Sind Beihilfen für die Landwirtschaft gerechtfertigt? Ein Überblick

Seit Mitte Juli fordert der Deutsche Bauernverband eine Milliarde Nothilfe für die Landwirtschaft, die aufgrund der Hitzeperiode und der geringen Niederschlagsmenge seit Mai mit deutlichen Ertragseinbrüchen rechnen muss. Einige Betriebe sind vermutlich in ihrer Existenz gefährdet, insofern erscheint es naheliegend, dass der Staat schnell und großzügig Beihilfen gewährt. Aber wieviel wissen wir schon und welche Betriebe sind betroffen? Ich werde einige Argumente nennen, weshalb das Ministerium gut beraten ist, zunächst abzuwarten und zu überlegen, mit welchen Instrumenten man eine Beihilfe gewährt. Kurzfristige Hilfen lassen sich politisch vermutlich nicht vermeiden, allerdings sollte die Politik bereits jetzt die Weichen für zukünftige Extremwetterlagen stellen. Es gibt genügend Optionen, keine ist optimal, allerdings läuft die aktuelle Debatte nach dem Chaosprinzip, was zunächst dem Bauernverband nutzt, aber nur bedingt den Mitgliedern und schon gar nicht dem Steuerzahler.

Trockenes Grünland in Schleswig-Holstein führt zu Futterknappheit (Foto: Kirsten Wosnitza)

Wie außergewöhnlich ist diese Hitzeperiode?

Insgesamt zeigt sich ein langfristiger Temperatur-Trend nach oben, wie Stefan Rahmsdorf in seinem Block belegt. Der Klimawandel ist seit dem Sommer 2018 eindeutig in Mitteleuropa angekommen und mir macht das nicht nur aus landwirtschaftlicher Perspektive Sorgen.

Die Hochdruckwetterlage über Nordeuropa ist besonders stabil und lange anhaltend, insofern kann man mit Recht sagen, dass dieser Sommer vermutlich einer der wärmsten Sommer in den letzten Jahrzehnten war, übertroffen bisher nur vom Rekordsommer 2003 (siehe Vergleich in der FAZ vom 29.07.2018). Dieser Teil der Argumentation ist durchaus richtig, zumal die Wetterdienste auch im August mit einer Fortsetzung dieser Wetterlage rechnen (siehe deutscher Wetterdienst, oder Agrarheute.com). Seit Mai sind die Niederschläge gering ausgefallen und gerade im normalerweisen regenreichsten Monat Juli hat es kaum geregnet. Insofern ist das Hauptproblem für die Landwirtschaft zunächst der fehlende Niederschlag, der allerdings im Juli auf besonders hohe Temperaturen trifft.

In den letzten Jahren gab es immer wieder Extremwetterlagen, die auch zu Schäden in der Landwirtschaft geführt haben. Eine Studie von Heidecke, Offermann und Hauschild vom Thünen-Institut in Braunschweig hat die für die Landwirtschaft durch Extremwetterereignisse in den letzten Jahren geschätzt und kommt zu folgenden Ereignissen:

