Greening 2017: A lighter shade of green

Neue Zahlen der Bundesregierung zur Umsetzung des Greenings 2017, veröffentlicht am 05.März 2018, zeigen, dass dieses umweltpolitische Instrument weiterhin nur geringe Umwelteffekte erzielt. Ich werde im folgenden Text über einige interessante Details der Anfrage berichten. Insgesamt erfüllt das Greening nicht die umweltpolitischen Erwartungen.

Die Abgeordnete der Linken, Dr. Kirsten Tackmann hat (wie bereits in den Vorjahren) die Bundesregierung nach der Umsetzung des Greenings 2017 gefragt und die Zahlen sind zunächst ein wichtiges Ergebnis der Anfrage – eigentlich sollte deren Publikation eine Selbstverständlichkeit sein, aber offenbar muss das Parlament erst fragen, damit das BMEL informiert. Die Anfrage von Frau Tackmann hat zusätzlich einige interessante Details hervorgebracht, die ein vollständigeren Überblick über die Wirkungsweise des Greenings verschafft. Das Gesamtbild ändert sich hierdurch nicht: Greening und die ökologische Vorrangfläche (ÖVF) sind eine teure umweltpolitische Maßnahme, die nur geringe Effekte auf die Umwelt und kaum Effekte für die Biodiversität erzielt. Und hierfür werden in substanziellem Umfang Mittel der Steuerzahler eingesetzt.

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Brache im Juni 2017 bei Bad Düben im Landkreis Nordachsen

Fehlender Wille zur Transparenz

Der erste Punkt, den man hier machen muss, geht leider in Richtung fehlender Transparenz. Die Vorgehensweise, dass eine Bundestagsabgeordnete regelmäßig die Bundesregierung fragt, zeigt zunächst mal grundsätzlich, dass die Bundesregierung die Zahlen nicht von alleine veröffentlicht kann und will. Das ist natürlich eine schöne Aufgabe für das Abgeordnetenbüro und Frau Tackmann und ihre MitarbeiterInnen haben sich immer wieder neue Detailfragen ausgedacht, die für die Analyse interessant sind. Allerdings wäre es an der Zeit, dass das Ministerium hierüber selbständig, ohne Nachfrage berichtet.

Das Argument, das die Greening-Daten Länderdaten sind, ist an der Stelle nur das Vorschieben einer pseudo-juristischen Argumentation, denn gefördert wird dies mit Steuermitteln aus dem EU-Haushalt und Deutschland und die Bundesländer haben gegenüber der EU eine Berichtspflicht. Gleichzeitig publizieren nur wenige Länder ihre Zahlen, dazu gehörte bisher sehr vorbildlich Niedersachsen. Auch die EU hält die detaillierten Zahlen aus den Mitgliedsstaaten mit diesem Argument unter Verschluss, obwohl dafür EU-weit lt. EU-Haushalt 2017 11,696 Mrd. EUR für Greening gezahlt werden (EU Haushalt 2017: S.648). In Deutschland wurden im Jahr 2016 lt. BMEL 4,835 Mrd. EUR an Direktzahlungen (inkl. Basisprämie, Junglandwirte-Prämie) gezahlt, davon 1,428 Mrd. EUR Greening Prämie (BMEL 2017: Direktzahlungen). Dies sind Umweltinformationen von öffentlichem Interesse und hierfür werden in signifikantem Maße Steuergelder eingesetzt. Ich würde eigentlich erwarten, dass hierzu automatisch durch das BMEL berichtet würde.

Wenig Änderungen bei der Ökologischen Vorrangfläche 2017

Im dritten Jahr der Implementierung der Ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) zeigen sich insgesamt nur wenig Änderungen. Gerade wenn man die beiden Jahre 2015 und 2016 berücksichtigt, zeigt sich bei den Änderungen ein wenig hin und her, was auf Suchprozesse der Landwirte hindeutet. Aber es gibt keine Änderungen, die über 1.5% der Fläche hinausgehen. Insgesamt ist die Ökologische Vorrangfläche (ungewichtet) von 1.367.525 ha (2015) auf 1.365.099 ha (2017) um 0.2% leicht zurückgegangen.

ÖVF2017.png

Die Zahlen (vor Anwendung der Gewichtungsfaktoren) zeigen, dass die Struktur der ÖVF-Optionen auch 2017 die gleiche bleibt: Zwischenfrüchte, Leguminosen und Brachflächen dominieren. Berücksichtigt man, dass lediglich die Brachen, Streifenelemente und Landschaftselemente einen signifikanten Beitrag zum Erhalt der Biodiversität (Ziel der ÖVF!) leisten, so zeigt sich, dass weiterhin nur 19% der ÖVF wirklich effektiv sind. Der Anteil der effektiven ÖVF-Optionen liegt sehr konstant bei 2,2% der Ackerfläche insgesamt. Ökologen geben immer wieder an, dass eine Biotop-Verbundfläche von 5-10% an der Gesamtfläche sinnvoll seien. Gemessen diesem angestrebten Anteil ist das unzureichend. Allerdings kommt es hierbei auf die Effektivität einer Maßnahme an. D.h. ein geringer, aber gezielter Effekt wäre weitaus sinnvoller, als wie beim Greening in großen Stil Flächen still zu legen, die am Ende kaum Effekte erzielen.

