So hatte Bundeslandwirtschaftsminister Christian Schmidt (CSU) sich in einer Rede vom 03.04.2014 im Bundestag zu den Ergebnissen der GAP-Reform 2013 und den Direktzahlungen bekannt, zu seiner Position für Reform 2020 macht Schmidt in einer Antwort an Kirsen Tackmann (Die Linke) im Nov. 2015 keine Angaben. Georg Nüßlein (CDU), der stellvertretende Vorsitzende der CDU-Bundestagsfraktion bekannte sich ebenfalls in einer Reaktion auf die Naturschutzoffensive 2020 am 14.10.2015 zum Erhalt der Direktzahlungen. Zum Greening sagt Nüßlein: „Wir sollten dieses Konzept jetzt erst einmal konsequent umsetzen, anstatt die Interessen von Landwirtschaft und Naturschutz gegeneinander auszuspielen.“ Ein Konzept, dass die CDU vor seiner Einführung im übrigen kritisiert hat.
  • Allerdings gibt es inzwischen auch in der CDU auch andere Stimmen: So äußerte sich der Europaabgeordnete der CDU, Peter Jahr (aus Sachsen) am 16.09.2015 an einem „Roundtable zur Zukunft der GAP“ eher kritisch zum Thema Direktzahlungen und Greening: „Wir sollten uns in der Ersten Säule auf die Wettbewerbsfähigkeit konzentrieren und Umwelt- und Sozialaspekte mit Mitteln aus der Zweiten Säule fördern“. Auch der CDU-Bundestagsabgeordnete Hans Georg von der Marwitz (Wahlkreis Barnim, Brandenburg) signalisierte bereits im Mai 2013 bei einer agrarpolitischen Diskussion in Göttingen, dass er die Direktzahlungen in der aktuellen Form für nicht zu rechtfertigen hält und er sich auch einen schrittweisen Ausstieg aus den Direktzahlungen vorstellen können. Er musste jedoch in der gleichen Diskussion im Mai 2013 auch einräumen, dass seine Position in der CDU-Fraktion nicht mehrheitsfähig sei. Die aktuelle Position und Tendenz der CDU/CSU insgesamt besteht in einer Beibehaltung des jetzigen Systems.
  • Die Position der Linken ist etwas unklar: Die Bundestagsabgeordnete Kirsten Tackmann (aus Nordwest-Brandenburg) hatte in den letzten Jahren mehrfach die soziale Unausgewogenheit der Direktzahlungen, sowie die Verwässerung der Greening-Regeln kritisiert. Sie hatte 2015 eine kleine Anfrage an die Bundesregierung gestellt und nach der Entscheidung der Landwirte bei den ökologischen Vorrangflächen gefragt. Ihr Kommentar auf die Antwort der Bundesregierung vom 02.11.2015 war dann jedoch, dass Greening die „Vielfalt in der Agrarlandschaft“ fördere. Dies ist angesichts der Zahlen des Bundesministerium eine eher optimistische Sicht von Greening, die für die sonst scharfe Opposition der Linken recht milde erscheint. Die Tendenz der Linken bei den Direktzahlungen dürfte wohl eher kritisch gegenüber den Direktzahlungen sein, die Signale sind mir jedoch nicht vollkommen klar. (Aber ich lerne gerne dazu.)
  • Die Liberalen (FDP) stellte in den 1970ern mit Josef Ertl viele Jahre den Bundeslandwirtschaftsminister. Heute sind die Liberalen allerdings in der Agrarpolitik weniger wahrnehmbar. Die FDP nimmt auf ihrer Homepage keine klare Position in der Agrarpolitik ein: Die FDP möchte einerseits das 2-Säulenmodell erhalten, man hält auch eine starke Marktorientierung für wichtig, möchte aber gleichzeitig auch die Bereitstellung öffentlicher Güter fördern. Dies klingt zunächst sehr ausgewogen, allerdings ist die Tendenz der Liberalen in den Bundesländern, die Agrarumweltprogramme und v.a. die Förderung des Ökolandbaus zu scharf kritisieren, insofern ist unklar, welche öffentlichen Güter gefördert werden sollen. Die Tendenz der FDP könnte bei einem Wiedereinzug in den Bundestag sein, in der Agrarpolitik entweder alles zu belassen oder aber die Zahlungen für die Landwirtschaft in der 1. und 2.Säule aus finanzpolitischen Erwägungen ersatzlos zu streichen.

Insgesamt zeigt sich, dass sich die Haltung zu den Direktzahlungen in den Parteien im Moment nach dem Rechts-Links-Schema orientiert: Argumente für eine Reduktion/Abbau der Direktzahlungen und für eine Stärkung der Agrarumweltprogramme findet man eher bei SPD und Grünen, die CDU ist tendenziell für eine Beibehaltung der Direktzahlungen, auch wenn einzelne Vertreter v.a. aus Ostdeutschland kritisch sind. Hieraus könnten sich drei Hauptszenarien für die nächste Reform 2020 ergeben:

  1. „Vertiefungs-Szenario“: Beibehaltung und Vertiefung der GAP 2013, in der Greening schärfer formuliert sind, andererseits Cross-Compliance vereinfacht wird und sich das Agrarbudget kaum ändert. Angesichts der ersten Erfahrungen im Mitentscheidungsverfahren nach dem Lissabon-Vertrag ist dieses Szenario sehr wahrscheinlich. Es ist in der Europäischen Union im Moment sehr schwer, mit 28 Mitgliedsstaaten im Rat und dem heterogenen EU-Parlament eine substanzielle Reform zu gestallten. Die ökologischen Herausforderungen würden auf der Strecke bleiben und auch eine effiziente Verwendung von Steuermitteln wäre nicht gegeben. Dieses Szenario wäre v.a. mit einer CDU-Alleinregierung, einer CDU-FDP-Koalition oder einer großen Koalition machbar.
  2. „Reform-Szenario“: Moderate Reform bestehend in einem leichten bis deutlichen Abbau der Direktzahlungen der 1.Säule und einem Ausbau der 2.Säule. Dies könnte (Szenario 2a) mit globalen Kürzungen der Direktzahlungen auf EU-Ebene oder auch mit weiteren Umschichtungen der Direktzahlungen zwischen den Mitgliedsländern passieren, so dass die Osteuropäer höhere und die Westeuropäer niedrigere Direktzahlungen bekommen. Oder (Szenario 2b) diese Reformen werden im Rahmen von flexiblen Elementen auf nationaler Ebene geregelt (wie in der aktuellen GAP-Reform). Dieses Szenario wäre mit der SPD und den Grünen umsetzbar, allerdings auch in einer großen oder einer schwarz-grüne Koalition.
  3. „Kürzungs-Szenario“: Im dritten Szenario werden vor allem Kürzungen im Agrarbudget vorgenommen. Hier wären sowohl Kürzungen der Direktzahlungen oder Kürzungen in 1. oder 2.Säule nach der Rasenmäher-Methode denkbar. Die gekürzten Mittel würden dann für andere Politikbereich der EU genutzt, ggf. könnten auch Reformbestrebungen in Krisen-Staaten unterstützt werden (wie von Schäuble vorgeschlagen). Dieses Szenario wäre im Sinne von Wolfgang Schäuble und Finanzpolitiker anderer Parteien oder auch der liberalen Parteien Europas (außer der FDP). Ob die FDP ein solches Szenario unterstützen würde ist allerdings unklar. Basierend auf den bisherigen Erfahrungen ist dieses Szenario das unwahrscheinlichste, allerdings könnte dieses Szenario bei starken Austrittsbestrebungen von Großbritannien 2017 oder bei einer weiteren Euro-Krise sehr viel größere Bedeutung bekommen. Allerdings kann es auch sein, dass Krisen in der EU dazu führen, dass man weitere Probleme wie Proteste gegen die Reform 2020 vermeiden möchte. Eine CDU-FDP-Koalition könnte dies am ehesten umsetzen, andere Koalitionen im Krisenfall jedoch auch.

