Scheitern des GAP-Trilogs im Mai 21: Streit um die Machtarchitektur der Europäischen Union

Das Scheitern der Trilog-Verhandlungen über die GAP-Reform 2021 Ende Mai hat zwar vordergründig inhaltliche Gründe, allerdings waren die inhaltlichen Konfliktpunkte bereits lange bekannt und bei Einigungswillen hätte man Kompromisslinien entwickeln können. Das ist nicht passiert. Im folgenden Beitrag geht es um die Haltung und den Machtanspruch des Ministerrates, die maßgeblich zum Scheitern der Trilog-Verhandlungen beigetragen haben. Zwar ist politischer Streit über solche Fragen legitim und normal, allerdings rührt der Streit Ende Mai an einigen grundsätzlichen Punkte, die auch aus europapolitisch problematisch sind und unter Umständen über die Verhandlungen hinaus die Reformfähigkeit der Europäischen Union gefährden können. Ich werde mich hierbei hauptsächlich mit dem Konflikt zwischen Ministerrat und der EU-Kommission beschäftigen, der während der Verhandlung zu Tage trat. 

EU Vize-Präsident Frans Timmermans im Gespräch mit dem EP-Agrarausschuss während des GAP-Trilogs 28.Mai 2021 (Copyright-Hinweis: © European Union 2021 – Quelle : EP)

Während der Verhandlungen fielen zwei Verhaltensweisen auf, die beide zum Scheitern beigetragen haben und diskussionswürdig sind, selbst wenn die Hauptgründe wahrscheinlich fehlender Kompromissbereitschaft, einer Reihe von politischen Fehleinschätzungen der Akteure und einer chaotischen Verhandlungsführung zu sehen sind.

COPA weiterhin mit exklusivem Zugang?

Zu Beginn der Trilogie-Verhandlungen wurde im Ministerrat eine Tradition fortgesetzt, die inzwischen wie aus der Zeit gefallen wirkt: Vor Beginn der Ratssitzung und der Trilog-Verhandlungen am 26.05.2021 konnte der Europäische Bauernverband COPA in einer informellen Sitzung vor den Agrarministern den Verhandlungsstand kommentieren. Andere Verbände waren dagegen nicht eingeladen. 

Nun könnte es eine sinnvolle Vorgehensweise sein, sich zum Reformvorhaben unterschiedliche Meinungen einzuholen. Die Agrarpolitik betrifft viele Menschen und hat Wirkungen etwa auf die Umweltpolitik, die Sozialpolitik oder die Politik des Ländlichen Raums. Insofern hätte man unterschiedliche Stakeholder anhören können und der Bauernverband wäre mit Sicherheit eine wichtige Stimme gewesen. Aber es wurde ausschließlich der Europäische Bauernverband angehört und das zum wiederholten Mal. Auch die Möglichkeit eines Eingangsstatements ist nicht zu unterschätzen, weil über einen solchen Beitrag der Ton gesetzt werden kann, es werden Stichworte und Narrative gesetzt, auf die sich die Agrarminister*innen, die ja gute Vertreter der Landwirt*innen sein wollen, später in der Sitzung beziehen. Wenn in so einer Situation keine anderen Verbände zu Wort kommen, ist das einseitig und zeigt ein merkwürdiges Amtsverständnis der Minister*innen. Minister einer Regierung sind im Namen des gesamten Volkes gewählt, nicht eines Verbandes. Die Agrarpolitik sollte folglich unterschiedliche Interessen berücksichtigen und für alle Bürger und Interessensgruppen gestaltet werden. 