• Hochwasserereignisse waren in den letzten Jahren vermutlich das Extremwetterereignis, das zu den größten Schäden in der Landwirtschaft geführt haben. Besonders dramatisch war das Hochwasser von 2002, das hauptsächlich in Ostdeutschland stattfand. Lt. BMEL hat dieses Hochwasser geschätzte Kosten von 394 Mio. EUR verursacht. Auch 2013 gab es an der Elbe und in Bayern ein Hochwasser. Bei diesem Hochwasserereignis wurden für die Landwirtschaft Beihilfen in Höhe von 18.6 Mio. EUR (bis 2016) über die Allgemeine Rahmenrichtlinie der EU erstattet. In beiden Fällen war der Gesamtschaden deutlicher unter einer Milliarde Euro.
• Frostereignisse haben z.B. im April 2017 zu deutlichen Ertragsausfällen v.a. bei Getreide, aber auch im Wein– und Obstbau geführt. Auch hier haben einige Bundesländer Beihilfen angeboten, z.B. Nordrhein-Westfalen, Hessen oder Baden-Württemberg. Hier schätzen Heidecke et al. Die Schäden auf eine Summe von etwa 30 Mio. EUR/Jahr.
• Regen: Im Sommer 2017 (Juli-August) führte eine längere Regenphase, nachdem es im Frühjahr zu trocken war, zu Missernten, die allerdings in dem Bericht des Thünen-Instituts nicht berücksichtigt sind.
• Trockenheit und Dürre haben in der Vergangenheit immer wieder eine Rolle gespielt. Vor allem im Jahr 2003 führte eine längere Trockenperiode zu deutlichen Ernteeinbußen. Lt. BMEL waren damals 12.000 Betriebe betroffen, die Schäden beliefen sich 2003 auf 138 Mio. EUR (BMEL 2017). Auch 2015 gab es neben sehr wechselhaften Bedingungen auch eine längere Trockenperiode. Für die letzten 10 Jahren schätzen Heidecke et al. (2017) die Schadenssumme auf ca. 40 Mio. €/Jahr.
• Stürme haben in den letzten Jahren immer wieder und häufigereine größere Rolle gespielt und Schäden angerichtet, die jedoch eher die Forstwirtschaft sowie Hauseigentümer betrafen. Exemplarisch kann man den Orkan „Kyrill“ im Januar 2007 nennen, der allein in der Forstwirtschaft Schäden in Höhe von ca. 1.9 Mrd. EUR erzeugte, die Versicherungswirtschaft schätz die Gesamtschäden auf ca. 2.4 Mrd. EUR (BMEL 2017).

Was sagen die vorläufigen Schätzungen des deutschen Bauernverbands?

Im Moment liegen nur vorläufige Ernteschätzungen des deutschen Bauernverbandes vor, die offiziellen Zahlen werden erst im Herbst veröffentlicht. Der Deutsche Bauernverband verfügt über recht gute Informationen aus der Praxis und es wurden regional mit Sicherheit schon erste Ertragsschätzungen gemacht. Die Ernte von Gerste ist abgeschlossen, die von Weizen und Roggen ebenfalls weitgehend. Demnächst folgen Mais und Kartoffeln. Abschließende Erntedaten liegen allerdings in keinem Fall vor. Insofern wäre es wohl sinnvoll, zunächst abzuwarten, wie deutlich die Verluste sind, es könnte ja sein, dass aufgrund der Trockenheit im August sogar noch höhere Verluste bei Mais oder Kartoffeln zu Stande kommen.

Ich haben die Zahlen des Bauernverbands mit der bisherigen Ertragsentwicklung seit 2004 verglichen:

Sieht man sich die Zahlen an, die der DBV schätzt (siehe Pressemeldung vom 01.08.2018), so wird deutlich, dass für das Jahr 2018 mit Verlusten zu rechnen ist, die über das übliche Maß der Abweichungen (siehe geschätzte Standardfehler) hinaus geht. Es zeigt sich bei einer längeren Perspektive, dass auch in anderen Jahren (bei Gerste z.B. 2007 und 2011) deutlich niedrigere Erträge erreicht wurden, in diesen Jahren wurden dann keine Beihilfen gezahlt.