Die Diskussion um die GAP 2020 ist noch im Anfangsstadium, aber erste Tendenzen lassen sich ablesen. Ab März 2016 dürfte die Debatte in Deutschland an Fahrt aufnehmen, aber es ist insgesamt sehr viel mehr Bewegung in der Debatte als 2009/2010, vor der letzten Agrarreform.  Die genannten drei Szenarien sind natürlich nur Spekulationen basierend auf den Positionen und der bisherige Erfahrung. Daher bin ich gespannt auf die Debatte, Ergänzungen und Kommentar sind wir immer erwünscht!

Ecological Focus Area in Germany: The Full Dataset

8. Oktober 2015

Today, the German Ministry for Food and Agriculture published the press-release No. 191 with the full-dataset on the registration of ‚Ecological Focus Area‚ by farmers in 2015 in Germany. The data mainly confirm the rather low impact of greening and ecological focus area on biodiversity.

Fallow land in the region of Göttingen, South Lower Saxony

Fallow land in the region of Göttingen, South Lower Saxony

Overall, ecological focus area have a share of 11.5% of the total arable land in Germany. As already mentioned in the last post, farmers use the full set of options, but with a strong emphasis on the production options. Catch crops and under sawn crops are the most important options (68%), followed by fallow land (16%) and nitrogen fixing plants (12%). The two interesting options for biodiversity and ecosystem-connectivity, buffer strips and landscape elements have a share of only 3.6% of the ecological focus area. But to see the full effect for agro-ecosystems, we need to see the share of buffer strips and landscape elements to the sum of arable land, which is 0.42%. This is from a biodiversity perspective simply disappointing. Fallow land might also have a limited positive effect on biodiversity, but strongly depending on the seed-mixture and the location of the fallow land within the region.

Type of Ecological Focus Area Area in hectares
Fallow land 221,8
Bufferstrips 16,5
Landscape Elements/ Terraces 33,0
Catch crops / Undersawn crops 930,2
Nitrogen fixing plants 161,8
Short forestry plantation 2,2
Afforestation 1,9
 Sum of Ecological Focus Area 1367,4

Source: Ministry for Food and Agriculture, Press-release, 08.10.2015

According to the German Minister for Food and Agriculture, Christian Schmidt (CSU), farmers „create additional environmental services“ and it was a good choice, to offer multiple options for farmers. I think, this is a quite optimistic view, but of course subject to a debate on the topic. From my perspective, the analyses and statements done it the my previous blog-posts are mainly confirmed. The implementation of greening and the ecological focus area are disappointing from a biodiversities point of view. If we argue with the efficiency of tax-payers money, the payments in agri-environmental are more efficient to support biodiversity services from farmers. The actual data on greening bring a lot of arguments to lower the level of direct payments in pillar I. and increase the financial volume of the agri-environmental programs in pillar II. – at least from a scientific point of view and of course from a German perspective.

So the debate is open, I am looking forward to your comments!

Greening and Ecological Focus Area: First Data on Decisions in Germany

7. Oktober 2015

Some weeks ago, we asked on this blog how farmers would implement Greening 2015 and which options they would choose in order to comply with the criterion of the ‘ecological focus area (EFA)’. The main message was that farmers would probably prefer to use the options of catch crops, nitrogen-fixing crops and fallow land, since they provide cost-advantages against the classical biodiversity options such as buffer-strips and landscape elements. This expectation was also based on the fact, that the latter go alongside with legal insecurity. In addition, structural policies and the practise of direct-payments before 2013 lead to a situation, where farmers would rather exclude landscape elements from their registered farm land. Overall, the expectation was that landscape-elements and buffer-strips (as the most effective options to support biodiversity) would hardly be chosen by farmers.

EFA Fallow land in the region of Göttingen

EFA Fallow land in the region of Göttingen

In May, the EU-Commission published a detailed report on the implementation of the CAP-reform. Most of EU-member-states (MS) have offered a number of EFA-options (see a report from the EU-commission on the CAP-reform implementation), 14 MS are offering 10 EFA-options and more, 9 MS are offering between 5 and 9 EFA-options. Only in 5 MS the choice is restricted to max. 4 EFA-options. So the choice within most member-states is quite broad and it is going to be an interesting topic to observe how farmers finally decide.

Development of legumes and fallow land in 2015

During this summer there were some press-releases and reports were published, that document the impact of ‚Greening‘ on farms in Germany. On August 03, 2015 the Federal Statistical Office of Germany (Destatis) published some preliminary production data. According those data ‚Legumes‘ (74%) and ‚Fallow Land‘ (+62%) have drastically increased in Germany. The following fig.1 shows the increment of legumes from 2014 to 2015.

Fig 1. Growth of legume production in Germany 2014 to 2015 Source: own calculations, data from Destatis 2015

Fig. 1. Growth of legume production in Germany 2014 to 2015 Source: own calculations, data from Destatis 2015

The main production area are in Eastern Germany and Hesse with shares between 2% and 3% of the total arable. In contrast, in most western states we find just shares of 0.5%. In Eastern Germany this can be explained by economies of scale, i.e. larger average farm-size and the available harvesting machines for harvesting legumes. Appropriate machinery and harvesting techniques are important, since harvesting legumes is often regarded as one of the main problems in legume-production.

However, the impact of Greening is only a turn-back to the shares of the mid-2000s. At the moment, legume production has reached almost the level of 2005 (95%). Since 2004, the production mainly of beans has drastically declined (as shown in fig. 2):

Fig 2. Harvested legumes in Germany from 2004 to 2014 (1,000 t) (Source: Agrarmarkt-Information 2010, 2015)

Fig. 2. Harvested legumes in Germany from 2004 to 2014 (1,000 t)
(Source: Agrarmarkt-Information 2010, 2015)

A similar effect (+62%) can be observed on fallow land, which has been decreasing after the ‚Health-Check-Reform‘ 2009. And here again, the shares have been substantially higher in the mid-2000s: The share of fallow land is just a 37% of the share in 2005.

Overall, my expectation would be that the observed growth of legumes won’t be sustainable. If Greening gives incentives to produce legumes and ‘fallow land’, farmers will follow, especially because other options are much more costly. However, as soon as those incentives fall, the shares of legumes and fallow land might decrease again.

Any market impacts of Greening?

