GAP-Reform: Die mögliche Umweltwirkung der Gipfel-Beschlüsse von Anfang Februar

Im folgenden Beitrag soll dargestellt werden, welche Auswirkungen von dem Gipfel-Beschluss vom 7./8. Februar 2013 für die Agrarumweltpolitik zu erwarten sind (vgl. Europäischer Rat 2013). Alan Matthews, Agrarökonom aus Irland, hat in seinem Blog http://capreform.eu bereits im Februar auf einige dieser Wirkungen hingewiesen. Die Kritik ist jedoch in Deutschland bisher kaum wahrgenommen worden. So bewertet die Süddeutsche Zeitung („Umweltfreunde auf dem Acker“, vom 11.02.2013, S.17) die Beschlüsse (mit Verweis auf Lutz Ribbe von Euronatur) erstaunlich positiv. Insofern lohnt der Blick auf einige Details. Zusätzlich erscheint es interessant, wie sich die Umwelt-NGOs zu den Beschlüssen positionieren, da dies keineswegs so eindeutig ist, wie die Süddeutsche es darstellt.

Freiland-Haltung von Rotvieh in der Lüneburger Heide

Freiland-Haltung von Rotvieh in der Lüneburger Heide

Seit Oktober 2011 wird in der EU eine weitere Agrarreform diskutiert, und für 2013 sind die abschließenden Beratung in EU-Parlament und EU-Ministerrat, sowie im Triolog vorgesehen, damit die Reform 2014 in Kraft treten kann. Traditionell geht es in der Agrarpolitik immer um die entkoppelten Direktzahlungen der 1. Säule, die über viele Jahre hauptsächlich mit Einkommenszielen begründet wurden, und um die Programme für ländliche Entwicklung der 2. Säule, die den rechtlichen Rahmen für die Agrarumweltprogramme geben. Die 2. Säule muss von den EU-Mitgliedsstaaten kofinanziert werden, während die 1. Säule zu 100% von der EU gezahlt werden.

Unter dem Stichwort Greening hatte EU Agrarkommissar Dacian Cioloş Maßnahmen vorgeschlagen, die eine Bindung der Direktzahlungen der 1. Säule an mögliche Umweltkriterien vorsah. Als Maßnahmen waren Fruchtfolge-Vorgaben, Grünland-Erhalt und eine 7-prozentige ökologische Vorrangfläche vorgeschlagen. „Umwelt“ hört sich immer gut an, so dass für viele Bürger und Steuerzahler der Eindruck geweckt wurde, Landwirte müssten mehr Umweltleistungen für die Gesellschaft erbringen. Von wissenschaftlicher Seite sind die Wirksamkeit und vor allem die Effizienz der Umweltmaßnahmen bereits mehrfach in Zweifel gezogen worden (Grajewski et al. 2011, Lakner et al. 2012, Heinrich et al. 2013) Es gibt jedoch auch vermittelnde Stimmen wie z.B. Bureau (2013), der die positiven Wirkungen aus Erfahrungen mit einem ähnlichen Modell aus der Schweiz ableitet und auf die (berechtigte) Kritik an den Agrarumweltprogrammen hinweist.

Ende Januar 2013 trafen sich die EU-Staats- und Regierungschefs zu einem Gipfel, auf dem das EU-Budget 2014-2020 beschlossen wurde, was auch für die EU-Agrarzahlungen von entscheidender Bedeutung ist.

Als „positives Zwischenergebnis“ bewertet Lutz Ribbe von Euronatur die Gipfelbeschlüsse, weil der Europäische Rat das Greening im Prinzip bestätigt habe. Allerdings kritisiert Ribbe gleichzeitig die fehlenden Mittel für Agrarumweltprogramme, so dass der Grundtenor der Bewertung nicht ganz klar ist (vgl. Euronatur, PM vom 11.02.2013). Der Nabu-Vorsitzende Olaf Tschimpke kritisiert dagegen den Kompromiss als „Zugeständnis an die Lobbyinteressen der Agrarindustrie“ (vgl. Nabu PM vom 08.02.2013). Auch BirdLife bewertet dagegen die Gipfel-Ergebnisse als ein „Abschlachten der Programme für ländliche Entwicklung“. Daneben eröffne der Gipfel-Beschluss den Mitgliedsstaaten, sich für eine „fake greening option“ zu entscheiden (vgl. BirdLife PM 12.03.2013).