Basierend auf dieser Ernteschätzung geht der Bauernverband von Verlusten von 1 Mrd. EUR (Bauernverband vom 18.07.2018). Aber mit Verlaub, woher weiß der Bauernverband schon jetzt so genau, wie die Erntesituation ist und wie die Verluste ausfallen? Wie kommt eine Milliarde zustande? Der DBV schreibt dazu in seiner Pressemitteilung: „Der 1. Erntebericht des DBV basiert auf Umfragen unter den 18 Landesbauernverbänden über die tatsächlich geernteten Mengen. Über den weiteren Verlauf der Getreide- und Rapsernte wird der DBV im vierzehntägigen Turnus berichten.“

Harald Grethe von der Humboldt Universität weist in der Taz vom 01.08.2018 mit Recht darauf hin, dass es hier um eine Schätzung geht und man für die Entscheidung über einen Politikeingriff abwarten sollte: „Es ist zu früh für Entscheidungen über pauschale Subventionen oder Kompensationszahlungen. Wir müssen erst einmal die Erntebilanz abwarten.“ Die Gefahr besteht tatsächlich, dass man basierend auf einer ersten schnellen Schätzung eine Politik gestaltet. Die Zahlen oben zeigen, dass Schäden aus den bisherigen Unwetterereignisse der letzten 15 Jahre deutlich niedriger liegen, lediglich bei Sturm Kyrill lagen die Schäden über 1 Mrd.

Der Bauerverband nutzt das Sommerloch für seine Zwecke?

Die Forderungen zeigen für mich, dass man versucht, das Sommerloch für diese Forderungen zu nutzen, denn aktuell ist das Thema Hitze offensichtlich und die Argumentation in diese Richtung einfach. Die Zahlen über die Ernteschätzungen liegen frühestens im Herbst vor. Wenn erst die Herbststürme einsetzen, erinnert sich niemand an die Hitzeperiode im Sommer, Beihilfen kriegt man dann nicht mehr so leicht. Trotzdem ist es rational, abzuwarten, in welcher Höhe Ernteeinbußen vorliegen und wie hoch der Schaden für den Sektor tatsächlich ist. Des Weiteren fallen regionale Ernteeinbußen unterschiedlich aus, da Norddeutschland (v.a. Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Niedersachsen) stärker betroffen ist.

Die Dürre trifft auf einen Sektor, der unterschiedlich gut aufgestellt ist für ein schlechtes Erntejahr: Die Gewinnsituation ist zwischen den Betriebstypen sehr unterschiedlich:

Während die Ackerbaubetriebe (rot) zumindest bis zum WJ 2016/17 in vielen Jahren eine recht gute Gewinnsituation hatten, sind viele Verbund-, Milchvieh- und Futterbaubetriebe aufgrund des niedrigen Milchpreises seit 2014/15 in einer extrem angespannten Lage. Ackerbaubetriebe hätten insofern Liquiditätsreserven in den guten Jahren anlegen können, bei den Milchviehbetrieben liegen solche Jahre bereits etwas zurück, viele Betriebe kämpfen seit 2015 in einem extrem schwierigen Marktumfeld um Überleben.

Bauer Willi merkt als Praktiker zu Recht kritisch an, dass viele Ackerbaubetriebe in den guten Jahren bis 2016/17 besser nicht in neue Schlepper investiert hätten, sondern besser Liquiditätsrücklagen gebildet hätten (Bauer Willi, Das ist erst der Anfang vom 22.07.2018). Die Grafik oben belegt das Investitionsverhalten, das bei den Ackerbetrieben deutlich ausgeprägter war, während Milchviehbetriebe teilweise seit 2014 vermutlich nur noch in geringem Umfang investiert haben.

Dies zeigt sich auch bei den Nettoinvestitionen, bei denen die Ackerbaubetriebe mit beträchtlichem Abstand vorne liegen: Während ein durchschnittlicher Ackerbaubetrieb ca. 18.000 EUR/Jahr investierte, lagen die Nettoinvestitionen je Betrieb bei Verbund- und Milchviehbetrieben bei durchschnittlich 10.000 EUR/Jahr, sonstige Futterbaubetriebe haben mit ca. 6.000 EUR/Jahr noch weniger investiert.

Während sich der DBV dieses Jahr für Soforthilfen ins Zeug legt, war das Engagement in anderen Jahren, als vor allem die Milchvieh- und Verbundbetriebe betroffen waren, doch sehr viel zurückhaltender. Es stellt sich die Frage, ob dies ein Beleg für die Orientierung des DBV auf Ackerbaubetriebe ist, die vermutlich trotz der Dürre sehr viel seltener in ihrer Existenz bedroht sind als Milchviehbetriebe. Für wen will der Bauernverband Hilfen?