In addition, it is unclear how the market-equilibrium of legumes is affected by Greening and how supply and prices of beans and peas develop. If all legumes are finally harvested and processed, we might observe and oversupply and prices might drop substantially. The price of legumes is displayed in figure 3:

Fig 3. Prices for Legumes and Soybean meal in Germany 2007-2015 Source: Agrarmarkt-information 2010/2015

Fig. 3. Prices for Legumes and Soybean meal in Germany 2007-2015
Source: Agrarmarkt-information 2010/2015

So far this does not seem to be the case: During the summer we could observe prices for peas and beans of 150-185 €/t, which is still above the low level of the years 2009/2010. During this low-price period prices use to reach a low level of 100-140 €/t. The price-drop of legumes after harvest 2014 until Sept. 2015 is rather due to the general decreasing price-trend on the world-market followed also by legumes.  It might be that a share of farmers finally did not harvest the legumes and rather used it as a green nitrogen-fertilizer and that some of the produced legumes are not appearing as supply on the market. (But this is just speculation.)

Reports of Ecological Focus Area in Lower Saxony and Saxony-Anhalt

The Statistical Office of Lower Saxony has also published detailed data on the registration of Ecological Focus Area (compare Dahl 2015, in the monthly statistical report 08/2015). The data document that fallow-land and catch-crops are the most important option chosen by farmers in Lower-Saxony (See fig. 4):

Fig 4. Ecological Focus Area in Lower Saxony 2015 (Source: data from Dahl 2015)

Fig. 4. Ecological Focus Area in Lower Saxony 2015
(Source: own calculations, data from Dahl 2015)

Fallow land and catch crops take 95% of the total EFA in Lower Saxony. The high share of catch-crops is not surprising. For catch crops it is necessary to use a summer-crop, mainly with sugar beet (which has a high share in Lower Saxony) catch crops are useful, because it also avoids soil-born diseases and nematodes. According our calculations (published in Natur & Landschaft in June 2015) catch crops have the lowest costs of all EFA-options.

Dahl has prepared the same data for six production regions in Lower-Saxony (11 of all counties don’t belong to those regions):

Tab 1: Production Regions in Lower Saxony (Dahl 2015)

Region Main type of farming
Western Lower-Saxony Pig- & poultry production
Costal Region, East Frisia Milk farming
Lüneburg Heath Potato-production
Lower Saxon Börde Arable farming
Southern Lower Saxony Arable farming
Old Country
(between Hamburg & Bremen)
Fruit-production,
milk & mixed farming

 

The following fig. 5 show the regional reports of Ecological Focus Area (EFA):

Fig. 5: Options for the Ecological Focus Area (EFA) in the Regions of Lower Saxony (Source: based on Dahl 2015)

Fig. 5: Options for the Ecological Focus Area (EFA) in the Regions of Lower Saxony (Source: own calculations, based on Dahl 2015)

We can see, that decisions in the regions vary substantially. We can observe high shares of fallow land in the arable regions ‚Börde‘ and ‚Southern Lower Saxony‘. However, this might be due to small sizes of land plots. And within the respective counties, there are plots with lower productivity, where fallow land is then applied. Under sawn crops are mainly chosen in regions with a higher share of grassland (‚Old Country‘, ‚East Frisia‘), which can obviously be combined with the production of fodder-grain. A similar statistics on EFA in Saxony-Anhalt gives a different picture (Fig. 6):

Fig. 6: Ecological Focus Area in Saxony-Anhalt 2015 (Source: own calculation, data from the Ministry of Agriculture and Environment in Saxony-Anhalt 2015)

Fig. 6: Ecological Focus Area in Saxony-Anhalt 2015 (Source: own calculations, data from the Ministry of Agriculture and Environment in Saxony-Anhalt 2015)

This is fully consistent with the statistics above: Farms in East-Germany are using the option of legumes, which take a share of 24% – in contrast in Lower Saxony, where legumes have only a share of 2.4%. This might be explained by economies of scale: The average farm size in East-Germany is larger and farms also have better harvesting techniques.

Conclusions

Overall, the share of landscape elements and buffer strips is very low, around 2% in both states. Landscape elements and buffer strips could be the most effective and useful options to support the maintenance of biodiversity in agri-ecosystems. However, this options as almost not chosen.

  • This might be explained by the recommendation of the official advisory services to register mainly catch-crops, fallow land and legumes for legal security reason.
  • Legal issue and insecurities, and in East Germany fragmented land-ownership might explain the low use of landscape elements. If e.g. hedges are used for EFA, the diverse land-owners of this hedge need to accept this options, which might cause problems and a lot of communication and transaction cost.
  • Structural policy and the control practise of cross-compliance have rather given incentives for farmers, to exclude landscape elements form their core-farmland and sell it to the local communities. Therefore, a lot of farmers do not own their former landscape elements anymore.
  • Finally, planting a new landscape element is (probably) the most costly options to comply with the ecological focus area. The greening component (87 EUR/ha) is not enough to cover investment- and maintenance-costs of landscape elements. Therefore, greening is not the appropriate measure to support landscape elements.
  • Interestingly, the option of buffer-strips also has a very low share. Buffer-strips are sometimes also additionally supported by agri-environmental measures in the II. pillar. This sounds attractive, but in practice there are a lot of restrictions and requirements: e.g. in Saxony-Anhalt, this support of the II. pillar is restricted to only 2.5 hectares per farm. With an regional average farm-size of ca. 400 ha, about 12,5 ha would be necessary to comply with EFA. Therefore, this highly supported combination does not seem to be attractive for farmers.

Finally, these results are only the first round of 2015 and for two regions, where arable farming plays an important role. I have picked those federal states, since biodiversity indicator show that landscape deficits are high especially in the main arable regions (‚Börde‘) of those two federal states. The results for the states are rather poor. It will be interesting to investigate other regions as well and to observe the development during the next years. However, a substantial increment of landscape elements and buffer-strips from my point of view doesn’t seem to be very realistic.

The figures document that farmers react according the general expectations and incentives and they use the given production option of Greening. A moderate small impact on biodiversity might still come from fallow land, however, overall Greening shows to be mostly ineffective to protect biodiversity. The EU-commission and the supporters of the greening-concept need to answer questions, such as how we can justify the greening-component of 1.5 Billion EUR per year in Germany, which has little effect on biodiversity and windfall gains for farmers between 70% and 90% of the greening component. Even the most severe measure, the ‚ecological focus area‘ seems to show almost no effect on biodiversity, but restrictions for farmers entrepreneurial decision and a substantial amount of administration for both farmer and state.

Ökologischen Vorrangfläche: Erste Ergebnisse und Auswirkungen 2015

5. Oktober 2015

Auf diesem Blog wurde bereits im Juni 2015 die grundsätzliche Frage gestellt, wie Landwirtinnen und Landwirte sich beim Greening entscheiden und wie sie das Konzept von Greening und der ökologischen Vorrangfläche auf ihrem Betrieb ausgestalten. Die Quintessenz eines Artikels und einiger Überlegungen sowie auch einer Reihe von andere Untersuchungen war, dass Brachen, Zwischenfrüchte und Leguminosen deutliche Kostenvorteile gegenüber einer klassischen Biodiversitätsmaßnahme wie einem Blühstreifen oder Landschaftselemente haben. Des weiteren war zu erwarten, dass die Anmeldung von Landschaftselementen aufgrund von rechtlichen Unsicherheiten und einer gegenteiligen Strukturpolitik vor 2013 eher unwahrscheinlich sein würde.

