GAP-Reform 2013 & Naturschutz: Chancen und Herausforderungen

Durch die Beschlüsse von Ministerrat und EU-Parlament im Juli und September stehen nun einige Grundzüge der EU Agrarreform fest. Eine abschließende Abstimmung im EU-Parlament ist für den 19.11.2013 geplant, danach beginnt definitiv die Umsetzung der Reform. Allerdings muss die Kommission noch die entsprechenden Durchführungsverordnungen erarbeiten und die Mitgliedsländer müssen entscheiden, welche der Optionen sie tatsächlich auf nationaler Ebene realisieren wollen. Aus Sicht der Akteure des Naturschutz (haupt- und ehrenamtliche Mitglieder von Naturschutzverbände, Landschaftspflege-Verbände und -betriebe, sowie Landwirtschaftsbetriebe mit Agrarumweltprogrammen) stellt sich die Frage, wie eigene Interessen über die Reform realisiert werden können. Hierbei wird es einerseits auf die Nutzung von Instrumenten der Reform ankommen, die weiterhin eine ausreichende Finanzierung von Naturschutzprogrammen ermöglichen. Andererseits sollte auch ein Augenmerk auf die indirekte Wirkung des Greenings auf den Naturschutz der II. Säule gelenkt werden, da dies nicht völlig unproblematisch ist.

1.) Nutzung von Optionen der GAP-Reform: Bereits im Januar 2012 hat Ribbe (2012) von Euronatur darauf hingewiesen, dass es einige Optionen gibt, deren Nutzung – sofern der politische Wille dazu vorhanden ist – für den Naturschutz nützlich sein können. Hier drei Beispiele, über die Anfang November auf der Sonderkonferenz der Länderagrarminister in München verhandelt wird*:

Grünland im FFH-Gebiet Oderwiesen nördlich Frankfurt/Oder

Grünland im FFH-Gebiet Oderwiesen nördlich Frankfurt/Oder im Okt. 2012

Die wichtigste Option ist hierbei die „Flexibilität“ zwischen den Säulen. Nach letzten Schätzungen von Agra-Europe könnten in der II. Säule zwischen 10 und 20% der Mittel gekürzt werden, hinzu kommen unter Umständen nationale Kofinanzierungsmittel. Auch der Verteilungsschlüssel von II. Säule-Mitteln, der aktuell für ostdeutsche Länder vorteilhaft ist, soll im Zuge der Reform verändert werden, was ggf. zu einem für die Ostländer ungünstigeren Schlüssel führt. Aber dies ist bisher unklar. Diese Gesamtkonstellation könnte dazu führen, dass in einzelnen Bundesländern für Naturschutzmaßnahmen deutlich weniger Mittel zur Verfügung stehen. Geht es nach den Grünen Agrarministern auf Länderebene, so sollen daher 15% der nationalen Obergrenze in die II. Säule verschoben werden, was auch für den Naturschutz sinnvoll sein kann (vgl. Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft, Ernährung, Weinbau und Forsten Rheinland-Pfalz 2013). Anders argumentierte bisher das Bundesministerium für Ernährung Landwirtschaft und Verbraucherschutz in seinem Konzept zur Umsetzung der Agrarreform, das keine Umschichtung in die II. Säule vorsieht.

Eine weitere Option wäre die Nutzung gekoppelter Mittel für Sektoren, die sich in Schwierigkeiten befinden. Ein Vorschlag der Grünen Landesminister besteht darin, eine Hütetier-Prämie für Schafe und Ziegen zu schaffen, allerdings enthält der Vorschlag keine klare Aussage, ob diese nach GV oder Flächen gezahlt werden sollen. Aus Naturschützerischer Sicht wäre es wichtig, die Haltung von Schafen und Ziegen finanziell zu unterstützen, da diese für den Naturschutz wichtigen Tierhaltungsform teilweise kaum noch wirtschaftlich zu betreiben ist. Ordnungspolitisch ist jedoch die Form der Unterstützung jedoch nicht optimal, da diese Förderung vollkommen unspezifisch gewährt würde, unabhängig davon, ob tatsächlich Naturschutz betrieben wird oder nicht. Angesichts knapper Mittel könnte dies gleichwohl ein notwendiger Kompromiss sein um Schaf- und Ziegenhaltern das Überleben zu sichern.

Eine ähnliche Wirkung könnte die Förderung benachteiligter Gebiete erzielen. Und auch hier besteht das Problem, dass zwar einige „Naturschutzbetriebe“ gefördert würden, allerdings auch andere Betriebe in diesen Regionen, die nichts für den Naturschutz tun.

2.) Unklarer ist die Wirkung von Greening auf die Naturschutzprogramme der II. Säule. Hierbei gilt zunächst die Unterstellung, dass Greening kaum zusätzliche Wirkung erzielen wird, da inzwischen viele Ausnahmen hinein verhandelt wurden.

Das wichtigste Stichwort in diesem Zusammenhang ist die Anerkennung von Agrarumweltprogrammen als Greening-Flächen. Gerade für Betriebe, die die 5% ökologische Vorrangfläche auf Ackerflächen noch nicht einhalten, könnte es interessant sein, Agrarumweltprogramme hierfür anerkennen zu lassen. Dabei ist allerdings berücksichtigen, dass die EU Doppelförderung (sog. Double-Funding) verbietet. D.h. Maßnahmen, die bereits über Greening gefördert werden, können nicht gleichzeitig in voller Höhe in der II. Säule gefördert werden. Die Anerkennung kann also zu Kürzungen der Prämien in der II. Säule führen. Im sog. „Angepassten Verhandlungsmandat“ des BMVEL vom 27.Juni 2013 heißt es dazu:

Eine Doppelförderung ist allerdings auszuschließen. Im Falle einer Anrechnung bestimmter äquivalenter Agrarumweltmaßnahmen beim Greening kann die Europäische Kommission Abschläge bei der Förderhöhe dieser Maßnahmen vornehmen.

Für Landwirte stellt sich aus ökonomischer Sicht die Frage: Wie hoch fällt der schlechteste Deckungsbeitrag der Fruchtfolge aus? Geht man von einer vollständigen Kürzung der Agrarumweltprämie in der II.Säule um den Greening-Anteil aus, so wären dies 90 €/ha. Wenn ein höherer DB im Ackerbau z.B. für Gerste und Roggen erzielt werden kann, so ist eine Anerkennung (inklusive Kürzung) von Agrarumweltmaßnahmen ökonomisch vorteilhaft. Aus ökologischer Sicht ist andererseits die Frage, welche Art von Maßnahmen anerkannt werden. Wird z.B. auch extensiv bewirtschaftetes Grünland anerkannt, oder müssen es Blühstreifen im Ackerbau sein, d.h. Maßnahmen mit äquivalenter ökologischer Wirkung. Diese Details sind aktuell unklar und betreffen typischerweise eher den Naturschutz auf Ackerbau-Standorten. Gleichwohl kann hier eine vernünftige und für Landwirte mit wenig bürokratischem Aufwand verbundene Lösung einiges für den Naturschutz erreichen.

Eine weiter Wirkung des Greening auf den Naturschutz ist eher psychologischer Art. Viele Landwirte empfinden den verordneten Naturschutz des Greenings als Zumutung. Hier wird in Fachkreisen gerne von dem sog. „Green-Tape“ gesprochen, also empfundene „bürokratische Gängelung“ aufgrund von grüner Politik. Dies ist kein hinreichender Grund auf Umweltpolitiken zu verzichten, gleichwohl könnten es die Bereitschaft von vielen Landwirten, sich auf Naturschutzmaßnahmen einzulassen, eher verringern. Wir stark diese Wirkung ist, hängt auch von den Vertretern des Berufsstandes ab, die sich hierzu im Moment unterschiedlich äußern.

3.) Fazit: Es wäre insgesamt wünschenswert, wenn es weiterhin zahlreiche Kooperationen von Naturschutz und Landwirtschaft gäbe, da der Naturschutz auf den Kooperationspartner Landwirtschaft angewiesen ist und einige Landwirte hier viel leisten. Und auch aus Sicht der Naturschutz- und Landschaftspflege-Verbände muss das Hauptaugenmerk auf der inhaltlichen und finanziellen Ausgestaltung der II.Säule liegen. Die Länderministerien müssen im Laufe des Jahres 2014 neue ELER-Programme entwerfen und der Kommission vorlegen, teilweise ist dies schon in Arbeit. Aus Sicht des Naturschutz wird dies auch weiterhin das „Brot & Butter-Thema“ sein, d.h. es ist wichtig, hier die Entwicklungen genau zu verfolgen und vermutlich wird dies – trotz der oben genannten Wirkungen – am Ende von entscheidender Bedeutung sein.

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*Eine frühere Version dieses Artikels enthielt an dieser Stelle einen Fehler. SL

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