Wenn es um die Außendarstellung des Bauernverbands geht, dann möchte der Bauernverband sich als Vertreter einer „unternehmerischen Landwirtschaft“ verstehen. Es wird reklamiert, dass Betriebsleiter die Agrarmanager von kleinen und mittelständischen Unternehmen sind – was ja durchaus eine richtige Zuschreibung ist, gerade wenn so ein Betrieb einen oder mehrere Angestellte beschäftigt. Wenn es allerdings um die Förderung geht, dann wird bereits während der Ernte der Gerste eine Missernte beziffert und der Staat sollte in Höhe von einer Milliarde EUR helfen. So funktioniert die freie Wirtschaft nicht.

Es gibt auch andere Branchen, die wetterabhängig sind: So wäre es analog denkbar, in verregneten Sommern die Tourismus-Industrie zu unterstützen? Es gibt in Mittelgebirgslagen viele Orte, die sich in den 70er Jahren auf Ski-Tourismus eingerichtet haben und seit Jahren kaum Umsätze machen. Die Politik ist gut beraten, mit einem ausgefeilten Konzept an den Start zu gehen, ansonsten dürfte der Eindruck entstehen, dass die Landwirtschaft bei jedem Wetter nach Subventionen schreit, und das, obwohl wir über die Direktzahlungen pro Betrieb im Durchschnitt 25.000 EUR pro Jahr und Betrieb zahlen. (Ein Argument, das im übrigen auch auf Großunternehmen wie Opel anzuwenden ist.) Angesichts dieser Ausgangssituation ist eine sachliche Diskussion dringend notwendig.

Wurden bisher Beihilfen in ähnlichen Fällen gewährt?

Ja. Es gibt grundsätzlich das Instrument der staatlichen Beihilfen für „widrigen Witterungsverhältnissen und Naturkatastrophen“, bei denen Landwirte im Fall von substanziellen Schäden Beihilfen zwischen 80% und 100% der Schadenssumme erstattet bekommen (je nachdem ob es „nur“ eine widrige Witterungsverhältnisse waren oder eine Naturkatastrophe). Die Grundlage ist die sog. „Nationale Rahmenrichtlinie für Staatliche Beihilfe, um Schäden in Landwirtschaft und Forstwirtschaft zu entschädigen, die durch Naturkatastrophen und widrige Wetterverhältnisse verursacht wurden“. Insofern existiert ein Instrumentarium, das zuletzt bei den Hochwassern von 2013 an der Elbe und in Bayern angewandt wurde, damals wurden Schäden in Höhe von 18.6 Mio. EUR erstattet, allerdings waren die Schäden damals sehr viel punktueller an Elbe und in Bayern lokalisiert. 2014-2016 wurde dieses Instrument nicht angewandt, 2017 nur in geringfügigem Umfang. Für Frostereignisse wurden 2017 Beihilfen gewährt, des Weiteren wurden in anderen Sektoren Beihilfen für Sturm und Hochwasserschäden gewährt.

Ist eine staatliche Beihilfe grundsätzlich sinnvoll?

Nicht unbedingt: Grundsätzlich sollte man zwischen 1) ad-hoc Beihilfen und 2) einer langfristig angelegten, vorsorgenden Strategie für das nächste Jahrzehnt unterscheiden. Die Frage, die man sich mittelfristig stellen sollte, geht dahin, inwieweit Risikovorsorge durch die Betriebe zu leisten ist, oder ob der Staat diese Funktion übernimmt. Diese Frage lässt sich nicht eindeutig mit “Ja“ und “Nein“ beantworten.