Der Bauernverband übt hierbei nur sein legitimes Recht der Politikbeeinflussung aus, was andere Verbände auch tun. Die „Theory of Collective Action“ beschreibt die Logik von Interessengruppen. Der Ökonom Gary Becker sieht im Wettbewerb der Interessengruppen miteinander Vorteile, weil durch den Wettbewerb Politiker besser informiert sind und in Abwägung aller Argumente die beste Entscheidung treffen können. Insofern ist nicht die Arbeit eines Interessenverbandes das Problem. Damit der Wettbewerb unterschiedlicher Interessengruppen zu einer bessern Politikgestaltung führt, ist zunächst ein echter Wettbewerb mit verschiedenen Stimmen notwendig. Im Moment spricht vor den Ratssitzungen nur eine Stimme, und sie spricht nicht unbedingt im Namen aller Bürger der Europäischen Union, sondern äußert Partikularinteressen. Das Problem ist nicht der Lobbyeinfluss als solcher, sonder der höchst einseitige Umgang der Agrarpolitiker mit der Beeinflussung. Insofern wäre dem Rat als Europäische Institution dringend anzuraten, die lange Tradition, vor Sitzungen des Rates (in informeller Sitzung natürlich…) bei jeder passenden und unpassenden Gelegenheit dem Bauernverband das Wort zu erteilen, zu beenden und entweder andere Verbände auch anzuhören oder eben gar keinen Verband.

Die EU-Kommission als Teil der Trilog-Verhandlungen

Eine weitere Merkwürdigkeit bei den Trilogverhandlungen war der Konflikt zwischen dem Rat und der Kommission. Der größte Konfliktpunkt bestand in der Rolle der EU-Kommission. Neben dem EU-Agrarkommissar Janusz Wojciechowski (von der PiS-Partei, Polen) nahm auch der Vizepräsident der EU-Kommission, Frans Zimmermans (von holländischen Sozialdemokraten) an den Sitzungen teil. Hierfür muss nun die Arbeitsstruktur der EU-Kommission 2019-2024 erwähnt werden: Es gibt neben der Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen noch drei weitere sog. Exekutiv-Vizepräsidenten, die in der Kommssion für unterschiedliche größere Politikfelder koordinierend wirken. Hierzu zählen 

  • Margerethe Vestaager (Dänemark, liberal, zuständig für „Ein Europa für das digitale Zeitalter“
  • Valdis Dombrovskis (Lettland, liberal-konservativ), zuständig für „eine Wirtschaft im Dienst der Menschen“ und
  • Frans Timmermans zuständig für „europäischen Green Deal“.

Zum Arbeitsbereich des Green Deal gehört nach dem Verständnis der EU-Kommission die GAP-Reform 2021. Dies ist zumindest der Grund, warum Timmermans an den Verhandlungen teilnahm, was jedoch bei den Ratsmitgliedern nicht gut ankam, zumal Timmermans immer wieder deutlich machte, dass die Position des Rats aus Sicht der EU-Kommission nicht ambitioniert genug ist. 

Ähnlich äußerte sich im übrigen auch Wojciechowski während der Ratssitzung. So ging es um die Frage, welchen Anteil die Agrarumweltprogramme und die Zahlungen für benachteiligte Gebiete innerhalb des Budgets der II.Säule haben sollte. Die Kommission forderte 40%, das Parlament bot 38%, während der Rat auf 32% beharrte. In einer Abendsitzung rechnete Wojciechowski den Ministern vor, dass nur 6 Mitgliedsländer aktuell weniger als 40% für Umweltziele augaben, während der durchschnittliche Anteil bei 42% betrüge. Er forderte für seine Verhältnisse sehr deutlich mehr Umweltambition. 

Einige Minister nahmen diese Intervention der Kommission, die sich ihrerseits jenseits der Parlamentsposition positionierte und nicht zwischen Rat und Parlament. Der Streit zwischen Rat und Kommission eskalierte im Laufe des Donnerstags, als Frans Timmermans bei einer Ratssitzung des Raumes verwiesen wurde. Entsprechend schlecht dürfte die Stimmung zwischen den Verhandlern gewesen sein. Es wird von Insidern berichtet, Timmermans sei nachhaltig verärgert gewesen über diesen Affront.

Diese Rolle der Kommission wurde von verschiedenen Minister*innen kritisiert, darunter besonders prominent Julia Klöckner, die Timmermans für seine Rolle kritisierte. Auch andere Ratsmitglieder sprachen mehrfach davon, dass die EU-Kommission ihrere Rolle als „ehrlicher Markler“ („honest Broker“) nicht nachkämen, sondern sich auf die Seite des Parlamentes stellten. Es stellt sich die Frage, ob die Kommission überhaupt verpflichtet ist, ihre Interessen zurückzustellen und in den Trilog-Verhandlungen nur zu vermitteln. 

