Greening 2015: Für welche Maßnahmen entscheiden sich die Landwirte?

Das Konzept des Greening wurde Ende 2013 von EU-Parlament und Ministerrat beschlossen, im Jahr 2014 wurden die Details der nationalen Umsetzung festgelegt. Wir befinden uns 2015 also im ersten Jahr der Einführung des Greenings der Direktzahlungen. Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) hat hierzu Anfang 2015 eine interessante und empfehlenswerte Broschüre mit die Titel „die Umsetzung der EU-Agrarreform in Deutschland“ herausgebracht, die zunächst die nationale Umsetzung der gesamten GAP-Reform 2015 mit vielen Details und Beispielen erklärt. Es wird jetzt sehr viel deutlicher, wie detailliert die Anforderungen an das Greening sind und was Landwirte in der Praxis zu beachten haben.

Eine Baumreihe im Erzgebirge als Ökologische Vorrangfläche

Grundsätzlich stellt sich hierbei die Frage, für welche Maßnahmen Landwirte sich in der Praxis entscheiden und welche ökonomischen und ökologischen Auswirkungen diese Entscheidungen haben. Zu diesem Thema hat das Bundesamt für Naturschutz (BfN) gemeinsam mit der Zeitschrift Natur und Landschaft ein Sonderheft zum Thema Greening herausgebracht. In einem Artikel gehe ich zusammen mit meinem Kollegen Carsten Holst der Frage nach, was die ökonomischen Entscheidungsgründe der Landwirte für oder gegen einzelne Greening-Maßnahmen sind.

Ein strategisches Argument für Greening war, dass auch in intensiven Ackerbau-Regionen mit hohem Ertragspotenzial und geringem Bestand an Landschaftselementen Umweltmaßnahmen verpflichtend für alle Betriebe eingeführt werden. Dies trifft vor allem auf die „Flächennutzung im Umweltinteresse“ zu. („Flächennutzung im Umweltinteresse“ ist in der EU-Richtlinie ist der neue Begriff für die sog. „ökologische Vorrangfläche“.) Nach den Regeln des Greening müssen Landwirte grundsätzlich 5 % seiner Flächen für eine Flächennutzung im Umweltinteresse nachweisen.

Eine Auswertung von Biotop-Daten auf Landkreisebene zeigt, dass vor allem in den landwirtschaftlichen Gunstregionen großen Anpassungsbedarf gibt, weil dort ein eher geringer Bestand an Landschaftselementen vorhanden ist. Die folgende Karte zeigt den Biotopindex des Julius Kühn Institutes auf Landkreis-Ebene (Enzian & Kutsche (2012): IS – gestützte Berechnung der Ausstattung von Agrarräumen mit naturnahen terrestrischen Biotopen auf der Basis der Gemeinden (2.A.)). Rot (grün) sind hier die Landkreis mit einem geringen (hohem) Bestand an Landschaftselementen.

Anteil der fehlenden Biotop-Fläche an der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche auf Landkreis-Eben, berechnet vom Julius-Kühn Institutes 2004 (eigene Darstellung basierend auf Daten des Julius Kühn-Institutes)

Es zeigt sich, dass v.a. in den landwirtschaftlichen Gunstregionen wie Brauschweiger oder Magdeburger Börde, Nordvorpommern oder auf den Ackerbau-Standorten in Niederbayern ein hoher Anpassungsbedarf für die Betriebe zu erwarten ist. Diese Erkenntnis ist zunächst nicht vollkommen überraschend oder neu, allerdings haben wir basierend auf diesen Daten eine Modellierung der möglichen Anpassungskosten an Greening vorgenommen. Im Zentrum steht die Frage, für welche Maßnahmen sich ein Landwirt in diesen Gunstregionen entscheidet. Wir haben daher basierend auf F.A.D.N.-Daten für typische Betriebe in vier Landkreise Straubingen, Wolfenbüttel und Nordvorpommern gebildet und für diese Betriebe beispielhaft Anpassungskosten von möglichen Maßnahmen berechnet.

Mögliche Maßnahmen der Flächennutzung im Umweltinteresse

In der nationalen Umsetzung sind verschiedene Maßnahmen vorgeschlagen, zwischen denen der Landwirt wählen kann. Die Maßnahmen sind jedoch mit einem Umrechnungsfaktor versehen, der die unterschiedliche ökologische Wertigkeit der Maßnahmen berücksichtigt. Ein Landwirte eines 100 ha Betriebes muss zunächst äquivalent 5 ha Vorrangfläche nachweisen, der genaue Flächenbedarf hängt jedoch von der Maßnahme und deren Umrechnungsfaktor ab, wie die folgenden drei stark vereinfachten Beispiele zeigen sollen

1.) Brache: Der Betrieb könnte hauptsächlich Flächen brach liegen lassen. Hierbei sind Cross-Complaince und die Aussaat-Termine  zu beachten. Der Faktor ist 1,0, daher muss für den Nachweis von 5 ha exakt 5 ha Brache nachweisen.