Tendenziell gehört Risikovorsorge zunächst zu den betrieblichen Aufgaben und dies wäre zunächst mein wichtigster Kritikpunkt an der Debatte. Selbst wenn die Forderungen des DBV recht unseriös sind und aktuell nicht durch Zahlen gestützt werden, wird die politische Dynamik darauf hinauslaufen, dass man 2018 den Betrieben ad-hoc Beihilfen zahlt. Gerade für den Milchsektor erscheint das aus sozialpolitischen Gründen sinnvoll – selbst wenn man hier eigentlich die genaue Bedürftigkeit prüfen sollte. Aber gerade deshalb sollte der Bereich Risikovorsorge sehr viel klarer geregelt werden, damit wir nicht jeder Jahr wieder über ad hoc Beihilfen diskutieren müssen.

Die politische Diskussion sollte sich damit beschäftigen, was mittel- und langfristig getan werden kann, um die Vorsorge von landwirtschaftlichen Betrieben zu fördern: In eine ähnliche Richtung argumentiert die Wissenschaft. Oliver Mußhoff von der Universität Göttingen weist im ZDF Heute Journal am 30.07.2018 (ab Min. 1.55) zu Recht darauf hin, dass es weitere Möglichkeiten der Risikovorsorge gibt. Betriebe sollten zunächst selbst gegen Risiken versichern, allerdings bietet die Versicherungswirtschaft nicht alles an. Des Weiteren können Landwirte Lagerkapazitäten ausbauen oder eine Investition in Technologien zur Steuerung von Risiko (z.B. Bewässerung). Des weiteren gibt es die Möglichkeit, zumindest Preise über die Warenterminbörse abzusichern, bzw. auch beim Futterzukauf langfristige Lieferbeziehungen einzugehen. Dies sind allerdings Instrumente, die eher auf das Preisrisiko ausgerichtet sind, und weniger auf das Ertragsrisiko.

Kurzfristig könnten dieses Jahr die Brachflächen als stille Reserve genutzt werden. Auf Brachflächen den Anbau von Zwischenfrüchten ausnahmsweise zu genehmigen, was aus ökologischer Sicht vermutlich nur wenige Probleme erzeugt, da man Blühmischungen im nächsten Frühjahr wieder einsähen kann. Es könnte zwar sein, dass man hiermit zunächst Arten vertreibt, die sich auf Brachen angesiedelt haben, allerdings dürfte das ggf. weniger der Fall sein, da Brachen rotieren können. Allerdings sollte die Politik dies allenfalls für ein dreiviertel Jahr aussetzen, damit im nächsten Frühjahr wieder Blühmischungen eingesät werden können. Die Maßnahme als solche erscheint aus Gesichtspunkten der Schadensminimierung sinnvoll.

Welche Optionen hat die Politik für die Zukunft?

Eine sehr gute Studie zu den möglichen Politikoptionen hat Frank Offermann und Kollegen vom Thünen-Institut in Braunschweig vorgelegt, die die gesamte Debatte vor strukturiert. Zunächst muss zwischen marktfähigen Risiken und Risiken aufgrund von unvorhergesehenen Katastrophen unterschieden werden, für die es in der Privatwirtschaft keine Versicherer gibt. Des weiteren gibt es für Preisrisiken einige Instrumente die bereits in Deutschland genutzt werden. Bei Ertragsversicherungen liegen ebenfalls einige Modell vor, allerdings fehlen hier die Angebote der Versicherungswirtschaft. Es erscheint vor allem sinnvoll, dass der Staat in Katastrophenlange eingreift, bei marktfähigen Risiken wäre es dagegen gut, wenn hier die Betriebe selbst vorsorgen.

Abschließend einige grundsätzliche Punkte zum Thema Vorsorgen, die gerne ergänzt werden können und die zeigen, dass es nicht die eine optimale Politik gibt, sondern diese Entscheidung durchaus nicht einfach ist.