Rechtliche Bestimmungen zum Trilog

Die Trilog-Verhandlungen sind eigentlich als Verhandlungen von drei gleichberechtigten Institutionen gedacht, allerdings ist der Hinweis auf den „ehrlichen Markler“ im Vertrag über die Funktionsweise der EU angedeutet. Zunächst soll darauf hingewiesen werden, dass die Kommission in der Machtarchitektur der EU eine herausgehobene Stellung hat. Laut Vertrag über die Europäische Union (TEU) vertritt die EU die gemeinschaftlichen Interessen der Union. In Artikel 11 heißt es: 

“Die Kommission fördert die allgemeinen Interessen der Union und ergreift geeignete Initiativen zu diesem Zweck.“

Artikel 11, Vertrag über die Europäische Union (TEU)

Dies bedeutet, dass die EU-Kommission politische unabhägig ist und keineswegs an die Vorgaben der Mitgliedsstaaten gebunden ist. Auch zur Rolle im Trilog gibt es eine rechtliche Vorgabe. Mit dem „Trilog“ sind die Verhandlung gemeint, bei dem die drei Institutionen Rat, Parlament und Kommission im regulären Gesetzgebungsverfahren eine finale Version aushandeln. Im Vertrag über die Funktionsweise der EU (TFEU) heißt es im Artikel 294: 

„11. Vermittlung

Die Kommission nimmt an den Arbeiten des Vermittlungsausschusses teil und ergreift alle erforderlichen Initiativen, um auf eine Annäherung der Standpunkte des Europäischen Parlaments und des Rates hinzuwirken.“

Artikel 294, Vertrag über die Funktionsweise der EU (TFEU)

Dies bedeutet, dass die Kommission zwischen Rat und Parlament im Vermittlungsausschuss vermitteln soll. Diese Bestimmung geht davon aus, dass bei Sachfragen immer regelmäßig Rat und Parlament die Extrempositionen einnehmen, während die Position der Kommission dazwischen liegt. Die aktuellen Trilog-Verhandlungen zeigen eindrücklich, dass diese Annahme nicht zutrifft. Wie verhält es sich also, wenn die EU-Kommission die eine Extrem-Position besetzt, während der Rat (oder auch das Parlament) das andere Extrem besetzen? Soll die Kommission ihre Position aufgeben und sich neutral verhalten. Darf die Kommission eine eigene Position aufrecht erhalten? Ob die Kommission in den Verhandlungen eigene Interessen verfolgen kann und um diesen Punkt geht die Debatte. 

Politisch gab es vor allem in der Nachbewertung der Trilog-Verhandlungen viel Streit. Gerade Julia Klöckner hatte in den letzten Monaten immer wieder Kritik an der Rolle von EU-Vize Frans Timmermanns geäußert. Erst letzte Woche kritisierte sie, dass Timmermans in den Verhandlungen eigene Interessen verfolge. Sie unterstellte ihm, er wolle den Trilog scheitern lassen: 

„Man gewinnt immer mehr den Eindruck, dass die Kommission den Trilog scheitern lassen will“

Julia Klöckner, 14.06.2021; zitiert nach SZ

Vieles von diesen Äußerungen mag auch parteipolitisch motiviert sein, Timmermans ist Sozialdemokrat also ein natürlicher Gegner. Eine solche Auseinandersetzung gehört zum politischen Tagesgeschäft. Aber Klöckner war nicht die einzige, die sich in die Richtung äußerte. Auch die portugiesische Ratspräsidentin Maria do Ceu Antunes äußerte sich ähnlich und wies der EU Kommission eher eine Schiedsrichter-Rolle zu:

Grundsätzlich zeigt sich hierin gleichwohl ein unterschiedliches Rollenverständnis, das der Rat der EU-Kommission zukommen ließ. Die Stimmen aus dem Rat reduzierten die EU-Kommission auf die Rolle einer ausführenden Behörde, die im Interesse der Mitgliedsstaaten politisch streng neutral zu agieren habe – Frans Timmermans tat das Gegenteil, mischte sich in die Verhandlungen ein und selbst Wojciechowski spielte diese Rolle überhaupt nicht. Wojciechowski stellte in der Pressekonferenz am 28.05. klar, dass die EU-Kommission in den Trilogverhandlungen nie eine völlig neutrale Rolle spielen kann, sondern immer eigene Interessen verfolgt. Die Kommission sieht sich insofern zu Recht als gleichberechtigter Verhandlungspartner in den Trilog-Verhandlungen, die ihren eigenen Reformvorschlag verteidigen würde (vgl. Minute 28). Die Frage, welche Rolle die Kommission im Machtgefüge der Europäischen Union spielen soll ist so alt, wie die EU selbst. 

Historischer Exkurs: Die EU-Kommission als supranationale Institution

Der Streit im Rat erinnert an die Anfangsjahre der Europäischen Union. Bereits in den 1950er Jahren, nach Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) mit ihrere sehr selbständigen Hohen Behörde 1951 stritten die sechs Gründungsstaaten, welche Rolle die Kommission spielen soll. Die Rolle der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), die in den römischen Verträgen 1957 gegründet wurde, war gegenüber der EGKS reduziert. Frankreich unternahm vor allem unter Charles de Gaulle immer wieder den Versuch, die Kommission als eine ausführende Behörde ohne eigene Kompetenz zu installieren, die intergouvernmentale Politik umsetzen sollte. Er sah die Europäische Gemeinschaft als intergouvenmentales Bündnis zwischen Mitgliedsstaaten. In groben Zügen arbeiteten die fünf anderen Gründungsstaaten und auch die EWG-Kommission unter dem ersten Kommissionspräsidenten Walter Halstein (CDU) dagegen. Erst nach Ende der Präsidentschaft de Gaulles konnte die EU parlamentarisiert werden und die EU-Kommission wurde erst in den 1980er Jahren unter dem Franzosen Jacques Delors zum eigenständigen Spieler. (Auch das EU-Parlament wurder erst Ende der 70er Jahren mehr und mehr zu einem eigenständigen politischen Spieler, der in mit jeder EU-Reform mehr Rechte gewann, aber erst seit dem Vertrag von Lissabon 2009 gleichberechtigt am Gesetzgebungsprozess beteiligt ist.)

Insofern hat sich über die Jahrzehnte die Sichtweise der EU-Kommission als supranationale Institution etabliert. Die EU-Kommission agiert heute völlig selbstbewusst und eigenständig und vertritt die Interessen der Union, die über nationale Interessen hinaus gehen. In den Trilog-Verhandlungen taucht dieser Streit jedoch im Grundsatz wieder auf und es zeigt sich, auf welche fundamentalen Argumente einzelne Ratsmitglider in diesem Streit zurückgreifen. Dass EU-Kommissar Wojciechowski auf einer Sitzung explizit mehr Ambition gefordert hatte und dies mit Zahlen vor laufender Kamera belegte, hat offenbar einige Agrarminister*innen offenbar stark verärgert, die die Kommission gerne auf den neutralen Verhandler begrenzen würden.

Europapolitische Schlussfolgerungen

Die portugiesische Präsidentschaft hat im Juni 2021 noch eine Chance, doch noch eine Einigung herbeizuführen. Sollte sie scheitern, ist fraglich, ob die slowenische Ratspräsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte 2021 das besser hinbekommt. Die Verhandlungen im März und Mai 2021 sind gescheitert, auch weil offenbar Positionen nicht vorab ausreichend abgestimmt waren. Auch das Ausrollen des roten Teppichs für COPA dürfte dabei wenig geholfen haben. Nach den Verhandlungen wurde das Scheitern durch die portugisische Agrarministerin kleingeredet, was jedoch der durchschaubare Versuch der Schadensbegrenzung war. Die Positionen haben sich während der Verhandlungen wenig angenähert, die atmosphärischen Störungen könnten dagegen den Akteuren länger im Gedächtnis blieben. Es ist denkbar, dass selbst bei einer Einigung das Verhalten des Rates sehr viel langfristigere Schäden anrichtet, da er die Rolle der EU-Kommission als Politikgestalter in Frage stellt.