Brache bei Landolfshausen, Landkreis Göttingen

Brache bei Landolfshausen, Landkreis Göttingen

Entwicklung von Leguminosen und Brache 2015

In den Sommermonaten wurden mehrere Pressemitteilungen und Berichte veröffentlicht, die erste Effekte von Greening in der Praxis zeigen. Das Statistische Bundesamt hat mit einer Pressemitteilungen vom 03.08.2015 vorläufige Anbauzahlen veröffentlicht. Aus den Daten wird deutlich, dass zunächst sowohl der Anbau von Leguminosen (+74%) als auch die Brache in 2015 (+62%) deutlich angestiegen sind. Die folgende Abb. 1 zeigt die Zuwächse bei Leguminosen von 2014 auf 2015.

Abb.1: Änderung des Leguminosen-Anbaus durch die Einführung von Greening 2015 (Quelle: nach Daten des Stat. Bundesamtes 2014, 2015)

Abb.1: Änderung des Leguminosen-Anbaus durch die Einführung von Greening 2015 (Quelle: nach Daten des Stat. Bundesamtes 2014, 2015)

Der Schwerpunkt dieser Entwicklung ist deutlich in Ostdeutschland: Hier liegt der Anteil der Leguminosen in Thüringen bei 3,2%, bei den anderen Ostländern zwischen 2,0 und 2,7% der gesamten Ackerfläche. In den Westländern, z.B. in Niedersachsen liegt er dagegen nur bei 0,5%. Leguminosen gelten vor allem in der Ernte als technisch anspruchsvoll. Offensichtlich sind die Ostbetriebe aufgrund ihrer Größe und der entsprechenden Erntetechnik eher in der Lage, Leguminosen anzubauen. Betrachtet man die langfristige Entwicklung, so erreichen die Leguminosen immer noch nicht den Anbauumfang, den sie z.B. 2004 noch in Deutschland hatten. Vor allem der Erbsen-Anbau ist seit 2004 drastisch eingebrochen (Abb.2):

Abb. 2: Änderung der Anbaufläche von Ackerbohnen und Erbsen 2004-2014 (Quelle: AMI 2010, 2015)

Abb. 2: Änderung der Anbaufläche von Ackerbohnen und Erbsen 2004-2014 (Quelle: AMI 2010, 2015)

Durch den Anstieg wurde 2015 wieder annähernd das Niveau des Leguminosen-Anbaus im Jahr 2005 erreicht (95%).

Einen ähnlichen Anstieg (+62%) erlebten die Brachen, die durch die Abschaffung der Stilllegung im Zuge des Health Check 2009 zurück gegangen sind. Und auch hier war das Niveau schon mal deutlich höher: 2015 sind deutschlandweit nur 37% der Fläche von 2005 als Brache ausgewiesen.

Fazit

Insgesamt ist sehr fraglich, ob die von Greening 2015 angeschobene Entwicklung besonders nachhaltig ist. Wenn es Anreize für den Anbau von Leguminosen gibt, werden Landwirte diesem Anreiz folgen, zumal andere Varianten der ökologischen Vorrangfläche mit höheren Kosten verbunden sind. Sobald der Anreiz jedoch wegfällt, dürften beide Entwicklungen zusammenbrechen.

Des weiteren stellt sich auch die Frage, welcher Einfluss der Leguminosen-Anbau auf das tatsächlich Angebot am Markt hat und wie sich in der Folge Preise entwickeln. Es ist durchaus denkbar, dass ein durch Greening verursachtes Überangebot die Preise für Leguminosen auf ein niedriges Niveau absenkt. Über den Sommer (Juni – Sept 2015) lagen lt. AMI die Preise von Ackerbohnen und Erbsen bei ca. 150-185 €/t, was noch oberhalb des niedrigen Niveaus der Jahre 2009/2010 ist. Hier waren Preise von 100-140 €/t zu beobachten. Es wäre auch denkbar, dass viele Landwirte die Leguminosen nicht ernten, sondern in den Boden einarbeiten. Diese Entwicklung sollte weiter beobachtet werden.

Meldungen der ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) in Niedersachsen und Sachsen-Anhalt

Das Statistische Landesamt Niedersachsen hat die Daten der niedersächsischen Landwirte zur Anmeldung von ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) sehr detailliert ausgewertet (vgl. Dahl 2015, im Statistischen Monatsbericht 08/2015). Zunächst zeigt sich, dass Brache und Zwischenfrüchte die wichtigste Flächennutzung im Umweltinteresse sind (Abb. 3):

Abb. 3. Meldungen von ökologischen Vorrangflächen in Niedersachsen (Quelle: eigene Berechnung nach Dahl 2015)

Abb. 3. Meldungen von ökologischen Vorrangflächen in Niedersachsen
(Quelle: eigene Berechnung nach Dahl 2015)

Hierbei fällt auf, dass Zwischenfrüchte, Brache und Leguminosen 95% der ÖVF ausmachen. Der hohe Anteil der Zwischenfrucht ist wenig überraschend. Für Zwischenfrucht müssen die Betriebe eine Sommerfrucht anbauen, vor allem im Zusammenhang mit Zuckerrüben erscheint dies anbautechnisch und ökonomisch sinnvoll, was auch mit unseren eigenen Überlegungen in Natur & Landschaft von Juni 2015 übereinstimmt.

Dahl hat die Landkreise Niedersachsens in sechs Produktionsregionen eingeteilt, wobei 11 Landkreise keinem dieser Produktionsregionen klar zugeordnet werden konnten. Die folgende Abb. 4 zeigt die regionale Meldung von ökologischen Vorrangflächen:

Abb. 4: Meldungen von ökologischen Vorrangflächen nach Regionen in Niedersachsen (Dahl 2015)

Abb. 4: Meldungen von ökologischen Vorrangflächen nach Regionen in Niedersachsen (Dahl 2015)

Eine regionale Aufschlüsselung nach Anbau-Regionen zeigt, dass die Entscheidungen sich deutlich unterscheiden. Überraschend ist eher der hohe Anteil der Brache in den Ackerbau-Regionen Ost und Süd (20% und 23%). Offensichtlich wird diese Variante gewählt, wenn die Betriebe nicht über Zuckerquote verfügen.

Die Untersaat scheint dagegen am ehesten auf Grünland-Standorten (Grünland-Küste sowie Altes Land, und hier v.a. Rotenburg/Wümme, Stade und Cuxhafen) verbreitet und mit dem Anbau von Futtergetreide kombinierbar.

Eine ähnliche Statistik liegt für das Bundesland Sachsen-Anhalt vor (Abb. 5):

Abb. 6: Meldungen von ökologischen Vorrangflächen nach Regionen in Sachsen-Anhalt (Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt Sachsen-Anhalt 2015)

Abb. 5: Meldungen von ökologischen Vorrangflächen nach Regionen in Sachsen-Anhalt (Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt Sachsen-Anhalt 2015)

Hier wird deutlich, was bereits oben darstellt wurde: Die ostdeutschen Betriebe nutzen stärker den Anbau von Leguminosen, da die Betriebe größer sind und (vermutlich) über bessere Erntetechnik verfügen. Was die Nutzung der Brache angeht ist das Bild in Sachsen-Anhalt anders: Die Brache wird vor allem in den Bezirken Stendal und Salzwedel als Regionen mit etwas weniger guten Standorten und einer größeren Verbreitung von Grünland genutzt.

Auf den sehr guten Schwarzerde-Standorten in den Bezirken Halberstadt und Wanzleben (Börde und Börde Hügelland) findet sich dagegen eine durchschnittliche Nutzung von Brache. Die Nutzung von Leguminosen ist dagegen v.a. in der Region Halberstadt sehr stark.