2.) Hecken: Ein Betrieb kann mehrere Hecken oder Knicks auf betriebseigenen Flächen nachweisen. Der Faktor ist 2,0, so dass für den Nachweis von 5 ha, lediglich auf 2,5 ha Hecken oder Knicks nachgewiesen werden müssen.

3.) Zwischenfrüchte: Der Betrieb baut ohnehin Zwischenfrüchte an und will diese anrechnen. Die Aussaat muss zwischen 16.Juli und 1.Oktober erfolgen, des weiteren sind bestimmte lokal angepasste Saatmischungen zu verwenden. Der Faktor beträgt hier 0,3, so dass auf 16,7 ha Zwischenfrüchte nachgewiesen werden müssen.

Weitere Erfordernisse Beispiele finden sich in der Broschüre des BMEL (2015: S.46). Es zeigt sich, dass bei vorhandenen Landschaftselemente diese vermutlich vorzugsweise angerechnet werden, weil hier einen hoher Faktor den Flächenbedarf für sonstige Maßnahmen verkleinert.

Kalkulation der Anpassungskosten

Hat ein Landwirt bestimmte Maßnahmen ausgewählt, stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis die Kosten der Maßnahmen zur Ökologisierungszahlung steht. Die Ökologisierungszahlung beträgt 2015 etwa 87 €/ha und sinkt schrittweise bis 2019 auf 85 €/ha ab. Grundsätzlich ist die Kostenkalkulation ähnlich wie bei Fällen der Taxation von Einnahmeausfällen zu strukturieren: Zunächst muss überlegt werden, wie viel Fläche ein Landwirt zugunsten einer Greening-Maßnahme aufgeben muss. Ein Landwirt wird Flächen aus der Nutzung nehmen, auf denen die Frucht mit dem geringsten Deckungsbeitrag steht. Dieser Deckungsbeitrag stellt die Opportunitäts- oder Flächennutzungskosten dar. Hinzukommen Kosten und möglicherweise Erträge des Greening-Verfahrens. Erträge sind v.a. bei Leguminosen zu erwarten, andererseits fallen bei einer Zwischenfrucht keine Flächennutzungskosten an, da hier die Fläche weiter genutzt werden kann.

Die folgenden Tabelle zeigt eine Beispielsrechnung für typische Betriebe in den drei Landkreisen (Kosten der „Flächennutzung im Umweltinteresse“ auf drei typischen Ackerbaubetrieben, die Tabelle ist ein leicht veränderter Auszug aus Holst & Lakner 2015). Für den ersten Betrieb im LK Wolfenbüttel wurde aufgrund des Anbaus von Zuckerrüben angenommen, dass Zwischenfrüchte vorteilhaft sind. Der zweite Betrieb im LK Straubing wählt mit einem Blühstreifen eine Maßnahme, die vermutlich ökologisch eine höheren Mehrwert erzielt. (Die gleichzeitige Förderung des Blühstreifens über ein Agrarumweltprogramm wurde hier jedoch nicht berücksichtigt). Der dritte Betrieb im LK Nordvorpommern hat vielleicht aufgrund seiner Maschinen-Ausstattung die Möglichkeit, Leguminosen in größerem Stil anzubauen und wählt daher die Leguminosen als Maßnahme.

Kosten der Flächennutzung im Umweltinteresse auf drei typischen Ackerbaubetrieben

Bewertung

Ökonomische Effizienz: In der letzten Zeile ist jeweils das Verhältnis verbliebene Teil der Greening-Prämie nach Abzug der Kosten zur ursprünglichen Greening-Prämie darstellt, was in etwa dem „Mitnahme-Effekt“ für den Betrieb darstellt. Dieser Mitnahme-Effekt wäre der Anteil der Prämie, für den der Betrieb eigentlich keine Leistung erbringen muss und er stellt auch in etwa ein „Effizienzmaß“ der Flächennutzung im Umweltinteresse dar. Es zeigt sich, dass die Flächennutzung in den drei Beispielsbetrieben zu Mitnahme-Effekten zwischen 77% und 94% führt.

Was ist attraktiv für die Betriebe? Vor allem für Zuckerrüben-Betriebe dürfte die Variante Zwischenfrüchte attraktiv sein. Auch die hier nicht betrachtete Brache ist vermutlich aufgrund niedriger Kosten interessant. Der Blühstreifen ist dagegen weniger interessant. Die Variante der Legumniosen ist vermutlich technisch eine Herausforderung, da die Ernteverfahren gerade auf kleineren Betrieben vielleicht nicht immer einfach sind. Vermutlich ist dies eine Frage der Präferenz der Betriebsleiter. Die in der Literatur gefundenen Werte zu Legumniosen sind sehr unterschiedlich, insofern stellt auch dies ein Unsicherheitsfaktor dar. Wichtig sei die Einschränkung hier: Die hier dargestellte Rechnung ist nur ein Beispiel. Es ist zu empfehlen, solche Maßnahmen betriebsindividuell, jedoch mit einer ähnlichen Methode zu berechnen. Weitere Daten und Beispiel-Rechnungen hierzu bietet ein Arbeitspapier des Thünen Institutes von Thomas G. Schmidt und Kollegen (2014: Biodiversitätsrelevante Regelungen zur nationalen Umsetzung des Greenings der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nach 2013) an.

Vergleicht man die vermutete ökologische Wirkung der drei Maßnahmen (sofern dies so pauschal möglich ist…), so ist zu vermuten, dass von einer Zwischenfrucht eine geringere Wirkung für das Ökosystem ausgeht. Bodenfruchtbarkeit ist zwar wünschenswert, allerdings ist dies zunächst für den Betrieb in Form des Vorfruchtwert positiv. Die Maßnahme mit der höchsten ökologischen Wertigkeit, nämlich der Blühstreifen, wird vermutlich aufgrund höherer Kosten eher selten gewählt werden. Allerdings gibt es hierzu Bewertungen von Agrarökologen, die diese weitaus genauer beurteilen können, insofern bitte gerne ergänzen, wenn ich etwas übersehen habe.

Fazit

Der aktuelle Bericht zum Artenschutz der Bundesregierung zeigt, dass im Bereich Artenschutz massiver Handlungsbedarf besteht. Es wäre insofern wichtig, wenn im Rahmen der GAP Programme angeboten würden, mit denen Artenschutz auf landwirtschaftlichen Flächen betrieben werden kann. Wie bereits mehrfach auf diesem Blog beschrieben, halte ich das Konzept des Greening (trotz der durchaus sinnvollen Motivation!) weder für effektiv noch für effizient. Dieses zeigen wir in dem u.g. Artikel auch für Grünland-Erhalt und die Anbauvielfalt (Lakner & Holst 2015).

Anders als die von Ulrich Jasper und Lutz Ribbe (2015, in der gleichen Ausgabe von Natur und Landschaft) vertretenen Meinung, Greening sei zwar ineffektiv, aber man müssen Greening einfach nur „scharf stellen“, glaube ich, dass die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) durch dieses Element nicht in die richtige Richtung entwickelt wurde. Die hier berechneten Mitnahme-Effekte (77%-94%) fallen bei einem schärferen Greening vielleicht etwas niedriger aus, das grundsätzliche Problem bleibt jedoch!

Und es gibt weiterhin die Option, mit Agrarumweltprogrammen in der II.Säule zielgenauer und effizienter ähnliche Ziele zu erreichen. Es lässt sich zeigen, dass ein Betrieb theoretisch bis zu 1.800 €/ha zur Verfügung stehen, um Greening einzuhalten. Wenn man diese Summe für ein Agrarumweltprogramm aufwendet, kann man etwa anspruchsvolle Naturschutz im Hochgebirge machen. Für 1.800 €/ha können z.B. Landschaftspflege-Betriebe Grünland pflegen, z.B. alpine Magerrasen auf steinreichen, schlecht zugänglichen Steilhängen, auf denen das Heu im August von Hand gemäht und abgefahren werden muss und auf denen z.B. seltene alpine Arten geschützt werden. Dieser Gedanke zeigt das ganze Missverhältnis des Konzeptes Greening und die vertane Chance!

Und zuletzt führt Greening zu Frust in der Landwirtschaft, weil hier viel Bürokratie mit wenig Nutzen für die Gesellschaft etabliert wird. Insofern gibt es für den Zwischenbericht zum Greening im März 2017 und die GAP-Reform 2020 viel zu tun, um die Agrarumweltpolitik effektiver und effizienter zu gestalten.

Quellen:

Enzian, S. & V. Gutsche (2012): GIS – gestützte Berechnung der Ausstattung von Agrarräumen mit naturnahen terrestrischen Biotopen auf der Basis der Gemeinden (2.A.). Julius Kühn-Institut. Quedlinburg.

Lakner, S. & C. Holst (2015): Betriebliche Umsetzung der Greening-Auflagen: die ökonomischen Bestimmungsgründe, Natur und Landschaft 90, 6, S. 271-277.

Jasper, U. & L. Ribbe (2015): Das Greening ist da – es muss scharf gestellt werden (Eine Einschätzung aus Sicht der Koordination der deutschen Verbände-Plattform zur Agrarpolitik), Natur und Landschaft 90, 6, S.254-257.

Schmidt, T.G., N. Röder, J. Dauber, S. Klimek, A. Laggner, T. de Witte, F. Offermann, B. Osterburg (2014): Biodiversitätsrelevante Regelungen zur nationalen Umsetzung des Greenings der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU nach 2013, Working Papier Nr. 20, des Thünen-Institutes, Braunschweig, März 2014.

 

 

Schlagwörter: Ökologische Vorrangfläche, Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), Greening, Naturschutz