Dies betrifft vor allem den Green Deal. Es war mehrfach während des Trilogs diskutiert worden, inwieweit man die GAP 2021-2027 tatsächlich auf die Farm-to-Fork-Strategie und die Biodiversität ausrichten könnte. Diese Forderung der Kommission wurde vom Rat zurückgewiesen. Sollte sich dieses Verständnis der EU-Kommission als neutraler Markler zwischen Parlament und Rat durchsetzen, lässt sich der die Green Deal nicht umsetzen, etwas, was ohnehin schwieirg genug wird. Auch Ursula von der Leyen könnte ein solches Scheitern auf die Füße fallen, da mit dem Green Deal auch Ihre persönliche Leistungsbilanz ihrere Legislatur 2019-24 in Frage stehen würde. Insofern wird es spannend, ob Frans Timmermans an den nächsten Verhandlungen teilnimmt.

Insgesamt gibt dieser Ausgang den Verbänden Recht, die seit Monaten in Brüssel #WhitdrawCAP rufen. Die EU-Kommission hatte Ende 2019 die Option des Zurückziehen des alten Reformentwurfes und die Neuformulierung ihres Reformentwurfes (vermutlich aus Zeitgründen) frühzeitig verworfen. Inzwischen ist die neue Kommission mehr als eineinhalb Jahren im Amt, die GAP-Reform ist erwartungsgemäß verwässert worden und eine Entscheidung ist immer noch nicht getroffen. Die #WithdrawCAP -Stimmen werden in den nächsten Wochen lauter werden, sofern es nicht bald eine Entscheidung gibt. Unter Umständen war die Entscheidung, nicht mit einem eigenen Reformentwurf an den Start zu gehen, eine Fehlentscheidung.

Insgesamt hinaus zeigt sich auch, dass es in der auf 27 Mitglieder erweiterten EU schwer ist, nach den Regeln des Lissabonner Vertrages von 2009 ambitionierte und weitereichende Reformen zu beschließen. Die zweite GAP-Reform nach 2013 droht zu scheitern und steht in einer Reihe weiterer Vorhaben, die die strukturelle Schwäche der EU aufzeigt: Weder in der Euro-Krise nach 2012, noch in der Flüchtlingskrise 2015 und auch in der Pandemie (Beschaffung von Impfstoff) konnte die EU kaum zu einer Lösung beitragen – auch weil die Kommission wie im Fall der Impfstoff-Beschaffung von den Mitgliedsstaaten alleine gelassen wird, die nicht genug Geld bereitstellten. Die Europäische Union muss zeigen, ob sie im schwierigen Feld der Agrarpolitik reformfähig ist.

Agrarpolitische Schlussfolgerung

Die Verhandlungen haben gezeigt, dass insgesamt eine gemeinsame Vision oder Zielvorstellung fehlt, wie nachhaltige Landwirtschaft in der EU funktionieren soll und was eine reformierte Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) dazu beitragen kann. Die nationalen Interessen und Probleme in der Agrarpolitik sind heterogen und diese stehen in den Ratssitzungen im Vordergrund, ein gemeinsamer Reformwille war dagegen kaum zu erkennen. Die fehlende gemeinsame agrarpolitische Vision (die weder die Mitgliedsstaaten noch das EU-Parlament haben) führt dazu, dass die GAP-Reformen hauptsächlich von Eigeninteressen dominiert werden und sich die Verhandlungen im Kleinklein des Tagesgeschäftes verlieren. Aber gerade die Gemeinsame Agrarpolitik benötigt weitreichende Reformen und es deutet sich an, dass auch die aktuelle GAP-Reform 2021 nicht ausreicht, um die großen Probleme des Sektors wie Klimawandel, Artenrückgang und mangelnde gesellschaftliche Akzeptanz zu lösen. Selbst bei einer Einigung im Juni ist damit zu rechnen, dass die Stimmen, die ein Ende der GAP fordern lauter werden und das teilweise unwürdige Gezerre der letzten Woche wird diesen Stimmen die Argumente liefern. Die GAP sollte zur Problemlösung beitragen, ansonsten steht diese Politik spätesten am Ende der nächsten Förderperiode 2027 zur Disposition. 

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