Sowohl in Niedersachsen als auch in Sachen Anhalt wird auch deutlich, dass kaum Landschaftselemente wie Hecken und Solitärbäume oder auch Streifenelemente wie Blühstreifen gemeldet werden.

  • Teilweise mag dies mit Empfehlungen von Seiten der Ämter zu tun haben, die empfohlen haben hauptsächlich Zwischenfrüchte, Brache und Leguminosen zu nutzen.
  • Es kann des weiteren auch mit der rechtlichen Unsicherheit und fragmentierten Eigentumsverhältnissen zusammenhängen. Wenn Bäume oder Hecken gemeldet werden, so müssen sie im Eigentum des Betriebes sein. Auch diese Unsicherheit dürfte den geringen Anteil erklären.
  • Die Struktur- und Förderpolitik hat in den letzten 20 Jahren her dazu geführt, dass Landschaftselemente, da sie nicht förderfähig waren, aus der Betriebsfläche herausgenommen wurden. Dies erklärt unter Umständen auch den geringen Anteil an Landschaftselementen.
  • Eine Anlage von Landschaftselementen ist über Groening-Komponente (30% der Direktzahlungen, ca. 85 €/ha) ökonomisch überhaupt nicht darstellbar, da diese Maßnahme Fläche für lange Zeit festlegt. Für die Anlage einer Hecke sind Investitionen erforderlich und es fällt jährlicher Pflege an. Greening ist somit als Instrument für die von Naturschutzseite geforderten Anlage von Landschaftselementen vollkommen unzureichend.
  • Auch Blühstreifen könnten einen substanziellen Beitrag zum Erhalt der Biodiversität und zur Vernetzung von Landschaftselementen leisten. Doch auch Blühstreifen erweisen sich in der Praxis offensichtlich (trotz der zusätzlichen Förderung in der II. Säule) als unattraktiv. Auch für dieses Element der Erhaltung von Biodiversität scheint Greening kein geeignetes Instrument zu sein.

Die Ergebnisse sind zunächst nur eine Momentaufnahmen für 2015 in zwei Regionen, d.h. es wäre sinnvoll andere Regionen zu untersuchen. Des weiteren ist dies zunächst das erste Jahr der Einführung von Greening. Andererseits erscheint mir ein signifikanter flächenmäßiger Anstieg von Landschaftselementen und Blühstreifen in den nächsten Jahren vollkommen unrealistisch.

Fazit

Landwirte reagieren den Erwartungen entsprechen und nutzen die von der Politik gegebenen Greening-Optionen eher im Sinne der Produktion. Ein sehr begrenzter Effekt auf Biodiversität könnte (je nach Ausgestaltung) von der Brache ausgehen, allerdings ist ein substanzieller Beitrag zur Biodiversität aus diesen empirischen Ergebnissen nicht ablesbar. Die EU-Kommission und die Unterstützer des Greening-Konzeptes müssen sich unangenehme Fragen gefallen lassen. Immerhin werden im Jahr 2015 etwa 1,5 Mrd. Euro an die Landwirte für Greening gezahlt. Selbst die „schärfste“ Biodiversitäts-Maßnahme, nämlich die ökologische Vorrangfläche ist in der Praxis ein zahnloser Tiger: Die Landwirte werden in ihrer Entscheidungsfreiheit eingeschränkt, für Behörden und Landwirte entsteht ein nicht unerheblicher Verwaltungs- und Kontrollaufwand und die Maßnahmen erweisen sich als weitgehend untauglich für den Erhalt der Artenvielfalt in Agrarökosystemen. Die ersten Zahlen der Umsetzung von Greening zeigt deutlich, dass sich die Biodiversitäts-Wirkung in engen Grenzen hält.

Kommentare und Ergänzungen jederzeit gerne, vor allem was die Entscheidung aus Sicht der Landwirte betrifft (!).

Efficiency and Productivity in Organic Farming – a Scientific Symposium at the ICAE in Milano

3. August 2015

On August 9th, 2015 starts the International Congress of Agricultural Economists (ICAE) in Milano, Italy. On Thursday, August 13, 11-12:30 o’clock (Malliani Room 70) we will discuss topics of efficiency and productivity of organic farming systems together with some of the most specialized and experienced scientists in the field.

Markets for organic farming have been constantly growing during the last twenty years, however, in some established countries like Germany, Austria or Denmark we can observe, that the number of farmers who convert to organic farming is stagnating or declining. In 2014, for the first time, the organic area in Germany has been slightly decreasing with a lot of press-echo. So journalists have already announced the organic crisis 3.0, which is a bit overdone from my point of view. But the fact is there and it might be interesting to discuss, why this is the case.

The scientific and public debate in Germany about the reasons for farmers being reluctant to become organic has been focused on the question, whether organic farmers are systematically disadvantaged on the land-markets, because their conventional neighbors might receive additional support for their biogas-plant. The debate is just ignoring, that not every conventional farmer has a biogas-plant, that the market for land are quite different among different regions. There is so far no empirical proof that problems on the land-market are a problem for all organic farmers. Also the system of subsidization of organic farms has been questioned. But if this would have been the main issue, the number of new organic farmers must have exploded in 2014, since almost all German federal states announced higher support rates for organic farming.

Organic barley production in Brandenburg

Organic barley production in Brandenburg

How about efficiency and productivity?

Productivity and efficiency is still not in the focus of the public crisis-debate (I don’t see a crisis, but that’s another issue…). Productivity in organic farming is not growing at the same pace like in conventional farming. Just a simple (and maybe even misleading) observation on the development of wheat-yields in organic farming might show what the topic is all about. The following figure shows the long-term development of wheat yields, yearly reported by the German test-farm network:

Yields of soft-wheat in organic and conventional farming 1986-2013 in Germany

Yields of soft-wheat in organic and conventional farming 1986-2013 in Germany (own calculations based on data from the German ministry for agriculture)

There are a few details on these data we need to consider, before we get too critical with organic farming as a system. 1.) Organic farming tend to work on less favorable locations and therefore achieve lower yields. So a part of the difference is a systematic difference. 2.) The data-set on organic farms have changed throughout the years: Especially in the years between 1994 and 2000 the data-set has been extended to East Germany, which substantially changed the sample. 3.) A lot of organic farms are milk- and grassland-farms, whereas in comparison to conventional farming, the share of arable farms is lower. This might explain the difference in wheat and it might also explain, why a similar graph for milk-yields looks much more parallel. But this is not the point here.

What is so striking, is the missing yield-growth of wheat! So if farmers convert to organic farming, they might face limits. Obviously the wheat-varieties do not grow to the same extent that in conventional farming. So one conclusion, without any discussion might be, that there is too little done in adjusting wheat-varieties to the system of organic farming. Breeding varieties is a costly and a very difficult business, therefore firms might sometimes be (too?) reluctant to work 10 years on new breeds for organic farming. So this might be a task for public support in science? According to Felix Prinz zu Löwenstein, chairmen of German Federation of the Organic Food Industry (BÖLW) innovation, research, development and extension is one of the main topics to further develop organic farming. So I hope we can contribute a bit to the topic. On the other hand, the lower yields come together with an good environmental performance. Do farmers have to accept lower yields because society wants environmental sound farming practices? How can we include the environmental dimension of organic farming into classical ag-economics modeling?