• Bei Zahlungen von Beihilfen sollte die Bedürftigkeit geprüft werden

Aktuell werden im Beihilferecht die Erlösrückgänge der Betriebe geprüft. Dies mag zwar einfach sein, allerdings weicht man hier von den sonstigen Grundsätzen der Sozialpolitik ab, in denen die Bedürftigkeit einer Familie oder eines Haushalts geprüft wird. Daher erscheint es naheliegend, andere Einkommensarten eines Haushalts zu berücksichtigen und ggf. auch die Vermögenssituation zu prüfen. Gerade die Grafik oben zeigt, dass hier ggf. Betriebe Unterstützung bekommen könnten, die in den letzten zehn Jahren in der Summe 180.000 EUR investiert haben. In diesem Zusammenhang wäre zu überlegen, inwieweit zumindest in Zukunft die Steuererklärung bei der Gewährung von Beihilfen Grundlage sein sollte.

• Förderung von Ertragsversicherungen

Das Thema Ertragsversicherungen sollte etwas genauer geprüft werden, denn bisher wurde dieses Instrument kaum genutzt in Deutschland, während es z.B. in Spanien eine viel wichtigere Rolle spielt, außerhalb Europas ohnehin. Robert Finger von der ETH Zürich forscht zum Thema Risiko und hat in einem Blogbeitrag darauf hingewiesen, dass es weiterentwickelte Versicherungsmodelle gibt, mit denen recht einfach Schäden identifiziert werden können: So ist es möglich mit einer Indexversicherung die Schäden regional zu identifizieren und damit die Schadenssummen recht genau zu treffen. Es bleibt für die Betriebe lediglich ein Restrisiko. Es wäre hierbei möglich (wie die FDP es fordert), über Steuernachlässe den Abschluss von Versicherungen zu fördern.

• Umwandlung der Direktzahlungen in einen Risikofonds

Es wäre möglich, z.B. 20% der ersten Säule teilweise für einen Risikofonds zu nutzen, der bei deutlichen Ertragsausfällen aufgrund von Naturkatastrophen Zahlungen gewährt. Allerdings sollte dies nur erfolgen, wenn Betriebe nachweisen können, dass sie selbst Vorsorge getroffen haben. Es wäre denkbar, z.B. die Greening-Kriterien in Richtung Klimarelevanz weiter zu entwickeln:

• Einhalten von einer Fruchtfolge (über die bisherige Anbaudiversität hinaus)
• Aufbau von Humus im Boden
• Schutz von Landschaftselementen
• Verpflichtende Zwischenfrüchte im Winter

Allerdings wäre ein solcher Risikofonds nur sinnvoll, wenn tatsächlich Umweltkriterien daran gebunden sind, weil jeder pauschale Risikoausgleich dazu führen könnte, dass Landwirte selbst nicht mehr vorsorgen. Daher erscheint eine solche Lösung dann sinnvoll, wenn entsprechend auch einzelbetriebliche Vorsorge eingefordert wird. Des weiteren sollten andere Teile der ersten Säule für andere Zwecke verwendet werden, wie Ausbau der Agrarumweltmaßnahmen oder auch Investition in tierwohlgerechte Ställe.

Kommentare und Ergänzungen? Gerne!

Literatur:

Frank Offermann, Josef Efken, Raphaela Ellßel, Heiko Hansen, Rainer Klepper, Sascha Weber (2017): Ausgewählte Instrumente zum Risikomanagement in der Landwirtschaft: Systematische Zusammenstellung und Bewertung, Thünen Working Paper Nr. 72, 2017; Braunschweig.

Claudia Heidecke, Frank Offermann, Marlen Hauschild (2017): Abschätzung des Schadpotentials von Hochwasser- und Extremwetterereignissen für landwirtschaft-liche Kulturen, Thünen Working Paper Nr. 76, 2017; Braunschweig.

Robert Finger: Risikomanagement mittels Wetter-Indexversicherung, Blogbeitrag auf www.agrarpolitik-blog.com vom 09.08.2016