Zwischenfrüchte und Leguminosen dominieren mit 80% der ÖVF. Diese Optionen mögen für andere Umweltleistungen wie Erosionsvermeidung oder Bodenfruchtbarkeit einen gewissen Beitrag leisten, bei der Biodiversität sind sie nicht das Mittel der Wahl und auch für andere Umweltziele ist diese Maßnahme zu teuer.

Die Vornutzung der Brache: weitgehend unproduktiv

In der Bundestagsanfrage wurde auch gefragt, wie die Vornutzung der ökologischen Vorrangflächen jeweils waren. Hierbei zeigt sich, dass der zusätzliche Effekt durch die Einführung des Greenings in engen Grenzen hält. Diese Frage wurde vom Thünen Institut für Ländliche Räume in einem Projekt (verantwortlich Dr. Norbert Röder) mit Hilfe von Invekos-Daten in fünf Bundesländern (Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Brandenburg) untersucht. Es liegen nur Ergebnisse für die Brachen vor, weil hier die Vornutzung erfasst wurde.

Es zeigt sich zunächst, dass auf 46% der ÖVF-Brachen vorher keine produktive Nutzung stattfand. Auf weiteren 15% der ÖVF-Brachen war vorher eine Feldgras- (12%) oder Leguminosen-Nutzung (3%). Bei 18% der Brachen gab es Getreide als Vornutzung, bei Mais, Hack und Ölfrüchte waren als Vornutzung eher selten. Insgesamt kann man davon ausgehen, dass die Hälfte der ÖVF-Brachen bereits vorher nicht in Nutzung war. Dies entkräftet erneut das Argument des Deutschen Bauernverbandes, dass Greening ein Problem aus Sicht der Welternährung ist: 68% der ÖVF ist mit Zwischenfrüchten weiterhin über den Sommer produktiv nutzbar. Und auf über der Hälfte der Brachen war vorher keine produktive Nutzung da. Diese Auswertung zeigt, dass durch das Greening kaum zusätzliche Effekte erzielt wurden.

Eine gemeinsame Analyse mit Norbert Röder vom Thünen Institut basierend auf dem gleichen Datensatz zeigt, dass Zuwächse bei Brache und Streifenelementen in den Ackerbauregionen zu beobachten waren, in denen Agrarumweltprogramme bisher kaum eine Rolle gespielt hat (Lakner et al. 2017, siehe unten). Dieser zusätzliche Effekt ist strategisch interessant, weil er komplementär zu den Agrarumweltprogrammen ist. Allerdings geht es um geringe Zuwächse und diese Zuwächse sind teuer erkauft.

Es ist für die Agrarpolitik eine strategische Frage, ob man nach der nächsten GAP-Reform weiter einen Schwerpunkt in intensiven Ackerbauregionen setzen möchte oder ob die Politik versuchen sollte, eher das Geld in marginalen Regionen einzusetzen, in denen die Umsetzung von Streifenelementen und Brachen einfacher und unter geringeren Kosten möglich ist.

Vereinfachung des Greenings?

Es wurde von Frau Tackmann auch gefragt, welche Erleichterungen es für das Greening gibt, um mögliche Anlastungsrisiken zu minimieren. Das Risiko, durch falsche Angaben oder Kontrollen Kürzungen zu erleiden, wird von vielen Landwirten als Hauptgrund gegen effektive ÖVF-Maßnahmen ins Feld geführt. Der bürokratische Aufwand und das Risiko ist teilweise erheblich, insofern eine interessante Frage.

Die EU Rat und Parlament haben im Dezember 2017 die sog. Ominbus-Verordnung (eine zusammenfassende Verordnung, die Änderungen in einer Reihe von Verordnungen zusammenfasst) erlassen, die eine Reihe Änderung für die GAP-Reform 2013 eingeführt hat. Hierzu gehören die mögliche Maximalbreite von Streifenelemente etwas flexibler gestaltet, so dass die 20 m überschritten werden dürfen. Das ist zunächst zu begrüßen, löst allerdings nicht das bekannte Problem, dass nicht nur die Breite der Streifenelemente, sondern auch andere Details der Streifenelemente kompliziert sind und auch nicht mit den Vorgaben der Agrarumweltprogramme der Länder zusammen passen.

Es wurden 2016 in Deutschland 6 Mio. EUR an Kürzungen durch Verwaltungskontrollen und 0,7 Mio. EUR durch Vor-Ort-Kontrollen durch geführt. Der Kürzungsbetrag macht 0,47% der Greening-Prämie aus. Sanktionen wurden gemäß der Verordnungen (noch) nicht verhängt.

Grünland: Mehr Masse, weniger Klasse

Es wurde auch gefragt, inwieweit sich die zwei anderen Greening-Kriterien, der Anbaudiversifizierung und dem Grünlanderhalt ausgewirkt haben.

Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung des Dauergrünlands in Deutschland 2010-2017 nach Einführung des Grünlanderhalts:

Anteil Dauergrünland.png

Es wird deutlich, dass das Dauergrünland seit 2014 deutlich (+1,4%) zugenommen hat, während der langfristige Trend seit 2010 insgesamt konstant, bzw. in einigen Bundesländern eher rückläufig war. Der Anteil von High-Nature-Value (HNV)-Grünland hat im gleichen Zeitraum um 0,1% abgenommen. Der rückläufige Trend seit 2009 ist damit etwas abgeschwächt, aber nicht beendet. Ich habe Zweifel, ob diese Änderung wirklich durch das Greening zu Stande kam, denn bereits vor 2014 war viel Grünland umgebrochen, so dass es vermutlich kaum noch ackerfähige Grünland-Standorte gab. Die Zunahme im Dauergrünland ist allerdings für die Biodiversität kaum ein Fortschritt, da das HNV-Grünland abgenommen hat und auch lt. Antwort der Bundesregierung auch die Rote-Liste der Biotoptypen weiterhin eine Gefährdung von über 80% der Grünlandbiotope nennt. In der Antwort der Bundesregierung wird darauf hingewiesen, dass dies keineswegs eine „Trendwende“ sei.

Die Bundesregierung erwartet, dass von der Anbaudiversifizierung eine gewisse Wirkung ausgeht: Die Untersuchung des Thünen-Instituts basierend auf den Invekos-Daten von fünf Bundesländern zeigt, dass die zusätzlichen Änderungen durch die Anbaudiversifizierung vor allem in Regionen mit „intensivem Marktfruchtbau“ sowie in den Trockengebieten in Ostdeutschland stattfinden. Allerdings bewirkt die Anbaudiversifizierung kein signifikanten Änderungen im Anbauprogramm in diesen Regionen.

Auswirkung auf Leguminosen

Es wird weiterhin dargestellt, wie sich die Leguminosen entwickelt haben. Bei den Leguminosen hat eine deutliche Zunahme durch die ökologische Vorrangfläche festzustellen.

Entwicklung Leguminosen.png

Dieser Zuwachs lässt sich (anders als noch 2015) auch deutlich als produzierte Menge feststellen. Allerdings ist der Anbauumfang von Erbsen 2017 etwas zurückgegangen, während vor allem Ackerbohnen, Lupinen und Sojabohnen Zuwächse verzeichneten. Auf die Preise für Leguminosen hat sich das allerdings bisher nicht ausgewirkt, wie die folgende Abbildung zeigt:

Preise für Leguminosen.png

Fazit: Greening ist nur ein blasser Schatten

Greening ist in der Praxis bereits angekommen, aber in der Wirkung ist das Greening lediglich ein blasser Schatten grün, der zum Erhalt der Biodiversität und andere Umweltmedien nicht in ausreichendem Maß beiträgt. Dieser Politikbereich braucht dringend die Reform 2020. Leider deuten die Signale aus der Kommission bisher nicht auf einen großen Wurf hin. Der Legislativ-Vorschlag für die GAP-Reform 2020 wird für Ende Mai 2018 erwartet.

Die Daten belegen, dass sich an der ursprünglichen Entscheidung der Landwirte eigentlich in den Folgejahren kaum etwas geändert hat. Das 2015 häufig geäußerte Argument, dass die Wahl von für die Biodiversität effektive Optionen mit mehr Beratung und Information verbessert werden kann, zeigt sich als nicht zutreffend. Es gibt inzwischen Informationen und die effektiven Optionen Brache, Streifenelemente und Landschaftselemente nehmen tendenziell sogar noch leicht ab und machen weiterhin nur einen Anteil von 19.1% aus.

Es sind mit der Omnibus-Verordnung einige neue Optionen wie Miscanthus oder die „Brache für Honigpflanzen“ dazu gekommen. Auf Leguminosen können keine Pflanzenschutzmittel mehr eingesetzt werden, was Praktiker vermutlich eher als Hindernis sehen, was für das Förderziel, der Erhalt der Biodiversität sinnvoll erscheint. Aufgrund dieser Schwierigkeit wurde der Gewichtungsfaktor für Leguminosen auf 1,0 angehoben worden, was bei der ungewichteten Fläche ein Rückgang der Leguminosen und einer Abnahme der Vorrangfläche bewirken dürfte. Aber ob die Leguminosen an Attraktivität gewinnen, ist mir nicht klar. Des Weiteren ist unklar, ob und wie sehr die zwei neuen Optionen angenommen werden. Und: Frau Tackmann wird auch im Herbst 2018 wieder fragen müssen, denn von selbst will die Bundesregierung dieser Zahlen nicht veröffentlicht, es sei denn Frau Klöckner führt einen neuen Stil ein.

Quellen:

BMEL (2018): Antwort der Bundesregierung auf die kleine Anfrage von Dr. K. Tackmann (LINKE); Bundestagsdrucksache 19/1265, Berlin.

Lakner, S., N. Röder, S. Baum & A. Ackermann (2017): What we can learn from the German implementation of the Greening – Effectiveness, Participation and Policy Integration with the Agri-environmental Programs, Conference paper at the 57th Annual Conferenc

 

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