A symposium to bring together knowledge on organic farming

Organic farming relies more on natural resources and (as described above) is often less productive than conventional systems. The methods of efficiency and productivity analysis can provide important insights into the potential for improving the performance of organic farms. One main challenge is how we can do an appropriate comparison of the productivity of conventional and organic production systems. The challenge is how we can select data-sets that allow a clear comparison. The symposium gives an introductory overview on the main study-topics and presents three studies in the area: Technical efficiency might be also a driver for conversion, therefore this fact has to be included in the model-setup. Structural differences between conventional and organic farming should be taken in into account while modelling farm comparisons. Modelling-results can also be affected by price-effects. Finally, we want to include one study from Africa, since modelling organic farming in the tropics and subtropics might come with different challenges. At the end, we want to discuss the following five questions:

– What are the main conclusions from efficiency analysis?

– Where is a lack of data for further modelling

– What are methodological challenges.?

– Which are conclusions for agricultural policy?

– Where are links for interdisciplinary cooperation?

We will have the following topics on the schedule:

2) Introduction: Efficiency analysis of organic farming systems
– a short overview of topics, results and conclusions
 (by Sebastian Lakner University Göttingen & Gunnar Breustedt, University Kiel)

The introductory presentation provides an overview on the literature on efficiency and productivity of organic farming. We can distinguish between studies that aim to compare conventional and organic farming systems and studies that concentrate of specific problems of the organic sector. Sample selection issues are a major challenge in farm system-comparisons. The efficiency results are very heterogeneous depending from model set up, data set and background of the study. Some of the studies also show, that the conversion to organic farming is influenced by inefficiency. In three of four studies, organic farms have a lower productivity than conventional farms. The degree of specialization on organic farms is not optimal, however the limits of specialization for organic farms are not discussed. Studies on environmental efficiency show organic farming is more efficient when the environmental dimension is taken into account. Some studies also model the impact of subsidies on farm’s efficiency.

3) Technical efficiency as a determinant of conversion to organic farming
(by Laure Latruffe (INRA, Rennes), Céline Nauges (University Queensland, Australia) & Yann Desjeux (INRA Rennes))

Technical efficiency of farms under conventional agriculture determines whether farms convert to organic or remain in conventional farming. Efficient farms may be more capable of adopting new technologies and therefore convert to organic farming. By contrast, choosing to produce for the organic niche market may be a survival strategy for technically inefficient conventional farms.

A study on French crop farms investigates technical efficiency during the years preceding conversion in order to predict the probability of conversion. The results show an influence of technical efficiency of (conventional) farms on the probability to convert to organic farming, but that the direction depends on farm-size and production-type.

Another study on dairy farms from North West France considers the effect of (past) technological change on the decision to convert. Results show that dairy farms switching to organic farming show a higher efficiency in conventional farming, but experienced a slowdown in efficiency the year before conversion.

 

4) Matching efficiency results of organic farms
(by Jochen Kantelhardt and Stefan Kirchweger (both Natural Resources and Life Science (BOKU), Austria) 

Organic farms work under very heterogeneous natural-site and socio-economic conditions. This heterogeneity is of clear relevance for economic efficiency and for the decision of farms to convert to organic farming. In order to produce proper results efficiency analysis must consider such heterogeneity and self-selection aspects. This applies in particular to data envelopment analysis, since this technique does not calculate error terms, but include heterogeneity into efficiency results. One way to control for such effects is matching. Matching is based on the assumption that under a given vector of observable variables, the outcome of one individual is independent of the adoption of a specific treatment. In our paper we present how to implement matching into efficiency analysis of organic farms. We give a brief overview on literature applying this technique and we discuss which insights the application of matching might contribute to the current discussion on organic farming.

5) Determinants of MD2 Adoption, Production Efficiency and Technology Gaps in the Ghanaian Pineapple Production Sector
(Amos Mensah and Bernhard Brümmer (University Göttingen)

This study examined the response of the Ghanaian pineapple production sector to the 2004/05 crisis where a swift shift of international market demand from the traditional smooth cayenne and sugar loaf variety to MD2 variety almost destroyed the entire fruit industry. Seven years after the crisis, we studied how Ghanaian pineapple farmers have responded to international market demand. We estimated the proportion of our sampled farmers cultivating the MD2 variety and analysed the factors influencing adoption of the MD2 variety using a logistic regression model. We employed metafrontier analytical techniques to assess the current productivity level of organic and conventional pineapple producers using a cross sectional data set gathered from 404 farm-households in three regions where commercial production is most concentrated. The results of our analysis reveal that, the majority of farmers in both organic and conventional production systems was operating quite near their group frontier as well as the industrial frontier.

So if you found that interesting, feel free to visit our Symposium! It’s on Thursday, 13/Aug/2015: 11:00am – 12:30pm, Malliani Room 70.

The following might be interesting for additional reading: Lakner, S. and G. Breustedt (2015): Efficiency analysis of organic farming systems ICAE-paper

Comments always welcomed!

Grüne Agrarpolitiker fordern ein Ende der Direktzahlungen!

18. Juli 2015

Endlich, möchte man laut rufen, dieser Schritt war lange fällig!

Die grünen Agrarpolitiker Robert Habeck und Martin Häusling fordern ein Ende der Direktzahlungen und schlagen mit einem Positionspapier „Fundamente statt Säulen – Ressourcen schonend, tiergerecht und sozial nachhaltig! Plädoyer für eine Neuordnung der europäischen Agrarpolitik“ eine Kursänderung in der Agrarpolitik von Bündnis 90 /Die Grünen vor. Ziel ist es, die Zahlungen der ersten Säule schrittweise abzubauen und die gesparten Gelder für öffentliche Güter und auf andere Politikziele auszugeben. Das Papier skizziert einige andere Bereiche, die ergänzend gestärkt werden sollten: Agrarforschung stellen die zwei Autoren in den Vordergrund, da dies für den Agrarsektor wichtig sei. Dem kann man nur zustimmen: So eingesetzte Gelder würden mittelfristig eine sehr viel günstigere Wirkung für die Landwirtschaft entfalten. Sehr naheliegend finde ich auch den Hinweis, dass auch mehr Mittel für Naturschutz im Rahmen der Fauna Flora Habitat (FFH)-Richtlinie bereitgestellt werden sollen, da dies eine europäische Politik, die man dann endlich mit europäischen Geldern finanzieren würde.

Keine Direktzahlungen bedeutet mehr Geld für Naturschutz - Naturschutzgebiet Korrö, Småland, Schweden

Keine Direktzahlungen bedeutet mehr Geld für Naturschutz – Naturschutzgebiet Korrö, Småland, Schweden

Und siehe da! Es bilden sich sofort ganz merkwürdige Koalitionen: Der Generalsekretär des Deutsche Bauernverband, Udo Hemmerling schlägt im Allgäuer Zeitung vom 16.07.2015 Alarm , weil das die „bäuerlichen Betriebe“ angeblich „ausbluten“ würde. (Merke: Allgäu = bäuerlich aus Sicht des DBV…). Gut gemacht, es ist wohl die Erwartung der DBV-Mitglieder, dass der DBV Subventionen verteidigt, für die die Landwirte beinahe gar nichts tun müssen. Der DBV ist eine Lobby-Organisation, der Steuerzahlerbund würde sich hier (wenn ihm das Problem bekannt wäre…) vermutlich anders positionieren. Ich würde Herrn Hemmerling an der Stelle zunächst gerne fragen, was „bäuerlich“ für ihn eigentlich bedeutet. Aber geschenkt, bäuerlich ist ja inzwischen ein allseits beliebter Begriff und hat seinen Weg sogar in das CDU-Agrarprogramm gefunden. Dass der DBV diesen Begriff als Argument für den Erhalt der Direktzahlungen verwendet, ist schon ein wenig überraschend.