Sieht man sich die Beschlüsse im Hinblick auf die möglich Umweltwirkung an, so fallen einige Dinge auf:

1.) Die Haushaltsbeschlüsse: Der Agrarhaushalt wird insgesamt gekürzt, in dem die Beiträge bis 2020 nicht mit einem Inflationsaufschlag versehen werden. Allerdings wird innerhalb des Agrarhaushalts nicht gleichmäßig gekürzt. Die Direktzahlungen (1. Säule) sollen (nach Angaben des Agrar-Ausschusses des EU-Parlamentes) um etwa 3,2 % gekürzt werden, die Ländlichen Entwicklungsprogramme jedoch um 11,2 % (Matthews 2013). Dies bedeutet eine überproportionale Kürzung bei den tendenziell effizienteren 2.Säule-Maßnahmen, auch wenn nicht alle Maßnahmen der 2.Säule automatisch sinnvoll begründet, effektiv und effizient sind.

2.) Die Modulation: Auf dem Gipfel wurde beschlossen, dass bis zu 15 % der nationalen finanziellen Zuweisungen („national ceilings“) von der 2. Säule in die 1. Säule und umgekehrt transferiert werden können (Modulation) (Europäischer Rat 2013: S. 27). Dies kann dazu führen, dass viele EU-Staaten Gelder von der 2. Säule in die 1. Säule zu übertragen, zumal gerade in Osteuropa die Direktzahlungen pro Hektar (1.Säule) sehr viel niedriger ausfallen als in den alten EU-Staaten. Somit könnte die Kürzungen in der 2. Säule noch deutlicher ausfallen Es ist jedoch in Deutschland bei der derzeitigen politischen Konstellation mit einer rotgrünen Ländermehrheit und mit 5 grünen Landesministern denkbar, dass die Modulation eher Richtung die zweite Säule stattfindet und diese Mittel nicht von den Ländern kofinanziert werden müssen. Dies erscheint aus Umweltsicht der einzige kleine Lichtblick, gleichwohl ist auch das nicht abschließend entschieden.

3.) Greening: Der Gipfel bekennt sich zwar zum Prinzip des Greening. Gleichzeitig wird gefordert, dass auf ökologischen Vorrangflächen weiterhin produziert werden darf und dass die ökologischen Vorrangflächen nicht zu „ungerechtfertigten Verlusten“ von Landwirten führen darf (ebenfalls auf S. 27). Dies wurde von Euronatur ausdrücklich begrüßt, vermutlich mit dem Hintergedanken, dass auf solchen Flächen der Anbau von Leguminosen, die im Moment ökonomisch kaum interessant sind, attraktiver wird. Als Skeptiker kann man hier eher vermuten, dass die Landwirte auch bei dieser Restriktion ihren ganz eigenen Anpassungsmechanismen durchführen werden, so dass am Ende evtl. auf vielen solcher Flächen eher ein extensiver Roggenanbau stattfindet, der andererseits ökologisch kaum Mehrwert erzeugt. Beides ist im Moment noch Spekulation, allerdings ist auch dies eher eine weitere Verwässerung des Greenings.

Fazit: Der Gipfel hat an der falschen Stelle gekürzt und die politischen Festlegungen zu Greening und zur Modulation führen auch eher in die falsche Richtung. Der Reformentwurf von Cioloş schlägt Maßnahmen vor, die zwar als effektiv (eine gewisse Umweltwirkung könnte von den vorgeschlagenen Maßnahmen ausgehen), jedoch leider auch als ineffizient zu bezeichnen sind. Die Prämien liegen idR. weit über den Kosten der Umweltmaßnahmen, so dass Mitnahme-Effekte zu erwarten sind (vgl. Heinrich et al. 2013). Volkswirtschaftlich sind weiterhin die zweite Säule-Maßnahme als sehr viel effizienter vorzuziehen. Dieser Reform-Entwurf wird nun im EU-Entschiedungsprozess in die Richtung eines Business as usual verwässert. Insofern ist die Stellungnahme von Lutz Ribbe für Euronatur meines Erachtens zu optimistisch und nicht im Umweltinteresse, während der Nabu und Birdlife die Gipfelbeschlüsse aus Umweltsicht zu Recht kritisieren.