Wissenschaftlich erscheint mir der Schritt von Habeck und Häusling geboten und für bäuerliche Betriebe, die öffentliche Leistungen erbringen, muss dies nicht automatisch ein Nachteil sein. Ich bin gespannt, wie sich diese Diskussion entwickelt, denn viele Agrarökonomen verschiedener Generationen fordern schon lange ein Ende der Direktzahlungen, insofern schlagen Habeck und Häusling etwas vor, was die Wissenschaft prinzipiell unterstützt. Strategisch könnte sich aus dieser Position für die Grünen ganz neue Optionen ergeben. Es würde ein Reformpfad vorgeschlagen, der wissenschaftlich sinnvoll ist und die Grünen als aktive Akteure einer Agrarreform positioniert.

Vor allem benennt das aktuelle Positionspapier klar die Schwachpunkte der ersten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nach 2013. Ich möchte hier etwas über das Papier hinausgehend auf die aus meiner Sicht eklatanten Mängel der ersten Säule hinweisen:

  • Einkommenspolitik: 1992 wurden die Direktzahlungen von Agrarkommissar Ray MacSharry eingeführt mit dem Ziel, Landwirte für die Preissenkung des Interventionspreises zu entschädigen. Die Preise wurden in der Folge nochmal bei der „Agenda 2000“ substanziell und mit der Fischler-Reform 2005 leicht gesenkt. Inzwischen ist die MacSharry-Reform 23 Jahre her, es ist die Frage, ob diese Begründung noch stichhaltig ist.
    Es ist weiterhin auch grundsätzlich denkbar, die Einkommen in der Landwirtschaft mit EU-Geldern zu unterstützen, aber das ist eine Frage von politischen Prioritäten und ich würde die großen Herausforderungen von Deutschland und der EU nicht unbedingt in der Stützung landwirtschaftlicher Einkommen sehen. Man müsste die Fortsetzung der Einkommenspolitik nachvollziehbar belegen, dass in der Landwirtschaft systematisch weniger Einkommen erzielbar sind, als dies in anderen Wirtschaftszweigen der Fall ist. Zwar deutet die Vergleichsrechnung des Agrarberichts der Bundesregierung darauf hin, aber (und hier sollten drei Ausrufezeichen folgen!) die Vergleichsrechnung hat einige methodische Schwächen. Es fehlt eine aktuelle Übersicht, welche Einkommen Landwirte-Familien erzielen. Wenn Mann oder Frau in der Landwirtschaft tätig sind, so kann der Partner Lehrer, Rechtsanwalt oder Arzt sein und gut verdienen. Eine Einkommenspolitik müsste dies berücksichtigen. Des weiteren fehlt bei der Vergleichsrechnung des Agrarberichtes auch die Vermögenssituation von Landwirtschaftsbetrieben bzw. Familien in der Landwirtschaft. Und wenn diese wichtigen Informationen nicht vorhanden sind, wäre eine pauschale Einkommensstützung dem Wähler nicht ganz leicht zu erklären. Insofern steht die einkommenspolitische Begründung der Direktzahlungen inzwischen auf mehr als wackeligen Füßen.
  • Fehlende Lenkungswirkung für öffentliche Güter: Ziel der Agrarpolitik sollte die Finanzierung von „öffentlichen Gütern“ sein. Öffentliche Güter wie z.B. Gewässer- und Bodenschutz, Biodiversität und Klima- und Tierschutz werden nicht über den Preis entgolten, daher macht es Sinn, dass der Staat in den Markt eingreift und öffentliche Güter fördert. Dies wird durch spezifischen Agrarumweltprogrammen gefördert, es trifft auch auf Betriebe des Ökolandbaus zu. Die erste Säule entfaltet im Moment keine messbare Lenkungswirkung mit Bezug auf öffentliche Güter. Die Umweltindikatoren der Landwirtschaft haben sich in den letzten Jahren keineswegs verbessert, im Gegenteil! Dies belegt unter anderem der Indikatorbericht Nachhaltigkeit 2014 des Statistischen Bundesamtes.
    Streitpunkt Greening: Interessant ist hierbei auch, dass in dem Papier von Habeck und Häusling endlich zugegeben wird, dass das Greening der Direktzahlungen nicht zu einer Ökologisierung der Agrarpolitik führen wird. Ich habe versucht, dies in meinem vorletzten Posting: „Greening 2015: Für welche Maßnahmen entscheiden sich die Landwirte?„, sowie in einigen Artikeln (u.a. in Natur und Landschaft von Juni 2015) zu belegen. Bisher war die Position vieler Grüner Agrarpolitiker und vor allem der NGO-Verbändeplattform gewesen, dass das Greening grundsätzlich richtig, jedoch (leider leider) schwach umgesetzt wurde. Exemplarisch hierfür ist ein Beitrag von Lutz Ribbe (Euronatur und BUND) und Uli Jasper (Arbeitsgemeinschaft bäuerlicher Landwirtschaft) in Natur und Landschaft von Juni 2015, in dem sie die Position vertraten, Greening müsse nur „scharf gestellt“ werden. (- man beachte die sprachliche Analogie.). Die deutschen NGOs (anders als z.B. Naturschutzverbänden in anderen Ländern und auf EU-Ebene) haben sich früh aus Seiten von Dacan Cioloș gestellt und Ihre Unterstützung für das Konzept des Greenings in einer geradezu erstaunlichen Vasallentreue noch aufrechterhalten, als deutlich wurde, dass Greening und die GAP-Reform 2013 ein Fehlschlag werden würde. Natürlich räumen auch die Vertreter der NGOs immer wieder ein (mitunter hinter vorgehaltener Hand…), dass das Greening nicht ihren Vorstellungen entspricht. Aber man meint immer noch, den Fuss in der Türe zu haben. Agrarzahlungen werden durch Umweltschutz begründet, was aus Sicht der NGOs erstreben wert ist. Man könnte 2020 – so die vermutete strategische Überlegung – mehr, also ein restriktiveres Greening erreichen. Dass das Greening jedoch 2020 nicht scharf gestellt wird, haben meiner Meinung nach die Verhandlung zur GAP-Reform 2013 hinlänglich bewiesen. Der DBV und COPA/COJEGA werden auch 2020 auf europäischer Ebene zu verhindern wissen, dass es zu schärferen Umweltregeln kommt. Ich halte die strategische Position der Verbändeplattform und der Bündnisgrünen aus umweltpolitischer Sicht für einen Fehler und auch in diesem Sinne schlägt das Papier eine sinnvolle und logische Positionsänderung vor.
Ergebnis der Direktzahlungen - Ausgeräumte Landschaft

Ergebnis der Direktzahlungen – intensiv genutzte, strukturarme Landschaft

  • Wirkung auf den Bodenmarkt: Auf dieses Thema geht das Papier detailliert ein: Die Direktzahlungen werden pro Hektar gezahlt und werden somit über erhöhte Pachten an die Bodeneigentümer, die nicht immer aktive Landwirte sind, weitergereicht. Sie erfüllen damit nur bedingt ihren einkommenspolitischen Zweck, nämlich die Unterstützung aktiver Landwirte. Und weil in den letzten Jahren verstärkt auch institutionelle Anleger in Boden investiert haben, wirken sich die Direktzahlungen auch positiv für Investoren aus, was ein nicht gewollter Nebeneffekt ist. Habeck und Häusling erwarten sich von einem Abbau der ersten Säule eine Absenkung des Pachtniveaus. Ich bin nicht ganz sicher, in welchem Maße diese Wirkung eintreten wird, allerdings zeigt die Entwicklung der Pachtpreise in den 1990er Jahren, dass eine Liberalisierung der Agrarpolitik grundsätzlich schon zu Preissenkungen am Bodenmarkt führen können. Allerdings ist das Pachtpreisniveau nicht nur vom Niveau der Direktzahlungen, sondern auch von einer Reihe anderer Effekte (wie z.B. Produktivität und Niveau der internationalen Agrarpreise) abhängig.
  • Das sog. Ansubventionieren in der zweiten Säule: In der zweiten Säule werden im Moment in vielen Programmen Leistungen gefördert, die (wenigstens teilweise) den Charakter von öffentlichen Gütern haben. Wenn man jedoch mit Agrarumweltprogrammen Anreize für umweltgerechtes Verhalten oder für die Bereitstellung von Artenvielfalt setzen möchte, so muss man bei deren Ausgestaltung gegen Anreize der erste Säule „ansubventionieren“. Für Betriebe muss es finanziell interessant sein, einen fünfjährigen Vertrag in einem Agrarumweltprogramm abzuschließen. Allerdings bekommen die Betriebe ohnehin die Direktzahlungen, insofern sind z.B. Agrarumweltprogramme hier nur ein „Zubrot“. In der erste Säule wurden bisher ca. 330 €/ha entkoppelte Direktzahlungen gezahlt, in der Förderperiode 2014-2020 wird sich diese Summe auf 300 €/ha reduzieren, wovon ca. 85 €/ha für Greening-Maßnahmen gezahlt werden. Bedenkt man die Höhe von manchem Programm der zweite Säule, so reduzieren die Direktzahlungen zunächst die Bereitschaft der Teilnahme, zumal sie auf der gesamten Betriebsfläche gezahlt werden. Ein Abbau der ersten Säule würde die zweite Säule sehr viel attraktiver machen, weil die Anreizwirkung stärker ausfallen würde. Das dort eingesetzte Geld hätte dann eine größere Lenkungswirkung für öffentliche Güter. Auch deshalb ist der Abbau der Direktzahlungen wichtig.

Perspektiven des Abbaus der ersten Säule?

Es stellt sich natürlich die Frage, wie dieser Abbau stattfinden soll. In dem Papier wird auch angedeutet, dass „Strukturbrüche vermieden werden“ sollen. Ein Ausstieg wollen Habeck und Häusling planvoll und sozial gesellschaftlich angemessen umsetzten, allerdings mit einem „klaren Enddatum in nicht allzuferner Zeit„.

Es gibt einige weitere Dinge zu bedenken: Ich würde überlegen, ob nicht ein gewisser Grundbetrag schon über öffentliche Güter zu rechtfertigen wäre. Eine Studie des Thünen Institutes von Plankl et al. (2010) beziffert etwa die Kosten der Offenhaltung der Landschaft mit 50 €/ha, allerdings mit großer Schwankungsbreite. Die gleiche Studie zeigt auch, dass Cross Compliance etwa 1,5-1,7 % der Gesamtkosten eines Verfahrens ausmachen kann. Insofern könnte man überlegen, die Direktzahlungen auf ein gewisses Basis-Niveau zu reduzieren.

Des weiteren wäre zu überlegen, wie diese Reduktion im europäischen Kontext erfolgen soll. Eine Reduktion in Deutschland erscheint möglich, da gerade Deutschland ein recht hohes Niveau an Direktzahlungen hat. Allerdings sind die Präferenzen in den verschiedenen Nationalstaaten womöglich sehr unterschiedlich. Daraus leitet sich ab, dass Umschichtungen von der ersten in die zweite Säule auf nationaler Ebene das Instrument der Wahl dazu wären. Jeder Nationalstaat könnte somit selbst entscheiden, wie stark die Direktzahlungen reduziert werden sollen. Es gibt Länder in der EU, in denen die einkommenspolitische Komponente sehr viel wichtiger und besser zu rechtfertigen ist, als in etwa Deutschland und in den Westlichen EU-Staaten. Aber auch in einem Land wie Rumänien haben die Direktzahlungen  Schlagseite: Eine Analyse der dorten Direktzahlungen zeigt, dass besonders kleine Betriebe beim Empfang der Direktzahlungen benachteiligt sind. Die komplementären nationalen Direktzahlungen (CNDP) in Rumänien werden vermutlich daher auch pro Tier gezahlt werden, um die Kleinstbetriebe zu erreichen. Effizient sieht anders aus!

Mit einer Umschichtung zwischen den Säulen würde man sich bei der GAP-Reform 2020 im aktuell gültigen System der GAP bewegen. Allerdings besagt die These des „Subventionswettlaufs“, dass in diesem Szenario wieder „Rent-Seeking“ Prozesse und Lobbyismus dazu führen, dass die nationalen Agrarminister (unter dem Druck der landwirtschaftlichen Lobby) sich gegenseitig übertreffen und ein möglichst hohes Direktzahlungs-Niveau in ihrem Mitgliedsland fortschreiben wollen. In der GAP-Reform 2013 gab es die Option, Mittel zwischen den Säulen zu verschieben. Von dieser Option wurde jedoch in der Summe aller EU-Mitgliedsländer kaum Gebrauch gemacht. Lediglich 0,6 des gesamten Budgets wurde in die zweite Säule transferiert (siehe mein Posting, Abbildung 4 von April 2014: The Implementation of the CAP-Reform 2013 – an actual overview). Ich bin unsicher, ob dies schon dafür spricht, dass es (wider jeder ökonomischen Vernunft) einen „Subventionswettlauf“ gibt. Um einen Subventionswettlauf vorzubeugen wäre auch ein obligatorisches Abschmelzen auf EU-Ebene eine sinnvolle Forderung, die jedoch schwerer zu realisieren sein wird.

Fazit: Ende der Direktzahlungen

Aus wissenschaftlicher Sicht sage ich: Gut so! Ich habe diese Position auf diesem Blog in den letzten Jahren schon mehrfach so vertreten. Eine solche Reform würde viele Vorteile bringen, wenn Sie europäisch angepasst und mit einem entsprechenden Ausstiegs-Szenario versehen wäre. Die Agrarpolitiker der nächsten Generation werden es Habeck und Häusling danken, denn so eröffnen sich ganz neue Gestaltungsmöglichkeiten in der Agrarpolitik, die auch aus Sicht von Landwirtschaft und Steuerzahler sinnvoll sind. Nur für den Bauernverband wäre eine solche Reform nicht so gut, denn es gäbe kaum noch Besitzstände zu verteidigen.