Quellen:

Birdlife, Pressemitteilung vom 12.02.2013, http://www.birdlife.org/community/2013/02/sealing-the-eu-budget-deal-and-slamming-the-door-on-environment/

Bureau, J.-C. (2013) The biodiversity consequences of killing Ecological Focus Areas, Blogbeitrag vom 01.03.2013, http://capreform.eu/the-biodiversity-consequences-of-the-killing-of-the-ecological-focus-area-measure-by-the-council-and-the-comagri/

Euronatur, Pressemitteilung vom 11.02.2013, http://www.euronatur.org/Pressemitteilungen.256+M51e54147ce3.0.html?&cHash=ec621d34bf7161356a89adf2811a670f

Europäischer Rat (2013): Schlussfolgerung (Mehrjähriger Finanzrahmen); Dokument Nr. EUCO 37/13 vom 7./8. Februar 2013, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/de/ec/135379.pdf

Grajewski, R., M. Bathke, A. Bergschmidt, K. Bormann, W. Eberhardt, H. Ebers, B. Fährmann, B. Fengler, A. Fitschen-Lischewski, B. Forstner, W. Kleinhanss, H. Nitsch, B. Osterburg, R. Plankl, P. Raue, K. Reiter, N. Röder, A. Sander, T. Schmidt, A. Tietz, & P. Weingarten (2011): Ländliche Entwicklungspolitik ab 2014 Eine Bewertung der Verordnungsvorschläge der Europäischen Kommission vom Oktober 2011, Arbeitsberichte aus der vTI-Agrarökonomie 08/2011, Braunschweig, http://literatur.vti.bund.de/digbib_extern/dn049621.pdf

Heinrich, B., C. Holst & S. Lakner (2013): Die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik: Wird alles grüner und gerechter? In: GAIA 22/1 (2013): S. 20-24, http://www.oekom.de/fileadmin/zeitschriften/gaia_leseproben/GAIA_1_2013_Heinrich.pdf

Kuhr, D. (2013): Umweltfreunde auf dem Acker, in der Süddeutschen vom 11.02.2013, S.17, online nicht verfügbar

Lakner, S. B. Brümmer, S. von Cramon-Taubadel, J. Heß, J. Isselstein, U. Liebe, R. Marggraf, O. Mußhoff, L. Theuvsen, T. Tscharntke, C. Westphal und G. Wiese (2012): Der Kommissionsvorschlag zur GAP-Reform 2013 – aus Sicht von Göttinger und Witzenhäuser Agrarwissenschaftler(inne)n Diskussionsbeitrag 2012 des Göttinger Department für Agrarökonomie und Rurale Entwicklung, http://purl.umn.edu/125284

Matthews, A. (2013): Implications of the European Council MFF agreement for the agricultural environment, Kommentar auf CAP-Reform, http://capreform.eu/implications-of-the-european-council-mff-agreement-for-the-agricultural-environment/

Naturschutzbund, Pressemitteilung vom 08.02.2013, http://www.nabu.de/presse/pressemitteilungen/index.php?popup=true&show=7171&db=presseservice

Schlagwörter: , , , ,

Kommentar verfassen

Trage deine Daten unten ein oder klicke ein Icon um dich einzuloggen:

WordPress.com-Logo

Du kommentierst mit Deinem WordPress.com-Konto. Abmelden / Ändern )

Twitter-Bild

Du kommentierst mit Deinem Twitter-Konto. Abmelden / Ändern )

Facebook-Foto

Du kommentierst mit Deinem Facebook-Konto. Abmelden / Ändern )

Google+ Foto

Du kommentierst mit Deinem Google+-Konto. Abmelden / Ändern )

Verbinde mit %s


%d Bloggern gefällt das: